UPRAVNI SPOR PUNE JURISDIKCIJE U ZAKONODAVSTVU I PRAKSI SRBIJE

Jelena Lepetić, LLM
master upravnog prava

UVOD

Pravna država koja počiva na modernim evropskim načelima mora da obezbedi svojim građanima i privatnim pravnim licima pravnu zaštitu od delovanja vlasti. Zaštita njihovih prava ostvaruje se pred nezavisnim i nepristrasnim sudom. Zakonom su propisane procedure za realizaciju tih prava.

Sudska kontrola uprave obavlja se u upravnom sporu. Predmet upravnog spora je zakonitost upravnog akta u cilju njegovog poništavanja ukoliko je nezakonit. Predmet upravnog spora može biti i ponašanje organa uprave u smislu "ćutanja administracije", čija je svrha naterati organ da donese upravni akt ukoliko je to njegova zakonska obaveza.

Sudska kontrola uprave prvi put je predviđena Ustavom Knjaževine Srbije od 1869. godine. Funkciju administrativnog suda obavljao je Državni savet, koji potiče još iz vremena Prvog srpskog ustanka. Administrativni spor razrađen je 1870. godine donošenjem Zakona o poslovnom redu u Državnom savetu. Poziciju upravnog suda Državni savet zadržao je i po kasnijim ustavima Srbije. Donošenjem Vidovdanskog Ustava 1921. godine ustanovljavaju se upravni sudovi pored Državnog saveta. Uspostavljeni sistem upravnog sudstva uređuje se Uredbom o poslovnom redu u Državnom savetu i upravnim sudovima, koja je 1929. godine zamenjena istoimenim zakonom. Uređenje upravnog sudstva se nastavlja 1922. godine donošenjem Zakona o Državnom savetu i upravnim sudovima ("Službene novine", br. 111/22), koji je izmenjen 1929. i 1930. godine. Važno je napomenuti da je po ovom Zakonu bilo omogućeno odlučivanje u sporu pune jurisdikcije samo kao izuzetak. "Ukoliko presude Državnog saveta i upravnih sudova zahtevaju izdavanje novog upravnog akta, a upravna vlast ga ne donese u roku od tri meseca od kada joj je dostavljena presuda, ima ovaj, u čiju je korist donesena presuda prava da se žali Državnom savetu. Državni savet u tom slučaju donosi rešenje kojim se potpuno zamenjuje upravni akt" (član 43). Prema Septembarskom Ustavu Kraljevine Jugoslavije od 1931. godine i dalje postoji sistem upravnog sudstva, u kome je vrhovni upravni sud Državni savet, po ugledu na francuski model. Napuštanje modela sistema upravnog sudstva, tj. upravnog sudovanja od strane specijalizovanih sudova, odvojenih od redovnog sudstva usledilo je 1952. godine donošenjem prvobitnog Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list FNRJ", br. 23/52). Zakon je noveliran 1965. i 1976. godine, ali je suština ostala ista. Spor pune jurisdikcije uveden je kao pravilo Zakonom o upravnim sporovima iz 1952. godine, ali se do noveliranja 1965. godine odnosio samo na prava iz oblasti socijalnog osiguranja.

Danas je u Srbiji na snazi Zakon o upravnim sporovima donet 1996. godine ("Službeni list SRJ", br. 46/96). Prema članu 198, stavu 2. Ustava Republike Srbije od 2006. godine: "Zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju nije predviđena drugačija sudska zaštita".

Sudska kontrola uprave (eng. judicial review of administrative acts) definisana je u Preporuci Saveta Evrope Rec (2004) 20 Komiteta ministara, državama članicama o sudskoj kontroli upravnih akata kao ocenjivanje zakonitosti upravnih akata i donošenje mera od strane suda ukoliko utvrdi da je akt nezakonit. Treba imati u vidu da se po ovoj preporuci ocenjuje ne samo zakonitost upravnih akata, već i zakonitost ponašanja organa uprave, tj. nedonošenje upravnog akta.

Za upravni spor u Srbiji nadležni su Vrhovni sud Srbije i okružni sudovi. Odlučivanje u prvom stepenu je u najvećem delu u nadležnosti Vrhovnog suda Srbije, kao i odlučivanje po vanrednim pravnim lekovima u upravnom sporu. Treba napomenuti da se očekuje i osnivanje Upravnog suda, koji će rešavati upravne sporove u prvom stepenu po članu 26, stav 1. Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik", br. 63/01), pa će Vrhovni sud Srbije odlučivati samo po vanrednim pravnim sredstvima. Upravni sud specijalizovan za administrativne sporove, kao što smo videli, nije nepoznanica u srpskoj pravnoj istoriji. Da bi se razumela problematika nadležnosti suda za rešavanje u upravnom sporu, neophodno je pomenuti dva osnovna koncepta zakonskog regulisanja te nadležnosti. Prvi je francuski koncept upravnog sudstva, u kome postoje specijalizovani administrativni sudovi odvojeni od redovnog sudstva. Drugi koncept je anglosaksonski, u kome su za upravne sporove nadležni redovni sudovi. Mora se priznati da u ovom drugom konceptu dolazi do osnivanja različitih specijalizovanih upravnih organa koji rešavaju upravne sporove. Nijedan od ova dva koncepta nije realizovan u svom čistom obliku putem zakonskog regulisanja pitanja nadležnosti suda za rešavanje u upravnom sporu pojedinih država. Postoji još i mešoviti koncept sudske kontrole uprave, tj. germanski koncept. Danas u Nemačkoj, kao njegovom predstavniku, sudsku kontrolu uprave vrše upravni sudovi, Savezni ustavni sud i redovni sudovi.

Sudska kontrola uprave je neizostavan vid kontrole uprave u demokratskom društvu radi ostvarivanja prava i sloboda građana u skladu sa članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine. Potvrdu neophodnosti njenog postojanja opisuju reči Laze Kostića: "Sve vlasti mogu da greše, ali upravna vlast najviše. Ona ima najveći broj organa, najrasprostranjenije funkcije, svoje odluke donosi brzo i često ih odmah provodi u delo".1

Tužilac u upravnom sporu je fizičko ili pravno lice (državni organ, organizacija, deo preduzeća sa ovlašćenjima u pravnom prometu i dr. koji nemaju svojstvo pravnog lica, ukoliko mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rešavalo u upravnom postupku) koje smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes. Tuženi je organ koji je doneo (ili nije doneo) upravni akt. Načelno, upravni spor se može voditi protiv svih upravnih akata. Upravni spor se ne može voditi protiv akata koji su doneseni u stvarima u kojima je obezbeđena zaštita van upravnog spora, zatim u stvarima kada to zakon izričito zabranjuje, sem ukoliko organ u donošenju upravnog akta ne prekorači granice nadležnosti, kao ni u stvarima o kojima neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuju skupština ili predsednik Republike (negativna enumeracija po članu 9. Zakona o upravnim sporovima).

POJAM UPRAVNOG SPORA PUNE JURISDIKCIJE

Upravni spor predstavlja postupak koji pred sudom vode dve ili više stranaka povodom upravnog akta ili "ćutanja uprave". "U upravnim sporovima sudovi odlučuju o zakonitosti akata kojima državni organi i preduzeća ili druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima" (član 1. Zakona o upravnim sporovima). Upravni spor označava postojanje neslaganja dva subjekta o nekom pravnom pitanju. Rešavanjem tog pravnog pitanja odlučuje se u "upravno-sudskoj stvari".2

U pravnoj teoriji postoji više klasifikacija upravnog spora. Za nas je najrelevantnija podela prema obimu ovlašćenja suda. Upravni spor prema obimu ovlašćenja suda može biti spor o zakonitosti upravnog akta (spor za poništaj upravnog akta ili spor ograničene jurisdikcije) i spor pune jurisdikcije (potpun spor). Rešavanje u sporu o zakonitosti upravnog akta je pravilo po Zakonu o upravnim sporovima. U ovom obliku spora sud ima ovlašćenja da postupa samo kasatorno, tj. da poništi nezakoniti upravni akt. U sporu pune jurisdikcije sud postupa i kasatorno i meritorno, tj. sud može rešiti i upravnu stvar.

Interesantan je primer zakonskog regulisanja upravnog spora u Makedoniji. Prema novom Zakonu o upravnim sporovima Makedonije ("Službeni vesnik na Republika Makedonija", br. 62/06) rešavanje u sporu pune jurisdikcije je pravilo, tj. sud je u većini slučajeva obavezan da odluči meritorno. Moglo bi se reći da se upravni spor u Makedoniji "redimenzirao od spora zakonitosti u spor pune jurisdikcije".3

U francuskom pravu postoji opšti spor pune jurisdikcije i četiri specijalna spora, pa bi trebalo govoriti u množini, tj. o sporovima pune jurisdikcije (fr. contentieux de pleine juridiction). Spor pune jurisdikcije pokreće se specijalnom vrstom tužbe (fr. recours de pleine juridiction) dok se spor o zakonitosti upravnog akta pokreće drugom tužbom (fr. recours pour exès de pouvoir). Stranka se unapred mora opredeliti za tip spora koji će biti vođen. Za razliku od francuskog prava, u nemačkom pravu spor pune jurisdikcije predstavlja pravu retkost. Pokreće se konstitutivnom tužbom (nem. Gestaltungsklage) kojom se od suda traži da odluči meritorno. U austrijskom pravu situacija je znatno drugačija. Spor pune jurisdikcije postoji samo u slučaju "ćutanja uprave". Sud može da reši upravnu stvar umesto organa uprave jedino kada nadležni upravni organ "ćuti" u izvršenju sudske presude.

Upravni spor u Srbiji pokreće se istom tužbom bez obzira koja vrsta spora je u pitanju. Sud nema obavezu rešavanja u punoj jurisdikciji ali može da odlučuje na taj način ukoliko su ispunjeni zakonski uslovi u pogledu prirode stvari i utvrđenog činjeničnog stanja. Dâ se zaključiti, da će sud rešavati u punoj jurisdikciji kada to odluči po svojoj diskrecionoj oceni, uz ispunjenje zakonom propisanih uslova.

Ovakvo zakonsko regulisanje spora pune jurisdikcije dovelo je do stanja da je spor pune jurisdikcije u Francuskoj mnogo češći u praksi nego što je to slučaj u Srbiji. Do 1965. godine u Srbiji je spor pune jurisdikcije bio sveden na stvari u kojima je trebalo što pre doći do rešenja putem upravnog spora. To su uglavnom bile stvari socijalnog osiguranja.

Zakonitost upravnog akta, tj. ponašanja organa uprave (misli se na situaciju "ćutanja administracije") je uvek predmet upravnog spora. Da bi podlegao ispitivanju u upravnom sporu, upravni akt mora biti konačan. Ono što je karakteristično za spor pune jurisdikcije je da je u tom sporu u prvom planu uprava, a tek onda akt uprave. Kod spora o zakonitosti upravnog akta u prvom planu je upravni akt, a tek onda organ koji ga je doneo. Osnovna svrha spora pune jurisdikcije je zaštita subjektivnih prava, pri čemu je zaštita objektivnog prava, tj. načela zakonitosti manje vidljiva. U sporu o zakonitosti upravnog akta zaštita načela zakonitosti dolazi do izražaja.

U Preporuci Saveta Evrope Rec (2004) 20, u delu koji se odnosi na delotvornost sudske kontrole uprave, navodi se da se ovom preporukom ne isključuje mogućnost propisivanja upravnog spora u obliku spora pune jurisdikcije, ukoliko je to u skladu sa tradicijom nacionalnog zakonodavstva. Takođe se naglašava da case-law Evropskog suda za ljudska prava, ne obavezuje upravni sud da donese presudu koja u svemu zamenjuje upravni akt. Iz navedenog se vidi da su srpski propisi vezani za spor pune jurisdikcije u skladu sa evropskim standardima.

Može se konstatovati da se u sporu pune jurisdikcije uvek odlučuje o zakonitosti upravnog akta, ali i o samoj upravnoj stvari. Tako donešena odluka u svemu zamenjuje upravni akt, što ne menja prirodu ove odluke kao sudske. Sud rešava i upravnu stvar, što znači da na ovaj način sud ne odlučuje samo o zakonitosti upravnog akta, već i o njegovoj celishodnosti. Sud obavlja posao organa uprave, što znači da nadležnost za donošenje upravnog akta prelazi sa organa uprave na sud, najčešće kao sankcija za nezakonit rad uprave. Nakon donošenja presude suda u punoj jurisdikciji, organ uprave ne treba da preduzima bilo kakvu radnju. Takva presuda je izvršna, pa se može realizovati i prinudnim putem ukoliko je to u skladu sa njenom prirodom. U sporu o zakonitosti upravnog akta sud odlučuje samo o zakonitosti upravnog akta. Sud može da poništi upravni akt ukoliko nađe da je nezakonit, i vrati predmet organu uprave na ponovno odlučivanje.

Postoji četiri razloga za odlučivanje u sporu pune jurisdikcije po Zakonu o upravnim sporovima koji su sadržani u članu 38, stavu 3, članu 41, stavu 3. i 4. i članu 63, stavu 2.4

OBLICI SPORA PUNE JURISDIKCIJE U ZAKONODAVSTVU SRBIJE

Analizirajući prethodno navedene članove o upravnom sporu može se zaključiti da postoje tri oblika spora pune jurisdikcije. To su:

1. Rešavanje sudske stvari i upravne stvari jednom sudskom presudom (opšti oblik);

2. Odlučivanje o zahtevu za naknade štete, tj. za povraćaj oduzetih stvari po osnovu poništenog upravnog akta;

3. Rešavanje upravne stvari kao posledica neizvršenja pravosnažne sudske presude.

1. Prvi oblik spora pune jurisdikcije podrazumeva rešavanje sudske stvari i upravne stvari jednom istom sudskom presudom. "Kad nađe da osporeni upravni akt treba poništiti, sud može, ako priroda stvari to dozvoljava i ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to, presudom rešiti upravnu stvar. Takva presuda u svemu zamenjuje poništeni akt" (član 41, stav 3. Zakona o upravnim sporovima). U pitanju je rešavanje sporne sudske stvari tako što sud poništava upravni akt usled njegove nezakonitosti i rešavanje upravne stvari, načelno nesporne, pojedinačne stvari oko koje je i nastao spor. Sud nema obavezu, već samo mogućnost odlučivanja na ovaj način kada su ispunjeni zakonom propisani uslovi. U skladu sa navedenim, potrebno je ispuniti dva uslova, jedan koji se tiče prirode stvari, a drugi utvrđenog činjeničnog stanja.

Sud sam procenjuje da li je priroda stvari takva da on može rešiti upravnu stvar. Konkretnija zakonska određenja ne postoje, ali se dâ zaključiti da nije moguć spor pune jurisdikcije koji je usmeren na poništenje upravnog akta kojim je pasivnoj stranci nametnuta neka obaveza. Ovo iz razloga jer se samim poništenjem akta postiže svrha upravnog spora, tj. stranka se oslobađa obaveze. Ni sud ni upravni organ nemaju potrebe da donesu novi akt. Spor pune jurisdikcije može se voditi i kada je stranka neuspešno pokušala da postigne umanjenje ili oslobađanje od neke obaveze pred upravnim organom. Drugačija je situacija kada stranka smatra da joj je uskraćeno neko pravo. U tom slučaju sud može poništiti upravni akt i doneti presudu kojom omogućava ostvarenje prava stranci rešavajući upravnu stvar. Iz navedenog proizilazi da je spor pune jurisdikcije moguće voditi kada upravni organ donese akt kojim se odbija zahtev stranke.5 U upravnom sporu po tužbi za poništaj rešenja nadležnog organa o odbacivanju prijave za upis u registar političkih organizacija, donetog u smislu člana 10, stav 3. Zakona o političkim organizacijama, priroda stvari dozvoljava da sud presudom reši upravnu stvar u smislu i pod uslovima iz člana 42 (41), stav 3. Zakona o upravnim sporovima (Pravni stav usvojen na sednici Odeljenja za upravne sporove VSS od 17.9.1992).

Drugi uslov tiče se utvrđenog činjeničnog stanja koje mora da pruža pouzdan osnov za donošenje presude. U članu 38. Zakona regulisano je pitanje činjeničnog stanja. Pravilo je da sud rešava spor na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku. Sud može sam utvrditi činjenično stanje na raspravi ako bi poništenje osporenog upravnog akta i ponovno vođenje postupka pred nadležnim organom prouzrokovalo tužiocu štetu koja bi se teško mogla ispraviti, ili ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza očigledno da je činjenično stanje drugačije od onog utvrđenog u upravnom postupku, ili ako nadležni organ ne postupi u skladu sa presudom kojom je poništen upravni akt. Nisu ispunjeni uslovi za donošenje presude kojom se rešava sama upravna stvar, član 42 (41), stav 3. Zakona o upravnim sporovima kada je sud presudu zasnovao na činjeničnom stanju utvrđenom u upravnom postupku a ono ne pruža pouzdan osnov za rešenje spornog odnosa (nije izvršeno suočenje svedoka koje je, prema stanju spisa, bilo neophodno). U takvom slučaju sud je morao prethodno te nedostatke otkloniti na raspravi, član 39 (38), stav 3. i 4. Zakona o upravnim sporovima (VSS, Uvp. I- 435/84 od 2.10.1984).

Ukoliko su oba uslova ispunjena sud može doneti odluku koja u svemu zamenjuje upravni akt. Većina sudova saglasna je sa stavom iz referata da je moguć spor pune jurisdikcije i kod kumulativnih i kompleksnih zahteva, pa makar i samo po jednom od tih zahteva, kao i da ima mesta sporu pune jurisdikcije i kada je u pitanju samo primena formalnog prava, pod uslovom da se sporna stvar procesno do kraja i konačno reši (Zaključak sa savetovanja Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Jugoslavije i predstavnika vrhovnih sudova republika i Vrhovnog vojnog suda, održanog 26.11.1969).

2. Sud može odlučiti u sporu pune jurisdikcije po zahtevu za naknadu štete, kao i za povraćaj stvari oduzetih na osnovu poništenog akta, ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to (član 41, stav 4). Ukoliko ovi uslovi nisu ispunjeni sud će uputiti tužioca na ostvarivanje zahteva u parnici. Radi se o akcesornom zahtevu za naknadu štete ili za povraćaj oduzetih stvari čije je podnošenje omogućeno članom 11. Zakona o upravnim sporovima. Tužilac je obavezan da stavi i određen zahtev u pogledu stvari ili visini pretrpljene štete. Glavni zahtev odnosi se na poništenje upravnog akta. Sud u upravnom sporu po odredbi člana 42 (41), stava 4. Zakona o upravnim sporovima može presudom odlučiti o zahtevu za naknadu štete samo ako se istom presudom poništava osporeni akt i ako podaci postupka pružaju za to pouzdan oslonac. U protivnom, sud će uputiti tužioca da svoj zahtev ostvaruje u parnici. Ukoliko je šteta nastala izvršenjem ranije donetih rešenja tužilac svoj zahtev za naknadu štete može ostvariti u parnici kod nadležnog suda (Presuda okružnog suda u Beogradu, U-256/93).

Pravo na naknadu štete zagarantovano je u članu 35. Ustava Republike Srbije, u kome se između ostalog, kaže da "svako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ autonomne pokrajine ili organ jedinice lokalne samouprave". Sud ni u ovom slučaju nema obavezu odlučivanja u sporu pune jurisdikcije, što nije slučaj u francuskom pravu, gde postoji takva zakonska obaveza. Ukoliko sud odluči u punoj jurisdikciji, istom presudom će poništiti upravni akt i odlučiti o zahtevu za naknadu štete koja je tužiocu naneta upravnim aktom koji se poništava pri čemu će odrediti iznos štete koji se tužiocu ima naknaditi, tj. o povraćaju oduzetih stvari prilikom izvršenja upravnog akta koji je ocenjen kao nezakonit od strane suda.

3. Treći oblik je naknadno sudsko rešavanje upravne stvari po tužbi usled neizvršenja sudske presude. Ovaj oblik spora pune jurisdikcije je posledica ponašanja uprave, u smislu njenog nepostupanja u skladu sa sudskom presudom. Načelo obaveznosti izvršenja sudskih presuda od strane organa uprave je suština postojanja spora pune jurisdikcije. Kada upravno-sudske presude ne bi bile obavezne, sudska kontrola uprave bi bila nekorisna. Prirodu ove obaveznosti objašnjava činjenica da je organ dužan doneti upravni akt u skladu sa pravnim shvatanjem suda, kao i/ili primedbama suda u pogledu postupka (član 62, stav 1. Zakona o upravnim sporovima). Ovo načelo ne znači samo obavezu nadležnog organa da presudu, kojom je njegov akt poništen, izvrši tako što će umesto poništenog akta doneti drugi, već i obavezu da novi upravni akt donese u svemu prema pravnom shvatanju i primedbama suda u pogledu postupka. Pravno stanovište koje sud zauzima u presudi tumačeći propis koji se u konkretnom slučaju primenjuje, nadležni organ mora prihvatiti i na osnovu takvog tumačenja u ponovnom postupku rešiti stvar (VSS, U. 2090/02 od 18.04.2003). Drugačija je situacija povodom obaveznosti presude suda prema nižim sudovima. Sudovi nižeg stepena nisu vezani pravnim shvatanjem višeg suda, već su dužni da otklone procesne nedostatke u ukinutoj presudi, kao i da izvedu dokaze koji su od strane suda višeg stepena ocenjeni kao značajni za presuđenje.

Načelu obaveznosti izvršenja sudskih presuda posvećena je Preporuka Saveta Evrope Rec (2003) 16 Komiteta ministara državama članicama u vezi sa izvršenjem sudskih presuda. Izvršavanje presuda je neophodan ulov za efikasno sudstvo. Presude se moraju izvršavati u razumnom roku. Pravo na suđenje u razumnom roku priznato je u članu 6, stavu 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Evropski sud za ljudska prava često je donosio odluke u kojima je konstatovao da je povređen ovaj član Konvencije, što se tiče vođenja postupka u razumnom roku (npr: Ricardi Pizzati protiv Italije iz 1996. godine, Schouten i Meldrum protiv Holandije iz 1995. godine).6 Procedura za zahtevanje izvršenja sudske odluke predviđena ovom preporukom podrazumeva naloge i prisilne novčane kazne. U slučaju odbijanja i propusta da izvrše sudsku presudu organi uprave i javni službenici treba da odgovaraju disciplinski, građanski i krivično. Ako se dispozitivom sudske presude nalaže plaćanje novčanog iznosa, pa upravni organ ne izvrši ovakvu sudsku presudu, kamata koju treba da plaća ne treba da bude manja od kamate koju bi privatno lice platilo u sličnoj situaciji. Predviđa se čak i mogućnost oduzimanja imovine organa uprave, u granicama propisanim zakonom.

Ukoliko organ uprave donese upravni akt u suprotnosti sa upravno-sudskom presudom ili uopšte ne donese akt koji je bio obavezan doneti stranka se mora zaštititi. Najefikasniji vid zaštite je rešavanje upravne stvari od strane suda, tj. u sporu pune jurisdikcije. U pitanju je specifičan razlog za prenošenje nadležnosti za rešavanje upravne stvari sa upravnog organa na sud kao sankcija za ponašanje tog organa. Priroda spora pune jurisdikcije najjasnije se ispoljava u ovom obliku, jer omogućava korigovanje ponašanja uprave.

Načelo obaveznosti izvršenja upravno-sudskih presuda definisano je u članu 61. Zakona o upravnim sporovima. Ukoliko sud presudom poništi upravni akt, a priroda stvari koja je bila predmet spora zahteva donošenje novog upravnog akta, nadležni organ mora ga doneti bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude. Ukoliko organ uprave ispuni svoju dužnost i donese upravni akt u skladu sa pravnim shvatanjem suda i primedbama suda u pogledu postupka ne postoji mogućnost za presuđenje suda u sporu pune jurisdikcije. Ukoliko to nije slučaj situacija se može razvijati u dva pravca. Nadležni organ može doneti upravni akt koji nije u skladu sa pravnim shvatanjem i primedbama suda u pogledu postupka, ili uopšte ne doneti upravni akt, pa na taj način neispuniti svoju obavezu (član 62, stav 1. i član 63, stav 1. Zakona o upravnim sporovima). U ova dva slučaja sud može presuditi u punoj jurisdikciji, i na taj način sankcionisati organ uprave. Upravni organ se nije povinovao sudskoj presudi, aktivno donoseći upravni akt nezakonite sadržine ili pasivno "ćutanjem uprave".

Primer odlučivanja suda u sporu pune jurisdikcije, kao posledice donošenja upravnog akta protivno shvatanju suda i protivno primedbama suda u pogledu postupka od strane Republičke izborne komisije, je presuda Vrhovnog suda Srbije kojom se izdaje ovlašćenje stranim posmatračima na izborima za predsednika Republike po prijavi stranih posmatrača. Kako u ovoj pravnoj stvari, posle donošenja žalbenog rešenja, nije bilo nikakvih promena u činjeničnom stanju od značaja za odlučivanje, kao ni izmene propisa, to su se, zbog nepostupanja po obavezujućem pravnom shvatanju, stekli uslovi da Vrhovni sud Srbije odluči umesto organa, u smislu člana 62. Zakona o upravnom sporovima, jer to dozvoljava priroda stvari, a stanje u spisima pruža pouzdan osnov za to. Sud je posebno imao u vidu da se radi o pružanju zaštite prava u izbornom postupku u kome su propisani kratki rokovi, a cilj ovog postupka je efikasna i pravovremena zaštita (Presuda VSS, Už. 8/08 od 15.01.2008).

Da bi sud odlučio u sporu pune jurisdikcije kao posledici "ćutanja administracije", neophodno je da isteknu zakonom propisani rokovi. Stranka u tom slučaju mora posebnim podneskom tražiti od suda donošenje akta, ukoliko ga organ uprave nije doneo u roku od 30 dana od dana donošenja presude, kao ni u roku od 7 dana od ovog traženja. Sud će zatim zatražiti od nadležnog organa uprave obaveštenje o razlozima za nedonošenje upravnog akta. U slučaju da organ ovo obaveštenje ne da najkasnije u roku od 7 dana, ili ako da obaveštenje koje po mišljenju suda ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa (član 63, stav 1). Kao što se vidi iz rečenog, sud prvo odlučuje u sporu o zakonitosti upravnog akta, a tek po drugom obraćanju tužioca sudu u sporu pune jurisdikcije. Na prethodno opisani način sud je odlučio posle neizvršenja presude Vrhovnog suda Srbije od strane Ministarstva prosvete i sporta Republike Srbije i doneo odluku kojom je rešio upravnu stvar. Rešenjem, koje je doneo sud namesto Ministarstva, utvrđuje se ispunjenost uslova za početak rada i obavljanja delatnosti Fakulteta za graditeljski menadžment, ulica Visoka 29 (Rešenje VSS, UI. 18/03 od 10.09.2003). U konkretnom slučaju dotično Ministarstvo dalo je obrazloženje sudu za nedonošenje upravnog akta, navodeći da nije moguće reći kada će ovakvo rešenje biti doneto. Po nalaženju suda, ovo obrazloženje nije opravdalo neizvršenje presude, pa su se stekli uslovi za donošenje odluke od strane suda u sporu pune jurisdikcije. Rešenje koje je sud doneo u svemu zamenjuje upravni akt organa uprave. Specifičnost ovakvog zakonskog regulisanja je u tome što sud odlučuje meritorno u formi rešenja, a ne u formi presude. U svim ostalim slučajevima sud u sporu pune jurisdikcije odlučuje presudom. Zakonska formulacija povodom donošenja ovog rešenja od strane suda je različita od ostalih formulacija koje se odnose na spor pune jurisdikcije. Jedino je u ovom obliku spora pune jurisdikcije upotrebljen izraz sud "će" doneti rešenje koje u svemu zamenjuje upravni akt, dok se u drugim slučajevima koristi "po pravilu" ili sud "može" odlučiti u sporu pune jurisdikcije. Jezičkim i logičkim tumačenjem zakonskih odredbi može se izvesti zaključak da je spor pune jurisdikcije kao posledica "ćutanja administracije" poseban oblik ovog spora.

PRAVNA PRIRODA SUDSKE ODLUKE U SPORU PUNE JURISDIKCIJE

Odluka koju donese sud u sporu pune jurisdikcije zamenjuje u svemu poništeni upravni akt nadležnog organa (član 41, stav 3. Zakona o upravnim sporovima). Imajući to u vidu, postavlja se pitanje pravne prirode takve sudske odluke. Nije opravdano mišljenje da je sudska presuda doneta u punoj jurisdikciji po svom karakteru upravni akt. Ona je sudska odluka po svojoj prirodi, specifična po tome što se njom rešava upravna stvar, tj. stvar za čije je rešavanje prevashodno nadležan upravni organ. Ukoliko se sagleda šira slika i uzme u obzir da je rešavanje upravne stvari posledica nepoštovanja načela zakonitosti, načela obaveznosti izvršenja suskih presuda, zatim nepoštovanja načela efikasnosti i ekonomičnosti, spoznaje se svrha donošenja presude u punoj jurisdikciji, a to je sankcionisanje nezakonitog ponašanja uprave. Jasno je da u ovoj situaciji presuda suda ne gubi karakter sudske odluke. Ovo iz razloga, jer je osnovni smisao donošenja presude rešavanje sudske stvari, dok je rešavanje upravne stvari neophodan izraz zaštite prava i pravnih interesa stranke kada to zahteva pojedinačna životna situacija po oceni suda. Razlika između akta donetog od strane suda i akta upravnog organa je u tome što se zakonitost sudskog rešenja ne može ispitivati, tj. protiv njega se ne može voditi upravni spor, pa ono odmah postaje izvršno, što nije slučaj kod akta upravnog organa. Osnovna zaštita protiv akta organa uprave je vođenje spora o njegovoj zakonitosti. "Uistinu su to sudske odluke i nema nikakve potrebe uzimati u pomoć upravni akt. Razlika je prema drugim sudskim odlukama jedino u tome što se tu ne vrši samo kontrola zakonitosti, već puna jurisdikcija."7 Prenošenje nadležnosti sa organa uprave na sud za rešavanje upravne stvari u ovim specijalnim okolnostima ne daje osnov za stav da se ovde sud javlja kao treći stepen uprave. Poveravanje upravnih ovlašćenja sudu od strane zakonodavca treba shvatiti tako da je presuda u sporu pune jurisdikcije sudska presuda koja sadrži upravni akt. Iz tog razloga, može se govoriti o hibridnoj prirodi ovih presuda koje su prvenstveno sudske, ali i upravne prirode. Upravni karakter ovih presuda ne negira njihovu prevashodno sudsku prirodu.

Sledeće pitanje koje se nameće je u kojim situacijama sud ne može odlučivati u punoj jurisdikciji. Sud ne može odlučivati u sporu pune jurisdikcije kada je u pitanju izdavanje uverenja, kopija planova kod geodetskog organa i ostalih isprava koje nisu upravni akti. Sud nema ovlašćenja da izdaje ova pismena. Ovo iz razloga što sud ne vodi službenu evidenciju o podacima iz javnih isprava niti poseduje podatke o drugim ispravama o kojima upravni organ ne vodi službenu evidenciju. Sud do relevantnih podataka može doći samo uz pomoć organa uprave. Imajući u vidu načelo efikasnosti i načelo ekonomičnosti svrsishodnije je da stranka u neposrednom kontaktu sa organom uprave dobije tražene podatke, a ne preko suda kao treće strane, koji bi tu bio posrednik. Sud ne može vršiti upravne radnje (upravnomaterijalne akte), jer je to posao samo nadležnih upravnih organa. Presude u sporu pune jurisdikcije obično se donose kod izdavanja dozvola za rad i drugih dozvola i kod oduzimanja robe u inspekcijskom nadzoru. Sud je vršio registraciju političkih stranaka (Presuda VSS, U. 5453/98 od 19.1.2000), poništavao rešenja finansijske policije i nalagao povraćaj oduzete robe ili njene isplate u protivvrednosti na dan isplate (Presuda VSS, U. 3637/98 od 1998) i slično.8 Mora se priznati da i pored ovih primera odlučivanja suda u sporu pune jurisdikcije, sud ovo svoje ovlašćenje ne koristi u dovoljnoj meri.

UPRAVNI SPOR PUNE JURISDIKCIJE KAO REZULTAT DISKRECIONE OCENE SUDA

Odlučivanje suda u sporu pune jurisdikcije nije pravilo po Zakonu o upravnim sporovima. Zakonom je utvrđena mogućnost suda da presudom reši upravnu stvar ako priroda stvari to dozvoljava i činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. Sud nema ni obavezu utvrđivanja činjeničnog stanja po članu 38, stavu 3, ali ga može utvrditi ako su ispunjeni zakonom određeni uslovi. Za razliku od diskrecione ocene organa uprave, ovde postoji i diskreciona ocena suda. Može se reći da odlučivanje u sporu pune jurisdikcije zavisi od diskrecione ocene suda u svakom pojedinačnom slučaju. Diskreciona ocena predstavlja izraz načela celishodnosti u granicama propisanim zakonom. I kada sud rešava po slobodnoj oceni, pri čemu je oslobođen izričitim propisom da u obrazloženju rešenja navede razloge kojima se rukovodio pri donošenju rešenja, nadležni organ dužan je nesumnjivo utvrditi pravo stanje stvari tj. sve činjenice koje mogu biti od uticaja na rešavanje (Presuda VSS, U-5226/80 od 21.01.1981). U članu 62, stavu 1. stoji, izeđu ostalog, da će sud "po pravilu" rešiti stvar presudom. Formulacija je nešto drugačija u članu 63, stavu 2, gde je navedeno da će sud doneti rešenje koje u svemu zamenjuje upravni akt ako su ispunjeni određeni uslovi. Neobavezujuće zakonsko pravilo formulisano na opisani način, u praksi dovodi do toga da sudovi retko odlučuju u sporovima pune jurisdikcije bilo kog oblika.

Otvara se pitanje da li i kada sud može odlučivati u sporu pune jurisdikcije u upravnim stvarima koje podrazumevaju vršenje diskrecione ocene od strane upravnog organa. Ukoliko sud reši takvu stvar, ima li osnova govoriti o sudu kao trećem stepenu uprave? Mišljenja smo da opravdanja za ovakav stav nema uzimajući u obzir neobavezujuću zakonsku formulaciju i situaciju u praksi. Ukoliko bi sud odlučio da reši upravnu stvar koja podrazumeva diskrecionu ocenu uprave pri rešavanju te stvari kao merituma upravnog spora, sud bi diskreciono odlučio i o upravnoj stvari, namesto organa uprave. Zakonodavac ostavlja takvu mogućnost sudu ukoliko je to neophodno, usled nemogućnosti predviđanja svih mogućih životnih situacija i njihovog podvođenja pod zakonsku normu. Ne sme se izgubiti iz vida da je u pitanju izuzetak. Sud bi mogao meritorno rešiti spor kada je u pitanju upravna stvar povodom koje upravni organ ima pravo da diskreciono odlučuje u slučaju neizvršenja sudske presude, jer se u članu 62, stavu 1. ne pominje priroda stvari. Drugačija je situacija u opštem sporu pune jurisdikcije iz člana 41, stava 3. gde su propisani uslovi za odlučivanje u punoj jurisdikciji koji se tiču prirode stvari i utvrđenog činjeničnog stanja. Priroda stvari je takva da sud ne može rešiti upravnu stvar vezanu za diskreciono ovlašćenje organa uprave.9 Spor pune jurisdikcije kao posledica neizvršenja sudske presude predstavlja sankcionisanje organa uprave i obezbeđenje izvršenja sudskih presuda. Posebni uslovi nisu propisani zakonom ni u slučaju spora pune jurisdikcije kao posledice "ćutanja administracije". Ovakvo poimanje stvari opravdano je imajući u vidu smisao predviđanja spora pune jurisdikcije Zakonom. Legitimni cilj pravnog instituta spora pune jurisdikcije je krajnja i nužna odbrana prava građana od delovanja vlasti po diskrecionoj oceni. Strah od izvršne vlasti kao i osetljivost pitanja diskrecione ocene upravnih organa neki su od razloga retkog odlučivanja suda u sporu pune jurisdikcije.

 U praksi može doći do problema kada treba oceniti da li upravni organ ima pravo na rešavanje po diskrecionoj oceni ili ne. U obrazloženju rešenja donetog po slobodnoj oceni nije dovoljno da se organ pozove samo na propis po kome je ovlašćen da rešava odnosni slučaj po slobodnoj oceni, već je dužan, ako te obaveze nije izričito zakonom ili uredbom oslobođen, izložiti u obrazloženju i razloge kojima se pri donošenju rešenja rukovodio (Presuda VSS, U-8790/68). Najčešća je situacija da organ uprave smatra da ima pravo na diskrecionu ocenu, što je u suprotnosti sa stavom suda. Ovakav slučaj različitog poimanja prava na diskrecionu ocenu javio se u već pomenutoj presudi Vrhovnog suda Srbije (Už. 8/08 od 15.01.2008) povodom prijave predstavnika dve ambasade da prate izbor za predsednika Republike. Republička izborna komisija je smatrala da se radi o diskrecionom upravnom aktu o izdavanju ovlašćenja za praćenje izbora, pa se nije povinovala odluci suda kojom je poništeno rešenje Komisije. Sud je izrazio stav da nije u pitanju diskreciono ovlašćenje, već prijava, pa je rešio spor u punoj jurisdikciji i izdao tražena ovlašćenja stranim posmatračima.

Diskrecionim ovlašćenjima uprave bavi se Preporuka Saveta Evrope Rec (80) 2 Komiteta ministara državama članicama o vršenju diskrecionih ovlašćenja uprave. U Preporuci se navodi da uprava sve više koristi diskreciona ovlašćenja u odlučivanju, pa je poželjno obezbediti bolju zaštitu prava, sloboda i interesa fizičkih i pravnih lica u cilju sprečavanja zloupotrebe tih ovlašćenja od strane uprave. Diskreciona vlast poverena upravnim organima mora da podleže sudskoj ili nekoj drugoj kontroli u pomenutom smislu.

Diskreciono odlučivanje predmet je razmatranja brojnih domaćih i stranih stručnjaka upravnog prava, što je dovelo do različitih poimanja diskrecione ocene. Ispitivanje da li je rešenje po osnovu slobodne ocene doneto u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje za rešavanje po slobodnoj oceni dato, predstavlja ocenu zakonitosti tog rešenja (Presuda VSS, U-2716/58).

ZAKLJUČAK

Sudska kontrola uprave u Srbiji obavlja se u upravnom sporu. Spor pune jurisdikcije predviđen je Zakonom o upravnim sporovima. Pravilo je da sud odlučuje u sporu o zakonitosti upravnog akta, ali je sudu ostavljeno diskreciono ovlašćenje da odluči u sporu pune jurisdikcije ukoliko smatra da su ispunjeni zakonom predviđeni uslovi. Postoje tri oblika spora pune jurisdikcije. Prvi je opšti po kome sud može odlučiti na ovaj način ukoliko to omogućava priroda stvari i utvrđeno činjenično stanje. Sud može meritorno odlučiti i o naknadi štete, tj. o povraćaju oduzetih stvari presudom kojom poništava upravni akt, ako činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. Treći oblik spora je posledica neizvršavanja sudske presude od strane organa uprave, donošenjem upravnog akta koji nije u skladu sa tom presudom ili "ćutanjem administracije". Presuda, odnosno rešenje koje sud donese u sporu pune jurisdikcije u svemu zamenjuje upravni akt. Sadržina takve odluke ne utiče na određenje njene prirode kao prevashodno sudske. Nepoštovanje načela obaveznosti izvršenja sudske presude od strane upravnih organa daje osnova da sud reši i upravnu stvar koja podrazumeva diskreciona ovlašćenja organa uprave. Ovo ne znači da sud postaje treći stepen uprave kada iskoristi svoje pravo i meritorno presudi. Ukoliko se ne bojimo delovanja vlasti koja ima diskreciona ovlašćenja, zašto bismo strahovali od diskrecione ocene nezavisnog i nepristrasnog suda? Po rečima Zorana Tomića "u pravu i pravnoj struci je manje-više uglavnom sve stvar nekakvog i nečijeg odmeravanja, upoređivanja, uklapanja i ocenjivanja".10

Odlučivanje u sporu pune jurisdikcije onemogućava samovolju uprave. Imajući to u vidu, može se reći da je spor pune jurisdikcije mera obezbeđenja načela obaveznosti izvršenja sudskih presuda. Presuđenjem u punoj jurisdikciji prekida se neizvesnost trajanja novog sudskog postupka i dolazi do smanjenja troškova stranke, kao posledice nepoštovanja presude od strane upravnog organa. Spor pune jurisdikcije je u prvom redu izraz načela obaveznosti izvršenja sudskih presuda i načela zakonitosti, zatim načela efikasnosti i načela ekonomičnosti.

Sudska kontrola uprave u Srbiji obezbeđena je u skladu sa Preporukom Saveta Evrope Rec (2004) 20 Komiteta ministara državama članicama o sudskoj kontroli upravnih akata, kao i sa pravom građana na pristup sudu iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine.

Spor pune jurisdikcije nije čest u praksi. Neki od razloga su strah od izvršne vlasti, neprihvatanja mišljenja suda od strane upravnih organa, problem diskrecione ocene, pa i samo zakonsko regulisanje odlučivanja u sporu pune jurisdikcije. Ovakva situacija u sudskoj praksi ne znači da mogućnost meritornog odlučivanja suda treba eliminisati iz Zakona. Ona pre svega ukazuje na potrebu preformulisanja zakonskih odredbi u smislu preciznijih formulacija i povećanja stepena obaveznosti odlučivanja u sporu pune jurisdikcije, posebno u slučaju neizvršenja sudskih presuda od strane upravnih organa. Treba imati u vidu da se sud rukovodi principom materijalne istine, a ne principom in dubio pro fisco. Isto tako, treba pronaći granicu da se nadležnost upravnog organa za rešavanje upravnih stvari ne bi prebacila na sud u nedozvoljenoj meri, jer je osnovna svrha upravnog spora ocena zakonitosti upravnih akata. Ne može se osporiti da je spor pune jurisdikcije neophodan izraz pravne zaštite fizičkih i privatnih pravnih lica od delovanja vlasti.

__________________________

1 Lazo Kostić, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, III, Beograd, 1939, str. 1. 

2 Zoran Tomić, Vera Bačić, Komentar zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom i registrom pojmova, Beograd, 2002, str. 22-23.

3 Borče Davitkovski, Ana Pavlovska-Daneva, Upravni spor u Republici Makedoniji, "Pravni život", br. 10/2007, str. 850.

4 Ljubodrag Pljakić, Zakon o upravnim sporovima u praksi, "Pravni informator", br. 2/2007, str. 25.

5 Dragan Milkov, Upravno pravo III, Kontrola uprave, Novi Sad, 2003, str. 63-64

6 Vrhovni sud Srbije, Praksa Evropskog suda za ljudska prava i primena evropskih standarda u upravnom pravu Srbije, Beograd, 2007, str. 85-86 i str. 116-118

7 Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave, III knjiga, "Funkcionisanje i upravni spor", Zagreb, 1962, str. 360.

8 Ljubodrag Pljakić, Obaveznost presuda donetih u upravnom sporu, "Izbor sudske prakse", br. 5/2005, str. 20.

9 Zoran Tomić, Vera Bačić, op. cit, str. 34.

10 Zoran Tomić, Izbalansirana diskrecionarnost kao suština prava, "Pravni informator", br. 1/2007, str.4