PRIMENA INSTITUTA OBLIGACIONOG PRAVA U UPRAVNOM POSTUPKU

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Postupanje državnih organa u upravnim stvarima, kada neposredno primenjuju propise i rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, predviđeno je Zakonom o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP). Najčešće se u javnosti primena ovog procesnog zakona vezuje isključivo za postupanje državnih organa, pri čemu se ispušta iz vida da su po njemu dužni da postupaju i preduzeća i druge organizacije kada u vršenju javnih ovlašćenja, koja su im poverena zakonom, rešavaju odnosno kada obavljaju druge poslove iz člana 1. tog zakona (član 2. ZUP-a). Međutim, ZUP nije jedini procesni zakon u ovoj materiji. U pojedinim upravnim oblastima, zbog specifične prirode stvari o kojima se raspravlja, donose se posebni zakoni kojima se predviđaju neophodna odstupanja od ZUP-a kao opšteg procesnog zakona, ali ta odstupanja moraju da budu u saglasnosti sa osnovnim načelima ZUP-a. Kao primeri posebnih procesnih zakona se najčešće navode Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji (“Službeni glasnik RS”, 80/02, 55/04) i Carinski zakon (“Službeni glasnik RS”, 73/03).

U stručnoj javnosti, ne bez razloga, govori se da je materijalno pravo koje se primenjuje u ZUP-u najšire, u odnosu na materijalno pravne propise koji se primenjuju u Zakonu o parničnom postupku i Zakonu o krivičnom postupku. Ugaoni kamenovi primene ZUP-a su rođenje - izdavanje izvoda iz matične knjige rođenih i smrt - izdavanje izvoda iz matične knjige umrlih. U periodu između izdavanja ova dva uverenja, koja predstavljaju rešavanje u upravnoj stvari, fizička lica sa svim svojim subjektivitetom ulaze u različite pravne odnose u kojima stiču svojstva stranke u upravnom postupku štiteći na taj način, svoja prava i pravne interese. Polazak u školu učenika omogućava zaštitu njegovih prava i  interesa kao učenika u pogledu ocenjivanja i mogućnosti bržeg završavanja škole. Takođe, i status studenta omogućava zaštitu prava studenta u procesu studiranja, polazak u vojsku, sticanje porodičnog statusa, mogućnost građenja objekata, plaćanje obaveza po osnovu poreza, učestvovanje u postupcima privatizacije (postupku aukcije i tendera), samo su neki od primera u kojima stranke u upravnim stvarima ostvaruju svoja prava i pravne interese.

U upravnom postupku, u primeni materijalnih propisa vrlo često se koriste instituti iz drugih oblasti prava na primer iz Zakona o obligacionim odnosima. Naizgled, nema ničeg neobičnog u tome. Međutim, bavljenjem ovom materijom u dužem vremenskom periodu može se zaključiti da se neki od instituta ugovornog prava u upravnom postupku primenjuju suprotno njihovoj pravnoj prirodi, utvrđenoj u Zakonu o obligacionim odnosima. Šta je to što dovodi do ovakvih, u najmanju ruku čudnih tumačenja ako se zna da pravna priroda određenog instituta ne može imati promenljiv karakter zavisno od vrste postupka u kome se vrši tumačenje propisa? Odgovor bi se mogao naći u prirodi odnosa o kojima se odlučuje u upravnom postupku i strankama - učesnicima. Karakteristika upravnog je javno, a odnos stranaka se svodi na odnos fizičkog ili pravnog lica i državnog organa. U takvom odnosu nedovoljno poznavanje prava može da usmeri službeno lice, koje odlučuje o zakonitosti jednog takvog odnosa, prema poznatom modelu kod koga se u slučaju sumnje u primeni propisa tumačenje vrši u korist države. I ne samo u upravnom postupku. Mali broj presuda upravnih sudova donetih u sporu pune jurisdikcije, u kojoj situaciji presuda suda treba da zameni nezakoniti akt državnog organa, samo upotpunjuje sliku prema kojoj je u sistemu podele vlasti izvršna vlast dobila (ili osvojila) veću samostalnost koja, u nekim situacijama, ide i na štetu druge dve grane vlasti.

PRIVATIZACIJA

Privatizacija je tranziciona mera uređena Zakonom o privatizaciji (“Službeni glasnik RS” 38/01, 18/03). Ovim zakonom se uređuju uslovi i postupak promene vlasništva društvenog, odnosno državnog kapitala. Metodi prodaje kapitala subjekta privatizacije su javni tender i javna aukcija.

Aukcija je metod privatizacije javnim nadmetanjem u skladu sa utvrđenim uslovima prodaje. Odluka doneta povodom aukcijske prodaje ima karakter upravnog akta i njena zakonitost se ocenjuje u upravnom sporu kod Vrhovnog suda Srbije. Posle donete odluke na aukciji, Agencija za privatizaciju zaključuje ugovor sa najpovoljnijim ponuđačem koji je dvostrano teretan ugovor i o njegovoj sudbini, za slučaj spora, odlučuje se kod trgovinskog suda, a ne u upravnom sporu.

“Podnetom tužbom se osporava ugovor o prodaji kapitala iz člana 41. navedenog Zakona i takav spor je privredni spor imovinske prirode za koji je nadležan trgovinski, a ne upravni sud.” (Presuda VSS Už. 98/03 od 30.9.2004. godine).

Zakon o privatizaciji predviđa mogućnost po kojoj Agencija za privatizaciju ima pravo na raskid ugovora o prodaji društvenog kapitala za slučaj da ne dođe do ispunjenja ugovora od strane kupca. Istovremeno, nastaje obaveza Agencije da kapital koji je predmet ugovora prenese Akcijskom fondu. U praksi je postavljeno pitanje da li taj prenos ima karakter upravnog akta i da li se samostalno može osporavati nezavisno od sudbine ugovora. Odgovor bi bio da prenos kapitala nema karakter upravnog odlučivanja već je refleks jednostranog raskida ugovora pa će se o sudbini prenetog kapitala Akcijskom fondu odlučiti u postupku ocene zakonitosti raskida ugovora.

“Kako je odredbom člana 41a) Zakona o privatizaciji propisano da se zbog neispunjenja ugovornih obaveza ugovor o prodaji društvenog kapitala raskida, a kapital koji je predmet prodaje prenosi Akcijskom fondu, to je Agencija za privatizaciju primenom citirane odredbe navedenog zakona iskoristila pravo na jednostrani raskid ugovora o prodaji zbog neispunjene obaveze kupca. Po nalaženju Vrhovnog suda Srbije, odluka tuženog organa o prenosu kapitala preduzeća Akcijskom fondu nije upravni akt u smislu citirane odredbe člana 6. Zakona o upravnim sporovima, već posledica raskida ugovora, pa se protiv takve odluke ne može voditi upravni spor.” (Presuda VSS U. 2263/06 od 10.7.2006. godine).

U vezi primene citirane odredbe je i karakter obaveštenja Agencije upućenog kupcu da raskida ugovor o prodaji društvenog kapitala zbog neizvršenja ugovora. Takvo obaveštenje u pismenoj formi je predviđeno odredbom člana 68. Zakona o obligacionim odnosima i nema karakter upravnog akta.

“Kako osporeni akt - obaveštenje tuženog organa o raskidu ugovora zbog neispunjenja, u smislu člana 41a) Zakona o privatizaciji, ugovora o prodaji društvenog kapitala metodom javne aukcije preduzeća, ni po formi ni po sadržini nema karakter upravnog akta iz člana 6. Zakona o upravnim sporovima, jer nema rešavajući karakter i nije donet u upravnoj stvari, to je Vrhovni sud Srbije podnetu tužbu odbacio.” (Presuda VSS U. 2262/06 od 7.9.2006. godine).

Već smo rekli da je u postupku aukcijske prodaje napravljena jasna razlika između upravnog i ugovornog: odlukom na javnoj aukciji se utvrđuje najpovoljniji ponuđač kao lice sa kojim se zaključuje ugovor o prodaji društvenog kapitala. U praksi je postavljeno pitanje do kog momenta Agencija može da se koristi ovlašćenjem iz Uredbe o prodaji društvenog kapitala metodom javne aukcije da poništi donetu odluku u slučaju da je na aukciji došlo do narušavanja principa slobodne tržišne konkurencije? Da li i posle zaključenog ugovora?

Vrhovni sud Srbije je zauzeo stav prema kome Agencija kada donosi odluku o najpovoljnijem ponuđaču donosi upravni akt dakle, nastupa sa javnim ovlašćenjima. Iza toga, zaključenjem ugovora ona postaje strana ugovornica pa svoje ovlašćenje da poništi aukciju iz navedenog razloga može da koristi samo do dana zaključenja ugovora. Logično se nameće odgovor da Agencija, posle zaključenog ugovora sa statusom strane ugovornice, ne može da se vrati na svoja javna ovlašćenja već se sva sporna pitanja mogu raspraviti vezano za sudbinu ugovora.

“Prema pravnom stavu Vrhovnog suda Srbije, Agencija za privatizaciju se može koristiti ovlašćenjem iz člana 35a) citirane uredbe, da poništi sprovedenu aukciju, sve do momenta zaključenja ugovora sa najpovoljnijim ponuđačem, ili ako je takva mogućnost predviđena samim ugovorom. Zaključivanjem ugovora na osnovu odluke donete na aukciji Agencija postaje strana ugovornica i sva sporna pitanja u vezi privatizacije se rešavaju odlukom o sudbini zaključenog ugovora kod nadležnog suda, a ne ponovnim korišćenjem javnih ovlašćenja.” (Presuda VSS U. 3019/05 od 2.11.2005. godine).

POREZI

Svaki zakon, bilo procesni ili materijalni, koji pretenduje da bude ozbiljan, mora da sadrži osnovna načela. Ona predstavljaju temelj na kome treba da se ozida stabilna građevina procesnih i materijalnih normi. Zato uvek, kada smo u dilemi kako da u praksi primenimo neku normu, vratimo se na osnovna načela i rešenje će se naći.

Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji (“Sl. glasnik RS”, br. 80/02 ... 62/06) sadrži osnovna načela i kroz njih data sasvim nova rešenja u poreskoj materiji. Razradom načela kroz dalje odredbe, posebno kroz prava i obaveze poreskih obveznika, ovaj zakon se pravilno svrstava u red modernih zakona. Pomenućemo, primera radi, odredbu člana 24. stav 1. tačka 3. ovog zakona koja predviđa pravo poreskog obveznika da “zahteva da se Poreska uprava i njeni službenici ophode prema njemu sa poštovanjem i uvažavanjem.” Savremenost ovakve jedne odredbe se pojačava upoređenjem sa stanjem poreskog zakonodavstva u vremenu koje nazivamo periodom posleratne obnove i izgradnje i samoupravnog socijalizma.

Jedno od osnovnih prava poreskog obveznika predstavlja pravo da “na propisan način koristi poreske olakšice.” Korišćenje poreskih olakšica na propisan način podrazumeva poznavanje njihove suštine i smisla. Odmah zatim, dolazi obaveza službenog lica koje vodi poreski postupak da primeni odredbu člana 6. stav 2. načela Zakona o opštem upravnom postupku koja glasi: “kad ovlašćeno službeno lice, s obzirom na postojeće činjenično stanje sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa upozoriće ih na to.” Uz to naravno, mora da se ima u vidu i načelo iz odredbe člana 15. istog zakona po kojoj “organ koji vodi postupak staraće se da neznanje i neukost stranke i drugih učesnika u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju.”

a) Razmena nepokretnosti

Zakon o porezima na imovinu (“Službeni glasnik RS” 26/01...135/04) sadrži tri vrste poreza i to, pored poreza na imovinu, na nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava. U delu koji se odnosi na prenos apsolutnih prava poreska oslobođenja su predviđena odredbom člana 31. tog Zakona. Odredba člana 28. ovog zakona koja se odnosi na prenos apsolutnih prava putem razmene nepokretnosti se nalazi u poglavlju koje govori o poreskoj osnovici. Međutim, u širem smislu, način na koji se utvrđuje poreska osnovica kod razmene, po svojoj prirodi, zaista predstavlja beneficiju za učesnike u razmeni pa joj i zakonodavac daje takav značaj. Odredba člana 28. ovog zakona glasi:

“Kada se jedno pravo na nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije razmenjuje za drugo istorodno apsolutno pravo na nepokretnosti na toj teritoriji, poresku osnovicu čini razlika tržišnih vrednosti prava koja se razmenjuju.”

Za potrebe ovog komentara citiraćemo i odredbu člana 29. stav 2. ovog zakona koja glasi:

“Kada je predmet ugovora iz stava 1. ovog člana (ugovora o prenosu apsolutnih prava: prim. autora) nepokretnost kao buduća stvar, poreska obaveza nastaje primopredajom odnosno stupanjem u posed nepokretnosti.”

Dakle, da bi se poreska osnovica utvrdila kao razlika tržišnih vrednosti prava koja se razmenjuju (to je niža osnovica pa time i manja poreska obaveza od situacije u kojoj bi se za svaku nepokretnost posebno utvrđivala osnovica), potrebno je:

- da se obe nepokretnosti kao predmet razmene nalaze na teritoriji Republike Srbije i

- da se radi o razmeni istorodnih apsolutnih prava (npr. svojine na nepokretnosti).

Zakon, kako se vidi, dozvoljava mogućnost da stranke ugovornice ugovore kao predmet ugovora i nepokretnost kao buduću stvar, ali da to ima uticaja na nastanak poreske obaveze. U takvoj situaciji, poreska obaveza nastaje tek primopredajom, odnosno stupanjem u posed nepokretnosti.

Što se tiče same pravne prirode razmene ona je institut ugovornog prava. Zakon o obligacionim odnosima je predviđa u čl. 552. i 553. na način da “ugovorom o razmeni svaki ugovarač se obavezuje prema svom saugovoraču da prenese na njega svojinu neke stvari i da mu je u tu svrhu preda. Iz ugovora o razmeni nastaju za svakog ugovarača obaveze i prava koji iz ugovora o prodaji nastaju za prodavca.”

Praksa poreskih organa

U praksi poreskih organa, čini se, nije bilo posebnih pitanja kod oporezivanja prenosa apsolutnih prava u slučaju klasične kupoprodaje ili kod razmene tržišnih vrednosti nepokretnosti kod koje su obe nepokretnosti postojale u fizičkom obliku u momentu prenosa prava.

Međutim, drugačija je situacija bila kada su sačinjavani ugovori o razmeni kod kojih jedna od nepokretnosti koja se razmenjuje, postoji u fizičkom obliku (kuća) u momentu sačinjavanja ugovora, a druga (stan) je u izgradnji. Poreski organi su, sa gledišta naplate poreza, nalazili da se u takvoj činjeničnoj situaciji radi o postojanju dva odvojena ugovora: prvi, kojim se otuđuje kuća čiju vrednost čini ugovorena vrednost izgradnje budućeg stana u momentu sačinjavanja ugovora, a drugi ugovor će biti oporezovan kao poseban onda kada stan bude izgrađen. Na taj način su poreski obveznici postajali uvek prodavci nepokretnosti iz dva odvojena ugovora. Poreska osnovica je utvrđivana za svaku nepokretnost odvojeno, pa nije ni dolazilo do primene odredbe člana 28. navedenog zakona o poreskoj osnovici kao razlici vrednosti nepokretnosti i o jednom poreskom obvezniku - onom čija je nepokretnost bila veće tržišne vrednosti.

Upravno-sudska praksa

Izloženi stav poreskih organa nije prihvaćen u vođenim upravnim sporovima kod Vrhovnog suda Srbije povodom ocene zakonitosti donetih rešenja u ovoj materiji.

Prilikom poništaja rešenja drugostepenog organa, Vrhovni sud Srbije je pošao najpre, od činjenice da je ugovor o razmeni nepokretnosti kod koga jedna nepokretnost postoji u fizičkom obliku u momentu zaključenja ugovora, a druga tek treba da bude izgrađena, moguć i dozvoljen ugovor, u skladu sa citiranom odredbom člana 552. Zakona o obligacionim odnosima. Radi se o razmeni istorodnih apsolutnih prava - svojine, u kome ugovoru u tom momentu postoji svojina na jednoj (izgrađenoj nepokretnosti), a na drugoj nepokretnosti svojina će postojati tek kada objekat bude izgrađen. Na pitanje da li ima mesta naplati poreza i ako ima kada, odgovor će predstavljati suštinu ovog poresko-pravnog odnosa: nema mesta sumnji da li se porez može naplatiti. Radi se jedino o pitanju nastanka dospelosti za naplatu poreza.

Dakle, imajući u vidu činjenicu da se radi o ugovoru o razmeni nepokretnosti, dospelost za naplatu nastupa sticanjem svojine i na drugoj nepokretnosti koja je predmet ugovora. Tek tada će moći da se utvrdi poreska osnovica na osnovu citiranog člana 28. ovog zakona, a takav stav je i u skladu sa odredbom člana 29. stav 2. istog zakona. Na taj način se utvrđuje i legitimacija na strani lica koje će biti poreski obveznik - onoga lica u čiju je korist razlika u tržišnoj vrednosti razmenjenih nepokretnosti.

Na ovaj način, smatramo, izražena je prava namera zakonodavca. Suprotno shvatanje, predstavljeno u rešenjima poreskih organa, menja prirodu ugovora o razmeni razdvajajući jedan, pravno dopušten ugovor, na dva odvojena ugovora bez poštovanja načina utvrđivanja poreske osnovice i samim tim i ukidanja poreske beneficije da se porez plati za razliku tržišnih vrednosti nepokretnosti. S tim u vezi je i nezakonito utvrđivanje svojstva poreskih obveznika obojici prodavaca do kojih se došlo neprirodnim “cepanjem” ugovora o razmeni na dva odvojena ugovora u kupoprodaji, čime je obesmišljen pravni institut razmene nepokretnosti.

Imajući u vidu značaj ovog pitanja i brojnost predmeta u praksi, Upravno odeljenje Vrhovnog suda Srbije na sednici održanoj dana 2.10.2006. godine zauzelo je sledeći pravni stav: “Ugovor o razmeni nepokretnosti od kojih je jedna buduća stvar (u izgradnji) je ugovor koji je zaključen pod odložnim uslovom, pa je oporeziv prema tržišnoj vrednosti razmenjenih nepokretnosti u trenutku predaje u svojinu te buduće razmenom ugovorene nepokretnosti.”

b) Prenos apsolutnih prava i zakup

Zakonom o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS”, 47/03 i 34/06), odredbom člana 82. stav 1. Zakona, predviđeno je da o davanju ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini u zakup, zaključuje se ugovor između opštine, odnosno preduzeća ili druge organizacije iz člana 72. stav 3. tog zakona i lica kome se zemljište daje u zakup, u roku od 30 dana od dana donošenja odluke o davanju zemljišta u zakup. Iako se ugovorom o zakupu ne vrši prenos aposlutnih prava, bez obzira na vreme trajanja ugovora, jer je zakup institut ugovornog, a ne stvarnog prava, poreskim organima je takav ugovor predstavljao razlog za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava. Vrhovni sud Srbije je u upravnom sporu uvažio tužbu poreskog obveznika, poništio rešenje Poreske uprave i, između ostalog, dao sledeće razloge:

“Međutim, po oceni Vrhovnog suda Srbije, u ovoj pravnoj stvari nije bilo mesta primeni odredbe člana 23. tačka 5. Zakona o porezima na imovinu, obzirom da davanje u zakup ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta u državnoj svojini, u smislu odredbe člana 82. stav 1. tačka 1. Zakona o planiranju i izgradnji ne predstavlja prenos aposlutnih prava iz navedenog člana Zakona o porezima na imovinu. Ugovorom o zakupu se ne vrši prenos apsolutnih prava, odnosno prenos prava korišćenja ostalog građevinskog zemljišta kako to pogrešno zaključuje tuženi organ, budući da je zakup institut ugovornog, a ne stvarnog prava. Stoga ne postoji ni osnov za utvrđivanje obaveze tužiocu na ime poreza na prenos apsolutnih prava. Činjenica da je ugovor o zakupu zaključen na period od 99 godina (dugoročni zakup) nije od uticaja na rešenje ove upravne stvari, s obzirom da dužina perioda na koji je zakup ugovoren ne utiče na pravnu prirodu ovog ugovora.” (Presuda VSS U. 2054/06 od 30.8.2006. godine).

Primeri iz upravno sudske prakse ukazuju koliko je važan ovaj vid sudske zaštite kod ocene zakonitosti rešenja upravnih organa. Na taj način se vrši ujednačavanje sudske prakse i dovode u ravnopravan položaj građani kao stranke u upravnom postupku sa strankama u sudskom postupku u odnosu na primenu istih instituta obligacionog prava. To dovodi do većeg poverenja u institucije države, na koji način se uspostavljaju zdravi temelji pravne države.