ZAKON O UPRAVNIM SPOROVIMA U PRAKSI

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

O upravnom sporu

Upravni spor je vrsta sudskog postupka u kome se ocenjuje zakonitost akata kojima državni organi, preduzeća i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima. Pravila po kojima se ovaj spor započinje i okončava predviđena su Zakonom o upravnim sporovima - u daljem tekstu: ZUS. Na pitanja koja ovim zakonom nisu uređena shodno će se primenjivati odredbe Zakona o parničnom postupku - u daljem tekstu: ZPP.

ZUS spada u red relativno kratkih procesnih zakona i ta činjenica mu daje poseban kvalitet jer je vrlo jasan i koncizan, nema deskriptivnih odredaba kojima je naše zakonodavstvo inače, sklono. Zakon je nastao 50-tih godina prošlog veka i sa ove vremenske distance možemo sa sigurnošću reći da se radi o kvalitetnom procesnom zakonu primenjivom i u sadašnjem pravnom sistemu. Uvođenjem i preciznom razradom tri instituta: privremenih mera, odlaganja izvršenja upravnog akta i obaveznošću javne rasprave kod suda, u situacijama bliže definisanim novim zakonom, dobili bismo zakon koji bi, sasvim sigurno, stao u red najboljih zakona u ovoj materiji u Evropi.

Izrečena definicija upravnog spora iz odredbe člana 1. ZUS-a, bliže pojašnjena u članu 6. i 7. istog zakona, ponekad se u praksi drugačije objašnjava. Često se čuje da se upravni spor vodi protiv konačnih upravnih akata što je samo delimično tačno. To je ranija definicija iz ZUS-a prema kojoj je bilo moguće voditi upravni spor u dvostepenim upravnim stvarima, samo u situaciji kada je odbijena žalba u upravnom postupku. Ukoliko je žalba uvažena, nije mogao da se vodi upravni spor, već bi upravni spor bio dozvoljen kasnije, kada prvostepeni organ donošenjem novog rešenja postupi po nalogu iz drugostepenog rešenja i to novo prvostepeno rešenje drugostepeni organ potvrdi.

Aktuelni ZUS, u članu 7. ne govori o konačnosti upravnog akta, već predviđa da se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donesen u drugom stepenu, a može se pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku. Moguće je dakle, voditi upravni spor, (od strane lica koje ima takav pravni interes) i kada je žalba uvažena, pa se na ovaj način pruža mogućnost da sud u upravnom sporu odmah oceni zakonitost drugostepenog rešenja, a ne kasnije, kada prvostepeni organ po njemu postupi.

Stranke u pravnom sporu (čl. 12-15. ZUS-a)

U upravnom sporu učestvuju: tužilac, tuženi organ i zainteresovano lice.

Tužilac u upravnom sporu je fizičko lice ili pravno lice ili druga stranka ukoliko smatra da joj je upravnim aktom povređeno neko pravo ili pravni interes. Prilikom tumačenja ovog pojma moramo uvek imati u vidu odredbu člana 39. Zakona o opštem upravnom postupku - u daljem tekstu: ZUP, o tome ko može biti stranka u upravnom postupku. Taj pojam je, dosta širi (naselje, zaseok, sindikalna organizacija kada se radi o pravu ili pravnom interesu njenog člana...) u odnosu na pojam stranke u ZPP.

Tuženi u upravnom sporu je uvek organ čiji se akt osporava i oko toga u praksi nema spora.

U praksi često, postoje nedoumice oko položaja zainteresovanog lica. Odmah ćemo reći: zainteresovano lice u upravnom sporu nema procesni položaj umešača iz ZPP. Za razliku od umešača, čiji pravni interes za učešće u parnici može da postoji bilo na strani tužioca ili tuženog, zainteresovano lice u upravnom sporu je uvek na strani tuženog organa i njegov pravni interes je da osporeno rešenje opstane. Govoreći sportskim rečnikom, zainteresovano lice u upravnom sporu uvek “navija” za tuženi organ.

Vrlo je važno da upravni sud još prilikom ispitivanja podnete tužbe oceni da li u tom upravnom sporu postoji stranka sa položajem zainteresovanog lica. Problem će biti lako rešiv, ako sam tužilac u tužbi označi zainteresovano lice. U tom slučaju, pored tuženog organa, tužba se dostavlja i zainteresovanom licu na odgovor. U drugim prilikama, iz tužbe i priloga uz tužbu se ne može identifikovati lice sa ovim statusom (čak i onda ako se zna ko je zainteresovano lice, možda, nedostaje adresa), pa će sud biti u prilici da o statusu zainteresovanog lica odlučuje tek prilikom dostavljanja upravnih spisa. Treba zapamtiti da u svim fazama pokrenutog upravnog spora, sve do presuđenja, sud mora po službenoj dužnosti da proveri moguće učešće u upravnom sporu zainteresovanog lica i da mu dostavi tužbu na odgovor. Omogućavanje učešća u upravnom sporu zainteresovanom licu nekada (kada se njegov status ili i adresa utvrde iz upravnih spisa), može da utiče na trajanje postupka, ali će se u svakom slučaju, zakonito postupiti. Ukazaćemo da neučešće zainteresovanog lica u vođenom upravnom sporu predstavlja razlog za podnošenje tužbe u upravnom sporu za ponavljanje upravnog sudskog postupka (član 51. stav 1. tačka 6. ZUS-a). Pismeni otpravak presude u uvodu mora da sadrži i ime i prezime ili naziv zainteresovanog lica, a u razlozima njegove navode iz odgovora na tužbu.

Uopšteno rečeno, zainteresovano lice se pojavljuje u dvostranačkim predmetima (građevinske ili urbanističke dozvole, izuzimanja zemljišta od sukorisnika, aukcijske i tenderske prodaje kapitala, uređivanja odnosa povodom viđanja deteta...).

Kakva pravna situacija nastaje u slučaju da se zainteresovano lice pojavi u upravnom sporu na strani tužioca?

Prema usvojenom pravnom stavu Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije: lice koje se u upravnom sporu pojavljuje kao umešač ili zainteresovano lice na strani tužioca, ima procesni položaj tužioca, pa će o njegovom statusu - u odnosu na pravni interes, blagovremenost podneska (tužbe), sud odlučivati primenom odredaba koje se odnose na tužioca.

Odlaganje izvrŠenja upravnog akta (član 16. ZUS-a)

Vrlo često tužioci u upravnom sporu i njihovi punomoćnici, pored traženja poništaja osporenog rešenja, stavljaju predlog za određivanje privremene mere tako što bi sud, do donošenja presude, odložio izvršenje prvostepenog rešenja iz upravnog postupka, budući da bi se na taj način sprečila nenaknadiva šteta po tužioca.

Stav Vrhovnog suda Srbije u odnosu na ovo pitanje je jasan. Prema usvojenom pravnom stavu suda: odlučivanje o privremenoj meri u upravnom sporu je u suprotnosti sa pravnom prirodom upravnog spora, pa se takav predlog odbacuje.

Kakva onda, zaštita ostaje tužiocu?

Tužilac može da koristi primenu odredbe člana 16. stav 2. ZUS-a. To znači, da treba da podnese zahtev upravnom organu čiji se akt izvršava ili organu nadležnom za izvršenje za odlaganje izvršenja upravnog akta do pravosnažnosti presude u upravnom sporu. Uslov je da bi izvršenje tužiocu nanelo štetu koja bi se teško mogla popraviti, a odlaganje ne bi bilo u suprotnosti sa javnim interesom, niti bi se odlaganjem nanela veća nenaknadiva šteta protivnoj stranci. Uz zahtev se podnosi i dokaz o podnetoj tužbi. Naravno, organ mora da odluči po podnetom zahtevu, jer u suprotnom, podnosiocu zahteva stoji na raspolaganju korišćenje sredstava protiv ćutanja uprave, a ukoliko organ odluči po zahtevu, rešenje mora da sadrži razloge o odlučnim činjenicama za njegovo donošenje.

Urednost tuŽbe (član 25. ZUS-a)

Odredbom člana 25. ZUS-a predviđeno je šta treba da sadrži podneta tužba u upravnom sporu. U praksi se često postavlja pitanje koje su granice ispitivanja tužbe i da li je sud vezan samo razlozima iz tužbe, ili može na primer, da nađe da je rešenje nezakonito iz drugih razloga koje tužilac nije naveo. Odgovor na ovo pitanje bi bio u odredbi člana 39. ZUS-a. Dakle, sud je prilikom ocene zakonitosti osporenog akta vezan zahtevom iz tužbe, ali ne i razlozima iznetim u tužbi. Stoga sud u upravnom sporu može da nađe da je osporeno rešenje nezakonito iz drugih razloga, a ne onih koje je stranka navela. Pri svemu tome, treba imati na umu da upravni spor i predstavlja ocenu zakonitosti postupanja upravnih organa prilikom donošenja upravnih akata.

Šta znači ispitivanje zakonitosti upravnog akta u granicama zahteva iz tužbe?

Zahtev je uvek u upravnom sporu usmeren u pravcu da se rešenje poništi kao nezakonito i takav zahtev je dovoljan da se sud izjasni da li su prilikom donošenja osporenog rešenja utvrđene odlučne činjenice (član 8. ZUP-a, da li je vođen skraćeni postupak umesto poseban ispitni postupak i sl.).

ZUS je izričit u tome da na ništavost upravnog akta sud pazi po službenoj dužnosti. Ovde treba reći da zakon ima u vidu primenu odredbe člana 257. ZUP-a.

Da li je nužno da osporeni upravni akt bude dostavljen uz tužbu?

Poželjno je i u interesu tužioca zbog primene člana 29. ZUS-a. Tek uz dostavljeni akt, sud može da primeni ovu odredbu ako oceni da akt sadrži nedostatke koji sprečavaju rad suda (na primer, rešenje nije potpisano od donosioca) i tada se tužba i ne dostavlja na odgovor.

Da li sud može odlučiti uz primenu člana 29. ZUS-a, ako je ipak, dostavio tužbu na odgovor i dva puta bezuspešno tražio spise (član 31. stav 3. ZUS-a)?

Prema praksi Vrhovnog suda Srbije, u takvoj situaciji sud ne može da odluči uz primenu člana 29. ZUS-a, već odluku donosi na osnovu ovlašćenja iz člana 31. stav 3. povodom nedostavljanja spisa. Ovde se može prigovoriti da ovlašćenje suda da stvar reši bez spisa je razlog neposlušnosti organa da dostavi spise, a primena člana 29. se vezuje za ozbiljniji nedostatak u samom rešenju, pa bi trebalo da se omogući da se takva nezakonitost otkloni u svim fazama postupka. Ipak, prevagnulo je gramatičko tumačenje citirane odredbe da se ona primenjuje samo u fazi pre dostavljanja tužbe na odgovor.

Da li je uredna tužba ako tužilac nije dostavio primerak akta koji tužbom osporava, ali je naveo broj rešenja i donosioca?

Takva tužba je uredna i sud će je dostaviti tuženom organu na odgovor uz traženje spisa. Tek za slučaj da tuženi organ obavesti sud da se broj rešenja iz tužbe odnosi na druge stranke, sud će naložiti tužiocu da dostavi primerak osporenog rešenja pod pretnjom odbačaja tužbe kao neuredne.

U primeni odredbe člana 27. ZUS-a može se učiniti pravno neobičnim primena stava 2. ovog člana. Njime se predviđa posledica za slučaj da tužilac u ostavljenom roku ne otkloni posledice nepotpune ili nerazumljive tužbe. Sud će takvu tužbu odbaciti kao neurednu, ako ne nađe da je osporeni upravni akt ništav. Zakonodavac ovde ima u vidu ništavost akta iz člana 257. ZUP-a. Radi se o najgrubljoj nezakonitosti kod donošenja rešenja za čije uklanjanje iz pravnog saobraćaja nije predviđen rok. Imajući u vidu ovakvu prirodu ništavih rešenja, zakonodavac je i predvideo mogućnost u članu 27. stav 2. ZUS-a da se i po neurednoj tužbi može postupati, ali samo ukoliko se radi o ništavom rešenju koje treba poništiti.

ZUS u članu 23. stav 2. predviđa mogućnost po kojoj će se tužba u upravnom sporu smatrati blagovremenom, ako je predata drugom organu (dakle ne sudu), a stigne nadležnom sudu posle isteka roka za podnošenje tužbe. Takva tužba će se smatrati blagovremenom ako se podnošenje tom organu može pripisati neznanju ili očiglednoj omašci podnosioca. Stav je Vrhovnog suda Srbije da se ne smatra neznanjem ili očiglednom omaškom podnosioca ukoliko je u osporenom rešenju data pravilna pravna pouka u pogledu suda kome treba podneti tužbu.

Da li se nedostavljanje tužbe u dovoljnom broju primeraka za zainteresovana lica, pa i po nalogu suda, smatra razlogom za odbačaj tužbe kao neuredne?

U tom pravcu je bila različita praksa kod najviših sudova bivših jugoslovenskih republika. Stav je Vrhovnog suda Srbije da se takva tužba neće smatrati neurednom već je sud u obavezi da sam sačini prepis tužbe o trošku tužioca. U prilog tome govori i gramatičko tumačenje člana 31. stav 1. ZUS-a, prema kome će sud “po jedan prepis tužbe sa prilozima dostaviti na odgovor tuženom i zainteresovanim licima ako ih ima.”

Da li će upravni sud, u smislu člana 103. stav 6. ZPP odbaciti podnesak koji je nerazumljiv ako ga je u ime stranke podneo advokat?

Neće, budući da je odredbom člana 59. ZUS-a predviđeno da će se ZPP shodno primenjivati samo na pitanja koja ZUS-om nisu predviđena, a odredbom člana 27. ZUS-a je drugačije predviđeno (nalaganje otklanjanja nedostatka). Isti razlozi se odnose i na podizanje zahteva za zaštitu zakonitosti iz člana 413. ZPP. Prema ZUS-u, u ovom slučaju se primenjuju odredbe člana 44. pa stranka ne može sama da izjavi ovaj vanredni pravni lek ukoliko to ne učini Republički tužilac.

TuŽba zbog Ćutanja uprave (član 24. ZUS-a)

Najveće nepoznavanje ZUS-a, a i ZUP-a, kod obraćanja upravnom sudu stranke pokazuju u primeni instituta ćutanja uprave. Tužba zbog ćutanja uprave (član 24. ZUS-a) ima za cilj ne da sud meritorno o njoj odluči tako što će tužbu odbiti ili uvažiti. Svrha podnošenja ovakve tužbe je da sud obaveže upravni organ da odluči po žalbi ili po podnetom zahtevu u upravnom postupku. Zavisno od toga kako organ odluči, stranka će imati mogućnost da takvo rešenje u meritumu ospori u novom upravnom sporu. ZUS predviđa ispunjavanje određenih procesnih uslova za obraćanje ovakvom tužbom u upravnom sporu, već prema tome da li se radi o jednostrukom ili dvostrukom ćutanju uprave.

Dvostruko ćutanje uprave se pojavljuje u upravnom postupku u kome je predviđena dvostepenost. ZUP u članu 208. predviđa rok za odlučivanje po zahtevu stranke i to u jednostavnim stvarima u roku od mesec dana, a u složenijim najdocnije u roku od 2 meseca. Istekom ovih rokova stranka stiče pravo na podnošenje žalbe drugostepenom organu kao da je zahtev odbijen. Drugostepeni organ ima obavezu da odluči po žalbi u roku od 60 dana ili u kraćem roku, ako je posebnim zakonom predviđeno. Istek ovog roka još ne predstavlja razlog za obraćanje sudu. Važan procesni uslov za zasnivanje nadležnosti suda je da je stranka urgirala kod drugostepenog organa da u daljem roku od 7 dana donese rešenje. Zakon ne predviđa kada počinje da teče rok za urgiranje, pa proizlazi da stranka može uvek po isteku roka od 60 dana u kome je organ bio dužan da odluči po žalbi da urgira za donošenje rešenja, ali je uslov da se organu ostavlja rok od 7 dana za donošenje rešenja. Razume se, da dokaze o podnetom zahtevu, žalbi i urgenciji, tužilac mora da dostavi uz podnetu tužbu.

Šta će se dogoditi ako tužilac nije urgirao kod drugostepenog organa da odluči po žalbi?

Takva tužba će biti odbačena kao preuranjena (član 28. stav 1. tačka 1), ali zbog toga se ova stvar neće smatrati presuđenom, već tužiocu uvek ostaje mogućnost da urgira za donošenje rešenja po žalbi i time zasnuje rok od 7 dana za odlučivanje po žalbi drugostepenog organa i za ponovno obraćanje sudu, sada sa ispunjenim procesnim uslovom.

Jednostruko ćutanje postoji u situaciji kada je prvostepeni organ doneo rešenje, ali ćutanje nastaje kod odlučivanja po žalbi u drugostepenom postupku. Razlozi za obraćanje sudu su isti kao u dvostrukom ćutanju - onom delu koji se odnosi na drugostepeni organ.

Dispozitiv presude u sporu u kome su ispunjeni procesni uslovi za donošenje presude zbog ćutanja uprave glasi: “tužba se uvažava i nalaže tuženom organu da odluči po žalbi tužioca u roku od 30 dana od prijema presude.”

Odustanak od tuŽbe (član 26. ZUS-a)

Odredbom člana 26. ZUS-a je predviđeno da tužilac može odustati od podnete tužbe sve do donošenja odluke i u tom slučaju sud rešenjem obustavlja postupak.

ZUS ne predviđa da je za odustanak od tužbe potrebna saglasnost tuženog organa. Zbog toga se može postaviti pitanje da li tužilac može ponovo da podnese tužbu, ako je od nje odustao. Na ovo pitanje odgovor se nalazi u oceni pravne prirode odustanka od tužbe u upravnom sporu.

U Biltenu Vrhovnog suda Srbije broj 1/05, objavljena je sentenca, koja se primenjuje kao pravni stav, po kojoj odustanak od tužbe u upravnom sporu ima karakter odricanja od tužbenog zahteva. Dakle, protiv istog rešenja u upravnom sporu u kome je tužilac odustao od tužbe, ne može se podneti nova tužba. Razlog je u činjenici da se tužba u upravnom sporu podnosi u određenom roku (30 dana) i svaka nova tužba bi bila neblagovremena. Na pitanje šta bi bilo ako bi tužilac novu tužbu podneo u roku od 30 dana koji nije istekao u odnosu na prijem rešenja koje se osporava, odgovor bi bio: odustankom od podnete tužbe nastupila je pravosnažnost upravnog akta, a takođe, ukoliko je povodom podnete tužbe odloženo izvršenje upravnog akta, u smislu člana 16. ZUS-a, bilo bi nastavljeno izvršenje. To bi bili razlozi u prilog pravnog stava Vrhovnog suda Srbije, o karakteru odustanka od podnete tužbe u upravnom sporu.

Razlozi za poništaj rešenja i novi dokazi (član 38. st. 1. i 2. ZUS-a)

Odredbom člana 38. stav 1. ZUS-a je predviđeno kao pravilo da sud u upravnom sporu rešava na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku. Nove činjenice i novi dokazi predočeni u upravnom sporu mogu da budu razlog za obnovu upravnog postupka, ali ne mogu imati uticaj kod presuđenja povodom ocene zakonitosti osporenog upravnog akta. Postoji jedan izuzetak koji je zasnovan na pravnom stavu Vrhovnog suda Srbije prema kome bi novi dokazi imali značaja u upravnom sporu ukoliko očigledno ukazuju na drugačije činjenično stanje u upravnom postupku. Akcenat je na reči očigledno, a stvar je kreativne uloge suda da u svakom konkretnom slučaju, restriktivno, oceni kvalitet ponuđenih dokaza.

U odredbi člana 38. stav 2. ZUS-a predviđena su četiri razloga za uvažavanje tužbe u upravnom sporu:

1. - Što u pogledu utvrđenih činjenica postoji protivrečnost u spisima;

2. - Što su one u bitnim tačkama nepotpuno utvrđene;

3. - Što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja ili

4. - Ako nađe da su u upravnom postupku povređena pravila postupka, što je bilo od uticaja na rešavanje stvari.

Svaka presuda kojom se tužba uvažava i poništava osporeno rešenje, mora da sadrži neki od navedenih razloga (nekad i više njih) za poništaj uz naravno, utvrđenu činjeničnu ili procesnu građu koja bi ispunila napred navedeni okvir razloga za poništaj.

Spor pune jurisdikcije

Postoje četiri razloga za odlučivanje u sporu pune jurisdikcije u upravnom sporu i tada doneta presuda suda zamenjuje akt organa uprave. Oni su sadržani u članu 38. stav 3, članu 41. stav 3, članu 62. stav 1. i članu 63. stav 2. ZUS-a.

a) Primena člana 38. stav 3. ZUS-a

Primena navedene odredbe ima u vidu utvrđivanje činjeničnog stanja na raspravi kod suda (postupak vođenja javne rasprave je predviđen odredbama čl. 33. - 37. i člana 38. stav 4. ZUS-a). Postoje tri razloga za vođenje javne rasprave:

1. - Ako bi poništaj osporenog upravnog akta po članu 38. stav 2. i ponovno vođenje postupka pred nadležnim organom izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla ispraviti;

2. - Ako je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima očigledno da je činjenično stanje drukčije od onoga koje je utvrđeno u upravnom postupku ili

3. - Ako je u istom sporu već poništen upravni akt, a nadležni organ nije u potpunosti postupio po presudi.

b) Primena člana 41. stav 3. ZUS-a

Ova odredba ostavlja ovlašćenje sudu (“sud može”) da ukoliko u postupku ocene zakonitosti upravnog akta nađe da upravni akt treba da poništi, a priroda stvari to dozvoljava i ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to, da sam reši upravnu stvar. Uslovi moraju da budu kumulativno ispunjeni i takve presude se donose kod oduzimanja robe u inspekcijskom nadzoru, oduzimanja dozvola za rad i drugih dozvola. Postoji pravna nemogućnost upravnog suda da presudom odluči prema navedenoj odredbi u situaciji ako je odbijeno izdavanje raznih uverenja, kopija plana, obzirom da sud nema ovlašćenja da presudom izdaje navedena pismena.

c) Primena člana 62. stav 1. ZUS-a

Jedno od značajnih načela ZUS-a je načelo o obaveznosti presuda donetih u upravnom sporu[1]. Sadržina ovog načela se sastoji u tome da je upravni organ posle poništaja upravnog akta od strane suda dužan da se u novom postupku pridržava iznetog pravnog stava suda u presudi i primedbama u pogledu postupka.

Ukoliko bi upravni organ postupio suprotno od izloženog principa, zakonodavac je predvideo jednu obavezu suda i jednu mogućnost. Obaveza suda je da poništi navedeni akt, a po pravilu, i da sam reši stvar presudom. Po 14. pravilu, tumačenje treba da bude kao u komentaru prethodnog člana dakle, ukoliko priroda stvari to dozvoljava.

d) Primena člana 63. stav 2. ZUS-a

Odredba prethodnog člana ima u vidu situaciju u kojoj je nadležni organ doneo rešenje suprotno nalozima i pravnom stavu iz presude. Odredba ovog člana ima u vidu situaciju u kojoj tuženi organ u izvršenju presude ne donosi upravni akt, a ne donese ga ni po ponovnom traženju stranke. Sud ima obavezu da zatraži od organa razloge za nepostupanje, pa ukoliko ti razlozi ne opravdavaju nedonošenje rešenja ili ih organ i ne dostavi, sud će takođe, doneti rešenje koje zamenjuje upravni akt.

Ovaj rad je namenjen kolegama kao praktični podsetnik u vođenju postupka i donošenju presuda u upravnom sporu. Autor sa pravom očekuje da će novi ZUS sa drugačijim rešenjima u pogledu privremenih mera i odlaganju izvršenja upravnog akta, uz obaveznu javnu raspravu, znatno ubrzati postupak i obezbediti potpuniju zaštitu građana u ovoj inače, osetljivoj materiji zaštite prava građana pred državnim organima. Svakako, ne mali doprinos u tom pravcu treba da dâ i država zakonskim rešenjima posebnog upravnog sudstva, obezbeđenjem materijalnih uslova za njegovo funkcionisanje i što je po autoru i najteže, obezbeđenjem adekvatnog sudijskog kadra u materiji koja je u državi Srbiji dugi niz godina bila od drugorazrednog značaja.