TEŠKOĆE U SPREČAVANJU SUKOBA INTERESA

Prof. dr Nataša Mrvić-Petrović,
Fakultet za poslovno pravo

Uvod

Početkom prošle godine Skupština Republike Srbije usvojila je Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija1. Donošenje ovog zakona trebalo je označi napredak u upotpunjavanju tzv. antikorupcionog zakonodavstva, u kome je već ranije donet Zakon o finansiranju političkih stranaka. Sada, početkom godine, pokazuje se da postoji veliko kašnjenje u primeni Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija: mimo zakonskih rokova čekalo se neopravdano dugo na formiranje nacionalnog tela za nadzor nad sprovođenjem zakona. S obzirom da je i u prethodnom periodu bio otežan rad Saveta za borbu protiv korupcije, pa je čak dolazilo i do otvorenih polemika između članova Saveta i državnih funkcionera čiji bi rad trebalo da nadzire Savet, javlja se opravdana bojazan da ni najnovije zakonske izmene neće mnogo doprineti da se zaista u društvu suzbiju izvori korupcije i delovanja u situaciji sukoba interesa. Zbog čega i pored izražene političke volje da se suzbije ova pojava, preti opasnost da novi Zakon o sprečavanju sukoba interesa ostane “mrtvo slovo na papiru”? Jedan od mogućih odgovora upravo se nudi na sledećim stranicama. No, da bi odgovorili na složeno pitanje sprečavanja sukoba interesa, moramo se najpre pozabaviti time šta se sve podrazumeva pod ovom pojavom i na koji način se sukob interesa ispoljava.

Teorijsko određenje sukoba interesa

Svaka situacija u kojoj postoje međusobno neusklađeni interesi, očekivanja ili želje, pri čemu nije jasno kojima od njih treba dati prevagu, može se na teorijskom nivou smatrati sukobom interesa. Interes bi najpribližnije mogao da se odredi kao uvažavanje ili davanje prednosti nekom zbog određenih naročitih okolnosti, (društvenog statusa, profesije, društvenog uticaja, ekonomske moći, ličnih odnosa i slično)2. Odgovarajući interes može imati pojedinac, ali i društvene grupe ili slojevi3.

Određivanje osnova sukoba interesa bliže objašnjava prirodu suprotstavljenih interesa. Sociološke konfliktne teorije različito određuju sukob interesa, zavisno od toga da li se ovaj sukob javlja na mikro nivou: kao unutrašnji (intrapersonalni sukobi) ili u međusobnim ličnim kontraktima (interpersonalni sukobi), na društvenom ili međudržavnom nivou, ili na makro nivou (internacionalni sukobi)4. U četvrtom smislu, koji je za nas najznačajniji, sukob interesa se odnosi samo na pojavu suprotstavljanja različitih interesa koji motivišu delovanje određenog pojedinca.

Sukob interesa mogu da generišu različite okolnosti: na primer, suprotstavljanje užih interesa utemeljenih na jakoj moći (političkoj, ekonomskoj) ili položaju u vlasti i socijalnih normi koje postavljaju granice toj moći. Takođe, okolnosti u kojima se javlja sukob interesa opredeljuju da li je priroda tog sukoba materijalna (interesi, prirodni resursi i slično) ili nematerijalna (problem identiteta, osećaja lične vrednosti i slično). Prema tome, osnov ili “sadržina” sukoba interesa, opredeljuje koji će interesi biti u međusobnom sukobu, kao što utiče na različite pozicije aktera u samom sukobu i na mehanizme razrešavanja takvog sukoba.

Suprotstavljeni interesi mogu se razrešiti nasilnim ili mirnim putem. U prvom slučaju radi se o direktnom sukobu u kome svoju volju nameće jači subjekt (država, društvena grupa), ili se pojedinac opredeljuje za (po njega lično) najvažniji interes. Mirni način podrazumeva odnos saradnje, a to znači korišćenje institucija (na primer, sudske zaštite) ili postupanje po pravilima koja uređuju situacije sukoba interesa. Da bi mirno razrešenje situacija sukoba interesa bilo uspešno, prethodno se moraju rešiti dva problema - kom interesu od više njih u konkurenciji mora da se da bezuslovni prioritet i drugo (ako su interesi jednakog značaja), na koji ih način uskladiti.

Karakteristika demokratskih društava (za razliku od nedemokratskih) upravo je to što se mogući sukobi interesa na odgovarajući način institucionalizuju, tj. razrešavaju prema zajednički usvojenim pravilima. Na taj način ne samo da sledi mirno razrešenje sukoba, nego se nalazi za društvo najcelishodnije rešenje koje potpomaže stabilizaciju društva i otklanja ozbiljnije političke i društvene poremećaje.

Sukob javnog i privatnih interesa

Kako smo videli, teško je odrediti šta je interes, a šta sukob interesa. Ni značenje izraza “javni interes” se ne može potpuno jasno odrediti. Notorna je činjenica da se u klasnim društvenim uređenjima javnim (opštim interesom ili opštom dobrobiti) proglašava uži, klasni ili grupni interes onih koji su na vlasti. Prema tome, javni interes se uvek saobražava drugačijoj ideološkoj pozadini i promenjenim društvenim okolnostima5.

Javni interes se najopštije određuje kao nešto što pripada javnosti, zajednici uopšte. Javni interes, kao interes društvene zajednice, naroda, javnosti nije isto što i državni interes. Uvažavajući ovu činjenicu u savremenim uslovima se susreće umesto nekadašnjih izraza “državni službenik” ili “državni činovnik” termin “javni službenik”. Javni službenik se javlja u položaju fideokomisa: njemu građani poveravaju vršenje javne vlasti, koju je on dužan da obavlja umesto naroda i za njegovo dobro, a ne za ličnu korist ili radi toga da određena društvena grupa stiče koristi. Ali, problem se javlja zbog toga što bi javni interes trebalo da se odnosi na sve građane - u stvarnosti, u prisustvu podele društva na slojeve, javni interes se neminovno javlja kao interes većine. Upravo zbog toga, u savremenim uslovima jačaju sumnje da sticanje odgovarajućih pozicija u vlasti nije isključivo povezano sa ostvarenjem narodne dobrobiti, nego je upravo motivisano postizanjem lične koristi i ostvarenjem privatnih interesa na uštrb javnih6.

Osnov (razlog) sukoba uvek je povezan sa nastojanjem da se sprovede pretežniji, važniji, interes. U situaciji sukoba javnog i privatnog interesa, pretežniji postaje privatni (lični ili grupni) interes umesto javnog interesa koji bi trebalo uvek da bude prioritetan (ne samo zbog šireg cilja ostvarenja javne dobrobiti, nego i zbog službene pozicije koju pojedinac zauzima u sistemu vlasti). Otuda se često (možda i pravilnije) govori o sukobu između javne dužnosti koju službenik ili funkcioner obavlja i privatnih interesa koji se javljaju pri tom7.

Javni interes se ostvaruje kroz političke aktivnosti i kroz rad nadležnih organa. U demokratskim sistemima naročito se insistira na zaštiti javnog interesa (opšte dobrobiti). Smatra se da je osnovna misija “dobre uprave” i političkih institucija ne samo zaštita, nego upravo “služenje” javnom interesu, što je, uostalom u skladu sa očekivanjima građana. Zalaganje za zaštitu javnog interesa predstavlja prednost za one političke stranke koje očekuju veće poverenje javnosti i glasača. Zbog toga se danas više nego ikada političari pozivaju na javni interes, što je u stvari “mamac” za glasače, koji se posebno aktivira u vreme predizbornih agitacija8. Sankcija za kršenje ovih obećanja nije toliko politička odgovornost koja bi dovela do ostavki ili isključenja iz političkog života određenog javnog funkcionera, nego je to najpre mogući neuspeh političke partije na narednim izborima. Problem pri ostvarenju javnog interesa kroz političke aktivnosti nastupa zbog toga što u savremenim uslovima u političkim odnosima, i pored zaklanjanja za opšte interese i univerzalne vrednosti, više no ikad dolaze do izražaja interesi grupa na vlasti.

Prema tome, javni funkcioner (naročito narodni poslanik ili ministar) koji donosi svoje odluke koje više idu u korist nekom ličnom ili grupnom interesu, nego što se zalaže za postizanje javnog interesa, izneverava poverenje javnosti koje je dobio na izborima. Ali, kako kaže Karni, čak i u situacijama kada on iskreno veruje da je odlučio pošteno, postoji potreba da se drugi objektivno uvere da je to tako, jer javnost želi da vidi na vlasti ljude u koje može da ima poverenja. U slučaju sukobljavanja njegovih privatnih i javnog interesa, to poverenje može biti znatno narušeno9.

Šta je sa javnim interesom o čijem ostvarenju brinu nadležni državni organi? Organi uprave ili pravosudni organi zaista su zaduženi da deluju u javnom interesu. Oni podležu naročitoj, ne samo opštoj pravnoj, nego i naročitoj profesionalnoj odgovornosti za svaki propust u vlastitom radu. Njihova obaveza da deluju zakonito, ali i pravilno (što znači stručno i efikasno), garant je zaštite prava građana. Stoga, svaka činjenica koja bi se pojavila kao razlog sumnje u moguću pristrasnost i neobjektivnost, predstavlja okolnost zbog koje bi opravdano svaki narodni poslanik, javni funkcioner ili službenik, kao i sudija trebalo da se izuzmu iz odlučivanja u konkretnom slučaju ili, čak, da napuste položaj i funkciju koju vrše.

Već iz onog što smo istakli može se zaključiti da nas zanimaju samo situacije kada se sukob interesa javi kod pojedinca koji vrši vlast, koji je ovlašćen da donosi određene odluke ili da postupa na određeni način. Jer, situacija sukoba interesa utiče na njegovu moguću pristrasnost prilikom donošenja takve odluke ili preduzimanja određene radnje, motivisanu nastojanjem da sebi lično ili licima koja su mu bliska (ne samo po rodbinskim vezama, nego i emotivno) ostvari određenu korist, materijalnu ili nematerijalnu.

Prema tome, sukob javnog i privatnog interesa postoji u svakom slučaju kada onaj ko vrši javnu funkciju ili javnu službu donosi odluke pod uticajem privatnih (ličnih ili grupnih) interesa koje ima, umesto da deluje u opštem interesu10.

Vrste sukoba javnog i privatnog interesa

Sa aspekta vremena u kome se odvija, sukob javnog i privatnog interesa može da bude:

1. aktuelan (postojeći), što bi značilo da pojedinac deluje u situaciji koja se može označiti kao sukob interesa i

2. preteći (budući ili potencijalni), kada pojedinac još nije preduzeo nikakvu radnju, ali se već nalazi u situaciji koja može da preraste u aktuelni sukob interesa.

Za razliku od ovih vidova tzv. stvarnog sukoba interesa, gde je nesumnjivo da javni interes može biti zaobiđen ili “pokriven” ostvarenjem privatnog interesa, mogući su slučajevi tzv. prividnog sukoba interesa. Tada postoje okolnosti koje nalikuju stanju u kome postoje sukobljeni interesi, ali tog sukoba zapravo nema.

Zato nije uvek jednostavno prepoznati konflikt interesa. Ljudska priroda čini da onaj ko se nađe u situaciji u kojoj postoji sukob interesa nerado sam sebi priznaje postojanje takvog sukoba koji svakako rađa sumnje u njegovu moguću nepristrasnost, savesnost i objektivnost u vršenju javne dužnosti.

Po pravilu je lakše uočiti kada javni službenik ima neki materijalni interes (vezan za imovinsku korist koju može da stekne), za razliku od nematerijalnih interesa (za postizanjem određenog ugleda, prestiža, priznanja i slično). Sukob interesa može da nastane kao direktan, tj. kao rezultat ličnih veza i poznanstava, ali je još češća situacija da on nastaje posredno (indirektno) preko interesa trećih lica koja su u bliskom srodstvu sa javnim službenikom ili funkcionerom (na primer, roditelja, bračnog druga, braće, sestara, partnera, prijatelja ili drugih bliskih osoba).

Prema Poupovom priručniku za sprečavanje korupcije, kao posebne vrste sukoba interesa navode se nepotizam i kronizam. Za razliku od uobičajenog jezičkog značenja, nepotizam kao poseban oblik sukoba javnog i privatnog interesa postoji kada neko upotrebljava svoja diskreciona ovlašćenja kako bi obezbedio prednost za članove svoje porodice (uobičajeno pri zapošljavanju u javnom sektoru ili pri unapređenju)11. Radi se o nemoralnom ponašanju koje zaslužuje moralni prekor (iako nije pravno sankcionisano), jer je očigledno da javni službenik neopravdano favorizuje svoje rođake ili da se okružuje ljudima u koje može više da se pouzda kada bude odlučivao na osnovu diskrecione ocene. Zato je u praksi Južnoafričke Republike ocenjeno da u ovakvim slučajevima ima mesta intervenciji ombudsmana, iako se ne radi o slučajevima kršenja zakona koja bi potpadala pod neki vid pravne odgovornosti (posebno ne krivičnopravne)12. Iako u privatnom sektoru nepotizam može biti “ključ” za uspešnost privatnog preduzeća, u javnom sektoru uticaj nepotizma znači jedino da “najbolji kandidat neće biti zaposlen ili unapređen i da će zbog toga javnost trpeti posledice”13. S druge strane, to znači da neko drugi, prema drugim okolnostima, a ne po vlastitim kvalitetima, dobija priliku da zasnuje radni odnos sa državom na štetu poreskih obveznika. Osim toga, nepotizam može da izazove značajne interpersonalne sukobe u samoj organizaciji, naročito u onoj koja je zasnovana na hijerarhijskom potčinjavanju službenika (a to je po pravilu u strukturi državne uprave), ukoliko su podređeni i potčinjeni međusobno u bračnoj ili bliskim krvnim ili tazbinskim vezama. Nepotizam može da bude kočnica i u vršenju sudske vlasti (iako se pravilima o izuzeću sudija praktično onemogućava), ali od značaja može biti situacija kada se roditelj ili dete nađe u ulozi advokata koji zastupa klijenta u sudskom sporu koji vodi njegov krvni srodnik.

U širem smislu posmatrano, nepotizam se ne odnosi samo na favorizovanje rođaka i bračnog druga, nego i na favorizovanje bliskih prijatelja. Međutim, to je zapravo kronizam, koji se, kao širi pojam u odnosu na nepotizam, odnosi na situacije kada se neopravdana prednost pri izboru na radno mesto u javnoj upravi ili pri zapošljavanju daje prijateljima i kolegama14. Radi se o slučajevima kada se koriste prijateljske “veze” stečene po raznim osnovama: zajedničko školovanje, zajednička pripadnost sportskoj sekciji, prijateljstvo stečeno po nekom drugom osnovu (zajednički hobi i slično). I u ovim situacijama, sukob interesa može da postoji, iako se može dogoditi da prijatelj javnog službenika uistinu bude najbolji kandidat za određeno radno mesto u javnom sektoru. U ovakvim situacijama nameće se potreba da se pravilima o rešavanju sukoba interesa ne onemogući unapred ovakav kandidat, nego da se u ovoj novoj situaciji suprotstavljanja dva jednako važna interesa pronađe mehanizam da se ti interesi pomire i usklade.

Posebna vrsta sukoba javnih i privatnih interesa javlja se uporedo sa razvojem uprave: uplitanjem nevladinih organizacija u sektore uprave, pri čemu su one postale ravnopravni partneri državnim strukturama u obavljanju određenih poslova, rastu mogućnosti pojave sukoba interesa ako su javni službenici angažovani u javnom sektoru i od nevladinih organizacija na pojedinim poslovima iz iste nadležnosti, ili ako su javni službenici i funkcioneri angažovani na poslovima konsaltinga i davanja usluga pojedinim klijentima ili agencijama koje sarađuju sa poslovnim preduzećima nad kojima bi ti službenici ili agencije trebalo da vrše upravni nadzor.

Očigledno je da novi oblici odnosa i saradnje, kao i novi vidovi zapošljavanja u javnoj upravi, koji se razvijaju između javnog i privatnog sektora (a kojima se u savremeno doba priključuju nevladine organizacije kao neprofitne organizacije) stvaraju novi “milje” za pojave sukoba javnog i privatnog interesa. Otuda se javljaju novi oblici uticaja na interpersonalnom niovu ili preko sponzorisanja i drugih vidova davanja određenih usluga, kojima se utiče na delovanje pojedinca iz “krugova vlasti” ili iz državnog organa, da bi on doneo određenu odluku.

Sukob interesa sam po sebi ne znači korupciju, ali on znači porast okolnosti koje, u slučaju da su neadekvatno razrešene mogu dovesti do korupcije. Otuda se konflikt interesa ne može na jednostavan način razrešiti jednostavnom zabranom obavljanja svih interesa privatno zasnovanih koji se jave u sklopu vršenja javne funkcije ili službe, nego samo na insistiranju na integritetu javne politike i administrativnih odluka ili javnom upravljanju generalno koji bi doveo do prepoznavanja sukoba interesa i njegovom sprečavanju, kako taj sukob ne bi rezultirao zloupotrebom javnih ovlašćenja.

Sprečavanje sukoba interesa

Postupanje u situaciji postojećeg sukoba interesa moglo bi da dođe pod udar sankcija (disciplinskih, prekršajnih, krivičnih). Ono takođe, može da bude “sankcionisano” merama koje se predviđaju u okviru tzv. etičkih kodeksa (a koje se u suštini svode na disciplinske mere primenjene na radu: npr. suspenzija sa posla, premeštaj na drugo radno mesto, otpuštanje i slično).

Međutim, u slučajevima pretećeg sukoba interesa, ovakva intervencija niti je moguća, niti je celishodna: pojedinac čak uopšte ne mora biti svestan postojanja okolnosti koje bi mogle da izrode sukob interesa. Otuda on može krajnje savesno izvršavati svoje obaveze, a da se ipak nađe u situaciji koja se može označiti kao sukob interesa. Štaviše, ni svako ostvarenje privatnog interesa ne mora neminovno da nanese štete javnom interesu koji pojedinac treba prioritetno da ima u vidu. Ali, zbog preteće mogućnosti da pretrpi štetu ostvarenje javnog interesa, pojedinac mora da bude svestan situacije u kojoj se nalazi. Jer, čak i u ovakvim situacijama dešava se da postupak službenika, iako zakonit i pravilan, šteti ugledu državnog organa i poverenju javnosti u rad državnih vlasti.

Zato se upliviše na samog javnog službenika ili državnog funkcionera da sami otklone situacije sukoba interesa ili da ukažu na razloge zbog kojih bi moglo da postoji sukobljavanje javnog i privatnog interesa15.

Poseban problem u kontroli postupanja u situaciji sukoba javnog i privatnih interesa postoji kada se radi o državnim funkcionerima koji su podređeni direktno premijeru ili parlamentu, a koji su zaštićeni u pogledu svoje pravne odgovornosti poslaničkim imunitetom. U uslovima slabih državnih institucija i neadekvatnog nadzora (posebno ako su njihove odluke već deformisale politiku cele vlade, što je kod nas bio slučaj), jedini mehanizam kontrole je “četvrta vlast” - građani. Ova kontrola bila bi, međutim, moguća samo ako se na odgovarajući način obezbedi uvid javnosti u mehanizme donošenja odluka na najvišem nivou. U tome je posebno važna (objektivna) uloga medijskog izveštavanja. I zato nije čudo da je u našim uslovima izveštavanje medija uvek podložno kritici vlasti.

Načini sprečavanja sukoba interesa razlikuju se u zavisnosti od toga da li do sukoba interesa dolazi u zakonodavnoj, izvršnoj ili sudskoj vlasti.

U sukobu interesa mogu da deluju poslanici predstavničkog tela. Konstatuje se da razlike u kulturi opredeljuju kada će konkretno ponašanje poslanika u pogledu optiranja za određeni interes prilikom davanja vlastitog glasa biti smatrani nemoralnim: na primer, u nekim zemljama je sasvim prirodno da poslanik zastupa neku određenu grupaciju (uobičajeno onu koja ga je izabrala), dok bi se u drugim društvima za takvog poslanika reklo da je nemoralan ili bi u tom pogledu najmanje postojalo dvoumljenje16.

Ukoliko postoji lični interes zbog kog bi poslanik mogao doći u situaciju da ne glasa za određeni zakonski predlog, onda bi trebalo da budu omogućeni postupci da se utvrde situacije u kojima on pristrasno reaguje i da se pozove da se javno izjasni o svom interesu, pa čak i da se povuče iz postupka izglasavanja propisa u materiji u kojoj postoji njegov lični interes. Prijavljivanje imovine ne bi trebalo da se svodi isključivo na imovinu i novac (iako je to pravilo): neimovinski interesi takođe mogu dovesti u pitanje pravilnost odluke koja se donosi u konkretnom slučaju, a javni funkcioneri su čak spremniji da prijave neimovinske interese upravo zato što su svesni da oni u javnosti nemaju onu “težinu” kao “ogoljeni” materijalni interesi.

Sukob interesa kod narodnih poslanika i javnih funkcionera, zbog povezanosti njihovog delovanja sa ostvarenjem javnog interesa i činjenicom da se njihova vlast derogira iz naroda, može dovesti do erozije poverenja građana u organe vlasti. Da bi se izbegle ovakve štetne posledice, potrebno je izbeći sukob interesa, i to ne samo postojeći sukob koji izvesno uvek ostvaruje štetne posledice po opšti interes ili po interese drugih, nego i sam utisak da su narodni poslanici ili javni funkcioneri nešto učinili u situaciji sukoba interesa (znači i tzv. potencijalni, pa čak i prividni sukob interesa). Kako konstatuje Karni, ovaj zahtev izgleda preteran, ali će političar trpeti određene političke posledice već i zbog same pretpostavke da je možda nešto bio kriv17. Ovo je, uostalom posledica savremene politike i (ne)moralnosti današnjeg društva18.

Ministri su javni funkcioneri koji su često na udaru kritika javnosti zbog mogućeg postupanja u sukobu javnog i privatnog interesa. Oni su, s jedne strane, eksponenti partijske stranke (ili koalicije stranaka) na vlasti, a sa druge strane povereno im je da se na najvišem nivou izvršne vlasti staraju o javnoj dobrobiti. U tom cilju oni imaju velika ovlašćenja za diskreciono vršenje vlasti, pri čemu podležu određenoj političkoj i pravnoj odgovornosti. Njihova politička odgovornost je svakako dvostruka: u odnosu na građane (kao biračko telo) i u odnosu na predstavničko telo (parlament).

Preduslov njihovog zakonitog i pravilnog rada jeste da javnost bude uverena da svoju funkciju ostvaruju u interesu građana, a ne u sopstvenom interesu. Otuda je pretpostavka svake njihove početne profesionalne aktivnosti na javnoj funkciji vezana za saopštavanje podataka o vlastitom imovinskom stanju i imovini kojom raspolažu članovi njegove porodice ili bliska rodbina. Na taj način, građanima se kao “četvrtoj vlasti” omogućava neposredna kontrola nad mogućom zloupotrebom javnih funkcija.

Upravo zbog velike složenosti problema sukoba interesa, razvijaju se sledeći mehanizmi za njegovo razrešavanje ili za upravljanje situacijama sukoba interesa:

1. izbegavanje sukoba interesa,

2. prijavljivanje sukoba interesa,

3. povlačenje sa javne funkcije19.

Bitno je upravo “da sami javni službenici razumeju u čemu je suština koncepta sukoba interesa i da sami izbegavaju takve situacije, a ne da pod pritiskom javnosti nastupaju korektivne i reaktivne mere”20. Neizbegavanje situacija koje se označavaju kao sukob interesa moglo bi da bude sankcionisano kao razlog diskvalifikacije javnog službenika ili sprečavanja ponovnog biranja državnog funkcionera. Diskvalifikacija javnih funkcionera ili javnog službenika moguća je u svim slučajevima ako neko ne raspolaže dovoljnim kvalifikacijama za javnu službu: ovo podrazumeva ne samo stručnu kompetentnost, nego i moralnu podobnost (da nije ranije osuđivan za vršenje krivičnih dela ili da mu nije zabranjena mogućnost vršenja javne službe i slično). Načelo monofunkcionalnosti, tj. zabrana da jedan službenik ili javni funkcioner bude angažovan u drugoj javnoj službi ili funkciji, osim ako one nisu kompatibilne, takođe je važan mehanizam za izbegavanje sukoba interesa. Razrešenje ovakve situacije je moguće optiranjem za određenu službu ili funkciju, tako da nije potrebno da u svakom slučaju dođe do diskvalifikacije javnog funkcionera ili službenika.

Najvažniji segment u kome može doći do narušavanja pravila o zakonitom i pravilnom vršenju vlasti tiče se mogućeg sukoba interesa kod ministra ili visokog javnog službenika koji donosi odluke o sklapanju poslovnih ugovora sa državom. U ovim situacijama može se dogoditi da javni funkcioner ili službenik pokuša da privileguje vlastitu ili firmu svojih prijatelja ili bliskih poslovnih saradnika. Izlaz iz takve situacije može biti generalna zabrana sklapanja svih poslova sa državom u kojima se javni službenici ili javni funkcioneri pojavljuju kao zainteresovano lice. Problem se, međutim, u punom svom značaju pojavljuje u situaciji kada funkcioneri u ime države zaključuju određene ugovore sa preduzećima u kojima imaju suvlasnički udeo ili čiji su vlasnici njihovi rođaci ili prijatelji. U tim slučajevima trebalo bi da imaju obavezu da prijave postojanje sukoba interesa i da, eventualno, mogu sklopiti takav ugovor samo uz posebno odobrenje cele Vlade21.

Prijavljivanje sukoba interesa (pri čemu se pre svega radi o prijavljivanju imovine) pokazuje spremnost na izbegavanje situacija sukoba interesa. Ono se može ispoljiti kao deklarativna izjava da će se izbegavati sukob interesa, kao prijava imovinskog stanja (uobičajeno samog funkcionera i najbližih srodnika - pre i posle, ređe i tokom trajanja mandata) i kao uzdržavanje javnog službenika ili funkcionera od neke aktivnosti ako primeti sukob interesa (npr. od glasanja). U pogledu načina regulisanja obaveza javnog funkcionera ili javnog službenika na prijavljivanje sukoba interesa moguće su dve situacije (koje se mogu i kombinovati):

1.    ad hoc prijavljivanje (koje samo ukazuje na mogući sukob interesa, bez njegovog razrešavanja),

2.    zakonska obaveza registrovanja interesa u odgovarajućem registru interesa, unapred, pre nego što se sukob interesa pojavio22.

Ovaj prvi način prijavljivanja sukoba interesa pokazuje se u praksi kao efikasniji, iako on sledi kasnije - tek onda kada javni funkcioner sazna da takav interes postoji. U ovom slučaju prijava vlastitih interesa pokazuje da javni funkcioner ili javni službenik optira ne za privatni interes, nego za javni interes koji ostvaruje.

Posebno, zakonski treba da bude regulisano ne samo koji se interesi prijavljuju, nego i koji subjekti u javnom sektoru podležu ovoj obavezi. To bi najpre bili predstavnici zakonodavne vlasti (narodni poslanici), i najviši javni funkcioneri (ministri). Nešto veće neslaganje postoji kada je u pitanju obaveza državnih službenika ili zaposlenih, a primeri iz različitih zemalja pokazuju da se na različite načine utvrđuje tzv. demarkaciona linija između uprave “nižeg” i “višeg” nivoa, pri čemu su oni u vrhu državne uprave u obavezi da prijave vlastito imovinsko stanje23. Razlike u pojedinim zakonodavstvima postoje u pogledu učestalosti prijavljivanja, kruga imovine koju treba prijaviti i kruga lica bliskih javnom funkcioneru ili službeniku čije interese takođe treba prijavljivati.

Osim registara interesa, drugi značajan mehanizam kojim se sprečava sukob interesa jesu Kodeksi ponašanja. Ovi kodeksi mogu biti različiti: od navođenja osnovnih etičkih principa, do detaljnih, razrađenih pravila. Kodeksi daju javnom službeniku smernice kako da se ponaša u situaciji u kojoj prepozna sukobljene privatne interesa sa javnom dužnosti koju vrši, a takođe omogućavaju javnost da lakše sazna kakvo ponašanje može da očekuje od javnog službenika. Propisani standardi ne mogu jednako važiti za javnu upravu (javne službenike) i poslanike, odnosno ministre, već zbog različitosti funkcija koje ostvaruju. Takođe, kodeksi ovakve vrste, osim navoda konkretnih vidova sukoba interesa često sadrže osnovne etičke norme, koje bi trebalo da se podrazumevaju u vršenju javne funkcije (npr. biti pošten, častan, nepotkupljiv i slično). Uobičajeno bi standardi etičkih kodeksa koji se odnose na poslanike trebalo da predvide: zabranu upotrebe uticaja, zabranu upotrebe poverljivih informacija, zabranu da ostvare ma kakvu naknadu za usluge koje u svojstvu poslanika nekome učine24.

Kada se radi o ministrima i javnim službenicima, etički kodeksi proširuju “listu” obaveza, jer se oni mogu javiti češće u situacijama sukoba interesa. Tako se u odnosu na njih propisuje obaveza da se uzdrže od sukoba interesa do koga može doći zbog: preduzeća koje poseduju, profesije ili zaposlenja, direktorskog mesta, posedovanja deonica ili akcija, primanja poklona, upotrebe vladine imovine, sklapanja sporazuma o bilo kakvom poslu sa bivšim ministrima i da poštuju pravila o restritivnom ponašanju po isteku mandata, tj. pošto im je služba prestala25.

Najzad, povlačenje sa javne funckije, predstavljalo bi najtežu meru kojom se eliminiše sukob interesa. Povlačenju sa javne funkcije prethodilo bi utvrđivanje postupanja u sukobu interesa, praćenja i istraživanja tih postupaka. U uporednim zakonodavstvima uobičajeno se ove delatnosti poveravaju nezavisnom organu koji deluje pri parlamentu ili pri vladi (na primer, Nezavisna komisija protiv korupcije ili neki etički odbor).

Ograničenja primene pravnih mera na sprečavanju sukoba interesa

Novi Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija u potpunosti je usklađen sa međunarodnopravnim standardima Organizacije ujedinjenih nacija, Saveta Evrope i Organizacije za evropsku saradnju koji se odnose na sprečavanje korupcije i delovanja u sukobu interesa. U tim dokumentima, koji određuju anti-korupcione strategije naročito se insistira na uspostavljanju moralnosti u vršenju javne službe kao najvažnijem načinu sprečavanja sukoba interesa. To znači da su u pogledu sprečavanja sukoba interesa veoma sužene granice pravne, pre svega krivičnopravne zaštite društvenih interesa. Ako represivni zahvat ne može da bude uspešan, šta onda garantuje da će uplivisanje na moralno postupanje političara, javnih funkcionera i službenika biti uspešnije?

Objašnjenje moramo da potražimo u karakteristikama delovanja u okolnostima sukoba javnih i privatnih interesa. U sociološkom smislu, jednom od karakteristika savremenog doba smatra se postojanje čitavog niza nepravilnih ponašanja koja, strogo pravno posmatrano, nisu zabranjena ali nisu ni društveno prihvatljiva. Ova ponašanja Mišel Fuko naziva prelaznim (transgresivnim). Iako su nemoralna, ona su utemeljena na zakonu, zbog toga što koriste “sivu zonu” zakonodavstva, koja nastaje zbog toga što neko područje društvenih odnosa nije uopšte ili nije dovoljno regulisano pravnim odredbama (tzv. pravne praznine)26. Upravo u tipične primere prelaznih ponašanja spada sukob javnog i privatnog interesa prilikom obavljanja javne funkcije, praksa finansiranja političkih stranaka radi kasnijeg uticaja na vlast, korišćenje ekonomske ili političke moći za pribavljanje koristi sebi ili drugom, “lobiranje” onog ko je nekad zauzimao politički položaj ili javnu funkciju u korist nekog drugog lica (pri zapošljavanju u javnoj službi, pri ugovaranju poslova sa državom i slično). U najširem smislu sva ova ponašanja mogli bismo smatrati nekom vrstom zloupotrebe službene dužnosti ili koruptivnim ponašanjem, jer se javni interes podređuje ličnom ili grupnom interesu (nekog udruženja, političke stranke ili birokratije). Problem je, međutim, što, u nedostatku zakonske regulative, ovakva ponašanja ne tretiramo ni kao zakonite, niti kao nezakonite radnje, ali je svakako izvesno da se ona javljaju zahvaljujući društvenim uslovima koji omogućavaju korupciju27. Zato se na suzbijanje ovakvih pojava mora reagovati u većoj meri vanpravnim mehanizmima (uplivisanjem na društvenu svest o nedopuštenosti korupcije i na jačanje moralne, profesionalne i političke odgovornosti pojedinaca).

Da bi pozivanje na moralnu odgovornost pojedinca moglo da bude efikasno, potrebno je da postoji veliko slaganje članova društva oko toga šta se smatra prihvatljivim ponašanjem u zajednici. Ta shvatanja trebalo bi da dele svi članovi društvene zajednice, što znači da su prihvaćeni i u običajnim i u pravnim pravilima. Mnoga moralna pravila ili zakonska prava i dužnosti odnose se na sve građane, a specifična pravila o odgovornom odnosu prilikom obavljanja profesionalne delatnosti postaju zakonske obaveze. Ali, u društvu redovno postoji moralni relativizam (tzv. “klasna” moralnost), zbog čega se dešava da pojedina običajna i moralna pravila poštuju samo neki članovi društva ili, što je još češći slučaj, da su stavovi pojedinih društvenih grupa o moralnoj prihvatljivosti nekog ponašanja međusobno suprotstavljeni. Upravo zbog toga, čak i kada postoji politička volja jednog dela društva da se predvidi neko nedozvoljeno ponašanje i radi toga donesu odgovarajući zakoni, “tihi bojkot” ostalih članova društva uslovljava neprimenu tih zakona ili njihovu neadekvatnu primenu u praksi. Čak i kada bi postojala velika ujednačenost ovih stavova različitih društvenih grupa, opstaje razlika između ocene moralno prihvatljivog ponašanja pojedinca u javnosti i u privatnom životu. Nečije neprihvatljivo ponašanje može da se ispolji u oba ova sektora, ili samo u jednom od njih, a svakako će u oba slučaja izazvati potpuno različite posledice i reakcije javnosti28. Naravno, kada se radi o sprečavanju sukoba javnog i privatnog interesa, potrebno je sprečiti ono neprihvatljivo ponašanje nosioca javne funkcije koje na bilo koji način utiče na pravilno vršenje javne službe ili funkcije.

Svaka osoba koja se bavi određenom delatnošću (u javnom ili privatnom sektoru) ostvaruje čitav niz interesa, što znači da se svako od nas ponekad nalazi u situaciji potencijalnog sukoba interesa. Ostvarivanje ličnog interesa nauštrb javnog predstavlja nedozvoljeno ponašanje nosioca javnih funkcija. Jedan od mehanizama koji se uobičajeno primenjuje tek pošto je takvo nedozvoljeno ponašanje već prouzrokovalo znatne štete po službu ili po ostvarivanje prava građana, jeste kaznena zaštita. Od različitih vidova zloupotreba javne službe štite nas kaznene sankcije (prekršajne, privrednoprestupne ili krivične). Međutim, ova zaštita nije dovoljna. Osim što se posteriorno primenjuje, kada je do povrede javnih interesa ili prava građana već došlo, ona se ograničava na zaštitu od težih propusta u vršenju javne službe. Znači, potrebu za preventivnim, pravovremenim i sveobuhvatnim delovanjem u sprečavanju sukoba interesa moramo zadovoljiti primenom nekih drugih mera.

Trebalo bi da svaki javni službenik ima poseban osećaj za sve situacije koje mogu da dovedu do njegove pravne ili moralne odgovornosti. Jer, delovanje u sukobu interesa upravo predstavlja primer takvog ponašanja koje nije striktno zabranjeno, ali je nedopustivo sa gledišta morala određenog društva. Međutim, ova naročita moralnost i profesionalna odgovornost u savremenim uslovima, po pravilu, izostaje zbog sve veće povezanosti privrede i politike. Privredna racionalnost i logika profita “uvukla” se u delovanje političara i javnih službenika: u težnji za ostvarenjem maksimalne dobiti (što je najvažniji postulat liberalnog kapitalizma), oni postaju spremni da iskoriste sve prednosti svog položaja, ukoliko ne postoje jasne zabrane takvog postupanja29. Prema tome, za razliku od nekadašnje oštre suprotstavljenosti javnog i privatnog, danas se uočava povezano delovanje javnog i privatnog sektora. I baš zbog toga postoji potreba da se na međunarodnom nivou i to upravo na razvoju naročitog moralno-ekonomskog pristupa problemu, traže odgovarajuća rešenja30.

Šta je to što ipak ide u prilog tome da insistiranje na moralnosti javnih službenika bude okosnica suprotstavljanja pojavi koju nazivamo delovanjem u sukobu interesa? Prva prednost ovog metoda je u tome što se na taj način postiže da se sukobi interesa institucionalizuju i podvrgavaju zajednički usvojenim pravilima. Upravo je ovo način reagovanja na sukob interesa po kome se razlikuju demokratska od nedemokratskih društava. Na taj način, sukob interesa postaje sastavni deo funkcionisanja zajednice i čak postaje faktor stabilizacije društvenih odnosa, jer pravovremeno otkrivanje i sprečavanje ovakvih pojava u institucionalnom okviru sprečava stihijno izbijanje većih socijalnih i političkih kriza u društvu. Zato možemo reći da demokratsko društvo nudi način na koji se usmerava, razrešava i prevazilazi sukob javnog i privatnog interesa, pa i politički sukobi uopšte. Sukob interesa se ne može na jednostavan način razrešiti nekom zabranom: kako ćemo, na primer, zabraniti službeniku da ostvaruje svoje lične interese? Ono što možemo jeste da utičemo na javnog službenika tako da izbegava sukob interesa ili da ga uputimo kako da postupa u takvim situacijama.

Kao i u drugim zakonodavstvima država u procesu ekonomske tranzicije, i naše tzv. antikoruptivno zakonodavstvo još uvek ne daje prave rezultate. Najvažniji razlog tome jeste što nedostaje odgovarajuće socijalno okruženje u kojima bi doneti zakoni mogli da budu adekvatno primenjeni. Teško je uspešno insistirati na poštenom i moralnom ponašanju predstavnika vlasti u uslovima poljuljanih društvenih vrednosti i protivrečnih moralnih pravila. Otuda će biti neophodne šire akcije koje bi dovele do promene shvatanja najširih društvenih slojeva u pogledu moralne neprihvatljivosti delovanja u situaciji sukoba interesa. Takođe, potrebno je da te stavove prihvate i oni koji učestvuju u vlasti. Inače, gde god je korist od učešća u vlasti velika, a kontrola mala - tu se otvara nepregledno područje mogućih aktivnosti u “sivoj zoni”. Te aktivnosti se tolerišu, iako nisu ni (potpuno) moralno prihvatljive. Gornja granica ovih delatnosti podudara se sa ostvarenjem obeležja krivičih dela (pre svega protiv službene dužnosti), dok donja granica, koja je mnogo teže odredljiva, zavisi od kulturnih preduslova datog društva i konzistentnosti društvenog morala.

Jedno od najvažnijih preduslova da se suzbije delovanja u sukobu interesa jeste dosledno uspostavljanje vladavine prava. U uređenom društvu moraju vladati zakoni kojima se sukobljeni politički i drugi interesi regulišu propisanim procedurama na miran način, a da je pri tom zagarantovana i poštovana stvarna jednakost građana. Potrebno je da se kod nas shvati da vladavina prava nije stanje, nego proces, koji se mora stalno usavršavati kroz unapređenje zakonitosti i zakonodavstva i unapređenje demokratskih odnosa u društvu31.

Od novih zakonskih rešenja ne bi trebalo očekivati čuda: ozbiljne društvene probleme nije ni moguće zakonom razrešiti. Kako nam pokazuje i naša svakodnevica, donošenjem zakona ne prestaje praksa lobiranja i favorizovanja privatnih na uštrb javnog interesa. Bitno je, međutim, obezbediti mogućnost da javnost stekne bolji uvid u rad političara i javnih službenika i da mediji dobiju pravu priliku da ostvare svoju značajnu društvenu ulogu kritičara vlasti. Tek na duže staze, u stabilnijim političkim i ekonomskim prilikama moglo bi se očekivati da javno mnjenje šire prihvati stavove o moralnoj neprihvatljivosti delovanja u sukobu interesa i da oštrije reaguje na ovakve pojave. Ovakva reakcija, makar i neformalna, po pravilu se pokazuje mnogo efikasnijom u odnosu na primenu bilo kakve pravne regulative prilikom suzbijanja delovanja u sukobu privatnog i javnog interesa.

______________________________

1 “Službeni glasnik RS” 2004. br. 43.

2 Više kod: Branko Ljutić, “Konflikt interesa i interesi u konfliktu”, dostupno na http://www.informator.co.yu/informator/2003/tema_903.htm od 2. 2. 2004, str. 1.

3 Sociologishe lexikon, Sociologius, 1999, odrednica “Interesse”.

4 Wissenshaftzentrum Berlin für Sozialforshung, “Konflikt: theoretische Zugänge, Definitionen”, dostupno na: http://www.wz-berlin.de/čsvencho/pdf/konflikt.pdf.

5   Primera radi, od osamdesetih godina prošlog veka do 2000. godine u razvijenim društvima razvijao se neoliberalizam. Neoliberalizam (era Ronalda Regana i Margaret Tačer) doneo je preokret u shvatanju javnog interesa (uz zalaganje za tzv. kolektivni imperijalizam - pax Americana). Posledica tog perioda jeste da u svakoj zemlji, pa i u nekadašnjim zemljama trećeg sveta, javni interes artikulišu i zastupaju elite, koje nalaze podršku za svoje političke akcije u inostranstvu (Richard K. Moore, “Absolute Power - The Making of the New World Order”, Toward Freedom, May, 1998).

6   U tom smislu ilustrativne su sledeće reči ruskog “tajkuna” Borisa Berezovskog: “Politika je najbolji biznis”. Neke političare upravo ova mogućnost “naplate” svog bavljenja politikom, i opredeljuje da se prihvate javnih funkcija i pored zakonom utvrđenih relativno niskih iznosa plata (vidi: S. Vuković, Korupcija i vladavina prava, Beograd, 2003, str. 90, u istom smislu: N. Nenadić, Sukob javnog i privatnog interesa i slobodan pristup informacijama, Beograd, 2003, str. 5).

7   Npr. u preporuci OEBS o Pravilima za postupanje u sukobu interesa u javnoj službi iz juna 2003. (prevedeno na srpski objavljeno u prilogu knjige: N. Mrvić-Petrović i J. Ćirić, Sukob javnog i privatnog interesa (u trouglu moći, novca i politike), Beograd, 2004, str. 220.

8   Zalaganje za svoje interese politički akteri uvek predstavljaju i propagiraju kao borbu za opšte interese (S. Vuković, op. cit., str. 129).

9   Dž. Karni, prema N. Medojević, Konflikt interesa, Podgorica, 2003, str. 98.

10 Na sličan način sukob javnog i privatnog interesa definisan je i kod: N. Nenadić, op. cit., str. 5.

11 Transparency International Source Book (u prevodu: Antikorupcijski priručnik), Beograd, 2004, poglavlje 21, str. 173-174, dostupno na http://www.beta.co.zu/korupcija/source/21.pdf.

12 Ibidem.

13 Ibidem.

14 Ibidem.

15 Tako je predsednik Narodne skupštine g-din Marković prilikom preuzimanja ove funkcije javnosti obelodanio podatke o vlastitom i imovinskom stanju svoje porodice, iako ga u tom smislu nisu obavezivale (tada nepostojeće) zakonske odredbe.

16 Dž. Karni prema N. Medojević, op. cit., str. 102.

17 Dž. Karni, op. cit., str. 99.

18 Ranije lični i porodični život određenog političara, osim što je mogao da utiče na njegovu ostavku i povlačenje iz političkog života, nije imao naročitog uticaja na politički “kredit” elite na vlasti. U današnjim uslovima, svaki skandal, vezan za lični život nekog političara može izazvati nesagledive posledice po politički sistem u celini (Neil Collins and Colm O’Raghallaigh, Political Corruption - Typologising Political Corruption and an Application to the Irish Case, Conference Proceedings, Political Studies Association, London, 1997, 704).

19 Potpunije kod: Dž. Karni, op. cit., str. 109-114.

20 B. Ljutić, op. cit., str. 2.

21 Dž. Karni , op. cit., str 116.

22 Dž. Karni, op. cit., str. 118-120.

23 Dž. Karni, op. cit., str. 123.

24 Dž. Karni, op. cit., str. 135.

25 Dž. Karni, op. cit., str. 135.

26 Pierre Lascoumes, Corruptions, Presses de Sciences Po, November 1999, str. 157.

27 Pierre Lascoumes, op. cit., str. 157.

28 Neil Collins, Colm O’Raghallaigh, op. cit., str. 705.

29 Političarima je teško da se uzdrže od toga da ne “naplate” privrednicima davanje nekog važnog podatka ili usluge. U ovaj proces, kao “transmisija” upliću se kriminalci koji raspolažu dovoljnim ekonomskim sredstvima, s jedne strane, a sa druge, žele da uspostave kontakt sa aktuelnim političkim vrhom, kako bi mogli da profitiraju od svog “kapitala”. Tipičan metod uspostavljanja tih veza jeste podmićivanje.

30 A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. T. Le Vine (Eds.), Political Corruption, A Hadbook, New Brunswick, 1989, str. 159.

31  S. Vuković, op. cit., str. 48-49.