REFORMA BANKARSKOG SISTEMA SRBIJE u procesu harmonizacije sa regulativom EVROPSKe UNIJe
 

Prof. dr Branko Ž. Ljutić,
Pravni fakultet, Beograd

Ovaj rad ispituje uticaj međunarodne bankarske regulative na tržišnu strukturu, nacionalne regulatorne institucije i banke u Srbiji. Uvođenje nove znatno strožije i čvršće bankarske regulative koju nameće Bazel II znatno će povećati troškove manjih banaka koje nisu deo snažnih međunarodnih lanaca i sistema. Cilj okvira Bazel II je da poveća poverenje klijenata u banke, u regulatorna tela i institucije, u čemu je jedno od ključnih pitanja efikasno bankarsko pravo i sudstvo. Regulativa snažno oslonjena na nacionalno i međunarodno pravo je dodatno opterećenje i trošak, ali i mogućnost poboljšavanja efikasnosti banaka u Srbiji, jačenja međubankarske konkurencije. Stoga na regulisanje banaka i uže posmatrano na razvoj bankarskog prava treba gledati ne kao na izolovane pojave, već širi nacionalni pristup jačanju poverenja u nacionalni bankarski i finansijski sistem u procesu harmonizacije sa regulativom Evropske Unije (EU). Značaj finansijskih usluga raste u Srbiji, stoga će biti sve veća potreba za sofisticiranim bankarskim pravom i regulativom. U procesu reforme finansijskog sistema susretaćemo sa sa mnogim dilemama i mogućnostima izbora alternativnih pravaca ekonomske politike u ovoj sferi. Za Srbiju je bitan regulatorni okvir EU i određivanje prave mere u kojoj ga treba preuzeti, ali i implementirati bankarsku regulativu.

I. ULOGA REGULATIVE NA PUTU KA TRŽIŠTU

Orijentacija je jedno, put drugo, a ostvarenje cilja uvek i stalno sasvim neizvesno, rizično i popločano nepoznatim. Značaj finansijskih usluga je centralni u tržišnim privredama. U Srbiji su u ovom sektoru dominantne bankarske usluge. Stoga banke ne postoje primarno da bi maksimizirale profite već da bi se jasno opsluživale javne potrebe građana i biznisa što je uočio u svom pionirskom radu Dedeić (Za analizu pravno finansijskih standarda korporativnog upravljanja i društvenu odgovornost biznisa videti veoma interesantan rad Dedeić P. (2004) Standardi korporativnog upravljanja. Elektronska interaktivna knjiga CD-ROM izdanje. Beograd: MBA Press).

Srbija je verovatno ali ne i sasvim sigurno ali još manje iskreno odlučila da krene putem istinskih demokratskih i ekonomskih reformi, što je oličeno kroz ekonomsku liberalizaciju i formiranje tržišne privrede i regulative. Štednja je i dalje stagnantna. To je logično jer opada privredna aktivnost. Uz to izostaju planirani i očekivani efekti ekonomskih reformi. Razlog je što je reformski proces sa dva lica: u odnosima sa javnošću i PR kampanjama teče med i mleko, u stvarnom privrednom životu i sudskoj praksi se vidi revers iste medalje, od koga beže svi pogledi.

Bez štednje građana nema bankarstva, a uz to poput prvih godina u Hrvatskoj enormno raste zaduženost stanovništva što će verovatno dovesti u dužničku krizu prvo sektor građana, a potom banaka, što znači da će za pravnike i računovođe biti dosta posla. Kriteriji alokacije bankarskih zajmova su uglavnom tržišni, ali su novac i kapital preskupi jer je štednja niska, a privreda ne generiše profite. Banke imaju rastući kapacitet da obavljaju ocenu zahteva za zajmovima i projekata, u čemu su pravni aspekti procene kolateralnog obezbeđenja i ugovorne zaštite veoma bitni za efikasno bankarstvo. Time se jača nacionalni finansijski i bankarski sistem i raste sigurnost i poveranje građana i biznisa u banke. Banke se sve više trude da privuku depozite, razvijajući snažne marketing kampanje, kreirajući nove proizvode. U ovom procesu će biti veoma značajan podsticaj - ukidanje čekova i potpuni prelazak na platne i kreditn kartice od 2006. godine. Zbog relativno rudimentarnog finansijskog i uže posmatrano bankarskog sistema u Srbiji banke praktično predstavljaju jedine finansijske institucije koje moraju da obavljaju mnoge funkcije. Banke pružaju različite usluge počev od alokacije resursa - usmeravanja štednje i investicija, procene i alokacije rizika, uvode finansijsku disciplinu i nude mogućnosti usluga platnog prometa.

Problem je u tome, da je nasleđena regulativa u delu koji je smetnja razvoju tržišnih institucija i regulative po svemu sudeći beskorisna. Novo što bi trebalo biti efikasno, zasnovano na najboljoj domaćoj i svetskoj sudskoj praksi se ne uvodi, a ono što se uvodi kao novo nije sprovodivo u pravnom životu i u sudskoj praksi. Za ovu tvrdnju nema boljeg dokaza od brojnih sudskih i upravnih sporova koje je izgubila Narodna banka Srbije i Ministarstvo finansija, kao i mogučnosti da se sudske odluke koje često nisu logične i moralno i profesionalno branjive ne sprovode, što je novi problem tako da u tom začaranom krugu rešenja nema.

“Ljudi se mogu povezivati u društvene grupe, ali samo snažne institucije čine naciju”

Benjamin Dizraeli

Da li se išta može naučiti iz tuđih maksima veliko je pitanje, ali zbog činjenice da je standardizacija i harmonizacija bankarskog prava u Srbiji primarno sa dostignućima EU u biti sociološko pitanje, bitno je shvatiti da bez snažnih institucija (sudske, izvršne, upravne, regulatorne, javne, nevladine) nema države, bez države nema potrebe za pravom i sudstvom što je i kraj i početak svake priče. Ne gradeći nove javne institucije u suštini zatvaramo buduće tržište pravnih usluga i pravnu i finansijsku struku potiskujemo na društvene margine nepotrebnog i zastarelog. Ukoliko imate razrađenu regulativu, a kada banka ode u stečaj Agencija za sanaciju banaka i garantovanje depozita ne pokrije zajmove koji su garantovani, ne vrede vam zakoni i izjave za javnost ama baš ništa. Ako imate dobrovoljne penzione fondove i ne objasnite građanima šta će se desiti i šta se stvarno dešava kada takav fond ode u stečaj, imaćete nepopravljivu štetu u budućnosti kada se to desi. Trebalo bi, ali u praksi nije tako, da NBS i druga regulatorna tela primarno štite građane (male štedite i male investitore) što navedene institucije ili ne znaju ili ne čine jer su previše eksponirane i pod uticajem neformalnih biznis i interesnih lobi grupa čije interese primarno štite.

II. PUT U FINANSIJSKU KRIZU

Ako je put u pakao popločan dobrim namerama, put u finansijski krizu ne mora čak ni time. Pitanje je koliko takozvane “najnovije” i “domaće-inostrane” banke imaju loših zajmova u svom portfelju, kakav im je kvalitet menadžmenta. Tokom prvih godina poslovanja sve ide dobro, pre svega jer je znatan dotok inostranog kapitala. Kada se pređe iz faze formiranja pozicije na domaćem tržišu ka nivou efikasnog poslovanja i menadžmenta javiće se prava i objektivna slika koja će brzo ukazati na sve unutrašnje slabosti i propuste, da li se u kojoj meri delovalo promišljeno (O prudencionoj kontroli banaka videti u Mešić D. (2004) Prudenciona kontrola banka i finansijskih konglomerata. Novi Sad. Stylos).

Najbolje je ne učiti uopšte iz bilo čijih grešaka. Suboptimano rešenje je učiti iz tuđih grešaka, ali je čak i za to je potreban intelektualno-institucionalni kapacacitet. (Pod intelektualno - institucionalnim kapacitetom podrazumevamo ne izvanredna, ispolirana i sofisticirana znanja pojedinaca već koordinisani timksi napor sa pozitivnim efektima učenih društvenih grupa i institucija koje su otvorene za tokove informacija u oba smera. Po našoj oceni regulatorna tela u Srbiji ne zadovoljavaju ovaj kriterijum. Pre svega što poseduju i neguju značajno izraženu sklonost da ne cene ništa što nisu sami smislili i/ili predložili. Takav pristup se očitava u dvogidišnjem ciklusi rada. U toku prve godine administracija se uhodava a u četvrtoj se sprema za odlazak, tako da je period od dve godine po svemu sudeći isuviše optimistički ocenjen) na nacionalnom nivou. Srbija bar deklarativno izražava spremnost da se priključi EU.

Stvarno će potvrditi period koji će nam biti potreban da budemo primljeni.

III. DILEMA - EVOLUTIVNI ILI REVOLUCIONI PROCES?

Najveća korist Srbije u procesu priključenja EU treba biti upravo u mogućnosti korišćenja znanja, u čemu nemamo prepreku ni sada jer ova institucija nije donela odluku da nam je izričito zabranjeno da koristimo fond znanja koji nam je široko dostupan. U procesu prilagođavanja i pridruživanja jedna od bitnih karika je kreiranje regulatornih tela i tela finansijske supervizije za banke u okviru zakonodavno-regulatornog okvira EU. Prelazak prethodno “društvenih”, potom “državnih” banaka u akcionarska društva označava isčezavanje političkog uticaja na banke, što je pozitivno. Zbog toga raste potreba za menadžmentom rizika koji u sebi ravnopravno sadrži elemente bankarskog prava i bankarskog menadžmenta. Deluje dosta otrcano i isuviše često ponavljano ali je istina, (mada i laži koje se previše ponavljaju dobijaju privid istine), da od zdravlja finansijskog sistema i banaka zavisi uspeh tržišnih reformi.

Reforma bankarskog sektora se ne može sprovesti izolovano od integralnih društvenih, političkih, ekonomskih i institucionalnih reformi što je već doktrinarni stav Svetske banke Negativna iskustva sa inflacijom i serijom propasti banaka koje su enormno oštetile građane i biznise nisu dobra osnova za uspešnu bankarsku reformu, ali šta je tu je. Često je i pitanje koja je prava uloga centralne banke, jer u javnom životu ima dosta situacija da se vodeći službenici ove regulatorne institucije javljaju kao promoteri, zaštitnici i dušebrižnici privatnih biznisa što je već prevelik interes sam po sebi, ali i neprihvatljivo ponašanje za takvu uglednu javnu funkciju, jer potpada pod konflikt interesa.

IV. BEZ PRAVNOG SISTEMA NEMA REFORME BANAKA

Bez efikasnih pravnih reformi, sistema i sudstva nema ni govora o reformi finansijskog i bankarskog sistema u Srbiji. Bitno je da finansijske transakcija budu sigurne, da se jasno definiše i u praksi sprovodi finansijska odgovornost i ispunjavaju obaveze, da se pravne obaveze ispunjavaju bez rezervi za šta je osnov sistem obligacionog prava. Ovo su ključna pitanja za bankarsko zajmodavstvo kao i za transakcije sa finansijskim instrumentima (Videti na primer širu diskusiju uloge finansijskih investicija, instrumenata i integralnog regulisanja u Ljutić B. Ž. (2004) Bankarsko i berzansko poslovanje: Investicije, institucije, regulativa. Beograd: MBA Press). Šta se dešava ako korisnik zajma ne može ili iz bilo kojih drugih razloga prestane da ga otplaćuje? Od odgovora na ovo pitanje zavisi ocena efikasnosti bankarskog i sistema bankarskog prava. Bitno je da vremenski obuhvat pravnog leka ne kasni mnogo za transakcijom i da pravično kompenzira kreditora. Što pre kreditor stekne posed nad kolateralnom imovinom sistem je stabilniji i obrnuto.

V. REGULACIJA I SUPERVIZIJA BANAKA

Moderna i efikasna regulacija i supervizija banaka u Srbiji je snažan komplementarni mehanizam pravne reforme koja je usmerena ka kreiranju stabilnog finansijskog sistema. Cilj je kreiranje okruženja koje će biti povoljno za pružanje kvalitetnih i razuđenih finansijskih usluga. Kakva i kolika supervizija i regulativa jeste potrebna relativno slabo razuđenom i plitkom finansijskom sistemu u Srbiji veliko je pitanje. Jasno je da relativno mala zemlja, sa stagnantnom privredom i institucijama koje još nisu ni u povoju ne može i ne treba da teži ka isuviše kompleksnoj regulativi koja je preteško breme čak i za najrazvijenije nacionalne ekonomije. Stoga bi naš cilj mogao biti regulativa koja je “opaka i vitka”, što bi se reklo u najboljoj kondiciji da rešava ključne stvari, jer nemamo snage da se bavimo perifernim i svakako ne svim i svačim. NBS treba da razvija jasno razvijena pravila, superviziju i prudencionu kontrolu koja utiče na finansijska tržišta i banke. Regulatorni sistem za banke je lakše predložiti nego razviti i efikasno primeniti u praksi, što je dodatni problem.

VI. PRVO REGULISATI NARODNU BANKU SRBIJE

Da bi NBS bila u stanju da reguliše banke primarni zadatak je regulisanje same centralne banke kao samostalne regulatorne institucije koja sprovodi stabilizacionu monetarnu politiku. To podrazumeva isključivanje mogućnosti da guverner NBS bude predstavnik vladajuće ili bilo koje druge partije kao što je do sada standardna praksa svih vlada u Srbiji. Da bi guverner bio guverner i da bi javnost verovala da je guverner guverner treba da je samostalan. O tome da li je i u kojoj meri guverner samostalan sud može da donese samo i jedino javnost bez obzira na lične izjave ili tvrdnje političke stranke i/ili Vlade, jer se svi navedeni nikako ne bi čak ni smeli da uključe u javnu debatu. Opšta zainteresovana i nezainteresovana javnost istupe zainteresovanih shvata samo kao dokaz da proces nije transparentan i da nije u javnom interesu, te je time anti-institucionalan.

Sledeće pitanje jeste ulazak “inostranih” banaka na tržište Srbije, koji je potpuno liberalizovan. Dilema je u javnosti (ne u Ministarstvu finansija i NBS) da li treba slediti Slovenačko iskustvo (očuvanje par uglednih domaćih banaka) ili Hrvatsko (gde skoro više i nema domaćih banaka). Proces rušenja i urušavanja domaćih banaka svakako da nije mera jačanja poverenja javnosti u banke. Možda bi još bolje rešenje bilo da se formira nezavisno regulatorno telo ili državna agencija koja bi regulisala banke ali bi bila izvan sistema NBS. Buduća supervizija banaka treba da se usmeri na par ključnih oblasti koje definiše Ana Morner kao što su:

- Fokusiranje na problematične banke.

- Ispitivanje novoformiranih banaka.

- Podsticanje banaka da sprovode praksu prudencione kontrole.

Time se nestabilne banke isključuju iz sistema a obezbeđuje da ostale posluju stabilno. Bitno je da se jednom zauvek shvati da više neće biti mogućnosti da se otpisuju i neotplaćuju bankarski zajmovi. Kada javnost to shvati, a da bi shvatili potrebna je isuviše snažna, robustna i stvarno uticajna centralna banka koju vode istinski lideri harizmatske snage.

VII. FINANSIJSKA STABILNOST KAO USLOV PRAVNE STABILNOSTI I OBRNUTO