Prof. dr Branko Ž. Ljutić
Pravni fakultet u Beogradu

Beskonfliktno društvo i institucije ne postoje, kao što nema ni takve porodice a još manje pojedinca. Suština je da treba težiti izbegavanju, minimiziranju i relativizaciji konflikata, jer to doprinosi harmoničnijem razvoju, povećava društveno bogatstvo, a smanjuje stresove i lomove svih vrsta. Konflikt demokratske javnosti sa korisnicima društveno negativnog i neprihvatljivog konflikta interesa jeste opravdan i društveno koristan konflikt koji doprinosi afirmaciji koncepta zaštite javnog interesa.

Pre nego što se pozabavimo razmatranjem pravnih, finansijskih i funkcionalnih aspekata konflikta interesa bitno je da pokušamo odrediti šta je to interes. U svakodnevnom govoru i komunikaciji često koristimo izraze poput - nije mi u interesu, ne interesuje me, samo ga to interesuje, interesno su vezani, itd. Generalno, interes možemo odrediti kao izraz koji označava:

U anglosaksonskim zemaljama sa precedentnim pravom termin interes se primenjuje na zemljište ili realne stvari-realitete. Često se interes koristi u vezi s terminima “posed”, “pravo”, “titula”. Stoga preciznije interes označava pravo posedovanja prednosti koja iz nečega proističe. Interes je u ovom kontekstu bilo koje pravo u odnosu na prirodu nepokretne imovine, ali nešto manje od titule na istu. Interes je i objekt ljudske želje ili namere. Reč interes izražava u sferi nepokretne imovine prava, privilegije, ovlašćenja, imunitete i tome slično.

Konflikt interesa je izraz koji se koristi u vezi sa službovanjem javnih službenika (državna uprava, odnosno, javna administracija) i lica u fiducijarnom svojstvu. Označava njihovu vezu sa onim pitanjima koja su od ličnog interesa ili su za njih dobitak. Jasno je da iz njihovog dobitka automatski proističe gubitak za druge interese (pojedince, grupe, institucije, državni, javni, itd.). Pitanje konflikta interesa jeste duboko etičko i nadasve ispravno ljudsko u filozofskoj ravni posmatranja. U većini savremenih pravnih sistema, posebno u najrazvijenijim, oblast konflikta interesa je zakonski regulisana veoma precizno i obuhvatno. Svakako to podrazumeva, a ne isključuje razvijanje profesionalne etike strukovnih organizacija. Bitno je jačanje etike na svim nivoima, posebno u javnom radu i kada je u pitanju koncept zaštite konkretnog i apstraktnog javnog interesa. U normalnim okolnostima i sâmo javno ukazivanje na očigledan konflikt interesa jeste dovoljan element na javnoj sceni, koja je odgovorna, da uzrokuje jasnu i nedvosmislenu diskvalifikaciju javnog službenika (državna uprava, nosioci izbornih javnih funkcija, slične ugledne javne službe). Stoga se konflikt interesa jasno može vezati za svakog ko obavlja određeni javni posao i štiti javni interes. Konflikt interesa kada je očigledan ukazuje da je na delu sukob između javnog interesa i privatnih lihvarskih interesa i to lično veoma zainteresovane i motivisane osobe da se obogati.

Javni interes s prelaskom iz jednog u drugi društveni sistem ne nestaje, već dobija druge obrise, ideološku potku i društvene determinante. Koncept delotvorne zaštite javnog interesa je posebno značajan u demokratskim sistemima. Često je i osnov za dobijanje izbora i imenovanje vlade. Preciznije, one društvene grupe i političke partije koje uspešnije zastupaju i brane navedeni koncept u praksi imaju veće poverenje javnosti i glasača, stoga su snažnije zastupljene u parlamentarnim sistemima. Stoga se javni interes može odrediti kao: Nešto što pripada javnosti, zajednici uopšte, poseduje neki poseban interes, ili neki interes na osnovu koga su pogođena njihova prava ili obaveze. (Black H. C. Opus Cit. Str. 643) .

Svakako da javni interes nije nešto preusko poput kurioziteta, a još manje je to neka vrsta interesa koja se odnosi na određene specifične lokacije. Javni interes se odnosi i vezuje za sve građane skupno, u pitanjima koja se tiču lokalne, regionalne ili federalne vladavine i institucija. Javna služba podrazumeva visok nivo pravne odgovornosti i relativno visoke etičke standarde. Obavljanje javne službe podrazumeva visoku ličnu odgovornost za javna dela i njihove efekte. To je, pre svega, svest da su ovlašćenja proistekla iz zakona, da je mandat stvarno ograničen, te da treba živeti i sretati se sa ljudima i posle mandata, što znači da je službenik svestan svoje odgovornosti. Bitno je da sami javni službenici razumeju u čemu je suština koncepta konflikta interesa i da sami izbegavaju takve situacije, a ne da pod pritiskom javnosti nastupaju korektivne i reaktivne mere.

U svetu, posebno u razvijenim i pravno uređenim zemljama postoji nekoliko visokouglednih profesija, koje obavezuju svoje članove striktnim normama nezavisnih profesionalnih organizacija (advokati, lekari, revizori, zanatlije i ostali). Ove struke su strogo samoregulisane, uz rigoroznu obuku, polaganje ispita, certifikaciju i održavanje profesionalnih licenci tokom radnog veka njihovih poslenika. Jedna od bitnih osobina samoregulisanja jeste sposobnost profesionalnih organizacija da donose i rigorozno sprovode internu regulativu i etičke kodekse. U slučajevima kada slabe ovi mehanizmi na scenu stupa pravosudni sistem koji ih dovodi u red kroz odgovarajuće presude. Pravosuđe je poslednja instanca odbrane prava, pa je za profesionalnu etiku i društvo u celini bolje da sudskih sporova iz ove oblasti ima srazmerno malo. Što se tiče političara ne može da škodi da donose svoje “interne kodekse” profesionalnog ponašanja jer na to imaju pravo, kao i da ih rigorozno sprovode. Istovremeno, takva činjenica samo olakšava javnu debatu, političke procese i podiže efikasnost pravosudnog sistema, ali nikako ne isključuje sve navedene elemente. U našem pravnom sistemu, po uzoru na one iz država vladavine prava, dobro je da se donese više povezanih zakonskih propisa koji jasno i nedvosmisleno pravno regulišu oblast konflikta interesa. Da li će poslanici, državni službenici i nosioci izbornih javnih funkcija poštovati i u kojoj meri svoje uže ili šire kodekse, kao i zakonske propise, biće vidljivo na javnoj sceni. Da bi sam segment i mehanizmi etike efikasno funkcionisali potrebna im je stvarna društvena potpora, ali oštri zakoni i rigorozna primena biće još korisniji. Tu bi bila prikladna američka poslovica: Priđi sa osmehom i pomiluj, ali drži dugi štap u drugoj ruci. Tada osmeh ima znatno višu cenu u senci i deluje preventivno.

U javnoj debati čuje se već godinama izvanredan, snažan i logičan argument da niko ko nije osuđen nije kriv. Ne elaborirajući šire granice ove pravne maksime, treba ukazati da u sferi konflikta interesa nije primenljiva u početnim fazama obelodanjivanja konflikata, već eventualno, samo u krajnjim. Čak ni tada presuda neće imati bitnijeg uticaja na formiranje javnog mnjenja. Još manje će delovati na promenu stava javnosti ako je već donela svoj sud. Sudska presuda može biti u suprotnosti sa ocenom javnosti koja takođe može biti podložna prevelikim greškama, ali ima veću specifičnu težinu i uticaj na buduće događaje. Bitno je da javni poslenici sami propisuju i sprovode politiku, procedure i kodekse kojima će postojano i efikasno izbegavati lične konflikte interesa i znati kako da se ispravno ponašaju u takvim situacijama. Svakako da svako ko ima ličnog integriteta i savesti zna šta je dobro jer su nas tome učili u porodici, školi i u društvu, ali kada su velike pare i pitanju i najveći morali su na probi. Pa ko izdrži izdrži i kičma mu puca od moralnosti, ko ne izdrži uživa, ako ga ne uhvate.

Vlada, njena ministarstva, agencije, tela i institucije, kao i celokupna javna administracija treba da u svemu što čini, to zasniva na zakonu ili drugim važećim propisima. Ovo upravo zbog činjenice da se mnoga ministarstva često u praksi pozivaju na propise koji su stavljeni van snage ili pozivaju neke nove koji su u proceduri usvajanja ili će tek biti usvojena. Vlada koja oličava državu i javne interese, koja je primarno, uz skupštinu čuvar javnih interesa mora na delima pokazati, dokazati i uveriti javnost u svoju nepristrasnost, ne nudeći nikome bilo kakve povlastice ili koristi. Bitno je da sve finansijske transakcije koje se odnose na javne fondove zahtevaju najviši stepen javnog poverenja i ničim narušene etičke standarde ponašanja. Stoga, i ako se ne donese etički kodeks za političke izabranike i imenovane funkcionere, on postoji u “nepisanoj formi” u javnom mnjenju. Svaki pojedinac na javnoj funkciji mora izbegavati striktno bilo kakav oblik, čak i najmanjeg ili neznatnog konflikta interesa, ili čak i privida u svim svojim javnim i privatnim poslovima. Naša nacionalna regulativa u ovoj oblasti još poprilično zaostaje za praksom i normativom najrazvijenijih zemalja. Od javnih službenika očekuje se da bez oklevanja javno obelodanjuju, na zahtev javnosti, sve bitne činjenice koje se odnose na njihove akcije, odnosno izostajanje akcija. Osoba koja je u javnoj službi, posebno na izbornom mestu, mora biti etički sa istančanijim čulima i delovanjem, svesnija i odgovornija za svoje postupke od običnog građanina - glasača.

Jedan od osnovnih negativnih elemenata koji razara svaku državu iznutra upravo je korupcija i njen komplementarni element konflikt interesa, kao efikasan, instrumentalizovan alat ostvarenja pragmatičnih lihvarskih ciljeva. Javni službenici se moraju ponašati odgovorno, uverljivo, nepristrasno te ne smeju činiti bilo šta što umanjuje, stvara utisak da umanjuje ili će umanjivati poverenje građana. Nesporan je zaključak da je jedan od osnova poverenja građana u vlast, odsustvo konflikta interesa javnih službenika ispoljeno na delima, a ne na rečima (Dela govore više nego reči). Službenik javne uprave ili političar, svakako ne bi smeo da prima bilo kakve poklone, koristi pogodnosti, od bilo koje osobe, društvenih grupa i institucija koje direktno ili indirektno teže da iz toga ostvare koristi, preciznije rečeno blagonaklon stav za neki svoj interes, proces ili preduzetničku aktivnost.

Dosledno uverenje o značaju društvenih vrednosti, stručnost i dobronamernost trebalo bi da budu neke od osobina poslenika vladajuće strukture i državnog aparata. Na drugoj strani stoji ponašanje kod koga je primarna vlastita korist u odnosu na društvenu i shvatanje vlasti kao sredstva za lično bogaćenje. Ova negativna ponašanja karakterišu marginalni broj predstavnika javne scene u društvima socijalnog progresa i državama vladavine prava i jakih institucija. Ali kada se u jednom društvu namnože afere, ojačaju lični uticaji moćnika, a oslabe institucije i usled demagoške halabuke utihne demokratska javnost, onda je tu stvoren povoljan ambijent za konflikt interesa kao pojavni oblik korupcije.

Prepoznavanje postojanja konflikta interesa je podložno objektivnom a ne subjektivnom kriterijumu. To konkretno znači da sam nosilac javne funkcije koji je član više komisija, saveta ili nadzornih odbora javnih finansijskih regulatornih tela i institucija - nikakvim argumentima ne može osporavati, odnosno određivati da li je ili nije u konfliktu interesa. Dodajmo tome i napomenu, da je već konflikt interesa to što zainteresovana strana odlučuje ili upliviše odluku takve vrste svojom odbranom ili bilo kakvom drugom argumentacijom. Ovom prilikom ostavićemo po strani veoma značajna pitanja “ko kontroliše kontrolore” jer sâm koncept saveta, nadzora, upravo podrazumeva transparentnost a ne kumuliranje funkcija.

Doktrina nespojivih javnih funkcija veoma je značajna za zemlje sa snažnom javnom administracijom, koja obavezuje javne službenike na svest o tome koje su javne funkcije inkompatibilne. Američko pravo nalaže da pojedinac ne može obavljati više javnih funkcija ako su takve funkcije nespojive. Kriterij jeste ukoliko su te dve funkcije nekonzistentne, ili su na štetu javnog interesa. U tom slučaju javni službenik mora dati ostavku na druge javne dužnosti, što je njegova nedvosmislena javna obaveza. U slučaju da je jedna funkcija potčinjena drugoj, takođe je očigledan konflikt interesa. U standardnom žargonu to je bilo poznato kao “kumuliranje funkcija”, što su čak i komunisti kritikovali, ali su praktikovali i to efikasno. Danas se to ne kritikuje ali se jednako efikasno koristi. Valjda je to prevelika želja pojedinih nosilaca javnih funkcija da što više zaštite šire slojeve stanovništva od odgovornosti i prevelikog rada, pa žele sve sami i to što pre da obave i završe. Tu važi pristup - bolje da sve pare ostanu u kući. Svakako da je bolje za pojedince, ali se time oštećuje javni interes. Postoji stara izreka da Nijedan javni posao ili služba ne može imati kraja, za razliku od njih privatni interesi i lične koristi imaju vremenske rokove koji su uslovljeni dužinom “boravka” na funkciji.

Svaki biznis koji je profitno orijentisan zavisi od svojih nameštenika od kojih se očekuje da deluju u najboljem interesu firme, posebno kada su izloženi izazovu da učine nešto drugo. U svakodnevnom životu zaposleni se suočavaju sa činjenicama onog što je u njihovom interesu (finansijskom, ličnom) i onog što je u interesu firme. Kada nastanu situacije konflikta interesa u praksi svi se pitaju da li je, i u kojoj meri, ugrožen integritet firme. Stoga su zaposleni direktno odgovorni da deluju u najboljem interesu svog poslodavca, da izbegavaju takva dela ili privide da deluju neodgovarajuće. Cilj je da se podigne svest i da zaposleni o mogućem ili stvarnom konfliktu interesa obavesti svog pretpostavljenog.

Konflikti interesa mogu nastati na mnogim poljima, unutar firme, u okruženju, itd. Prijateljstva sa osobama koje imaju prevelik interes za poslovanje firme ili firmi sa kojima posluje dotična kompanija mogu biti uzrok problema. Takva činjenica zahteva dodatnu opreznost. Ukoliko neko blizak zaposlenom u kompaniji dobija korist koja je rezultat poslovne pozicije u datoj firmi, izraz je konflikta interesa. Brojne mogućnosti dodatnog rada, izbor za člana upravnog ili nadzornog odbora, nekog tela, bilo čega što bi zahtevalo da se otkriju osetljive informacije o firmi u kojoj je stalno zaposlen ukazuje na nepravilnost. Jedna od značajnih mogućnosti koja ukazuje na konflikte interesa jesu pogodnosti pri zaduživanju (lako dobijanje zajmova, niske kamate ili beskamatno, krediti koji se ne otplaćuju, krediti bez garancija i hipoteka), krediti koji menadžeri i javni službenici sami sebi odobravaju i brojne druge kreativne šeme.

* * *

Šta na kraju reći, osim da se sve jasnije naziru obrisi slike iz kaleidoskopa koja se, istina, stalno pomera, ali istovremeno poseduje i određenu pravilnost. Zaostajanje razvoja pravnog sistema, etike, standarda biznisa, standarda korporativnog upravljanja, slaba nacionalna revizija, odsustvo borbe protiv korupcije, sve više konflikata interesa ukazuju na našu društvenu zbilju u delu, u kome je prepreka razvoju demokratskih institucija, društva i privrede. Od toga zavisi da li ćemo civilizacijski opstati i šta ćemo predstavljati za sebe i druge u budućnosti. Sve ostalo su samo prazne priče koje omogućavaju efikasno korišćenje konflikta interesa zarad ličnog interesa.

Committee on Conflicts of Interest in Business Law of the Business Law Section and Continuing Legal Education (2000) Conflicts of Interest in Business Law: Guidelines for the Practitioner. Second Ed. Seattle: Washington State Bar Association
Duke Energy. Conflicts of Interest. Duke Energy’s Code of Business Ethics. www.duke-energy.com
Ljutić B.Ž. (2003, u štampi) Bankarsko i berzansko poslovanje. Beograd: MBA Press. www.invest.co.yu/mbapress
Medial College of Georgia Guidelines for Avoiding Conflicts of Interest. www.mcg.edu
Meining R.R. (2003) Conflictgs of Interest. www.mrsc.org
Municipal Research Services Center of Washington (1995) Appearance of Fairness Doctrine in Washington State. www.mrsc.org
Part 3-Improper Business Practices and Personal Conflicts of Interest. Federal Acquisition Regulation.
Ramage R. (1997) Conflict of Interest in the Amalgamation of Two Firms of Solicitors. Butterworts: New Law Journal (January 24 and 31)
Spalović D. (2003) Kodeks ne može da zameni zakone. Beograd: Dnevni list Politika. Str. A7, 02. septembar.
The Appearance of Fairness Doctrine. Updated 12/17/02. Internet www.mrsc.org
www.AbacusLaw.com Conflicts of Interest Checking.