SUDSKA RADNO-PRAVNA ZAŠTITA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA I NAMEŠTENIKA U UPRAVNOM SPORU

Goran Josifov,
savetnik Vrhovnog suda Srbije

Uvod

Sudsko radno - pravna zaštita u okviru jedinstvene zaštite u ostvarivanju pojedinačnih prava radnika na radu i u vezi sa radom inkorporirana je u pravni sistem naše države, pre svega, zbog svog značaja i principa na kojima se zasniva pravo na rad kao jedno od osnovnih prava čoveka. Otuda je ista dopuštena i pruža se ukoliko je u pitanju nesaglašavanje radnika sa sadržinom odluke koju je doneo poslodavac. Međutim, pored dopuštenosti, odnosno mogućnosti podnošenja tužbe nadležnom sudu kao neophodnost u praktičnoj realizaciji pojedinačnog prava radnika, neophodno je da je zakonom propisan postupak i način na koji se ona pruža.

U ovom tekstu razmotrićemo sudsku radno-pravnu zaštitu posebne kategorije radnika - državnih službenika i nameštenika koja se pruža u upravnom sporu i sagledati ovu vrstu zaštite u odnosu na zaštitu zaposlenih u ostalim oblastima rada koja se ne ostvaruje u upravnom sporu već u parničnom postupku.

SUDSKA RADNO-PRAVNA ZAŠTITA RADNIKA U PARNIČNOM POSTUPKU

Odredbom člana 195. stav 1. Zakona o radu (“Sl. glasnik RS” br. 24/05 i 61/05) - u daljem tekstu: ZOR, izričito je propisano da protiv rešenja kojim je povređeno pravo zaposlenog ili je zaposleni saznao za povredu prava, zaposleni, odnosno predstavnik sindikata čiji je zaposleni član ako ga zaposleni ovlasti, može da pokrene spor pred nadležnim sudom. Stavom 2. istog člana tog zakona propisano je da je rok za pokretanje spora 90 dana od dana dostavljanja rešenja, odnosno saznanja za povredu prava, dok je stavom 3. propisano da se spor pred nadležnim sudom pravosnažno okončava u roku od šest meseci od dana njegovog pokretanja.

Ovim zakonom je propisan osnovni uslov za pokretanje spora, rok u kome se isti pokreće i u kome se pravosnažno okončava, ali nije propisano koja se pravila postupka u sudskoj zaštiti primenjuju. Međutim, kako je odredbom člana 1. Zakona o parničnom postupku (“Sl. glasnik RS” br. 125/04) - u daljem tekstu: ZPP, propisano da se prilikom rešavanja sporova iz radnih odnosa primenjuje taj zakon, to je u potpunosti razrešena eventualna nedoumica u vezi sa primenom procesnog zakona. U razradi ovog člana zakona, odnosno u 29-oj glavi, u okviru posebnih postupaka, u 6 članova je propisano u čemu se sastoji odstupanje od opštih pravila postupka, a koja se ogledaju u sledećem:

- prilikom određivanja rokova i ročišta sud će uvek obratiti naročitu pažnju na potrebu hitnog rešavanja radnih sporova (član 435);

- u toku postupka sud može i po službenoj dužnosti odrediti privremene mere koje se primenjuju u izvršnom postupku radi sprečavanja nasilnog postupanja ili radi otklanjanja nenaknadive štete (član 436. stav 1), pri čemu će sud odluku o tome doneti u roku od 8 dana od dana predaje predloga, ukoliko je stranka podnela takav predlog, (član 436. stav 2);

- u presudi kojom nalaže izvršenje neke činidbe sud će odrediti rok od 8 dana za njeno izvršenje (član 437);

- rok za izjavljivanje žalbe je 8 dana (član 438);

- revizija je dozvoljena u parnicama o zasnivanju, postojanju i prestanku radnog odnosa (član 439) i

- ako ne postoje posebne odredbe u navedenoj glavi tog zakona, u parnicama iz radnih odnosa primenjivaće se ostale odredbe ovog zakona (član 434).

Posebnost sudske zaštite u radnom sporu proizilazi i iz Zakona o posredovanju - medijaciji (“Sl. glasnik RS”br. 18/05) - u daljem tekstu: ZOP, čijom odredbom člana 1. st. 1. je propisano da se pravila postupka posredovanja primenjuju i u sporu iz radnih odnosa, osim sporova povodom otkaza ugovora o radu i isplate minimalne zarade (čl. 1. st. 3).

U primeni navedenih zakona postavljaju se dva pitanja i to:

1. Ko je donosilac pojedinačnog akta kojim je povređeno pravo zaposlenog? i

2. Ko je povredio pravo za koje je radnik saznao?

Odgovor na ova pitanja je da je to poslodavac, odnosno domaće ili strano pravno lice, a u slučaju da poslodavac nema svojstvo pravnog lica to je preduzetnik kao fizičko lice kod koga je radnik zaposlen ili radno angažovan.

Uslov za pružanje sudske zaštite u vezi sa ostvarivanjem prava, obaveza i odgovornosti radnika je rešenje kao pojedinačni akt kojim je određeno pravo povređeno ili pak saznanje radnika o tome da je njegovo konkretno pravo povređeno pri čemu iz sadržine odredbe člana 195. st. 1. ZOR očigledno proizilazi da je namera, kako zakonopisca tako i zakonodavca, bila na poslodavčevoj jednostepenosti u odlučivanju. Međutim, ne treba izgubiti iz vida da je u zaštiti pojedinačnih prava radnika dopuštena mogućnost i sporazumnog rešavanja svih spornih pitanja između zaposlenog i poslodavca, a što je propisano odredbom čl. 194. st. 1. pod uslovom da je opštim aktom ili ugovorom o radu predviđen postupak takvog načina rešavanja spornih pitanja. U tom slučaju je odluka arbitra konačna i obavezuje kako poslodavca tako i zaposlenog, ali se pri tom zakonodavac izričito ne izjašnjava da li je dopuštena sudska zaštita i u slučaju ako je radnik po zaključivanju sporazuma o rešavanju spornog pitanja izrazio nezadovoljstvo u pogledu njegove sadržine. Ovakav nedostatak se može pripisati nepotpunosti ne samo odredbe člana 195. st. 1. već i odredbe člana 194. st. 1. ZOR, jer ako je u pitanju sporazumno rešavanje spornih pitanja iz oblasti radnih odnosa između zaposlenog i poslodavca, proizilazi da je reč o vansudskom poravnanju povodom koga bi sudska zaštita bila moguća samo zbog neizvršenja preuzetih obaveza, a ne i zbog nezadovoljstva učesnika u njegovom zaključivanju u pogledu njegove sadržine, pod uslovom da nisu u pitanju mane volja u vidu pretnje, prinude ili zablude. Ovo posebno s razloga što se u postupku posredovanja - medijacije na zaključivanje, dejstva i prestanak sporazuma parničnih stranaka, prema odredbi čl. 17. ZOP-a, shodno primenjuju odredbe ZOO o vansudskom poravnanju i ZPP-a koje uređuju sudsko poravnanje, a što je u skladu sa odredbom čl. 11 ZPP-a kojim je propisano da će stranke i sud pre i u toku postupka nastojati da se sporovi rešavaju posredovanjem - medijacijom ili na drugi način.

U sudskoj zaštiti prava iz radnog odnosa, koja se pruža podnošenjem redovne parnične tužbe, pored radnji propisanih posebnim odredbama ZPP-a, mogu se preduzimati i sve druge radnje propisane ovim zakonom, a naročito: odricanje od zahteva stavljenog u toku postupka, priznanje zahteva protivnika, zaključivanje poravnanja (čl. 3. st. 2). Takođe, o tužbenom zahtevu se u parničnom postupku odlučuje, po pravilu, na osnovu usmenog, neposrednog i javnog raspravljanja (čl. 4. st. 1) tako što sud utvrđuje činjenice od kojih zavisi odluka o osnovanosti zahteva (čl. 7. st. 2), s tim da ako za pojedine radnje nije određen oblik u kome se mogu preduzeti, stranke će preduzeti parnične radnje pismeno van ročišta ili usmeno na ročištu (čl. 14). S toga se u dokaznom postupku utvrđuje činjenično stanje na kome se zasniva tužbeni zahtev, odnosno što se svim propisanim dokaznim sredstvima mogu osporavati razlozi iz obrazloženja pobijanog rešenja, pa se u vezi s tim po potrebi ispituju svedoci, određuje veštačenje, saslušavaju parnične stranke i izvode drugi odgovarajući dokazi.

Na osnovu izvedenih dokaza, prema odredbi člana 331. st. 1. ZPP-a, sud može presudom da naloži tuženom da izvrši određenu činidbu (npr. kod nezakonitog prestanka radnog odnosa da vrati radnika na rad i rasporedi na posao koji odgovara njegovoj vrsti i stepenu stručne spreme) samo ako je ona dospela do zaključenja glavne rasprave i to u roku od 8 dana od dana dostavljanja prepisa presude, a zbog izgubljene zarade ili drugih prihoda po osnovu rada može naložiti tuženom i činidbe koje nisu dospele. Pored toga u radnom sporu sud može doneti presudu na osnovu priznanja (čl. 336), presudu zbog odricanja (čl. 337) i presudu zbog propuštanja (čl. 338). Protiv presude dozvoljena je žalba kao redovno i revizija kao vanredno pravno sredstvo ali samo u sporovima o zasnivanju, postojanju i prestanku radnog odnosa (čl. 439).

SUDSKA RADNO-PRAVNA ZAŠTITA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA I NAMEŠTENIKA U UPRAVNOM SPORU

Odredbom člana 2. stav 2. ZOR-a propisano je da se njegove odredbe primenjuju i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno. Dakle, u pitanju je primena lex generalis ako ne postoji lex specialis.

Imajući u vidu, pre svega, značaj ovih organa i javnih službi država je, kao i ranijih godina, donela poseban - Zakon o državnim službenicima (“Sl. glasnik RS” br. 79/05,81/05 i 83/05) - u daljem tekstu: ZDS, kojim su uređena prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika, s tim što se pojedina prava i dužnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu drukčije urediti posebnim zakonom, ako to proizilazi iz prirode njihovih poslova.

Iz sadržine odredbe člana 1. stav. 1. tog zakona proizlazi da je zakonodavac načinio razliku između državnih službenika i nameštenika, pa se prema odredbi člana 2. stav. 1. pod državnim službenikom podrazumeva lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština ili s njima povezanih opštih, pravnih, informatičkih, materijalno - finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova, dok je odredbom stava 3. istog člana propisano da je nameštenik lice čije se radno mesto sastoji od pratećih pomoćno-tehničkih poslova u državnom organu. Ovim članom je takođe propisano da državni službenici nisu lica koja na funkciju bira Narodna skupština ili postavlja Vlada kao i lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera.

Poslodavac državnih službenika i nameštenika je Republika Srbija, a prava i dužnosti poslodavca u ime Republike Srbije vrši rukovodilac državnog organa, ako zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno.

U pogledu prava i dužnosti državnih službenika, odredbom člana 16. st. 1. propisano je da državni službenik ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako ovim zakonom nije izričito isključena, što se bitno razlikuje od odredbi ZOR-a kojima takva mogućnost nije propisana. To dalje ukazuje da se sudska zaštita može pružiti pod uslovom da je iskorišćeno pravo na žalbu kao redovno pravno sredstvo, osim u slučajevima ako je:

- rešenje o postavljenju donela Vlada (čl. 73. st. 1)

- u disciplinskom postupku protiv državnih službenika na položaju izrečena disciplinska kazna (čl. 120. st. 3) i

- utvrđen prestanak radnog odnosa po sili zakona (čl. 132. st. 2)

Iz odredbi o odlučivanju o pravima i dužnostima državnih službenika i to člana 141. st. 2. i 143. st. 2. proizilazi da se sudska zaštita pruža u upravnom sporu, pa ću se s toga u daljem izlaganju zadržati na dvema osnovnim karakteristikama upravnog spora i to:

1. Prema odredbi člana 1. Zakona o upravnim sporovima (“Sl. list SRJ” br. 46/96) - u daljem tekstu: ZUS, u upravnim sporovima sud odlučuje o zakonitosti akata kojima državni organi, preduzeća i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima. U upravnom sporu u kome se ocenjuje zakonitost osporenog akta sud odlučuje tako što se tužba odbija ili uvažava i poništava rešenje državnog organa, a ukoliko organ (iako dužan) nije doneo upravni akt (tzv. ćutanje administracije) sud će presudom odrediti da nadležni organ donese rešenje.

2. U upravnom sporu sud rešava spor presudom, po pravilu, na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku (čl. 38 st. 1). Međutim, sud može presudom rešiti upravnu stvar (tzv. spor pune jurisdikcije) i to samo kad nađe da osporeni upravni akt treba poništiti, pod uslovom da priroda stvari to dozvoljava i ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. Takva presuda u svemu zamenjuje poništeni akt (čl. 41 st. 3) Osim toga sud će spornu upravnu stvar rešiti presudom (pod uslovom da je tužilac podneo novu tužbu) i u slučaju ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka (čl. 62 st. 1) kao i u slučaju ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najdocnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt u izvršenju presude donesene zbog tzv. ćutanja administracije, pod uslovom da stranka posebnim podneskom traži donošenje takvog akta (čl. 63 st. 1)

Dakle, iz napred navedenog proizlazi da odredbama ZUS-a nije propisan postupak sudske upravno - radnopravne zaštite iako je ZDS-a propisana zaštita u upravnom sporu. To dalje ukazuje da je sud u upravnom sporu dužan da na pitanja postupka koja nisu propisana ZUS-om shodno primenjuje odredbe ZPP-a, kako je to inače propisano odredbom člana 59. ZUS-a. Ovo s toga što su odredbama ZPP-a uređena pravila postupka po kojima se pružanjem sudske pravne zaštite odlučuje pored ostalog i o nastalom radnom sporu. Međutim, kako sud u upravnom sporu odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata uglavnom u nejavnoj sednici i to na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to proizilazi da se praktično shodno primenjuju samo neke, a ne i sve odredbe ZPP-a (Zoja Popović, Shodna primena ZPP u upravnom sporu, “Bilten sudske prakse” Vrhovnog suda Srbije br. 2/05 - str. 473-492). Ovo s toga što se sporni odnos u upravnom sporu u suštini ne rešava u sporu pune jurisdikcije, a što proizilazi i iz dosadašnje prakse, kako okružnih sudova u Republici Srbiji tako i Vrhovnog suda Srbije.

PRIMENLJIVOST PRAVILA UPRAVNOG SPORA U REŠAVANJU RADNO-PRAVNIH ODNOSA

Iz odredbe člana 191. proizilazi daje ZDS - a stupio na snagu 01.07.2006. godine (izuzev odredbi bliže označenih u tom članu koje su stupile na snagu 8-og dana od dana njegovog objavljivanja) što ukazuje da će o sporovima iz radnog odnosa državnih službenika i nameštenika odlučivati Vrhovni sud Srbije u upravnom sporu kao prvostepeni, jedini i najviši sud. Ovo s toga što je odredbama ZDS-a izričito propisano da se sudska pravna zaštita ostvaruje u upravnom sporu, na kako konačno rešenje u ime poslodavca Republike Srbije donosi rukovodilac državnog organa ove republike, to je prema odredbi člana 17. st. 1. tač. 1. pod 3) Zakona o sudovima (“Sl. glasnik RS” br. 46/91....71/92) - u daljem tekstu: ZOS, koji se primenjuje na osnovu odredbe člana 84. Zakona o uređenju sudova (“Sl. glasnik RS” br. 63/01...29/04), do 01.01.2007 godine, Vrhovni sud Srbije je nadležan da odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata republičkih organa.

Međutim, čini se da je sama priroda radnih sporova takva da sudsku zaštitu treba pružati u redovnom parničnom postupku, a ne i u upravnom sporu, i to za sve zaposlene, bez obzira ko je njihov poslodavac.

S druge strane iz izloženog jasno proizilazi da osnovne karakteristike upravnog spora upućuju na zaključak da one nisu ni u kakvoj korelaciji sa radnim sporom (osim što se u formalno-pravnom smislu osporava konačan akt državnog organa) jer se tim aktom ne rešava o kakvoj upravnoj već radno-pravnoj stvari tako da nisu ispunjeni uslovi za pokretanje upravnog spora iz člana 6. ZUS-a, kojim je određen pojam upravnog akta protiv koga se može voditi upravni spor. To dalje ukazuje na mogućnost da se Vrhovni sud Srbije oglasi stvarno nenadležnim za odlučivanje u takvoj vrsti upravnog spora (i pored toga što je ZDS-a propisana upravno - sudska zaštita) i spise predmeta dostavi sudu opšte nadležnosti prema sedištu tuženog državnog organa, odnosno sedištu Skupštine Republike Srbije ili sudu na čijem području se rad obavlja ili se obavljao.

Takođe, s pravom se može prigovoriti da su ovakvim odredbama ZDS državni službenici i nameštenici u odnosu na zaposlene u pravnim i sa njima izjednačenim licima u pogledu sudske radno - pravne zaštite dovedeni u neravnopravan položaj. Ovo s toga što se na one prve primenjuju odredbe ZUS-a, a na one druge odredbe ZPP-a, bez obzira što je odredbom ZUS-a propisana shodna primena ZPP-a. U prilog neravnopravnosti položaja je i sama činjenica da prestankom postojanja i rada Saveznog suda (2003. godine) prema ZUS-a, za razliku od ZPP-u, praktično nema mogućnosti korišćenja bilo kakvog pravnog sredstva protiv odluka Vrhovnog suda Srbije u upravnom sporu.

Iz izloženog proizlazi da je sudska radno-pravna zaštita državnih službenika i nameštenika u upravnom sporu primenom odredbi ZUS-a, neadekvatna jer ne odgovara prirodi upravnog spora, a osim toga je i bitno različita od one koja se pruža zaposlenima u pravnim i sa njima izjednačenim licima u redovnom parničnom postupku primenom odredbi ZPP-a.