|
PRIVATIZACIJA I OBLIGACIONI ODNOSIUGOVOR O PRODAJI
DRUŠTVENOG I DRŽAVNOG KAPITALA
uticaj netačnih informacija i promenjenih
okolnosti
Dragiša Slijepčević,
sudija Vrhovnog suda Srbije
Uvod
Privatizacija društvenog i
državnog
kapitala se
sprovodi po
odredbama Zakona
o privatizaciji
(“Službeni
glasnik RS”,
br.
38/2001, 18/2003, 45/2005). Predmet privatizacije predstavlja 70% kapitala koji se privatizuje (član
25. stav 2). Postupak privatizacije se realizuje prodajom i prenosom
kapitala bez naknade (član 9). Prodaja sredstava se ostvaruje metodom
javnog tendera i javne aukcije (član 10). Nezavisno od metoda kojim se
privatizacija sprovodi ona se uvek okončava zaključenjem ugovora o
kupoprodaji (član 27. i 35). Postupak zaključenja i sadržina tog ugovora
regulisani su odredbama Zakona o privatizaciji. Tim zakonom je propisano
da se ugovor o kupoprodaji društvenog ili državnog kapitala zaključuje
između kupca i Agencije za privatizaciju (član 41. stav 1). Pored toga,
shodno odredbi člana 41. stav 2. Zakona o privatizaciji taj ugovor se
mora zaključiti i u posebnoj formi. Ona podrazumeva sudsku overu potpisa
kupca i Agencije za privatizaciju. I postupak raskida ovog ugovora
uređen je Zakonom o privatizaciji (član 41-a). Odredbama tog zakona su
propisane i pravne posledice raskida ugovora o kupoprodaji društvenog i
državnog kapitala (član 41. stav 2. i 3).
Ovako uređen postupak zaključenja, sadržine i raskida ugovora o prodaji
drušvenog i državnog kapitala jasno ukazuje da se u domenu te regulative
isključuje primena odredaba Zakona o obligacionim odnosima. Isključenje
odredaba Zakona o obligacionim odnosima u odnosu na ugovor o prodaji
društvenog i državnog kapitala se tiče svih pitanja koja su drugačije
uređena Zakonom o privatizaciji. Zakon o privatizaciji se prema Zakonu o
obligacionim odnosima nalazi u odnosu posebnog prema opštem zakonu.
Stoga se saglasno opštem pravnom pravilu lex specialis derogat legi
generalis u postupku uređenja ugovora o kupoprodaji društvenog i
državnog kapitala primat daje odredbama Zakona o privatizaciji. Međutim,
ugovor o prodaji društvenog i državnog kapitala, uprkos svojim
specifičnostima, ima i opšta obeležja kupoprodajnog ugovora određenih
Zakonom o obligacionim odnosima. Osim toga, na sve ugovore robnog
prometa, pa i na ugovor o kupoprodaji društvenog i državnog kapitala,
primenjuju se opšti instituti obligacionog prava.
U tom kontekstu postavlja se pitanje domena primene odredbi Zakona o
obligacionim odnosima u postupku zaključenja, realizacije i raskida
ugovora o kupoprodaji društvenog i državnog kapitala. Osim toga, jedna
od osnovnih specifičnosti tog ugovora iskazuje se i u zakonom propisanom
položaju i ovlašćenjima Agencije za privatizaciju u postupku njegovog
zaključenja i realizacije. Agencija za privatizaciju preduzima i
aktivnosti koje prethode zaključenju ugovora o prodaji drušvenog i
državnog kapitala. Te aktivnosti, kao i učešće u zaključenju i kontroli
sprovođenja takvog ugovora Agencija vrši u svojstvu državne institucije.
Zakonskim određenjem takvog položaja Agencije konstituiše se
neravnopravan odnos ugovornih strana u postupku privatizacije. Agencija
ima privilegovan položaj u odnosu na kupca društvenog ili državnog
kapitala. On se, najpre, ispoljava u kontroli tačnosti i potpunosti
podataka od značaja za postupak prodaje društvenog i državnog kapitala.
Ti podaci su sastavni deo tenderske dokumentacije, odnosno programa
privatizacije, koji izrađuje subjekt privatizacije (član 21. stav 1. i
2). Agencija je dužna da u zakonom propisanim rokovima izvrši kontrolu
usklađenosti programa privatizacije sa propisima kojima se uređuje
sadržaj i način izrade programa privatizacije (član 22. stav 5).
Međutim, odredbom člana 22. stav 4. Zakona o privatizaciji propisano je
da za tačnost tih podataka i naknadu štete koja zbog toga nastane
subjektu privatizacije ili kupcu, odgovara odgovorno lice u subjektu
privatizacije. S tim u vezi, postavlja se pitanje da li za tako nastalu
štetu može odgovarati i Agencija za privatizaciju po opštim pravilima o
naknadi ugovorne štete propisanim odredbama Zakona o obligacionim
odnosima. Posebno je sporno da li se i u kojoj meri odredbama Uredbe o
prodaji društvenog i državnog kapitala može isključiti odgovornost
Agencije za štetu pričinjenu kupcu usled netačnih ili nepotpunih
podataka o subjektu privatizacije i kapitalu koji je predmet prodaje.
Ovo utoliko pre što Agencija za privatizaciju informiše javnost o
subjektima privatizacije (član 7. stav 1. Zakona o Agenciji za
privatizaciju - “Službeni glasnik RS”, br. 38/2001, 135/2004) i izrađuje
nacrt ugovora o prodaji društvenog i državnog kapitala (član 6. stav 1.
tačka 4. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom “Službeni
glasnik RS”, br. 45/2001, 59/2002, 11/2003, 52/2005) i član 15. stav 1.
tačka 3. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom (“Službeni
glasnik RS”, br. 52/2005).
Sa druge strane, po zaključenju ugovora o prodaji društvenog i državnog
kapitala mogu nastupiti okolnosti koje kupcu otežavaju njegovo
ispunjenje. Promenjene okolnosti mogu onemogućiti i svrhu zaključenja
ugovora. I u jednom i u drugom slučaju ugovorna strana kojoj je otežano
ispunjenje ugovora mogla bi po opštim pravilima Zakona o obligacionim
odnosima zahtevati da se ugovor raskine. Izvršenje ugovora o prodaji
društvenog i državnog kapitala može se otežati i odlukama organa
subjekta privatizacije donetim posle njegovog zaključenja. Isti efekat
može imati i propuštanje organa subjekta privatizacije da donesu
odgovarajuće odluke od značaja za sprovođenje tog ugovora. Promenjene
okolnosti mogu biti rezultat i prećutane činjenice o postojanju spora
koji je po zaključenju ugovora o prodaji društvenog i državnog kapitala
pravnosnažno okončan na štetu subjekta privatizacije.
U svim tim slučajevima otvara se sporno pitanje mogućnosti raskida
ugovora kojim se ne postiže svrha privatizacije društvenog i državnog
kapitala. Sporno je da li se takav ugovor može raskinuti uprkos
činjenici da je kupac upoznat sa svim informacijama koje su Agenciji
bile na raspolaganju u trenutku zaključenja ugovora i da je sam mogao
izvršiti proveru njihove tačnosti. Drugim rečima, sporno je da li se
nametnutom ugovornom odredbom o datoj izjavi kupca da je sam izvršio
proveru tačnosti podataka od značaja za izvršenje ugovora može
isključiti mogućnost raskida ugovora zbog promenjenih okolnosti.
Nametanje kupcu takve odredbe rezultat je dominantnog - monopolskog
položaja Agencije u postupku privatizacije. On se iskazuje i kroz pravo
Agencije da izradi nacrt ugovora o prodaji društvenog i državnog
kapitala i obavezi kupca da potpisom istog pre sprovedenog postupka
tenderske ili aukcijske prodaje potvrdi preuzimanje svih obaveza koje on
propisuje. Tako se kupcu nameće i obaveza davanja ugovorne izjave o
preuzimanju rizika koji mogu nastati zbog neadekvatne provere podataka
od značaja za zaključenje i izvršenje ugovora o prodaji društvenog i
državnog kapitala. Rezultat dominantnog položaja Agencije u ugovornom
odnosu sa kupcem društvenog i državnog kapitala je i nametanje ugovorne
odredbe o isključenju ugovorne odgovornosti Agencije za sve posledice
izazvane dostavljanjem netačnih ili nepotpunih podataka od strane
odgovornog lica u subjektu privatizacije. Time se otvara i pitanje
pravne valjanosti takvih ugovornih odredbi i mogućnosti primene opštih
pravila Zakona o obligacionim odnosima ne samo o naknadi ugovorne štete,
već i raskidu ugovora zbog promenjenih okolnosti.
Odgovornost Agencije za tačnost podataka
Sadržina ugovora o prodaji kapitala, odnosno imovine propisana je
imperativnom odredbom člana 41. stav 1. Zakona o privatizaciji. Njome je
određeno da taj ugovor sadrži odredbe o: ugovornim stranama; predmetu
prodaje; ugovorenoj ceni; roku plaćanja; korišćenju zemljišta; načinu,
oblicima i rokovima investiranja kupca u subjekt privatizacije radi
obavljanja registrovane delatnosti; načinu rešavanja pitanja zaposlenih
i druge odredbe o kojima se sporazumeju ugovorne strane. Ovakvo
određenje sadržine ugovora o prodaji društvenog i državnog kapitala
ukazuje da on nema samo obeležja kupoprodaje, već i ugovora o
investicionim ulaganjima. Osim toga, odredbama tog ugovora se uređuju i
pitanja zaposlenih i propisuje način korišćenja zemljišta u posedu
subjekta privatizacije. Sve to ovom ugovoru daje obeležja mešovitog
pravnog posla. To je razlog zbog koga se odredbom člana 41-a) Zakona o
privatizaciji propisuju i posebni pravni razlozi čijim se postojanjem
opredeljuje osnov za raskid ugovora o prodaji kapitala zbog
neispunjenja.1 Osim navedenih, specifičnost ugovora o kupoprodaji
kapitala se iskazuje i kroz posebne ugovorne odredbe koje se nameću
kupcu Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom, propisanom
obavezom potpisivanja nacrta ugovora kao uslova za učešće u aukcijskoj
prodaji (član 16. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom).
Odredbom člana 16. stav 1. citirane uredbe propisano je da nacrt ugovora
o prodaji kapitala, odnosno imovine izrađuje Agencija. Tako sačinjen
nacrt ugovora kupac mora potpisati pre održavanja aukcije (član 16. stav
5. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom). Potpisani nacrt
ugovora o prodaji kapitala od strane Agencije i potencijalnog kupca
konstituiše obavezu svih učesnika aukcije da prihvate sve uslove iz
nacrta ugovora (član 16. stav 6. Uredbe o prodaji kapitala i imovine
javnom aukcijom).
Na taj način kupac se primorava i na prihvatanje ugovorne odredbe kojom
se potvrđuje da je on izvršio proveru privatizacione dokumentacije i
sredstava subjekta privatizacije. Na isti način kupac se primorava i na
prihvatanje posebne ugovorne odredbe kojom se isključuje odgovornost
Agencije za sve eventualne netačnosti prikazanih informacija u programu
privatizacije o subjektu privatizacije, osim njegove formalne
usklađenosti sa zakonskim propisima.
Međutim, u praksi su česti slučajevi da privatizaciona dokumentacija ne
sadrži sve informacije i podatke od značaja za ocenu solventnosti i
ekonomskih perspektiva subjekta privatizacije. Šta više, pojedini podaci
od značaja za ocenu vrednosti kapitala subjekta privatizacije se i
namerno izostavljaju. Oni se mogu ticati ne samo ekonomske
ekvivalentnosti postignute kupoprodajne cene, već i razloga koji
opravdavaju i samo učešće kupca u postupku aukcijske i tenderske prodaje
kapitala subjekta privatizacije. Njihov uticaj se može ispoljiti i na
otežano ispunjenje preuzetih ugovornih obaveza i nastanak štete kao
posledice njihovog izostanka ili netačnog prikaza u privatizacionoj
dokumentaciji.
Iz tih razloga, u praksi je i nastao spor o pravnom značaju netačno
prikazanih podataka u privatizacionoj dokumetaciji u zasnivanju
odgovornosti Agencije za štetu koju takav propust može prouzrokovati
subjektu privatizacije, ili kupcu kapitala. Sporno je da li se ugovorom
može isključiti svaka odgovornost Agencije za štetu nastalu usled
netačno ili nepotpuno prikazanih podataka o subjektu privatizacije. Ovo
utoliko pre što je odredbom člana 22. stav 4. Zakona o privatizaciji
propisano da se uz program privatizacije Agenciji dostavlja i izjava
odgovornog lica u subjektu privatizacije o tačnosti podataka koje on
sadrži. Osim toga, istom odredbom je konstituisana i odgovornost
odgovornog lica subjekta privatizacije za štetu koju svojom izjavom
prouzrokuje kupcu kapitala, ako je izjava data grubom nepažnjom ili sa
namerom da se šteta prouzrokuje. Ovakvo zakonsko uređenje otvara sporno
pitanje o pravnoj valjanosti ugovornog isključenja odgovornosti Agencije
za štetne posledice nastale usled netačnih podataka unetih u program
privatizacije od strane odgovornog lica za njegovu izradu. S tim u vezi,
mora se raspraviti da li se na ugovorne odredbe o prodaji društvenog i
državnog kapitala mogu primeniti i opšta pravila Zakona o obligacionim
odnosima o isključenju odgovornosti za ugovornu štetu.
U sudskoj praksi je prisutno pravno shvatanje da ugovorno isključenje
odgovornosti Agencije za naknadu štete zbog netačnosti i nepotpunosti
prikazanih podataka u privatizacionoj dokumentaciji ima pravno
utemeljenje u odredbi člana 23. Zakona o privatizaciji. Tom odredbom je
propisano da program privatizacije izrađuje subjekt privatizacije.
Agencija vrši samo njegovu kontrolu. Ona je ovlašćena da dostavljeni
program od subjekta privatizacije pregleda u određenom roku i potom
donese odluku o njegovom prihvatanju, ili vraćanju na doradu. U tom
kontekstu se ističe i da je Agencija dužna da saglasno odredbi člana 7.
Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom obezbedi svim
zainteresovanim licima pristup informacijama od značaja za aukciju.
Ispunjenjem te obaveze i sprovedenom kontrolom usklađenosti programa
privatizacije od strane Agencije sa propisima koji uređuju sadržaj i
način njegove izrade (član 22. stav 5. Zakona o privatizaciji), stiču se
pravne pretpostavke za ugovorno isključenje odgovornosti Agencije za
štetu pričinjenu subjektu privatizacije, ili kupcu kapitala zbog
netačnih ili nepotpuno prikazanih podataka u privatizacionoj
dokumentaciji. Na temelju tih razloga izvodi se i zaključak o pravnoj
valjanosti odredbe ugovora o prodaji kapitala kojom se zbog konstatacije
kupca o izvršenoj proveri privatizacione dokumentacije isključuje
odgovornost Agencije za sve eventualne netačnosti prikazanih informacija
u programu privatizacije. Sledom rečenog, izvodi se i pravno shvatanje o
dopuštenom isključenju odgovornosti Agencije za pričinjenu štetu
subjektu privatizacije, ili kupcu kapitala po opštim pravilima Zakona o
obligacionim odnosima o ugovornoj šteti.
Mišljenja smo da izneta pravna argumentacija ne opravdava izneto
stanovište. Agencija za privatizaciju ima status ovlašćenog pravnog lica
u postupku prodaje društvenog i državnog kapitala odnosno imovine,
promovisanju, sprovođenju i kontroli postupka privatizacije. Takav
položaj Agencije temelji se u odredbi člana 6. stav 1. Zakona o
privatizaciji. Njome je propisano da je Agencija za privatizaciju pravno
lice koje prodaje kapital, odnosno imovinu i promoviše, inicira,
sprovodi i kontroliše postupak privatizacije u skladu sa zakonom. Pored
toga, ona saglasno odredbi člana 2. Zakona o Agenciji za privatizaciju
sve navedene poslove obavlja u skladu sa propisima o javnim službama.
Time su Agenciji za privatizaciju data i javno - pravna ovlašćenja u
postupku privatizacije i kontroli tog postupka. Ona to čini na način i u
granicama propisanim odredbama člana 6-10. Zakona o Agenciji za
privatizaciju. Tim odredbama su taksativno uređena prava i obaveze
Agencije u obavljanju poslova promocije privatizacije, iniciranja
privatizacije, sprovođenja privatizacije i kontrole postupka
privatizacije. Na taj način se opredeljuje i privilegovani položaj
Agencije u ugovornom odnosu sa kupcem društvenog, odnosno državnog
kapitala, ili imovine. To je posledica zakonskog naređenja da Agencija
istovremeno ima položaj prodavca društvenog i državnog kapitala i
ovlašćenje društvene institucije za sprovođenje i kontrolu postupka
privatizacije. Sam postupak i način prodaje društvenog i državnog
kapitala uređen je Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom,
odnosno Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom.
I u jednom i u drugom slučaju postupak organizovanja i prodaje
društvenog i državnog kapitala vrši Agencija za privatizaciju. Ona je
shodno odredbi člana 8. stav 2. tačka 5. Uredbe o prodaji kapitala i
imovine javnom aukcijom, pored ostalog, ovlašćena i da sprovodi postupak
kontrole i odobravanja programa privatizacije. Sadržina programa
privatizacije propisana je imperativnom odredbom člana 54. citirane
odredbe. Tačkom 2. tog člana određeno je da program privatizacije mora
sadržati i podatke o stanju sredstava i obaveza subjekta privatizacije.
Šta obuhvataju podaci o stanju sredstava i obaveza subjekta
privatizacije propisano je odredbom člana 56. Uredbe o prodaji kapitala
i imovine javnom aukcijom. U te podatke spadaju: bilans stanja koji ne
može biti stariji od 12 meseci; pregled nepokretnosti (vrsta, namena,
površina objekata, namena i površina zemljišta); pregled najvažnije
opreme; pregled imovine i potraživanja koja su predmet sudskih sporova
sa iznosom vrednosti spora; pregled obaveza koje su predmet sudskih
sporova sa iznosom vrednosti spora; pregled imovine koja je pod
hipotekom i pregled imovine drugih pravnih lica nad kojima subjekt
privatizacije ima hipoteku. Sličan pravni položaj Agencije za
privatizaciju se propisuje i u postupku prodaje kapitala i imovine
javnim tenderom. On je opredeljen odredbom člana 26. stav 2. Zakona o
privatizaciji propisanim pravom i obavezom Agencije da organizuje i
sprovodi javni tender. S tim u vezi, saglasno odredbi člana 2. Uredbe o
prodaji kapitala i imovine javnim tenderom, Agencija za privatizaciju
ima ovlašćenje i da angažuje savetnike za obavljanje poslova i pružanje
pomoći u organizaciji tendera i izboru najboljeg ponuđača (član 2. stav
2. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom). Agencija za
privatizaciju priprema prodaju kapitala i imovine javnim tenderom (član
4. stav 1. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom). U te
poslove spada priprema tenderske dokumentacije i objavljivanje javnog
poziva za podnošenje ponude za učešće na tenderu (član 5. Uredbe o
prodaji kapitala i imovine javnim tenderom). Kao i kod prodaje kapitala
i imovine javnom aukcijom i u slučaju tenderske prodaje propisana je
sadržina tenderske dokumentacije. Ona je određena odredbom člana 6.
Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom. Saglasno toj
odredbi tenderska dokumentacija, pored ostalog, mora da sadrži: podatke
o subjektu privatizacije; popis pretežnih delatnosti; organizacionu i
vlasničku strukturu; ukupnu knjigovodstvenu vrednost kapitala, odnosno
imovine izraženu u dinarima i protivvrednosti u evrima; informacije o
poslovanju i bonitetu subjekta privatizacije; nacrt ugovora o prodaji i
sve druge informacije i dokumentaciju neophodnu za tendersku prodaju.
Prema tome, kontrola privatizacione dokumentacije predstavlja zakonsku
obavezu Agencije za privatizaciju kako u slučaju prodaje kapitala i
imovine javnom aukcijom, tako i u slučaju prodaje koja se realizuje
metodom javnog tendera. Ona je ovlašćena da u slučaju netačnosti i
nepotpunosti određenih delova i podataka u privatizacionoj dokumentaciji
donese odluku o vraćanju iste na ispravku ili izmenu. Takva ovlašćenja
Agencije temelje se u odredbi člana 22. stav 5. Zakona o privatizaciji.
Subjekt privatizacije dužan je da ispravku ili izmenu programa
privatizacije izvrši u roku koji odredi Agencija, s tim da taj rok ne
može biti duži od 60 dana od dana donošenja odluke o njegovoj ispravci
(član 22. stav 6. Zakona o privatizaciji). U protivnom, ako dostavljena
privatizaciona dokumentacija sadrži tačne i potpune podatke, Agencija za
privatizaciju donosi odluku o prihvatanju programa privatizacije,
odnosno tenderske dokumentacije (član 22. stav 5. Zakona o privatizaciji
i član 63. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom). Takva
odluka se shodno odredbi člana 22. stav 5. Zakona o privatizaciji mora
doneti u roku od 30 dana od dana dostavljanja programa privatizacije.
Prihvatanjem privatizacione dokumentacije od strane Agencije nastaje
oboriva pretpostavka da odobreni program privatizacije sadrži potpune i
tačne podatke propisane odredbom člana 56. Uredbe o prodaji kapitala i
imovine javnom aukcijom. Identične pravne posledice nastupaju i u
slučaju prodaje kapitala i imovine metodom javnog tendera.
Tačnost i potpunost podataka sadržanih u privatizacionoj dokumentaciji
od posebnog su značaja za donošenje odluke potencijalnog kupca da uzme
učešće u aukcijskoj ili tenderskoj prodaji kapitala. On to čini pod uslovima i na način propisan tom dokumentacijom. Stoga je
zakonom konstituisana obaveza Agencije da izvrši kontrolu i proveru
tačnosti i potpunosti svih podataka sadržanih u privatizacionoj
dokumentaciji koji su od značaja za zakonito sprovođenje aukcijske i
tenderske prodaje kapitala i imovine. U protivnom, verifikacijom
privatizacione dokumentacije sa netačnim ili nepotpunim podacima
Agencija uskraćuje kupcu informacije koje su od bitnog uticaja za
njegovo učešće u postupku prodaje društvenog i državnog kapitala, ili
imovine. Uskraćivanje tih informacija ima neposredan uticaj i na
međusobni ugovorni odnos Agencije za privatizaciju i kupca društvenog i
državnog kapitala, ili imovine. Zato saglasno odredbi člana 268. Zakona
o obligacionim odnosima Agencija mora odgovarati i za štetu koju je
usled tih propusta pretrpeo subjekt privatizacije, ili kupac. Takva
odgovornost Agencije ne može se isključiti ni u slučaju postojanja
ugovorne odredbe kojom kupac potvrđuje da mu je pre aukcijske ili
tenderske prodaje omogućeno neposredno ispitivanje i provera subjekta
privatizacije, njegove imovine i finansijskog poslovanja. Jer, uprkos
postojanja takve izjave kupca Agencija se ne može eskulpirati od svake
odgovornosti zbog prezentovanja netačnih ili nepotpunih podataka o
subjektu privatizacije, njegovom finansijskom stanju i prikazanoj
imovini u privatizacionoj dokumentaciji. Odgovornost Agencije ne može se
isključiti ni činjenicom da je odgovorno lice u subjektu privatizacije
svojom izjavom potvrdilo tačnost podataka sadržanih u privatizacionoj
dokumentaciji. Agencija se ne može osloboditi odgovornosti prema subjektu privatizacije
i kupcu ni iz razloga što je odredbom člana 22. stav 4. Zakona o
privatizaciji propisano da za pričinjenu štetu zbog netačnosti podataka
odgovara odgovorno lice u subjektu privatizacije. Ta činjenica je od
značaja samo za ostvarenje regresnog prava Agencije prema odgovornom
licu u subjektu privatizacije. Ovo iz razloga što je Agencija shodno odredbi člana 5. stav 1. Zakona o
privatizaciji ovlašćeni prodavac društvenog i državnog kapitala. U tom
svojstvu, a na osnovu odredbe člana 41. stav 2. istog zakona, Agencija
za privatizaciju potpisuje i ugovor o prodaji društvenog i državnog
kapitala. To je čini ugovornom stranom koja odgovara i za štetu koju
kupac pretrpi zbog njenih povreda zakonom i ugovorom konstituisanih
obaveza u sprovođenju postupka privatizacije. Odgovornost Agencije ne
može se isključiti ni voljom ugovornih strana. Takva odredba ugovora o
prodaji kapitala ne proizvodi pravna dejstva, jer je u direktnoj
suprotnosti sa odredbom člana 265. stav 1. Zakona o obligacionim
odnosima. Ovo iz razloga što je odredbom tog člana izričito propisano da
se ugovorom ne može unapred isključiti odgovornost za nameru ili krajnju
nepažnju. Osim toga, odredbom stava 2. istog člana konstituiše se i
ovlašćenje suda da na zahtev zainteresovane ugovorne strane poništi
ugovornu odredbu o isključenju odgovornosti za običnu nepažnju kada
takav sporazum proizlazi iz monopolskog položaja ili neravnopravnih
odnosa ugovornih strana. Nesporno je da se ugovorni odnos Agencije za
privatizaciju i kupca društvenog i državnog kapitala, ili imovine,
karakteriše njihovim neravnopravnim položajem. On je opredeljen zakonskim ovlašćenjima Agencije da priprema, sprovodi i
kontroliše postupak privatizacije. U vršenju tih ovlašćenja Agencija
postupa u skladu sa propisima o javnim službama. Stoga i u postupku
kontrole privatizacione dokumentacije i u postupku zaključenja ugovora o
prodaji društvenog i državnog kapitala Agencija vrši javno-pravna
ovlašćenja. Time se zakonom opredeljuje povlašćeni-privilegovani položaj
Agencije i u ugovornom odnosu sa kupcem društvenog i državnog kapitala.
Stoga se u takvom ugovornom odnosu ne može unapred isključiti
odgovornost Agencije za štetu pričinjenu u subjektu privatizacije ili
kupcu nastalu raskidom ugovora zbog učinjenih propusta u kontroli
tačnosti i potpunosti privatizacione dokumentacije.
Uticaj promenjenih okolnosti na
opstanak ugovora
Opšta pravila Zakona o obligacionim odnosima dopuštaju mogućnost izmene
ili raskida ugovora zbog promenjenih okolnosti. Ona su ustanovljena
odredbama člana 133-135. Zakona o obligacionim odnosima. “Da bi se
pitanje uticaja promenjenih okolnosti uopšte postavilo nužno je da
postoji određeni period, razmak u vremenu, u kome se taj uticaj može
ispoljiti. Ta mogućnost otvorena je najpre kod ugovora sa trajnim
izvršenjem obaveze. Osnovna karakteristika trajnih ugovora je da se
izvršenje obaveza koje iz njih proizlaze prostire u određenom vremenskom
periodu. Bez obzira da ili se one izvršavaju preduzimanjem samo jednog,
vremenski kontinuiranog akta (na primer obaveza ostavoprimca da čuva
stvar), ili višekratnim, sukcesivnim ponavljanjem istog akta u određenim
vremenskim intervalima (obaveza zakupca da plati zakupninu svakog
meseca) mogućnost promene okolnosti kod njih je uvek prisutna.”2
Pod promenjenim okolnostima se podrazumevaju događaji koji su nastali
posle zaključenja ugovora zbog kojih je njegovo ispunjenje otežano ili
onemogućeno ostvarenje svrhe ugovora. I u jednom i drugom slučaju uticaj
promenjenih okolnosti mora postojati u meri da ugovor više ne ispunjava
očekivanja ugovornih strana, zbog čega bi ga po opštem uverenju bilo
nepravično održati na snazi. Stoga je nepoznavanje postojećih okolnosti
u vreme zaključenja ugovora bez uticaja na njegov opstanak ili izmenu.
Posledice nepoznavanja postojećih okolnosti od značaja za nastanak i
opstanak ugovornog odnosa mora snositi strana ugovornica koja je shodno
načelu savesnosti i poštenju morala znati za njihovo postojanje. Isti je
slučaj i sa pravnim uticajem događaja koji su nastupili posle ugovorom
propisanog roka za ispunjenje obaveze. Nastupanjem dužničke docnje
isključuje se mogući štetni uticaj promenjenih okolnosti. Rizik njihovog
nastupanja i svih posledica koje one proizvode mora snositi sam dužnik,
jer je blagovremenim ispunjenjem svoje obaveze mogao preduprediti sva
štetna dejstva događaja nastalih u periodu nakon dospeća njegove
obaveze. Osim toga, značaj promenjenih okolnosti mogu imati samo
događaji čije se dejstvo u vreme zaključenja ugovora nije moglo
predvideti i izbeći. Otežano ispunjenje ugovora podrazumeva nastanak
događaja koji dopuštaju mogućnost izvršenja preuzete obaveze, ali samo
uz značajne fizičke i psihičke napore ili nastanak ekonomskih gubitaka.
To su događaji čiji nastanak vodi očigledno nesrazmernom poremećaju
ekvivalentnosti uzajamnih davanja ugovornih strana. Samo u tom slučaju nastali nesklad u uzajamnim davanjima može se
otkloniti intervencijom suda. Međutim, sudska intervencija se može
preduzeti samo u slučaju otežanog ispunjenja ugovora u meri da on više
ne odgovara očekivanjima ugovornih strana i da bi po opštem mišljenju
očuvanje takvog ugovora bilo nepravično. Pored otežanog ispunjenja ugovora promenjene okolnosti mogu dovesti i do
nemogućnosti ostvarenja svrhe ugovora. I ostvarenje svrhe ugovora
obuhvata situacije koje vode otežanom ispunjenju, ali i slučajeve u
kojima se uprkos odsustva poremećaja ekvivalentnosti uzajamnih davanja
ugovorna svrha ne može ostvariti. Stoga otežano ispunjenje i nemogućnost
ostvarenja svrhe ugovora ne predstavlja zasebne slučajeve nastupanja
promenjenih okolnosti, već njihove pojavne oblike koji opravdavaju
raskid ili izmenu ugovora.
Osim toga, u postupku odlučivanja o raskidu ugovora zbog promenjenih
okolnosti sud se mora rukovoditi načelima poštenog prometa, a naročito
vodeći računa o cilju ugovora, normalnom riziku kod ugovora odnosne
vrste, opštem interesu, kao i o interesima obeju ugovornih strana (član
135. Zakona o obligacionim odnosima). Stoga u opredeljenju za odluku o
raskidu ili reviziji ugovora sud mora imati u vidu da se raskidom
prekidaju do tada uspostavljeni tokovi robnog prometa, zbog čega se mogu
ozbiljno ugroziti kako interesi samih ugovornih strana tako i opšti
društveni interesi. Time se ujedno opredeljuje i zakonom propisana
mogućnost ugovornog odricanja od pozivanja na promenjene okolnosti (član
136. Zakona o obligacionim odnosima). Stranke se mogu ugovorom unapred
odreći pozivanja na određene promenjene okolnosti u svim slučajevima
kada to nije u suprotnosti sa načelom savesnosti i poštenja. Međutim,
odredbom člana 136. Zakona o obligacionim odnosima dopušta se samo
mogućnost odricanja od pozivanja na određene, a ne i na sve - opšte
promenjene okolnosti. To ima za posledicu da se ugovorom moraju
precizirati tačno određeni slučajevi promenjenih okolnosti čije
nastupanje neće uticati na opstanak ili izmenu ugovora. Međutim, i u
slučaju odricanja od pozivanja na određene promenjene okolnosti to se ne
može činiti na način suprotan načelu savesnosti i poštenja. Kada je reč
o ugovorima u privredi onda se takva mogućnost limitira normalnim
očekivanjima i predviđanjima poslovnog rizika. U protivnom, isključenje
pozivanja na promenjene okolnosti nema opravdanje u opšteprihvaćenim
pravilima tržišnog poslovanja. Stoga bi saglasno odredbi člana 136.
Zakona o obligacionim odnosima i ugovorno isključenje pozivanja na
promenjene okolnosti koje se kosi sa uvažavanjem ekonomske opravdanosti
dopuštenog poslovnog rizika bilo bez pravnog dejstva.
Nesporno je da i ugovor o prodaji društvenog i državnog kapitala, ili
imovine ima sva obeležja dvostranih ugovora. I tim ugovorom se stvara
uzajamnost međusobnih obaveza ugovornih strana. Ona nastaje njegovim
zaključenjem. To je ujedno i teretan ugovor čije se izvršenje realizuje
u određenom vremenskom intervalu. Vremenski odloženo izvršenje obaveza
iz ugovora o prodaji kapitala i imovine postoji i u slučaju jednokratne
isplate postignute kupoprodajne cene. Ovo iz razloga što isplata
kupoprodajne cene predstavlja samo jedan od bitnih elemenata tog
ugovora. Pored te, ugovorom o prodaji kapitala i imovine konstituiše se
i obaveza investicionog ulaganja i nastavka obavljanja osnovne
delatnosti subjekta privatizacije u određenom vremenskom periodu od
zaključenja ugovora. U tom periodu mogu nastupiti događaji koji će
otežati ispunjenje tih obaveza, ili sprečiti ostvarenje svrhe ugovora.
Stoga bi se saglasno opštim pravilima Zakona o obligacionim odnosima i
ugovor o prodaji društvenog i državnog kapitala, ili imovine mogao
raskinuti zbog promenjenih okolnosti.
Međutim, odredbom člana 25-a) Zakona o privatizaciji propisano je da u
slučaju nastupanja okolnosti koje onemogućavaju prodaju kapitala,
odnosno imovine subjekta privatizacije, za koje se nije znalo u vreme
pokretanja postupka Agencija može odrediti prekid postupka dok ti
razlozi ne prestanu, a najduže za 90 dana od donošenja odluke o prekidu.
Osim toga, i odredbom stava 2. istog člana zabranjuje se subjektu
privatizacije da bez saglasnosti Agencije u toku postupka privatizacije
menja odredbe Pojedinačnog kolektivnog ugovora koje se odnose na visinu
zarada zaposlenih u procentu većem od projektovanog rasta cena na malo,
odnosno ako je preduzeće prethodnu poslovnu godinu završilo sa gubitkom.
Na taj način zakonom se predupređuje mogućnost nastupanja promenjenih
okolnosti koje bi mogle uticati na opstanak ugovora. U tom cilju se i
odredbom člana 10. stav 2. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom
aukcijom konstituiše pravo zainteresovanog lica - potencijalnog kupca da
izvrši obilazak subjekta privatizacije kada potpiše ugovor o čuvanju
poverljivih podataka. Iz istih razloga se i odredbom člana 11. citirane
uredbe obavezuje Agencija i subjekt privatizacije da obezbede pod
jednakim uslovima svim zainteresovanim licima pristup informacijama od
značaja za aukciju. Izvršenje tih obaveza subjekta privatizacije prema
Agenciji potvrđuje se izjavom kupca da mu je pre aukcije omogućena
neposredna provera njegove imovine i svih podataka od značaja za
aukciju. Ona se unosi u formi posebne ugovorne klauzule. To se čini
upravo u cilju ugovornog isključenja pozivanja na promenjene okolnosti.
Na isti način se vrši ugovorno isključenje pozivanja na promenjene
okolnosti i u slučaju prodaje društvenog i državnog kapitala, ili
imovine metodom javnog tendera.
Na temelju takvog zakonskog uređenja i ugovorne volje strana ugovornica
u sudskoj praksi je prisutno stanovište da Agencija ne može snositi
posledice zbog otežanog ispunjenja ugovornih obaveza kupca društvenog i
državnog kapitala. Ovakvo stanovište dopušta ugovorno isključenje
pozivanja na promenjene okolnosti. Zato njegovi zagovornici smatraju da
kupac društvenog i državnog kapitala, ili imovine nema pravo da zahteva
raskid ugovora zbog promenjenih okolnosti.
Mišljenja smo da izneta argumentacija ne opravdava pravilnost takvog
pravnog shvatanja. Ovo iz razloga što je opšte isključenje promenjenih
okolnosti u direktnoj suprotnosti sa odredbom člana 136. Zakona o
obligacionim odnosima. Primena ove odredbe Zakona o obligacionim
odnosima nije isključena u postupku privatizacije. Naprotiv, odredba
člana 25-a) Zakona o privatizaciji ima za cilj samo da predupredi uticaj
promenjenih okolnosti na sprovođenje postupka privatizacije. Mogućnost
isključenja pozivanja kupca na promenjene okolnosti nije utemeljena ni
odredbama člana 10. i 11. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom
aukcijom. Zato ni data izjava kupca da mu je pre sprovođenja aukcije
omogućen uvid u imovinu subjekta privatizacije i njegovu poslovnu
dokumentaciju ne može voditi isključenju njegovog prava da se pozove na
promenjene okolnosti. Osim toga, takvo isključenje pozivanja na
promenjene okolnosti bilo bi u direktnoj suprotnosti i sa načelom
savesnosti i poštenja. Na to upućuje i odredba člana 2. Zakona o
privatizaciji. Njome se određuje da je stvaranje uslova za razvoj
privrede i socijalne stabilnosti jedno od osnovnih načela postupka
privatizacije (član 2. stav 1. Zakona o privatizaciji). Jasno je da se
taj cilj privatizacije ne može ostvariti ako po zaključenju ugovora o
prodaji društvenog i državnog kapitala nastupe događaji koji znatno
otežavaju ispunjenje kupčevih obaveza. Tome bi moglo doprineti svako
preduzimanje radnji od strane organa ili zaposlenih lica kod subjekta
privatizacije u cilju sprečavanja organizacije njegovog poslovanja nakon
sprovedenog postupka privatizacije, odnosno zaključenog ugovora o
prodaji društvenog i državnog kapitala. Preduzimanje takvih radnji može
voditi i otežanom ispunjenju kupčeve obaveze organizovanja subjekta
privatizacije kao društva kapitala. To je Zakonom o privatizaciji
konstituisana obaveza kupca koja se mora realizovati odmah po izvršenoj
prodaji kapitala i evidentiranju akcija u Privatizacionom registru (član
55. stav 1. Zakona o privatizaciji). Iz istih razloga može se znatno
otežati i Zakonom o privatizaciji propisana obaveza kupca da shodno
ugovornim uslovima izvrši investiciona ulaganja u subjekt privatizacije
radi obavljanja registrovane delatnosti (član 41. stav 1. Zakona o
privatizaciji). U tim slučajevima ne bi se mogao ostvariti ni cilj zbog
koga je ugovor o prodaji društvenog i državnog kapitala zaključen. Zato
bi održavanje takvog ugovora bez izmene ugovornih obaveza kupca bilo
suprotno načelu pravičnosti.
Da bi se ovakva mogućnost sprečila Agencija je dužna da o svim
nedostacima utvrđenim u postupku kontrole sprovođenja privatizacionog
postupka obavesti nadležno Ministarstvo za poslove privatizacije (član
11. Zakona o Agenciji za privatizaciju). Obaveza takvog obaveštavanja
tiče se i uočenih propusta u izvršenju ugovora o prodaji društvenog i
državnog kapitala (član 10. tačka 4. Zakona o Agenciji za
privatizaciju). Sprovedenom kontrolom mogu se konstatovati i propusti
koji otežavaju izvršenje kupčeve obaveze. Oni se mogu ticati donošenja
odluke organa subjekta privatizacije kojima se sprečava ili otežava
sprovođenje ugovorom ustanovljenih obaveza kupca. Isti efetak može
proizvesti i propust organa subjekta privatizacije da donese odluku,
zaključi ugovor ili preduzme druge mere od značaja za sprovođenje
postupka privatizacije. U svim tim slučajevima Agencija je dužna da kao
zakonom ovlašćeni organ za kontrolu postupka privatizacije obavesti
Vladu Republike Srbije. Na temelju tog obaveštenja Vlada Republike
Srbije mora preduzeti mere za otklanjanje svih događaja koji otežavaju
izvršenje kupčevih obaveza, odnosno sprovođenje postupka privatizacije.
To se čini imenovanjem predstavnika društvenog ili državnog kapitala u
Skupštini i Upravnom odboru od lica iz ili izvan subjekta privatizacije.
Obaveza takvog postupanja Vlade Republike Srbije konstituiše se
imperativnom odredbom člana 400. stav 1. Zakona o preduzećima (Odredba
člana 400. Zakona o preduzećima se primenjuje na osnovu člana 456.
Zakona o privrednim društvima sve do isteka rokova za privatizaciju
utvrđenih zakonom kojim se uređuje privatizacija).
Prema tome, Zakon o privatizaciji ne isključuje mogućnost raskida ili
izmene ugovora o prodaji društvenog i državnog kapitala zbog promenjenih
okolnosti. Naprotiv, on samo propisuje mere koje imaju za cilj da se
predupredi nastanak događaja koji mogu dovesti do promenjenih okolnosti
od značaja za izvršenje ugovornih obaveza kupca. U tom cilju se i
odredbom člana 400. stav 1. Zakona o preduzećima konstituiše obaveza
Vlade Republike Srbije da imenovanjem predstavnika društvenog ili
državnog kapitala eliminiše sve radnje i odluke organa i zaposlenih kod
subjekta privatizacije koje mogu otežati sprovođenje postupka
privatizacije, odnosno izvršenje kupčevih obaveza. Međutim, i u slučaju
preduzimanja takvih mera od strane Vlade Republike Srbije mogu izostati
očekivani rezultati. Šta više, u praksi može doći do izostanka takvih
mera i uprkos izričitom zakonskom naređenju za njihovo preduzimanje.
Stoga se u tim slučajevima stiču uslovi propisani odredbom člana 133.
Zakona o obligacionim odnosima da se pozivom na promenjene okolnosti
zatraži raskid ugovora o prodaji društvenog i državnog kapitala. U
protivnom, izvršenje takvog ugovora bi se kosilo ne samo sa načelom
pravičnosti, već i sa osnovnim ciljem privatizacije koji se iskazuje u
stvaranju uslova za razvoj privrede i socijalne stabilnosti.
Z a k lj u č a k
Ugovor o prodaji društvenog i državnog kapitala, ili imovine ima
mešovita svojstva koja ga čine sui generis pravnim poslom. Otuda
se pravna dejstva takvog ugovora uređuju ne samo Zakonom o
privatizaciji, već i opštim pravilima Zakona o obligacionim odnosima.
Ona se odnose na pitanja odgovornosti za ugovornu štetu, kao i mogućnost
raskida zbog promenjenih okolnosti. U skladu sa tako određenim pravnim dejstvima tog ugovora mogu se izvesti
i sledeći zaključci.
-
Agencija za privatizaciju je odgovorna za sve štetne posledice
koje nastanu zbog netačnih podataka i informacija dostavljenih kupcu u
postupku privatizacije.
-
Obaveza
odgovornosti Agencije za tačnost podataka dostavljenih kupcu ne može se
ugovorom isključiti.
-
Ugovorom o
prodaji društvenog i državnog kapitala ili imovine ne može se isključiti
ni pravo kupca da pozivom na promenjene okolnosti zatraži raskid tog
ugovora pod uslovima i na način propisan opštim pravilima Zakona o
obligacionim odnosima.
_________________________
-
Ugovor o prodaji kapitala,
odnosno imovine se može
raskinuti zbog neispunjenja, ako i u naknadno ostavljenom roku za ispunjenje,
kupac: ne plati ugovornu cenu,
odnosno bilo koju od dospelih rata;
ne investira u subjekt privatizacije na način,
u obliku i roku utvrđenom
ugovorom; raspolaže
imovinom subjekta privatizacije suprotno odredbama ugovora;
ne obezbedi kontinuitet u obavljanju
registrovane delatnosti radi čijeg
je obavljanja subjekt privatizacije osnovan;
ne dostavi garancije za investiciono ulaganje
na način utvrđen
ugovorom; ne izvršava
odredbe o načinu rešavanja
pitanja zaposlenih; i drugim slučajevima
predviđenim
ugovorom.
-
Komentar Zakona o
obligacionim odnosima, redaktor profesor Slobodan Perović, knjiga I,
Savremena administracija Beograd 1995, str. 261
|
