Prvoslav Spasić

Odredbe Zakona o osnovama radnih odnosa i Zakona o radnim odnosima iz 1996. godine, koje govore o položaju radnika za čijim radom je prestala potreba, nemaju karakter odredaba o prestanku radnog odnosa, već karakter odredaba o radnopravnoj i socijalnoj zaštiti zaposlenih. Višak zaposlenih je u Zakonu o radu inkorporiran u deo ovog zakona koji reguliše prestanak radnog odnosa. Time se Zakon o radu vraća klasičnom radno-pravnom institutu "tehnološki višak" koji se u uporednom pravu (nacionalnom i međunarodnom) uzima kao priznati osnov za otkazivanje radnog odnosa po inicijativi poslodavca, pod uslovima utvrđenim u zakonu.

Jugoslavija je ratifikovala Konvenciju Međunarodne organizacije rada (MOR) broj 158 o prestanku radnog odnosa na inicijativu poslodavca iz 1982. godine, kao i istoimenu Preporuku MOR-a broj 166 iz 1982. godine ("Sl. list SFRJ - Dodatak MUIDS", br. 4/84). Treći deo Konvencije broj 158 nosi naziv: "Dopunske odredbe u vezi sa prestankom radnog odnosa zbog ekonomskih, tehnoloških, strukturalnih ili sličnih razloga". Prema odredbi stava 1. člana 1. Zakona o radu, prava,obaveze i odgovornosti po osnovu rada uređuju se zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa potvrđenim međunarodnim konvencijama. Prava, obaveze iz stava 1. ovog člana, uređuju se kolektivnim ugovorom ili pravilnikom o radu (u daljem tekstu: opšti akt), ili ugovorom o radu (stav 2. člana 1).

U jugoslovenskom pravu prihvaćen je monistički sistem koji je zasnovan na tome da međunarodni poredak i unutrašnji pravni poredak čine delove jednog istog pravnog sistema. U ovom sistemu konvencije samim činom ratifikacije postaju sastavni deo unutrašnjeg pravnog poretka države članice. One postaju nacionalni zakon. Prema Ustavu SRJ, ratifikovane konvencije imaju snagu višeg zakona u odnosu na nacionalni zakon.

Norme unutrašnjeg prava su usklađene sa konvencijom uvek i samo onda ako utvrđuju isti ili viši nivo zaštite zaposlenih. Ako predviđaju niži nivo određenih prava ili nepovoljnije uslove rada, onda će se primeniti neposredno norme konvencije, ako je to moguće, ili će se unutrašnji propis uskladiti sa konvencijom. U monističkom sistemu odredbe unutrašnjeg prava koje su suprotne konvenciji njenom ratifikacijom prestaju da važe de facto.

Konvencija MOR broj 158 o prestanku radnog odnosa na inicijativu poslodavca u članu 1. propisuje: "Ako primena odredaba ove konvencije nije obezbeđena: 1. putem kolektivnih ugovora; 2. arbitražnih odluka ili 3. sudskih odluka ili 4. na neki drugi način koji je saglasan nacionalnoj praksi, ona će se obezbediti putem zakona ili propisa".

U prvom delu ovog rada izložiće se standardi utvrđeni Konvencijom MOR broj 158, u drugom delu izložiće se odredbe Zakona o radu, a u završnom delu daće se ocena o tome da li su odredbe Zakona o radu, koje se odnose na prestanak radnog odnosa višku zaposlenih, usaglašene sa međunarodnim radnim standardima ne samo terminološki i u pogledu mesta "tehnološkog viška" u smislu radnopravne regulative, već i u sadržinskom smislu.

Odredbe Konvencije primenjuju se na sve grane privrednih delatnosti i na sva zaposlena lica (član 2. stav 1). Na radnike koji su zaposleni na određeno vreme, na probnom radu ili pripravničkom stažu ili su angažovani povremeno za kraći vremenski period, država članica može izuzeti primenu Konvencije u celini ili delu. Po Konvenciji (član 1. stav 3) treba da se predvidi odgovarajuća zaštita od pribegavanja ugovoru o zapošljavanju na određeno vreme čiji je cilj izbegavanje zaštite koja proizilazi iz ove Konvencije. Iz primene Konvencije ili nekih njenih odredaba mogu da se izuzmu i druge ograničene kategorije zaposlenih lica, u odnosu na koje se javljaju posebni problemi suštinskog karaktera, s obzirom na posebne uslove zaposlenja odnosnih radnika ili na veličinu, odnosno karakter preduzeća koje ih zapošljava. Međutim, za radnike koji se izuzimaju po navedenim osnovima, mora se obezbediti zaštita koja je, bar, jednaka zaštiti koja se obezbeđuje na osnovu konvencije (član 1. stav 3). Zaštita se obezbeđuje merama koje se mogu preduzeti od nadležnog organa ili putem odgovarajućeg mehanizma u jednoj državi nakon konsultacija sa zainteresovanim organizacijama poslodavaca i radnika.

Po članu 13. Konvencije, poslodavac koji namerava da raskine radni odnos sa radnicima, iz ekonomskih, tehnoloških, strukturalnih ili sličnih razloga, mora blagovremeno da pruži odgovarajuće informacije zainteresovanim radničkim predstavnicima o tome i da im pruži što je moguće pre mogućnost za konsultacije o merama koje treba primeniti. Informacije treba da sadrže:

Konsultacije treba da se odnose na preduzimanje određenih vrsta mera. Prva grupa mera treba da se odnosi na one mere koje treba preduzeti da bi se sprečili ili sveli na najmanju meru prekidi radnog odnosa. Ove mere bi, po paragrafu 21. Preporuke broj 166. mogle, pored ostalog, da uključe:

Preporuka broj 166 u paragrafu 22. predlaže privremeno skraćivanje radnog vremena ako se smatra da se time može sprečiti ili svesti na najmanju meru prestanak radnog odnosa zbog privremenih ekonomskih teškoća. U ovakvom slučaju predlaže se da se razmatra delimično nadoknađivanje gubitka plata za redovno radno vreme koje nije odrađeno. Nadoknađivanje bi se finansiralo metodima koji odgovaraju nacionalnom zakonodavstvu i praksi. Druga grupa mera treba da se odnosi na mere koje bi ublažile štetne posledice prekida radnog odnosa po zainteresovane radnike (npr. pronalaženje alternativnog zaposlenja).

Primena navedenih pravila može biti ograničena, metodama za primenu Konvencije, na slučajeve u kojima broj radnika čiji se broj razmatra, dostiže najmanje jedan određen broj odnosno procenat radne snage (član 13. stav 2).

O svojoj nameri da raskine radni odnos poslodavac obaveštava i nadležni državni organ, što je moguće pre. U obaveštenju treba da da sve relevantne informacije uključujući i:

Ova obaveštenja treba da budu dostavljena u minimalnom roku pre prestanka radnog odnosa. Rok treba da bude određen nacionalnim zakonodavstvom ili propisima.

Izbor radnika čiji radni odnos treba da prestane, vrši se po merilima koja se, gde god je to moguće, utvrđuju unapred. Pri utvrđivanju merila treba da se vodi računa i o interesima poslodavaca i radnika (paragraf 23. Preporuke broj 166). Merila se predviđaju metodama za primenu konvencije (tj. putem nacionalnih zakona ili propisa, kolektivnih sporazuma, propisa preduzeća, arbitražnih odluka ili sudskih presuda ili na neki drugi način koji je u skladu sa nacionalnom praksom i odgovara nacionalnim uslovima).

Radnicima kojima je prestao radni odnos treba dati prioritet pri ponovnom zapošljavanju u slučaju da poslodavac ponovo zapošljava radnike sličnih kvalifikacija. Ili treba da imaju prioritet pod uslovom da su u određenom roku od prestanka rada izrazili želju da budu ponovo zaposleni (paragraf 24. Preporuke broj 166). Prioritet u ponovnom zapošljavanju može se ograničiti na određeni vremenski period. Aktima kojima se obezbeđuje primena Preporuke treba odredti:

Ublažavanje posledica prestanka radnog odnosa odnosi se na preduzimanje mera kojima bi se podsticalo zapošljavanje pogođenih radnika na alternativna radna mesta. Ako je potrebno radi zapošljavanja treba obezbediti obuku ili prekvalifikaciju. Pri pružanju pomoći ugroženim radnicima u dobijanju odgovarajućeg alternativnog zaposlenja ili obuke odnosno prekvalifikacije upućuje se na Konvenciju br. 142. i Preporuku br. 150. o razvoju ljudskih resursa iz 1975. godine ("Sl. list SFRJ - Dodatak MUIDS", br. 14/82). Ove mere treba da preduzima nadležni organ u saradnji, gde je to moguće, sa poslodavcem i zainteresovanim predstavnicima radnika. Ove mere pretpostavljaju i obezbeđenje finansijskih sredstava.

Poslodavac može da pomaže radnicima u traženju zaposlenja, npr. direktno kontaktiranje sa drugim poslodavcima. Neophodno je voditi računa o zaštiti dohotka za vreme trajanja obuke ili prekvalifikacije. Potrebno je delimično ili potpuno nadoknađivanje troškova povezanih sa obukom ili sa prekvalifikacijom i sa nalaženjem i preuzimanjem zaposlenja koje zahteva promenu mesta boravka.

Prema odredbama član 101. poslodavac može zaposlenom da otkaže ugovor o radu ako za to postoji opravdan razlog koji se odnosi na potrebe ovog poslodavca, između ostalog i ako usled tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena prestane potreba za obavljanjem određenog posla (stav 1. tačka 8).

Otkaz ugovora o radu iz stava 1. tačka 8) ovog člana poslodavac može dati zaposlenom samo ako ne može da mu obezbedi obavljanje drugih poslova, odnosno da ga osposobi za rad na drugim poslovima (stav 3). Odredba stava 3. ovog člana ne odnosi se na poslodavca koji ima u radnom odnosu na neodređeno vreme manje od 50 zaposlenih.

Poslodavac ne može, u slučaju otkaza ugovora o radu zaposlenom iz stava 1. tačka 8) člana 101. na istim poslovima da zaposli drugo lice u roku od tri meseca od dana prestanka radnog odnosa (stav 5. člana 101). Ako pre isteka roka iz stava 5. ovog člana nastane potreba za obavljanjem istih poslova, prednost za zaključivanje ugovora o radu ima zaposleni kome je prestao radni odnos (stav 6).

Prema odredbama člana 114. zakona poslodavac koji ima u radnom odnosu na neodređeno vreme više od 50 zaposlenih, a namerava da otkaže ugovor o radu za više od 10% od ukupnog broja zaposlenih u toku kalendarske godine zbog tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena, dužan je da donese program rešavanja viška zaposlenih (stav 1). Program iz stava 1. ovog člana sadrži podatke o zaposlenima koji predstavljaju višak, poslove koje obavljaju, kvalifikacionu strukturu, godine starosti, mere kojima se stvaraju uslovi za njihovo zapošljavanje i rok u kome će dati otkaz, a donosi se u saradnji sa organizacijom nadležnom za poslove zapošljavanja (stav 2).

Prema odredbama člana 115. poslodavac je dužan da na predlog programa iz člana 114. ovog zakona pribavi mišljenje reprezentativnog sindikata. Poslodavac je dužan da uzme u obzir mišljenje i predloge sindikata i da ga obavesti o svom stavu u roku koji ne može biti duži od tri meseca.

Prema odredbama člana 116. program rešavanja viška zaposlenih sadrži predlog mera, i to naročito: premeštaj na druge poslove, rad kod drugog poslodavca, prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju, skraćeno radno vreme i druga prava u skladu sa zakonom, opštim aktom ili ugovorom o radu.

Prema odredbama člana 117. u slučaju otkaza ugovora o radu u smislu člana 101. stav 1. tačka 8) ovog zakona, poslodavac je dužan da isplati otpremninu u visini utvrđenoj opštim aktom ili ugovorom o radu, i to zaposlenom:

Zaradom u smislu stava 1. ovog člana, smatra se zarada koju je zaposleni ostvario u skladu sa zakonom, opštim aktom ili ugovorom o radu za mesec koji prethodi mesecu u kome mu prestaje radni odnos.

Prema odredbi člana 118, ako poslodavac nema sopstvenih sredstava, ili mu nedostaju sredstva za obezbeđenje prava viška zaposlenih utvrđenih zakonom, koristiće se sredstva koja se za tu namenu obezbede u skladu sa zakonom ili drugim aktom.

Prema odredbi člana 119. zaposleni kome poslodavac posle isplate otpremnine iz člana 117. ovog zakona otkaže ugovor o radu zbog prestanka potrebe za njegovim radom, ostvaruje pravo na novčanu naknadu i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje i zdravstvenu zaštitu, u skladu sa propisima o zapošljavanju.

Prema odredbi člana 173. zaposleni kome je konačnom odlukom nadležnog organa, po osnovu prestanka potrebe za njegovim radom, utvrđeno pravo na osnovu propisa koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastavlja da koristi to pravo prema tim propisima.

Prema odredbi člana 76. za vreme trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta, kao i odsustva sa rada radi posebne nege deteta, poslodavac ne može zaposlenom dati otkaz, po osnovu viška zaposlenih.

Kod instituta "tehnološkog viška" radi se o kolektivnom otpuštanju zaposlenih uz poštovanje odgovarajućih pravila, u smislu vođenja posebnog postupka uz učešće sindikata, koji vodi priznavanju odgovarajućih prava viškova zaposlenih. U uporednom pravu, ukidanje radnog mesta i prestanak radnog odnosa po tom osnovu, ne spada u slučajeve prestanka radnog odnosa kolektivnim otpuštanjem. Tada se radni odnos otkazuje bez posebne procedure.

U vezi s tim šta podrazumeva pojam "kolektivno otpuštanje", treba ukazati na Direktivu br. 75/129 EEZ, po kojoj se pod kolektivnim otpuštanjem podrazumeva otpuštanje najmanje 10 radnika.

Zakon o radu ne pravi ovu razliku, pa će se raditi o višku zaposlenih i kod pojedinačnog ukidanja radnog mesta.

Iz Konvencije broj 158, jasno proizilazi da poslodavac nema pravo na slobodno otpuštanje radnika prema potrebi, odnosno da ne postoji pravo poslodavca na otkaz, kao jedno apsolutno diskreciono pravo koje ne podleže nikakvoj kontroli ili nikakvom ograničenju. S druge strane, predmet kolektivnog pregovaranja je i otpuštanje viška zaposlenih.

Zakon o radu, u odredbama o višku zaposlenih i ne pominje kolektivni ugovor.

U Zakonu o radu ostalo je neregulisano pitanje kriterijuma selekcije viška zaposlenih. Koncept kriterijuma selekcije viška zaposlenih neposredno određuje radnopravni status viška zaposlenih kod određenog poslodavca. U uporednom pravu, kolektivnim ugovorima o radu ili drugim autonomnim opštim pravnim aktima (npr. sporazumom saveta zaposlenih i poslodavca), uređuju se merila za određivanje viška zaposlenih. Prema Zakonu o osnovama radnih odnosa i Zakonu o radnim odnosima iz 1996. godine, zakonodavac nabraja, primera radi, merila za određivanje viška zaposlenih, a rangiranje ovih merila prepušta se socijalnim partnerima pri kolektivnom pregovaranju. Ovo neregulisanje izaziva posebnu nedoumicu, jer je Srbija u uslovima strukturnog prilagođavanja (tranzicije). S druge strane, ranije regulisanje merila u skladu je sa principom transparentnosti, koji ima za cilj da se svi potencijalno zainteresovani zaposleni mogu jasno upoznati sa merilima, čime se obezbeđuje i pravna sigurnost i jednakost.

Prema Zakonu o radu, ko će od zaposlenih biti višak utvrđuje se u programu, koji donosi poslodavac u saradnji sa organizacijom koja se bavi poslovima zapošljavanja, tj. organom koji ima javnu vlast. Stoga se opravdano može postaviti pitanje da li se ovde radi o institutu prestanka radnog odnosa na inicijativu poslodavca, kakav institut ima u vidu Konvencije broj 158.

Zakon o radu uvodi pojam preduzeća sa pedeset radnika, kod kojih višak zaposlenih ne ostavaruje prava po tom osnovu, i gde se ne donosi program ostvarivanja prava viška zaposlenih. Ovakvo zakonsko rešenje ne može se smatrati odgovarajućim. Ovo stoga, što se zaposleni dovode u neravnopravan položaj, jer se zakonom ne predviđa drugi način zaštite, koji je obavezan po Konvenciji broj 158, kao što je gore navedeno.

Zakon o radu zadržava dosadašnje rešenje o kombinaciji otpremnine i davanja iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti.

Otpremninu isplaćuje neposredno poslodavac. Na nivou Evropske unije, u slučaju kolektivnog otpuštanja, imamo osnivanje posebnih fondova za isplatu ili garanciju isplate sredstava za ostvarivanje prava viška zaposlenih (pa i za otpremninu). Ovi fondovi se alimentiraju doprinosima poslodavaca. U jugoslovenskom zakonodavstvu je i ranije postojala slična odredba, da se zakonom uredi finansiranje prava viškova, ali zakon nikada nije donet, pa ni zakon kojim bi se ovi fondovi osnovali.

Zakon o radu smanjuje krug zaposlenih koji su zaštićeni od otpuštanja po osnovu viška zaposlenih, u odnosu na raniji Zakon o radnim odnosima i važeći Zakon o osnovama radnih odnosa. Smatramo, da invalidi rada ne mogu biti otpušteni po ovom osnovu, s obzirom da je po odredbama člana 78. Zakona o radu, poslodavac dužan da obezbedi zaposlenom invalidu rada obavljanje poslova prema preostaloj radnoj sposobnosti. Smatramo i da je rešenje iz Opšteg kolektivnog ugovora o zaštiti sindikalnih predstavnika dobro rešenje, jer je ono u skladu sa posebnom zaštitom ovih lica koju uživaju u međunarodnom radnom pravu (po Konvenciji MOR-a br. 135 o radničkim predstavnicima iz 1971. godine i Preporuci br. 143 o radničkim predstavnicima - "Sl. list SFRJ - Dodatak MUIDS", br. 14/82).

Upoređivanjem zaštite viška zaposlenih koju utvrđuje Zakon o radu sa zaštitom koju garantuje Konvencija MOR broj 158, da se ustanoviti da je Zakonom o radu ova zaštita ograničena maksimalno. Generalno su isključeni iz zaštite zaposleni u preduzeću sa manje od 50 zaposlenih, a isključeni su zaposleni i u preduzeću sa više od 50 zaposlenih, ako se kolektivno otpušta manje od 10% od ukupnog broja zaposlenih u tom preduzeću. Kod ovih kolektivnih otpuštanja, Zakonom o radu nije predviđena ne samo saradnja sa sindikatom u otpuštanju, nego ni najava otpuštanja nadležnom organu, odnosno organizaciji nadležnoj za poslove zapošljavanja.

S obzirom na to, da Zakon o radu ne predviđa pravilo da se radni odnos zasniva na neodređeno vreme, u primeni ovog zakona ne treba ni očekivati neku značajniju pojavu viška zaposlenih. Odredbe Zakona o radu koje se odnose na višak zaposlenih mogu naći svoju primenu samo kod zatečenih društvenih preduzeća, u postupku privatizacije.

Praktično rečeno, jedina obaveza poslodavca kada kolektivno otpušta zaposlene zbog svojih potreba (ekonomskih, tehnoloških ili organizacionih), bila bi, po Zakonu o radu, isplata otpremnine, kao kompenzacije zaposlenom za gubljenje zaposlenja.

Vreme će pokazati kakva će praksa biti u pogledu izuzetih kategorija zaposlenih u pogledu zaštite po osnovu viška zaposlenih, a o čemu će se morati podneti izveštaj MOR-u, u realizaciji Konvencije broj 158.