UČEŠĆE STRANIH POSMATRAČA NA IZBORIMA - PRIJAVA ILI ODOBRENJE?

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Na nedavno održanim izborima za predsednika Republike Srbije nije registrovan preveliki broj žalbi na rešenja Republičke izborne komisije o čijoj zakonitosti je odlučivao Vrhovni sud Srbije u upravnom sporu. Međutim, imajući u vidu značaj donetih presuda, njihov kvalitet i domašaj, može se zaključiti da su donete presude umnogome doprinele zakonito sprovedenim izborima i na taj način i vrhunskom ugledu najvišeg suda u državi Srbiji u ovom domenu sudske zaštite. Ovo posebno sa razloga što je Vrhovni sud u upravnom sporu u obavezi da presudu donese i ekspeduje iz suda u roku od 48 sati od prijema žalbe, tako da doneta presuda mora da bude jedino moguća, u kojoj se izloženi pravni stav ne može menjati do sledećih predsedničkih izbora. Jednostavno rečeno, ne postoji pravo na grešku u pogrešnom tumačenju prava. Za državu Srbiju to je pitanje značaja i domašaja zaštite biračkog prava kao jednog od osnovnih ustavnih prava. Nažalost, upravne sudije koje se bave ovom materijom skoro i da nisu bile u situaciji da kroz posete evropskim centrima provere svoja znanja u ovoj osetljivoj materiji.

Javnost rada organa za sprovođenje izbora

Zakon o izboru predsednika Republike ("Službeni glasnik RS" br. 111/07) - u daljem tekstu: Zakon, je po svom obimu relativno kratak Zakon, od 25 članova. Sa gledišta njegove primene, značajna je odredba člana 8. koja u pitanjima koja ovim Zakonom nisu predviđena, obavezuje na primenu zakona kojim se uređuje izbor i prestanak narodnih poslanika (Zakon o izboru narodnih poslanika - "Službeni glasnik RS" 35/00... 101/05 - prim. autora).

Zakon dakle, ne predviđa posebne odredbe o javnosti rada organa za sprovođenje izbora pa se u tom delu shodno primenjuje Zakon o izboru narodnih poslanika. Ovaj Zakon, u odredbi člana 32, glava V, koja govori o organima za sprovođenje izbora, načelno utvrđuje da je rad organa za sprovođenje izbora javan i da su lica koja prate rad organa dužna da postupaju u skladu sa pravilima koja propisuje Republička izborna komisija. Pri tome, kada ova lica prekrše pravila o održavanju reda na biračkom mestu, mogu biti udaljena o čemu mora da postoji konstatacija u zapisniku.

Poseban vid javnosti u radu organa za sprovođenje izbora obezbeđuje se i kroz kontrolnu funkciju - nadzora nad postupcima političkih stranaka, kandidata i sredstava javnog obaveštavanja, koju vrši Nadzorni odbor. Sa žaljenjem se može konstatovati da ovaj Odbor nije konstituisan na način predviđen članom 99. Zakona o izboru narodnih poslanika još od promene vlasti u Srbiji, što je izazvalo brojne prigovore na zakonitost rada Republičke izborne komisije. Čak je traženo da, zbog činjenice da Nadzorni odbor nije formiran, te zbog neostvarivanja njegove funkcije, Republička izborna komisija preuzme njegove ingerencije kako bi se ipak, kontrolna funkcija obezbedila i sprečile moguće zloupotrebe izborne procedure od strane sredstava informisanja. U tom smislu, Upravno odeljenje Vrhovnog suda je u presudi Už. 10/08 od 18. 01. 2008. godine zauzelo jasan stav:

"Odredbom člana 34. stav 1. tačka 1. Zakona o izboru narodnih poslanika propisano je da se Republička izborna komisija stara o zakonitom sprovođenju izbora, ali po stavu Vrhovnog suda Srbije, samo u okviru nadležnosti, prava i obaveza ove Komisije propisanih navedenim Zakonom, pri čemu nijednom odredbom tog Zakona, a ni Zakona o izboru predsednika Republike, nije propisana mogućnost da Republička izborna komisija, kao organ za sprovođenje izbora, preuzme nadležnost drugih organa - Nadzornog odbora ili Republičke radiodifuzne agencije, kako se to zahteva u žalbi."

Dakle, Republička izborna komisija je citiranim članom 32. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika ovlašćena da bliže propisuje pravila o javnosti rada lica koja prate rad organa za sprovođenje izbora. Koristeći se ovlašćenjima iz tog Zakona, Republička izborna komisija je, u odnosu na predsedničke izbore, donela Uputstvo za sprovođenje Zakona o izboru predsednika Republike ("Službeni glasnik RS" br. 118/07), u daljem tekstu: Uputstvo, kojim je bliže razradila pojedine odredbe iz Zakona.

U odnosu na javnost rada, predstavljenu kroz praćenje rada organa za sprovođenje izbora, u Uputstvo su unete odredbe člana 48. - 51. kojima je regulisan rad domaćih i stranih posmatrača i njihov položaj.

Učešće i položaj domaćih posmatrača u održanim predsedničkim izborima nije bio sporan. Različita tumačenja, pa i kod same Republičke izborne komisije, pojavile su se kod ocene učešća stranih posmatrača sa ključnim pitanjem da li je Republička izborna komisija obavezna da izda ovlašćenje stranim posmatračima uvek onda kada ispune Uputstvom predviđene uslove ili ne. Iz ugla primene prava, pitanje se svodilo na odgovor da li se u slučaju stranih posmatrača i njihovog učešća radi o odlučivanju o prijavi ili izdavanju odobrenja za praćenje rada.

Sadržina odredaba Uputstva

Odredbom člana 49. stav 1. Uputstva je predviđeno da "zainteresovani predstavnici stranih država, međunarodnih organizacija i nevladinih organizacija koji žele da prate rad organa za sprovođenje izbora (strani posmatrači), podnose prijavu Republičkoj izbornoj komisiji, najkasnije do 09. 01. 2008. godine u 24 časa. Stav 2. predviđa da prijava sadrži: naziv države, odnosno organizacije iz koje posmatrač dolazi, ime i prezime stranog posmatrača, broj putne isprave stranog posmatrača, njegovu fotografiju i vreme njegovog boravka u Srbiji. Stavom 3. je predviđeno da "pošto pribavi mišljenje nadležnog državnog organa, Republička izborna komisija izdaje službeno ovlašćenje stranim posmatračima, na osnovu kojih oni mogu da prate rad organa za sprovođenje izbora.

Odredbom člana 50. Uputstva je predviđeno da se posmatračima izdaju identifikacione kartice koje sadrže podatke koji su neophodni, a koji se preuzimaju iz prijave. Uputstvo obavezuje Republičku izbornu komisiju, radno telo i birački odbor da posmatračima omoguće nesmetano praćenje svake izborne radnje, uz konstatovanje prisustva u zapisnicima. Ovlašćenje i identifikaciona kartica se oduzimaju ukoliko se posmatrači ne pridržavaju rada na biračkom mestu.

Stav Republičke izborne komisije

Po prijavi predstavnika dve ambasade da prate izbore, te da im se u tom smislu izdaju ovlašćenja, Republička izborna komisija je odbila podnetu prijavu.

Razlog Republičke izborne komisije za odbijanje je najpre, u činjenici da izdavanje ovlašćenja stranim posmatračima nije deo postupka izbora predsednika Republike utvrđenog zakonom, pa ne može ni da bude osnov za utvrđivanje nepravilnosti u postupku izbora. Dalji navodi su da se time ne povređuje javnost u radu, obzirom da sve relevantne stranke imaju predstavnike u užem i širem sastavu Republičke izborne komisije, a i predstavnici te dva ambasade imaju svoje predstavnike za praćenje izbora preko drugih organizacija. Uz to, po shvatanju Republičke izborne komisije, ispunjavanje uslova iz člana 49. Uputstva, nužno ne znači i davanje ovlašćenja stranim posmatračima obzirom da se radi o diskrecionom ovlašćenju Komisije.

Upravno-sudska praksa

Vrhovni sud Srbije, u upravnom sporu, uvažio je žalbu ovlašćenog žalioca i poništio rešenje Republičke izborne komisije. Sud je našao da zaštita koja se žalbom traži spada u zaštitu prava izbornog postupka, a zatim su povređena i pravila postupanja, jer Republička izborna komisija, u skladu sa svojim Uputstvom, za sednicu na kojoj se odlučivalo o prigovoru, nije pripremila stručno mišljenje o načinu rešavanja prigovora. Ukazano je i na greške u načinu odlučivanja kolegijalnog organa prema pravilima ZUP-a, što je inače, čest slučaj kod organa koji primenjuju ZUP.

Najzad, ono što je ključno za donošenje odluke: odlučivanje kod Republičke izborne komisije o učešću stranih posmatrača ne predstavlja izdavanje odobrenja, već se radi o sistemu prijave. Suprotno zaključivanju Republičke izborne komisije o diskrecionoj oceni u ovakvom odlučivanju, uvek onda kad stranka u upravnom postupku dostavi potpune dokaze uz prijavu, ona ne može da bude odbijena u svom traženju (presuda VSS Už. 8/08 od 15. 01. 2008. godine).

Stara je boljka upravnih organa kod odlučivanja po slobodnoj oceni u upravnom postupku. Pretpostavka za ovakvo odlučivanje je ovlašćenje iz zakona organu da može da odlučuje po slobodnoj oceni. Slobodna ocena dakle, ima svoj izvor u načelu zakonitosti iz člana 5. ZUP-a. U odsustvu takvog zakonskog ovlašćenja, nema rešavanja po slobodnoj oceni. I sama odredba člana 49. stav 3. Uputstva ne ukazuje na formulaciju slobodne ocene. Formulacija. Republička izborna komisija izdaje službena ovlašćenja stranim posmatračima, usmerava na izričitost u odlučivanju. Ovo stoga što su formulacije kod diskrecione ocene "organ može", "organ će oceniti", "organ je ovlašćen" i sl. To su bili razlozi iz presude Vrhovnog suda Srbije koji su obavezni za primenu u novom postupku kod Republičke izborne komisije koja je tom prilikom vezana pravnim shvatanjem suda i primedbama suda u pogledu postupka, na osnovu člana 61. Zakona o upravnim sporovima.

Odlučivanje u sporu pune jurisdikcije

Kada sud u upravnom sporu poništi rešenje upravnog organa, postupak se vraća u fazu odlučivanja po prigovoru ili žalbi kod organa čiji je akt poništen. Taj organ prilikom ponovnog odlučivanja mora da se kreće u okvirima naloga i pravnog shvatanja izraženog u presudi suda.

U našem primeru, Republička izborna komisija je ostala kod svog ranije iskazanog stava da, i pored ispunjavanja uslova po prijavi stranih posmatrača, nije obavezna da izda ovlašćenje ostajući pri ranije iznetoj tezi da može da sama odlučuje o izdavanju ovlašćenja na osnovu slobodne ocene. Dakle, suprotno od iznetog stava u citiranoj presudi suda.

Zakon o upravnim sporovima, u odredbi člana 62, predviđa obavezu suda da poništi novodoneti upravni akt ako je protivan ranije iznetom pravnom shvatanju suda i, po pravilu, sam reši upravnu stvar. Takva presuda zamenjuje akt nadležnog organa. Ovakav način odlučivanja u upravnom sporu je jedan od tri načina suđenja u sporu pune jurisdikcije prema Zakonu o upravnim sporovima.

Zakon o upravnim sporovima ne kaže slučajno i "po pravilu sam reši stvar presudom." Potrebno je da je pravno moguće takvu presudu doneti. Na primer, nije moguće ovakvu presudu doneti u slučaju neizdavanja kopije plana kod katastra, obzirom da sud ne izdaje kopije plana. Takođe, činjenično stanje u novom rešenju mora da bude isto kao i prilikom donošenja ranije presude i da se u međuvremenu, pravni stav suda nije promenio.

Prilikom novog presuđenja u ovoj izbornoj stvari postavljeno je pitanje da li je moguće ovaj spor rešiti u sporu pune jurisdikcije i presudom suda dati ovlašćenja stranim posmatračima da prate rad organa za sprovođenje izbora, imajući u vidu da posmatrači moraju da imaju i odgovarajuće indentifikacione kartice.

Vrhovni sud Srbije je našao da ima mesta suđenju u sporu pune jurisdikcije i da jeste nadležan da, kod ispunjavanja uslova iz prijave, da izda stranim posmatračima tražena ovlašćenja. Pri tome, sud je na ovaj način odlučivao o pravnom pitanju, a pitanje izdavanja identifikacionih kartica je stvar tehničke prirode (lepljenje fotografija, ukucavanje imena i broja pasoša i dr). Nužno je reći da je presuda suda (Už. 11/08 od 19. 01. 2008. godine), u dispozitivu sadržavala sva imena i prezimena posmatrača sa brojevima pasoša da bi presuda bila i izvršiva. Presuda, kao i rešenja kakva se ne retko donose u upravnom postupku, u kojoj bi stajalo "izdaju se ovlašćenja licima prema spisku koji čini sastavni deo ove presude", ne bi bila izvršiva, jer ako se izgubi spisak ni tvz. presuda ništa ne znači. Nema potrebe da govorimo o mogućim zloupotrebama i mogućnostima "izmene" spiska ili u upravnom postupku spiska oduzetih stvari u inspekcijskom nadzoru. Vrhovni sud je u citiranoj presudi rekao i sledeće:

"Kako u ovoj pravnoj stvari, posle donošenja presude Vrhovnog suda Srbije, a do donošenja ožalbenog rešenja, nije bilo nikakvih promena u činjeničnom stanju od značaja za odlučivanje, kao ni izmene propisa, to su se, zbog nepostupanja po obavezujućem pravnom shvatanju, stekli uslovi da Vrhovni sud Srbije odluči umesto organa, u smislu člana 62. Zakona o upravnim sporovima, jer to dozvoljava priroda stvari, a stanje u spisima pruža pouzdanu osnovu za to. Sud je posebno imao u vidu da se radi o pružanju zaštite prava u izbornom postupku u kome su propisani kratki rokovi, a cilj ovog postupka je efikasna i pravovremena zaštita."

*  *  *

Na kraju treba opovrgnuti neka mišljenja data u sredstvima javnog informisanja o mogućoj sudskoj odluci i nadležnosti za njeno izvršenje.

Nije tačno da sud u sporu pune jurisdikcije u ovoj izbornoj stvari nalaže Republičkoj izbornoj komisiji da izda tražena ovlašćenja. Takvo postupanje ne bi bio spor pune jurisdikcije. U njemu se ništa ne nalaže da se uradi, već se stvar okončava do kraja i potpuno. Iza toga, upravni organ nema o čemu da postupa.

Takođe, za izvršenje ovakve presude nije nadležan Četvrti opštinski sud u Beogradu, jer se ne radi o obavezi novčane prirode, već sam organ koji je i grebao da donese zakonito rešenje, na osnovu člana 267. stav 1. ZUP-a, ako posebnim propisom nije drukčije određeno.