ZAKON O JAVNIM NABAVKAMA

ISPUNJENA OČEKIVANJA ILI 150 ČLANOVA TEHNIČKOG UPUTSTVA

Ljiljana Milanković-Vasović

Nabavke (kupovina i prodaja) predstavljaju svakodnevnu pojavu i (gotovo sigurno) najčešće aktivnosti u društvu.

One su i deo korpusa ustavom zajamčenih sloboda i prava.

“Regulatorna uloga države” u ovim odnosima vrlo je “škakljiva i osetljiva”, sa dosta dispozitivnih normi (izuzimajući deliktna ponašanja - prekršaji, privredni prestupi i krivična dela) i “svaki ulazak u ovaj domen” mora biti potpuno razložan, precizan, jasan i ograničen. Mora se tačno znati svrha i ciljevi koji će se postići, odnosno koja to “situacija” treba da bude regulisana i zašto, tačnije šta je to u konkretnim odnosima konkretnih subjekata toliko važno za celo društvo da je neophodno da bude i zakonski regulisano.  U suprotnom, može se desiti da propis izazove suprotne efekte, donoseći više štete od koristi ili, u najboljem slučaju, da ne ispuni ciljeve zbog kojih je donet.

U tekstu koji sledi, pozabavićemo se Zakonom o javnim nabavkama, posmatrajući ga u gore rečenom kontekstu, što znači i “iz ugla” nešto šireg od predmeta samog Zakona.

DONOŠENJE ZAKONA - DEO REFORME DRUŠTVA

Narodna skupština Republike Srbije je 4. jula 2002. godine, na sednici Četvrtog vanrednog zasedanja u 2002. godini, donela, a Predsednik Republike Srbije, Milan Milutinović - 5. jula 2002. godine, Ukazom proglasio - Zakon o javnim nabavkama, koji je objavljen u “Službenom glasniku Republike Srbije”, broj 39 od 5. jula 2002. godine i koji je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja.

Zakon je najavljivan i predstavljen kao važan deo reformskih akcija u sistemu javnih finansija i privrede - u celini. Polazeći od činjenice da u našoj zemlji, javna potrošnja zauzima značajno mesto (po nekim pokazateljima oko 50% bruto proizvoda), nametnula se potreba za zakonskim regulisanjem ovog pitanja.

- Pitanje potrebe regulisanja nabavki roba i usluga

Zastanimo ovde, na trenutak i pozabavimo se pitanjem POTREBE POSEBNOG REGULISANJA NABAVKE ROBA I USLUGA.

Svaki dan neko nešto kupuje i prodaje. Način, predmet, uslovi i cena - variraju od slučaja do slučaja i uglavnom su regulisani uzajamnim pravima i obavezama. Šta će ko, zašto i kako da kupi - pitanja su u koja “država” (uglavnom) ne zalazi.

Ne zaboravimo, radi se o osnovnim (Ustavom proklamovanim) principima - Jamči se pravo svojine, sloboda preduzetništva, slobodno obavljanje privrednih delatnosti, slobodni su razmena robe i usluga i kretanje kapitala i radnika, preduzeća su samostalna u obavljanju svoje delatnosti i imaju isti položaj u pogledu opštih uslova privređivanja i pravne zaštite itd.

U praksi, u odnosima između dva (ili više) relativno ravnopravna subjekta na tržištu, u slučaju kupovine nepotrebnih i nekvalitetnih stvari, odnosno poveravanja izvođenja nekih radova nekome ko će ih loše obaviti ili ih uošte i neće obaviti - štetu trpi neka od ugovornih strana i to je, u krajnjoj liniji - NJEN PROBLEM (kao i u privatnom životu - ako kupimo lošu stvar - sami snosimo štetu i eventualno možemo da tužimo prodavca), ali tu, uglavnom, nema težih delikata, štetnih i opasnih po širu društvenu zajednicu. Stoga i nema potrebe za bilo kakvom dodatnom “intervencijom države”, osim već postojeće, ne male regulative (opšte i posebne uzanse, Zakon o obligacionim odnosima i niza drugih propisa).

Zakonodavac je u principu toga svestan, što pokazuje i naziv propisa kojim odmah determiniše domen primene - radi se samo o JAVNIM NABAVKAMA.

Odmah, u prvom članu se precizira da se ovim zakonom uređuju uslovi, način i postupak nabavke dobara i usluga i ustupanja izvođenja radova u slučajevima kada je naručilac tih nabavki državni organ, organizacija, ustanova ili drugo pravno lice određeno ovim zakonom. Slično je i u članu 3, kojim se određuje značenje pojedinih izraza u ovom zakonu, pa se (tačka 2) pod pojmom javne nabavke podrazumeva - pribavljanje dobara i usluga ili ustupanje izvođenja radova od strane državnog organa, organizacije, ustanove ili drugih pravnih lica koji se, u smislu ovog zakona, smatraju naručiocima, na način i pod uslovima propisanim ovim zakonom.

- Razlozi donošenja Zakona

Jedan od glavnih argumenata za donošenje ovog propisa je činjenjica da - postojanje potpuno slobodnog, diskrecionog prava naručioca da po svojoj volji, na način koji sam odredi, odabere, odnosno nabavi robu i usluge koje želi, bez objašnjenja i obrazloženja svojih potreba i odluka - stvara ambijent za nenamensko i neefikasno trošenje sredstava, ali i za korupciju i zloupotrebu.

NENAMENSKO I NEEFIKASNO TROŠENJE SREDSTAVA

Nenamensko i neefikasno trošenje sredstava, od strane upravljačkog kadra u preduzeću, ekonomski je neopravdano i biće kažnjeno (ili od strane vlasnika ili, na kraju, na tržištu), ali svakako neće ostati neprimećeno i bez negativnih posledica (koje mogu biti - od manje štete, do potpunog nestanka preduzeća), te stoga u tom domenu, postoje različiti mehanizmi koji sprečavaju ovakvo ponašanje i nema potrebe za bilo kakvom dodatnom intervencijom.

Situacija je drugačija kada se radi o državnom organu. On ne posluje na tržištu, za njega ne važe ekonomski zakoni, izvor njegovih sredstava nije prihod ostvaren na tržištu prodajom sopstvenih roba i usluga. Nema konkurencije, nema dokazivanja sopstvenih kvaliteta, pa nema ni dovoljno mehanizama (ekonomskih, tržišnih) koji bi sprečili ovakvo ponašanje.

KORUPCIJA I ZLOUPOTREBA

Korupcija i zloupotreba, kao značajan faktor razaranja “moralnog koda” jednog društva, od davnina su zabranjene, proskribovane i sankcionisane, ali, uprkos tome, ni do danas nisu iskorenjene. Ipak, one nemaju svoj izvor i razlog postojanja u međusobnim odnosima dva, relativno ravnopravna, subjekta na tržištu, jer za to nema ekonomske logike.

Direktor prodaje u preduzeću prodavca - ne želi da potkupljuje direktora nabavke u preduzeću kupca i ponudiće mu mito - samo ako mora. Razlog je jednostavan. Svako ko radi na tržištu ima istu logiku i cilj - prodati po što višoj ceni, a iznos koji se daje za korupciju - umanjuje tu cenu. Davalac mita ima štetu (umanjenu dobit) za iznos mita.

Na tržištu, svi su i kupci i prodavci, te se (teoretski) svi mogu naći u poziciji i onoga koji prima i onoga koji daje mito. Ukoliko bi to bila opšta pojava (svako svakome daje mito, da bi prodao svoju robu), dovela bi do toga da su NAJVEĆA I NABOGATIJA PREDUZEĆA - ona koja OSTVARE NAJVEĆU RAZLIKU između PRIMLJENOG I DATOG MITA, bez obzira na to šta prodaju i kupuju. Ovo bi dalje imalo za posledicu - odustanak od obavljanja prvobitne delatnosti (proizvodnje, pružanje usluga ...) jer više ne ispunjava (ili ispunjava u nedovoljnoj meri) osnovnu funkciju preduzeća, konkretnije, prodajom svoje robe ili usluga na tržištu - ne ostvaruje dobit (profit) za sebe.

Navedeni su neki od ekonomski logičnih mehanizama koji sprečavaju nastajanje i širenje ovih pojava. Sledstveno tome, izostanak ovih mehanizama dovodi do njihovog bujanja.

Kao što je rečeno, na državne organe ne deluju (direktno) ekonomski zakoni i nema razvijenih mehanizama koji bi sprečili zloupotrebu i korupciju, te je stoga potrebno dodatno intervenisati donošenjem odgovarajućeg propisa.

Rezimiramo li sve do sada rečeno o razlozima za donošenje Zakona o javnim nabavkama, nameće se jedan faktor kao krucijalni i determinišući u odnosu na sve druge - a to je NARUČILAC (po njemu će se odrediti o kakvom poslu je reč i da li se radi o javnim nabavkama ili ne).

Dakle, zakonsko regulisanje nabavke roba i usluga potrebno je se SAMO kada je NARUČILAC neko ko SREDSTVA kojima će platiti tu nabavku, uprošćeno rečeno - NIJE SAM ZARADIO NA TRŽIŠTU, odnosno - kako to sam zakonodavac kaže - ako je DIREKTNI ILI INDIREKTNI KORISNIK BUDŽETSKIH SREDSTAVA.

ZAKONSKA REŠENJA

Na prvi pogled, izgleda da Zakon ima potpuno jasnu i nesumnjivu svrhu i način ostvarenja cilja. Sve ukazuje da ispunjava navedene uslove.

Rečeno je već, da je odmah i jasno (već samim naslovom i prvim članovima Zakona) ograničen domen primene na - JAVNE NABAVKE.

Pojam NARUČIOCA, a naročito njegovo mesto i važnost određenja ovog pojma u kontekstu kompletnih odnosa koji se regulišu ovim zakonom - pitanje je kojem je posvećena puna pažnja i dato adekvatno mesto u Zakonu.

Već u prvom članu, određujući predmet Zakona, naglašava da se njime uređuju uslovi, način i postupak nabavke dobara i usluga i ustupanja izvođenja radova, ali i dodaje - u slučajevima kada je naručilac tih nabavki državni organ, organizacija, ustanova ili drugo pravno lice određeno ovim zakonom.

Članom 3. stav 1. tačka 1) detaljno se određuje značenje pojma, pa je Naručilac:

(a) DRŽAVNI ORGAN, ORGANIZACIJA, USTANOVA, ili drugi direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem, kao i organizacija za obavezno socijalno osiguranje,

(b) PRAVNO LICE osnovano od strane direktnog ili indirektnog korisnika budžetskih sredstava u cilju ostvarivanja opšteg (javnog) interesa, pri čemu više od polovine članova organa upravljanja čine predstavnici korisnika budžetskih sredstava ili u kome više od polovine glasova u organu upravljanja imaju predstavnici korisnika budžetskih sredstava,

(v) JAVNO PREDUZEĆE i PREDUZEĆE OSNOVANO od strane javnog preduzeća u kojem direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava odnosno drugi naručilac, u smislu ovog zakona, poseduje više od 50% akcija odnosno udela.

(g) DRUGI OBLIK PREDUZEĆA koje je preko upravljanja ili na drugi način povezano sa opštinama, organizacijama odnosno pravnim licima iz tačke 1) podtač. (a) - (v) ovog člana, tako da na osnovu takve povezanosti:

- zajednički oblikuju poslovnu politiku i usklađeno nastupaju radi ostvarivanja poslovnih ciljeva ili

- organ, organizacija, odnosno pravno lice iz tačke 1) podtač. (a) - (v) ovog člana vrši značajan uticaj na poslovne odluke, finansiranje i poslovanje preduzeća;

Zakonodavac se, dakle jasno odredio da NARUČILAC može biti SAMO neko ko je DIREKTNI ILI INDIREKTNI KORISNIK BUDŽETSKIH SREDSTAVA (odnosno ukoliko je na određeni način povezan sa korisnikom). Istina, moglo bi se postaviti pitanje potrebe ovako detaljnog (taksativnog) određenja - ko sve spada pod ovaj pojam (s obzirom na, u pravnoj teoriji poznate opasnosti ovakvog načina, kao što su - udvajanje, konfuzija i faktička nemogućnost obuhvatanja svih, što znači da neki ostaju van domašaja), ali nećemo sad o tome.

U celini, formalno gledano, Zakon je korektno sastavljen (podeljen je na delove, koji se dele na odgovarajuće grupe u okviru kojih su razvrstani članovi sa nadnaslovima). Pogledajmo, najkraće sadržaj prva dva dela.

I. OSNOVNE ODREDBE, koje su podeljene na sledeći način:

1. Predmet Zakona - u okviru koga je članom 1. određen - Predmet uređivanja, a članom 2. su određene - Nabavke na koje se Zakon ne primenjuje

2. Pojmovi - grupa u  okviru koje je prvo (članom 3) precizirano - Značenje izraza, koji se upotrebljavaju u ovom zakonu, a nakon toga i - Spisak naručilaca (član 4. -  koji je BRISAN izmenama 55/2004)

3. Načela javne nabavke - čl. 4. do 8. kojima su data načela - Načelo ekonomičnosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava, Načelo obezbeđivanja konkurencije među ponuđačima, Načelo transparentnosti upotrebe javnih sredstava, Načelo jednakosti ponuđača

4. Zaštita podataka i dokumentacije i evidentiranje postupka - čl. 9. do 12. kojima su određene  - Zaštita podataka, Određivanje poverljivosti, Dokumentacija i evidentiranje postupka, Arhiviranje dokumentacije

5. Jezik u postupku javne nabavke - čl. 13. i 14.      

6. Valuta - čl. 15. i 16.

7. Antikorupcijska pravila - član 17.

II. UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE  - drugi deo se odnosi na Upravu za javne nabavke (njeno obrazovanje kao posebne organizacije) - član 18 - Oblik organizovanja i Poslovi koje obavlja (član 19)

Dakle, ne ulazeći u detalje, Zakon logično počinje OSNOVNIM ODREDBAMA, u okviru kojih se odmah određuje - Predmet i preciziraju značenja izraza koji se upotrebljavaju u Zakonu, a zatim slede - Načela javne nabavke i druge značajne odredbe.

Sledi druga grupa, jednako važna za ostvarivanje svrhe i cilja ovog zakona, a odnosi se na - Upravu za javne nabavke. Njeno obrazovanje kao posebne organizacije, ima za cilj, po rečima zakonodavca, da obezbedi uslove za ekonomičnu, efikasnu i transparentnu upotrebu javnih sredstava za javne nabavke i podsticanje konkurentnosti i ravnopravnosti ponuđača u postupcima javnih nabavki.

Nakon toga slede odredbe o POSTUPKU I NAČINU DODELE UGOVORA O JAVNIM NABAVKAMA.

Dovde bi sve nekako i bilo u redu (ponavljamo, bez dubljeg analiziranja sadržine) da ne sledi ono što sledi. A slede 132 člana i tri Aneksa postupka nabavke dobara i usluga. Pre bilo kakvog komentara, pogledajmo samo grupe, podgrupe i nadnaslove iz sadržaja.

III. POSTUPAK I NAČIN DODELE UGOVORA O JAVNIM NABAVKAMA - u trećem delu je konkretno obrađen postupak i način dodele ugovora o javnim nabavkama i to po sledećim grupama:

1. Postupak za dodelu ugovora o javnim nabavkama - u okviru koga su (čl. 20. do 23.) određeni - Vrste postupka, Dodela ugovora u otvorenom i u restriktivnom postupku i dodela ugovora u postupku sa pogađanjem bez prethodnog objavljivanja i posle prethodnog objavljivanja

2. Početak postupka - druga grupa u okviru koje su su (čl. 24. do 26.) određeni - Uslovi za početak postupka, Odluka o pokretanju postupka i Sprovođenje postupka javne nabavke od strane drugog pravnog lica

3. Sadržina konkursne dokumentacije - član 27. kojim je detaljno određena - Priprema konkursne dokumentacije

4. Pristup konkursnoj dokumentaciji - Rokovi za dostavljanje i izmene i dopune konkursne dokumentacije

5. Određivanje vrednosti javne nabavke - grupa u okviru koje su su (čl. 30. do 34.) propisani načini određivanja vrednosti javne nabavke - dobara, usluga i radova, kao i nabavke po partijama, uz mogućnost biranja i načina određivanja vrednosti nabavke - tako da se zbog niže procenjene vrednosti - izbegne javno oglašavanje

6. Opšta pravila o određivanju tehničkih elemenata javne nabavke - čl. 35. do 44. a odnose se na  sledeće - Tehničke specifikacije, Korišćenje tehničkih specifikacija, Izdavanje atesta, Sadržina tehničkih specifikacija, odnosno projektne dokumentacije, Izuzeci, Drugi načini određivanja tehničkih specifikacija, Standardi, Tehnička saglasnost, Zajednička tehnička specifikacija, Navođenje bitnih zahteva i troškovi naknade za korišćenje patenata

7. Uslovi za učešće u postupku dodele ugovora o javnoj nabavci - čl. 45. do 48. a odnose se na  sledeće - Obavezni uslovi za učešće, Dokazivanje ispunjenosti uslova, Stručne reference i poverljivost pribavljenih podataka, Izjava ponuđača

8. Priznavanje kvalifikacije  - čl. 49. do 53. a odnose se na  sledeće - Ustanovljavanje kvalifikacije, Ustanovljavanje kvalifikacije podizvođača, Podnošenje zajedničke ponude, Izbor kandidata, Sastavljanje liste kandidata

9. Kriterijumi za izbor najbolje ponude - čl. 54. do 58. a odnose se na  sledeće - Određivanje kriterijuma, Vrste kriterijuma, Ponude sa varijantama, Neuobičajeno niska cena, Dodatna objašnjenja, kontrola u dopuštene ispravke

10. Rokovi u postupku dodele ugovora o javnim nabavkama - čl. 59. do 68. a odnose se na  sledeće - Rok za podnošenje ponuda, Računanje rokova, Blagovremena ponuda, Određivanje roka za podnošenje ponuda, Opšti rok za podnošenje ponuda u otvorenom postupku, Skraćeni rok za podnošenje ponuda u otvorenom postupku, Rokovi za podnošenje prijava u restriktivnom postupku i u  postupku sa pogađanjem, Određivanje opšteg roka za podnošenje ponuda u restriktivnom postupku, Skraćeni rok za podnošenje ponuda u restriktivnom postupku, Uslovi za dodatno skraćenje rokova u restriktivnom postupku

11. Objavljivanje oglasa o javnoj nabavci - čl. 69. do 75. a odnose se na  sledeće - Način objavljivanja javne nabavke, Vrste oglasa, Prethodni raspis, Javni poziv, Javni poziv za kvalifikaciju ponuđača i sadržina poziva za podnošenje ponuda u restriktivnom postupku, Obaveštenje o dodeli ugovora o javnoj nabavci, Periodično informativno obaveštenje

12. Otvaranje ponuda - čl. 76. do 78. a odnose se na  sledeće - Javno otvaranje ponuda, Zapisnik o otvaranju ponuda, Dostavljanje zapisnika o otvaranju ponuda

13. Dodela ugovora o javnoj nabavci - čl. 79. do 84. a odnose se na  sledeće - Ispravna ponuda, odgovarajuća ponuda i prihvatljiva ponuda, Odbijanje svih ponuda, Izveštaj o dodeli ugovora o javnoj nabavci, Obrazloženo obaveštenje o dodeli ugovora o javnoj nabavci, Odbijanje zahteva za kvalifikaciju, Isključivanje kandidata sa liste kvalifikovanih ponuđača

IV. PREDMET UGOVORA O JAVNOJ NABAVCI I POSEBNI SLUČAJEVI DODELE UGOVORA

1. Nabavka dobara - čl. 85. do 88. a odnose se na  sledeće - Određivanje predmeta ugovora o javnoj nabavci dobara, Prateće usluge, Dodatne isporuke, Druge isporuke

2. Nabavka radova -  čl. 89. do 96. a odnose se na  sledeće - Određivanje predmeta ugovora o javnoj nabavci radova, Prethodno informativno obaveštenje, Subvencionisana gradnja, Dodatni radovi, Drugi radovi, Ispunjenje posebnih uslova za dodelu ugovora, Lista zainteresovanih izvođača radova, Izjava ponuđača, odnosno kandidata o ispunjavanju obaveza prema zaposlenima i prema podizvođačima

3. Nabavka usluga -  čl. 97. do 106. a odnose se na  sledeće - Određivanje predmeta ugovora o javnoj nabavci usluga, Usluge na koje se Zakon ne primenjuje, Dodela ugovora o javnoj nabavci usluga putem konkursa, Dodatne usluge, Dodela ugovora o konsultantskim uslugama, Konkurs kao sastavni deo druge usluge, Konkurs kao samostalna usluga

V. JAVNE NABAVKE U OBLASTIMA VODOPRIVREDE, ENERGETIKE, TELEKOMUNIKACIJA
    I SAOBRAĆAJA  -  čl. 107. do 122. a odnose se na  sledeće

Predmet javne nabavke, Dodela ugovora kada je dato posebno ili isključivo pravo, Određivanje izuzetaka od predmeta javne nabavke, Dodatne nabavke, Nabavke u oblastima vodoprivrede, energetike, telekomunikacija i saobraćaja na koje se Zakon ne primenjuje, Zabrana ograničavanja učestvovanja, Prethodni raspis, Ažuriranje kriterijuma i uslova, Prilaganje atesta, Zajednička ponuda, Primena drugih kriterijuma i uslova, Poštovanje uslova uzajamnosti, Obustava dodele ugovora o javnim nabavkama usluga, Preferencijalno dodeljivanje ugovora o javnoj nabavci, Arhiviranje dokumentacije

VI. JAVNE NABAVKE MALE VREDNOSTI -  čl. 123. do 125. a odnose se na  sledeće:

Pojam javne nabavke male vrednosti i način dodele javne nabavke male vrednosti, Priprema internih akata, Vođenje evidencije o zaključenim ugovorima male vrednosti

VII. EVIDENCIJA O JAVNIM NABAVKAMA -  čl. 126. i 127.(u jednoj grupi)

1. Vođenje evidencije -  čl. 126. i 127. a odnose se na  sledeće - Vrste podataka o javnim nabavkama, Sadržina izveštaja

VIII. ZAŠTITA PRAVA PONUĐAČA I JAVNOG INTERESA -  čl. 128. do 144. a odnose se na  sledeće:

Subjekt obezbeđivanja pravne zaštite, Sastav i imenovanje Komisije, Način rada Komisije, Obezbeđivanje tajnosti, Aktivna legitimacija u postupku, Isključenje prava na zaštitu, Posledice podnetog zahteva za zaštitu prava, Rokovi i način podnošenja zahteva za zaštitu prava, Sadržina zahteva za zaštitu prava, Prethodna provera zahteva za zaštitu prava, Odluka naručioca o zahtevu za zaštitu prava, Nastavak postupka po donošenju odluke naručioca, Rok za donošenje odluke, Pribavljanje podataka i veštačenje, Troškovi postupka, Odluka Komisije

IX. NIŠTAVOST UGOVORA -  član 145.

X. KAZNENE ODREDBE -  čl. 146. i 147. a odnose se na  - Prekršaje (za naručioca i ponuđača)

XI. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE -  čl. 148. do 152.

Šta reći nakon iščitavanja gore datog sadržaja (pitam se i da li ste ga celog i pročitali)?

Da li je ovo prvi zakon u ovoj zemlji?

Imamo li mi ugovore i znamo li šta znači taj termin? Šta treba da sadrži i kako treba da izgleda, šta su prava i obaveze i šta ako se ne ispune?

Da li se do sada nešto u ovoj zemlji, uopšte nabavljalo (kupovalo i prodavalo)? Kako smo bez kriterijuma, specifikacija i kvalifikacija - ikada kupili bilo šta?

Možda deluju neozbiljno moja pitanja, ali kako ih ne postaviti kada deset članova Zakona razrađuju - OPŠTA PRAVILA O ODREĐIVANJU TEHNIČKIH ELEMENATA JAVNE NABAVKE - i to na sledeći način (slede samo nadnaslovi članova, bez sadržinske analize) - Tehničke specifikacije; Korišćenje tehničkih specifikacija; Izdavanje atesta; Sadržina tehničkih specifikacija, odnosno projektne dokumentacije; Izuzeci; Drugi načini određivanja tehničkih specifikacija; Standardi; Tehnička saglasnost; Zajednička tehnička specifikacija; Navođenje bitnih zahteva i troškovi naknade za korišćenje patenata.

Ili, kako shvatiti podelu na - NABAVKU DOBARA, NABAVKU RADOVA i NABAVKU USLUGA.

Šta su radovi, a šta su usluge. U odgovoru na ovo pitanje, meni lično nisu pomogli član 89. i član 97. i Aneksi I A i I B.

Po članu 89. - Predmet ugovora o javnoj nabavci radova je:

1) izvođenje radova;

2) projektovanje i izvođenje radova povezanih sa specifičnim aktivnostima navedenim u Aneksu II koji je sastavni deo ovog zakona;

3) rad pri izgradnji građevinskog objekta, uzetog kao celina, koji ispunjava sve ekonomske i tehničke uslove naručioca.

Po članu 97. - Predmet ugovora o javnoj nabavci usluga su: usluge navedene u aneksima I A i I B koji su sastavni deo ovog zakona.

A u Aneksima I A i I B (u kojima su nabrojane usluge) između ostalog piše i sledeće:

7. računarske usluge i srodna oprema (od kad su usluge - oprema)

15. izdavačke i štamparske usluge na honorarnoj ili ugovornoj osnovi (šta bi to bila - honorarna, a šta - ugovorna osnova)

20. dodatne i pomoćne saobraćajne usluge (???)

22. usluge regrutovanja kadrova (???)

i na kraju (kao vrlo precizna i definitivno - određujuća kategorija ) -

27. druge usluge

Ili, šta reći  na poseban deo - NIŠTAVOST UGOVORA, koji glasi:

" Ništavost

Član 145.

Ništavi su ugovori o javnoj nabavci:

1) koji su zaključeni suprotno odredbama ovog zakona o načinu i postupku dodele ugovora o javnim nabavkama;

2) kod kojih je naručilac postupio suprotno odredbama o određivanju vrednosti javne nabavke po partijama;

3) koji su zaključeni da bi se izmirila prava i obaveze, a da nije sproveden postupak javne nabavke;

4) kod kojih je naručilac dodelio ugovor pod drugim uslovima od onih propisanih ovim zakonom ili zaključio ugovor sa ponuđačem koji nije izabran kao najpovoljniji;

5) kod kojih naručilac dodeli izvršenje ugovora ili ovlasti treće lice da izvrši ugovor ili lice koje nije naručilac u smislu ovog zakona, da bi se na taj način izbegla primena ovog zakona;

6) kod kojih su izmene i dopune prvobitnog ugovora zaključene u suprotnosti sa odredbama čl. 87, 92. i 100. ovog zakona;

7) koji su zaključeni suprotno odluci Komisije i

8) koji su zaključeni bez prethodno sprovedenog postupka dodele javne nabavke, koji je naručilac bio dužan da sprovede prema odredbama ovog zakona."

Da li je potrebno podsećati na postojanje Zakona o obligacionim odnosima (u okviru koga je, osim značajnog broja članova kojima se reguliše ovo pitanje i ceo jedan odsek posvećen nevažnosti ugovora) ili je dovoljno zapitati se koji to ugovor može da bude suprotan odredbama zakona (misli se na obavezujuće odredbe).

Ima još pitanja koja se nameću iščitavanjem gornjeg sadržaja, ali na ovom mestu ukazaću još samo na deo VIII čiji naziv - ZAŠTITA PRAVA PONUĐAČA I JAVNOG INTERESA - ne ukazuje na razlog pominjanja (naprotiv, deluje vrlo korektno i racionalno). Ali, pogledajmo ponovo samo spisak nadnaslova:

          - Subjekt obezbeđivanja pravne zaštite (??? Komisija)
          - Sastav i imenovanje Komisije (nešto kao - Veće u sudskom postupku)
          - Način rada Komisije (nešto kao - Poslovnik)
          - Obezbeđivanje tajnosti
          - Aktivna legitimacija u postupku
          - Isključenje prava na zaštitu
          - Posledice podnetog zahteva za zaštitu prava
          - Rokovi i način podnošenja zahteva za zaštitu prava
          - Sadržina zahteva za zaštitu prava
          - Prethodna provera zahteva za zaštitu prava
          - Odluka naručioca o zahtevu za zaštitu prava
          - Nastavak postupka po donošenju odluke naručioca
          - Rok za donošenje odluke
          - Pribavljanje podataka i veštačenje
          - Troškovi postupka (ima i troškove, kao svaki postupak)
          - Odluka Komisije (nešto kao - presuda, rešenje)

Mene ovo neodoljivo podseća na procesne odredbe, pa se pitam - DA LI JE ovim zakonom u naš pravni sistem, pored građanskog, upravnog i krivičnog postupka, UVEDEN i NOVI POSTUPAK.

Kad smo kod utiska “dupliranja” i “možda preterane razrade” - vratiću se na Načela javne nabavke i to pre svega na - Načelo obezbeđivanja konkurencije među ponuđačima i Načelo jednakosti ponuđača. Ovde ih zajedno pominjem, iako u Zakonu ni ne slede jedno iza drugog, jer se suštinski “prepliću” - radi se o zabrani ograničenja konkurencije, naročito korišćenjem diskriminatorskih kriterijuma, znači zabranjuje se diskriminacija, a u funkciji jednakosti ponuđača.

Članom 6. stav 1. Zakona, propisano je da - "Naručilac ne može da ograniči konkurenciju među ponuđačima, a posebno ne može onemogućavati bilo kojeg ponuđača neopravdanom upotrebom restriktivnog postupka niti korišćenjem diskriminatorskih kriterijuma."

- Lepo, ali podsećamo na postojanje Antimonopolskog zakona kojim su zabranjene radnje i akti kojima se narušava konkurencija.

Članom 8. stav 1. Zakona, propisano je da - "Naručilac ne može da određuje uslove koji bi značili teritorijalnu, predmetnu ili ličnu diskriminaciju među ponuđačima niti diskriminaciju koja bi proizlazila iz klasifikacije delatnosti koju obavlja ponuđač."

- Svaka vrsta diskriminacije je ZABRANJENA, pomenuću samo, osim Ustava još i - Opštu zabranu diskriminacije - Protokol 12. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Zakon o odgovornosti za kršenje ljudskih prava (posebno član 7).

Što se tiče Načela transparentnosti upotrebe javnih sredstava - meni se ne dopada termin - transparentnost (gde nestade načelo javnosti i kontrole).

I, “čuveno” (jer se u prvom delu ovog teksta, kao jedan od argumenta u prilog donošenja ovog zakona, predočava činjenica nenamenskog i neefikasnog trošenja sredstava) Načelo ekonomičnosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava, koje glasi: “Naručilac je dužan da obezbedi da se postupak javne nabavke sprovodi i izbor ponuđača vrši u rokovima i na način propisan ovim zakonom i sa što manje troškova vezanih za realizaciju javne nabavke.”

Kada se “prođe ceo Zakon”, vidi se da upravo rokovi, a naročito - način propisan ovim zakonom - ometaju ispunje ovog načela (da ne kažem, povećavaju troškove celog postupka nabavke, što nikako, čak iako ne padaju na teret budžetskih sredstava, ne bi spadalo u ekonomičnost i efikasnost).

Nije zgoreg na ovom mestu pomenuti i PROBLEM JEDNAKOSTI STRANAKA (misleći na stranke u poslu nabavke). Naime, ne treba zaboraviti da se, u krajnjoj liniji, radi o UGOVORU (o kupovini, o angažovanju nekog da obavi neki posao itd). Bez obzira što tu nabavku obavlja “specifični naručilac”, pa je pre zaključenja ugovora potrebno obaviti određene postupke i procedure, koje treba i zakonski regulisati (što je ovim zakonom i učinjeno), ipak se ova faza (najšire gledano) može smatrati fazom pre zaključenja ugovora (varijante pregovora, ponude za zaključenje ugovora, ili u svakodnevnom životu - faza raspitivanja, “obilaženja radnji”, “birkanja” …). Čak i više od toga, ovde se radi i o samom ugovoru, što je vidljivo i bez dublje analize, jer - III deo se naziva - Postupak i način dodele ugovora, IV deo je posvećen - predmetu ugovora, IX deo propisuje razloge za ništavost ugovora, a model ugovora koji će biti zaključen - deo je konkursne dokumentacije (član 27. stav 3. tačka 6), što znači da je sastavljen od strane naručioca, bez učešća druge strane, koja ga, istina, može prihvatiti ili ne (varijanta ugovora po pristupu). Dakle, radi se o ugovoru (dvostranoteretnom pravnom poslu) koji, ipak, mora da ispuni određene pravne zahteve (nekakvu, nazovimo je ujednačenost tereta).

Kada bi ovo bilo neko uputstvo koje bi se “ticalo” samo državnih organa (i svih drugih direktnih i indirektinih korisnika budžetskih sredstava) i koje bi samo njima propisivalo kako da izvrše nabavku, preciziranje postupaka do ove mere moglo bi biti opravdano. Ali ovde se preciziranjem njihovih obaveza, nameću dodatne obaveze (postupci i procedure) i drugoj strani i to obaveze koje su potpuno nezavisne od predmeta nabavke, odnosno nemaju nikakve veze sa pravima, obavezama i odgovornostima koje normalno postoje u okviru ugovora koji će biti zaključen (ako bude zaključen, jer to nije sigurno).

Kad smo kod nejednakosti, pomenimo i različit odnos zakonodavca prema zaštiti (tajnosti) podataka u zavisnosti od toga čiji su podaci, pa se pod naslovom - Određivanje poverljivosti, odredba člana 10. odnosi samo na podatke naručioca. Zaštita podataka ponuđača pominje se u više odredbi, ali …  Evo, u nastavku citiraću neke odredbe Zakona dodajući kraći komentar.

4. Zaštita podataka i dokumentacije i evidentiranje postupka

Zaštita podataka

Član 9.

Naručilac čuva kao poverljive sve podatke o ponuđačima sadržane u konkursnoj dokumentaciji koji su posebnim aktom utvrđeni kao poverljivi. (u stvari, čuva samo one koji su kao poverljivi utvrđeni posebnim aktom, pretpostavljam - naručioca, dakle, radi se o POVERLJIVIM PODACIMA O PONUĐAČU, koje je odredio kao poverljive - naručilac)

Naručilac može da odbije (ali - ne mora) da pruži informaciju koja bi značila povredu poverljivosti podataka dobijenih u ponudi.

Naručilac čuva kao poslovnu tajnu imena ponuđača i date ponude do isteka roka predviđenog za otvaranje ponuda. (ovo je logično i u funkciji celog posla nabavke, ali nema veze za zaštitom poslovne tajne ponuđača)

Određivanje poverljivosti

Član 10.

Prilikom dostavljanja tehničkih specifikacija ponuđačima u vezi sa dodeljivanjem ugovora o javnim nabavkama, naručilac može zahtevati zaštitu poverljivosti informacija koje im stavlja na raspolaganje. (logično bi bilo da postoji slična odredba i u “kontra smeru”, ali je nema)

Lice koje je primilo podatke određene kao poverljive dužno je da poštuje njihovu poverljivost, bez obzira na stepen te poverljivosti. (ovo je savim logično, jedini je problem što se ne zna - ko je lice, verovatno se misli na dobavljača, obzirom da se radi o stavu 2. koji se nastavlja na stav 1, čime dobavljač ostaje bez ove vrste zaštite)

Stručne reference i poverljivost pribavljenih podataka

Član 47.

Ako naručilac zahteva da se prilože stručne reference, dužan je da u javnom pozivu ili u pozivu da se daju ponude i u konkursnoj dokumentaciji posebno naznači koje stručne preporuke (reference) ponuđači moraju pribaviti.

Naručilac je dužan da dosledno poštuje zakonite interese ponuđača, štiteći njihove tehničke ili poslovne tajne. (ovo je sasvim logično, ali šta ako ne štiti, NEMA KAZNENIH odredbi)

Naručilac može da koristi pribavljene podatke samo za potrebe konkretne javne nabavke. (i ovo je sasvim logično, ali šta ako upotrebi u druge svrhe, ni za ovo NEMA KAZNENIH odredbi)

Ponuđač je odgovoran za autentičnost stručnih referenci iz stava 1. ovog člana. (za ponuđača, postoje kaznene odredbe - član 147. stav 1. tačka 2)

Postoji još odredbi u kojima se pominje obaveza čuvanja poslovnih tajni ponuđača od strane naručioca (član 76. - javno otvaranje ponuda, član 77. - zapisnik o otvaranju ponuda, član 81. - obrazloženo obaveštenje o nabavci, član 131 -) ali se one svode, uglavnom, na deklarativno propisivanje obaveze čuvanja ("Naručilac je dužan da obezbedi čuvanje ponuđačeve poslovne tajne.", ili "Članovi Komisije moraju čuvati podatke koji se odnose na državnu, vojnu, službenu ili poslovnu tajnu i postupati sa dokumentima u skladu sa stepenom poverljivosti.") bez sankcije za njihovo nepoštovanje. Kaznene odredbe za naručioca, propisane su članom  146. i odnose se na prekršajne kazne za povredu podataka o ponuđačima, i to onih koje je sam naručilac odredio kao poverljive ( "5) ako ne zaštiti podatke navedene u konkursnoj dokumentaciji, saglasno odgovarajućem stepenu poverljivosti (čl. 9-12. i 82);")

U razvijenim društvima, u kojima postoji žestoka konkurencija na tržištu, gde se gube enormne sume novca samo zbog malih, tehničkih unapređenja proizvoda - puno pažnje se posvećuje zaštiti poslovne tajne (pod kojom se podrazumeva i način i organizacija rada i kadrovi i budući planovi razvoja i sadašnja finansijska situacija i još mnogo, nama nezamislivih stvari). Mnogi od uslova koji su u Zakonu “postavljeni” ponuđaču (u formi obaveze naručiocu da ih traži od ponuđača) predstavljaju poslovnu tajnu ponuđača (koje bi se, konkurentsko preduzeće rado “dokopalo”, a možda i “dobro platilo”). Primera radi - način izrade nekog proizvoda, materijali koji su ugrađeni, dobavljači od kojih su nabavljeni, saradnici koji su u tome učestvovali -  pitanja su koja se tiču samo proizvođača, jer se u nekoj od tih aktivnosti i krije “uspeh” tog proizvoda (i razlika u odnosnu na konkurenciju). Niko (ni država) ne sme da zalazi u ovaj domen (osim, naravno, suda, ali i on pod strogo određenim uslovima).

Ovako “labava” zaštita poslovne tajne ponuđača, može da izazove velike probleme, vrlo je opasna i nikako nije u skladu sa savremenim (evropskim i svetskim) tržišnim privređivanjem.

Dalja analiza odredaba ovog zakona, na ovom mestu - više nije moguća (tekst je već prevelik, pitanje je koliko ih je i dovde stiglo). O primeni ovog zakona u praksi, načinu njegovog sprovođenja u konkretnim situacijama, kada se u još jasnijem svetlu vide (da ne kažem - izbijaju) sve gore iznete (teoretske) primedbe - izneću u sledećem broju.

ZAKLJUČAK
(za one koji nisu imali nerava da iščitaju ceo tekst)

Pre pristupanja bilo kakvoj analizi Zakona o javnim nabavkama, prvo smo se pozabavili pitanjem -Nabavke uopšte, jer one predstavljaju jednu od najčešćih aktivnosti u društvu. Konstatujući da su one i deo Ustavom zajamčenih sloboda i prava, nametnulo se - Pitanje potrebe regulisanja nabavki roba i usluga.

Svaki dan neko nešto kupuje i prodaje. Način, predmet, uslovi i cena - pitanja su u koja “država” (uglavnom) ne zalazi (i ne treba da zalazi, osim kod nedozvoljenog ponašanja).

“Regulatorna uloga države” - mora da bude pravno i društveno opravdana, a svaka “zakonodavna intervencija” u ovoj oblasti - treba da bude precizna, jasna i limitirana. U ovom kontekstu je i analiziran Zakon.

Razlozi donošenja Zakona su potpuno opravdani

- nenamensko i neefikasno trošenje sredstava
- korupcija i zloupotreba

A ovo kao posledica postojanja potpuno slobodnog, diskrecionog prava NARUČIOCA, i to samo onda kada je taj naručilac (što je jasno definisano kroz više odredbi) DIREKTNI ILI INDIREKTNI KORISNIK BUDŽETSKIH SREDSTAVA.

Dakle, Zakon o javnim nabavkama je donet iz potpuno opravdanih razloga (sprečavanje društveno štetnih pojava - korupcije, zloupotrebe, rasipanja i neodgovornog odnosa prema novcu svih građana- poreskih obveznika) i jasno je (na početku) limitirao domen svog delovanja na JAVNE NABAVKE i to samo u slučajevima kada je naručilac - državni organ, organizacija, ustanova, javno preduzeće … kraće rečeno - direktni ili indirektni korisnik budžetskih sredstava.

Problem nastaje kasnije. Stiče se utisak da je zakonodavac, vođen dobrom idejom i racionalnim razlozima - dobro započeo posao, ali je nakon toga, u želji da što više mogućih pojava i aktivnosti, što preciznije odredi i da mu “ama baš ništa ne promakne” - “pretrpao” Zakon.

Preopširan, “pretpan” pa time i “komplikovan” Zakon ima, za direktnu posledicu: 

- nerazumevanje suštine, a shodno tome i sopstvenih prava i obaveza (šta, ko, kako i kada treba da uradi) - i to od obe strane ( i onog koji treba da se nađe u poziciji naručioca i onog koji treba da bude ponuđač);

- iz nerazumevanja “rađa se” slobodno tumačenje Zakona (u toj “šumi”, svako sam sebi određuje šta za njega važi, a šta ne) uz činjenicu da uslove nabavke propisuje naručilac, a radi se o “specifičnom naručiocu”, dolazimo do situacije u kojoj naručioci (isti oni zbog kojih je i donet Zakon) uzimaju sebi (u stvari, u nešto izmenjenom obliku - vraćaju sebi) diskreciono pravo odlučivanja (ne baš odmah, ali kroz prethodnu proceduru i “dodatnu papirologiju”);

- novim procedurama i “dodatnom papirologijom”- gubi se vreme i uvećavaju se troškovi;

- uvećavanjem troškova (i vremena, naravno), Zakonom proklamovana načela javne nabavke, posebno načelo ekonomičnosti i efikasnosti - ostaju samo slova na papiru;

- zaboravljaju se razlozi donošenja Zakona, forma nadjačava sadržinu (treba propisati, prikupiti, dostaviti, sortirati, zavesti, proučiti i odložiti sve te izjave, potvrde, uverenja, zahteve, prigovore i žalbe) i procedura nabavke postaje suština (predmet i razlog nabavke - ostaju u drugom planu), jer ukoliko se pogreši u proceduri - sve mora ponovo (roba može da bude loša, to nije obavezni razlog ponavljanja postupka).

- vraćanjem diskrecionog prava odlučivanja (makar i posredno, kroz slobodno tumačenje Zakona) - vraća se opasnost od zloupotreba i korupcije.

I, evo nas na početku.

A ako se prisetimo podatka s početka ovog teksta (da javna potrošnja zauzima značajno mesto u privrednim tokovima ove zemlje), nameće se još jedna, veoma važna posledica koja se odnosi na kompletan promet u zemlji, na koji će se sve gore rečeno odraziti, zakomplikovati ga, usporiti i poskupeti, ali i “umanjiti”, čime su “pogođeni” svi -  i “privreda” i “korisnici budžetskih sredstava” i društvo u celini.

Doda li se (svemu rečenom) i utisak zanemarivanja nekih načela i principa pravnog sistema, čiji je i sam deo (iako na momente deluje da nije), ovaj zakon mora biti, što pre, zamenjen drugim (pravno i sadržinski pogodnim da obavi svoju funciju), a ako to nije moguće učiniti u kratkom roku - treba ga ukinuti (korupciju i zloupotrebu - prepustiti krivičnom zakonodavstvu, koje već i ima odredbe o tome).  

Na kraju, moram da iznesem citat koji mi se nekako sam nametnuo i “vrzmao po glavi” sve vreme, a glasi:

Nepotrebna “papirologija” je ozbiljan gubitak. Mnogo toga potiče od pretpostavke rukovodeće strukture da je lek protiv ponavljanja grešaka, obmana, prevara i korupcije - u još više papira, procedura, inspekcija i kontrola. - E. Deming