RAZGRANIČENJE NADLEŽNOSTI UPRAVNIH I TRGOVINSKIH SUDOVA U POSTUPKU PRIVATIZACIJE 

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

U nekim ranijim vremenima, pitanja sličnosti i razlika privrednih i upravnih sporova nisu ni postavljana. Nadležnosti su bile apsolutno razdvojene i u praksi nisu dovođene u vezu - odlike privrednog spora su jasno definisane, a nadležnost upravnih sudova je određivana prema tome da li je osporavan akt lokalne jedinice, republike ili savezne države.

Donošenjem Zakona o uslovima i postupku pretvaranja društvene svojine u druge oblike svojine (“Službeni glasnik RS” br. 48/91...51/94) i kasnije Zakona o svojinskoj transformaciji (“Službeni glasnik RS” br. 32/97) utvrđivana je nadležnost Vrhovnog suda Srbije za odlučivanje o zakonitosti donetih upravnih akata, zatim je o njihovoj zakonitosti odlučivao Privredni sud u Beogradu prema sedištu tuženog organa, a uz primenu Zakona o upravnim sporovima. Protiv presude Privrednog suda nije odlučivao Viši privredni sud, već Vrhovni sud Srbije budući da se radilo o primeni vanrednog pravnog sredstva - zahteva za vanredno preispitivanje presude. Kasnije je o zakonitosti donetih upravnih akta u ovoj oblasti odlučivao Viši privredni sud sve do donošenja aktuelnog seta zakona iz oblasti privatizacije.

Zajednička karakteristika svih ovih zakona je nažalost, u lošem smislu, obzirom da u njima sudska zaštita protiv rešenja donetih u postupku privatizacije ili nije jasno predviđena ili je data u naznakama. Poznato je da bez jasno, zakonom predviđene sudske zaštite, ni ostvarivanje subjektivnih prava stranaka nije moguće bez obzira na kvalitet predviđenih prava u materijalnom smislu. Otuda je sudska praksa najvišeg suda u Republici pozvana da svojim pravnim stavovima nadomesti ovaj nedostatak u meri da ne prekorači svoja ovlašćenja, te otuda i potreba za pisanjem ovog teksta.

ZAKON O PRIVATIZACIJI

Zakonska rešenja privatizacije

Prema odredbi člana 1. Zakona o privatizaciji (“Službeni glasnik RS” br. 38/01, 18/03 - u daljem tekstu: Zakon), uređuju se uslovi i postupak promene vlasništva društvenog, odnosno državnog kapitala i taj proces, po samom Zakonu, predstavlja privatizaciju. Predmet privatizacije predstavlja društveni odnosno državni kapital u preduzećima i drugim pravnim licima, a subjekti privatizacije su upravo preduzeća i druga pravna lica čija se imovina privatizuje. Subjekti naležni za sprovođenje privatizacije su Agencija za privatizaciju, Akcijski fond i Centralni registar za hartije od vrednosti. Treba naglasiti da se, u smislu člana 16. Zakona, postupak privatizacije pokreće inicijativom nadležnog organa subjekta privatizacije i pripremom prospekta za privatizaciju. Postupak se može pokrenuti i inicijativom ministarstva nadležnog za poslove privatizacije i zainteresovanih kupaca. U subjektima privatizacije sa većinskim državnim kapitalom, minietarstvo nadležno za poslove privatizacije pokrenutu inicijativu dostavlja Vladi Republike Srbije radi davanja saglasnosti.

Zakonom predviđeni modeli privatizacije su prodaja kapitala i prenos kapitala bez naknade. Prodaja kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije sprovodi se putem javnog tendera i javne aukcije, kao metoda prodaje (Lj. Pljakić: Pravna priroda akta javnog tendera i aukcije - “Pravo i privreda”, 5 - 8/2004).

Pravna priroda odluke na javnom tenderu

Prema odredbi člana 26. Zakona, prodaja kapitala metodom javnog tendera predstavlja javno prikupljanje ponuda potencijalnih kupaca u skladu sa utvrđenim uslovima prodaje. Ovaj metod organizuje i sprovodi Agencija. Sama tehnika organizovanja i sprovođenja prodaje ovim načinom je uglavnom, ista kao i u drugim postupcima javnog prikupljanja ponuda, počev od pripreme javnog tendera, javnog poziva za podnošenje ponuda, samog podnošenja i prijema ponuda do otvaranja i ocene ponude i zaključivanja ugovora. Značajno je reći da Komisiju za praćenje i sprovođenje javnog tendera obrazuje Ministar za poslove privatizacije. Izveštaj Komisije se dostavlja Agenciji u roku od 15 dana od završetka prodaje javnim tenderom kao i ministarstvu nadležnom za poslove privatizacije koje je dužno da u roku od 15 dana izvesti Vladu Republike Srbije.

Posle sprovođenja postupka javnog tendera Agencija obaveštava sve učesnike javnog tendera o rezultatima postupka, i kako Zakon kaže - “odnosno o određivanju kupca”.

Postupak zaštite učesnika posle rezultata postupka odnosno određivanja kupca predviđen je odredbom člana 32. Zakona. Prema ovoj odredbi, učesnik javnog tendera ima pravo prigovora na zakonitost sprovedenog postupka koji se podnosi ministarstvu nadležnom za poslove privatizacije u roku od 8 dana od dana prijema obaveštenja o rezultatima javnog tendera. Rok za odlučivanje po prigovoru je 8 dana od dana prijema prigovora, a prema članu 32. stav 5. Zakona, akt organa donet po prijemu prigovora je konačan. Pravna zaštita predviđena Zakonom se na ovaj način iscrdljuje, te ostaje nedorečeno pitanje mogućnosti korišćenja sudske zaštite.

Analizom citiranih zakonskih odredbi, u nedostatku jasnog stava zakonodavca, ostaje nekoliko otvorenih pitanja za zaključivanje. Kakav je karakter akata o obrazovanju Komisije za sprovođenje javnog tendera, koja je pravna priroda konačnog akta donetog po prijemu prigovora (upravni akt ili akt raspolaganja) i zavisno od toga, mogućnost korišćenja sudske zaštite? Ako sudske zaštite ima, na čijoj strani stoji aktivna legitimacija za osporavanje donete odluke ili možda zaključenog ugovora, kao i obim razloga za osporavanje odluke? Iako zakonodavac u članu 33. Zakona ovlašćuje Vladu Republike Srbije da bliže propiše postupak i način prodaje kapitala ovim metodom - Vlada je donela Uredbu o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom (“Službeni glasnik RS” br. 45/01), odgovor na navedena pitanja se može dobiti analizom zakonskih rešenja, a ne Uredbe koja bliže uređuje samo tehniku sprovođenja tendera.

Odmah ćemo reći da odluka Ministarstva za privatizaciju o obrazovanju Komisije za praćenje i provođenje tendera ili stavljanje van snage te odluke, ne predstavlja upravno rešavanje niti donete odluke imaju karakter upravnog akta, pa se ne mogu osporavati u upravnom sporu. Ove odluke predstavljaju akte pravne tehnike i nisu same sebi cilj, već treba da omoguće sprovođenje postupka sve do donošenja odluke na javnom tenderu. U tom pravcu se izjasnio i Vrhovni sud Srbije u presudi (U. 4100/02 od 11.12.2002. godine).

Prema stavu Vrhovnog suda Srbije rešenje o obrazovanju Komisije za pregovore sa jedinim učesnikom tendera, doneto na osnovu člana 21. stav 1. citirane uredbe, pa i rešenje o izmeni rešenja o obrazovanju ove komisije predstavlja akt pravne tehnike donet u postupku praćenja i sprovođenja tendera, a ne upravni akt, u smislu člana 6. Zakona o upravnim sporovima jer se njime ne rešava o pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica u kakvoj upravnoj stvari.

Po mišljenju autora, akt organa iz člana 32. stav 5. donetog po prigovoru učesnika javnog tendera na odluku o rezultatima postupka odnosno o određivanju kupca, ima sva obeležja upravnog akta iz člana 6. stav 2. Zakona o upravnim sporovima. Prvo, akt je donet od ministra nadležnog za poslove privatizacije kao državnog organa. Tim aktom se rešava o pravu fizičkog ili pravnog lica kao učesnika na javnom tenderu, a odluka je doneta od državnog organa u upravnoj stvari. Tužba u upravnom sporu se podnosi Vrhovnom sudu Srbije, jer je tuženi organ - ministarstvo. Kako se ne radi o upravno-računskom sporu, za ocenu zakonitosti akata ne bi bio nadležan Viši trgovinski sud.

Što se tiče obima ispitivanja zakonitosti odluke u upravnom sporu ispituje se zakonitost sprovedenog postupka, ali ne i celishodnost. Sud u upravnom sporu ne bi bio ovlašćen da ceni na primer, šta se smatra povoljnijim rešenjem - visina zarade ponuđača ili njegovo ulaganje u stambene potrebe. U vezi sa ovim pitanjem nužno se nameću i mogućnosti suda u upravnom sporu. Da li sud u ovakvim predmetima može da odluči u sporu pune jurisdikcije? Po stavu ovog autora, sud bi mogao da uvaži tužbu i poništi prigovor ministarstva ako odluka na tenderu ne sadrži razloge zbog kojih Agencija smatra da je neko bolji ponuđač, ali sud ne bi mogao u sporu pune jurisdikcije da utvrdi najboljeg ponuđača koji bi to bio po kriterijumima kojima bi sud dao prednost.

Ostaje pitanje legitimacije za vođenje upravnog spora. Tužbu za pokretanje upravnog spora mogu podneti učesnici javnog tendera, koji nisu zadovoljni donetom odlukom. Prema tome, subjekt privatizacije prema zakonu nema legitimaciju za pokretanje upravnog spora.

Iz svega rečenog, proizilazi da se zakonitost sprovedenog javnog tendera ne može ispitivati eventualnom tužbom redovnom sudu i osporavanjem zaključenog ugovora sa najpovoljnijim ponuđačem.

Pravna priroda odluke na javnoj aukciji

Prodaja kapitala javnom aukcijom predstavlja metod privatizacije javnim nadmetanjem potencijalnih kupaca u skladu sa utvrđenim uslovima prodaje. Javnu aukciju takođe, organizuje Agencija. Za razliku od javnog tendera, prodaju prema ovoj metodi sprovodi Komisija za aukciju koju obrazuje Agencija. Zadatak Komisije je da registruje lica koja imaju pravo učešća na javnoj aukciji, proglašava javnu aukciju neuspelom, potpisuje zapisnik i vrši druge poslove od značaja za sprovođenje javne aukcije. Ona sastavlja zapisnik o svom radu i izveštaj o rezultatima javne aukcije i dostavlja ih Agenciji, ministarstvu nadležnom za poslove privatizacije i Vladi Republike Srbije, u roku od 15 dana od završetka postupka prodaje putem javne aukcije. Svakako, ovom postupku prethodi postupak javnog poziva za učešće na javnoj aukciji, a detaljnija tehnika u toku samog postupka je uređena Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom (“Službeni glasnik RS” br. 42/01... 19/93) donetom na osnovu ovlašenja iz člana 40. Zakona.

Kod ovog metoda prodaje kapitala prema osnovnom tekstu Zakona, postojala je bitna razlika u odnosu na metod prodaje putem javnog tendera koja opredeljuje, po oceni ovog autora, pravnu prirodu donetih zapisnika. Dok kod javnog tendera učesnici mogu uložiti prigovor na donetu odluku Ministarstva za privatizaciju, čija je odluka konačna posle koje se zaključuje ugovor, kod ovog metoda takvog postupka nije bilo. Javna aukcija se završava sastavljanjem zapisnika o radu i izveštajem o rezultatima koji se dostavlja nadležnim subjektima. Nema konačne odluke ministarstva sa karakterom upravnog akta, a sastavljeni zapisnik o radu i izveštaj o rezultatima glasanja, očigledno, nemaju karakter upravnih akata. Posle zapisnika i izveštaja zaključuje se ugovor (kao i kod tendera mora da bude sudski overen i potpisan od kupca, subjekta privatizacije i agencije).

Nalazimo da je propust zakonodavca što istu pravnu zaštitu, u osnovnom tekstu Zakona, nije obezbedio na jednak način kod oba metoda prodaje. Stoga je ovaj autor mišljenja da se pod određenim uslovima, u nedostatku upravnog spora, mogla pokrenuti parnica kod redovnog suda od strane učesnika na javnoj aukciji radi poništaja zaključenog ugovora ukoliko mu je na primer, prethodila odluka vezana za prevarne radnje u toku samog postupka koje bi čitav sprovedeni postupak učinile ništavim. Dakle, iz istih onih razloga iz kojih se inače, može tražiti ništavost u parnici.

Tek Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji (“Službeni glasnik RS” br. 18/03 od 28.3.2003.godine) učinjena je izmena tako što je i kod postupka aukcije predviđena ista pravna zaštita kao kod metoda tendera. Ovde treba ukazati na odredbu člana 24. izmena Zakona kojom je predviđeno da “postupak prodaje kapitala odnosno imovine koji nije završen do stupanja na snagu ovog zakona, nastaviće se po propisima koji su bili na snazi u vreme objavljivanja javnog poziva za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji.” Novina u izmenama Zakona je i u tome što zaključeni ugovor o prodaji kapitala ne potpisuje više subjekt privatizacije, već samo kupac i agencija, a ugovor se ne dostavlja Ministarstvu finansija na saglasnost, već radi evidentiranja.

U prilog iznetog izložićemo zaključke o usvojenim pravnim stavovima Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije sa sednice od 19.2.2003.godine:

1. Akt iz člana 32. stav 5. Zakona o privatizaciji ima karakter upravnog akta, čija se zakonitost ceni u upravnom sporu pred Vrhovnim sudom Srbije.

2. Aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe imaju samo učesnici javnog tendera, a ne i subjekti privatizacije.

3. U upravnom sporu može se osporavati samo zakonitost sprovedenog postupka javnog tendera.

4. Zapisnik i izveštaj o rezultatima sprovedene javne aukcije, koji sastavlja Komisija za aukciju, u smislu člana 37. stav 2. navedenog zakona, nema karakter upravnog akta pa ne uživa sudsku zaštitu u upravnom sporu.

Smatramo da nema dileme oko toga da svi sporovi nastali povodom zaključenog ugovora između Agencije i kupca iza okončanog tendera ili aukcije, imaju karakter privrednog pa je za postupanje po tužbi nadležan trgovinski sud. U praksi su ovakve tužbe podnošene okružnom sudu u upravnom sporu, pa se on oglašavao stvarno nenadležnim i spise ustupao nadležnom trgovinskom sudu:

Podnetom tužbom osporava se ugovor o prodaji kapitala iz člana 41. istog zakona i takav spor je privredni spor imovinske prirode za koji je nadležan Trgovinski sud, što je pravilno zaključio i Okružni sud u pobijanom rešenju (Presuda Vrhovnog suda Srbije Už. 98/03 od 30.9.2004. godine).

Odredbom člana 62. Zakona predviđeno je vršenje nadzora nad primenom ovog zakona od strane Ministarstva za poslove privatizacije. Ovde je značajno uočiti da se postupak nadzora, za razliku od javnog tendera i aukcije, ne vodi po pravilima ZUP-a i u njemu se ne donose odluke sa karakterom upravnih akata. Otuda, kada stranka uloži prigovor na odluku Agencije na javnom tenderu i istovremeno, podnese zahtev za vršenje nadzora, ta dva postupka se ne mogu spajati.

Prema obrazloženju rešenja, spajanjem ovih postupaka od strane tuženog pogrešno je jedinstveno rešavano kako po zahtevu tužioca za vršenjem nadzora nad radom Agencije u smislu člana 62. stav 1. Zakona o privatizaciji, po kome se ne odlučuje upravnim aktom iz člana 6. Zakona o upravnim sporovima, tako i po prigovoru tužioca podnetom na osnovu člana 32. stav 2. istog zakona na zakonitost sprovedenog postupka javnog tendera (Presuda Vrhovnog suda Srbije U. 275/04 od 28.5.2004. godine).

U praksi Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije kroz donete presude konstatovane su različite nezakonitosti u metodu prodaje kapitala tenderom koje su od značaja za donete odluke. Vrhovni sud Srbije je u presudi (U. 3629/02 od 10.4.2003. godine) u vezi produženja roka za podnošenje ponuda izneo i sledeće:

Kod nesporne činjenice da je zainteresovano lice dostavilo svoju ponudu Agenciji za privatizaciju sa bankarskom garancijom sa danom važenja od 120 dana, ovaj ponuđač je i po nalaženju Vrhovnog suda Srbije, ispunio uslov iz člana 7. Instrukcija za učestvovanje na tenderu i ne može se smatrati odgovornim za naknadno produženje roka za podnošenje ponuda, niti je postojao opravdan razlog da se zbog tog produženja od zainteresovanog lica zahteva produženje garancije kako je to zaključio i prvostepeni organ.

Pitanje kome je u Upravnom odeljenju Vrhovnog suda Srbije dat poseban značaj vezano je za primenu odredbe člana 35a. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom (“Službeni glasnik RS” br. 45/01... 19/03). Ovom odredbom je predviđeno da - “Agencija može odlučiti da poništi aukciju ako oceni da su učesnici na aukciji svojim ponašanjem narušili princip slobodne tržišne konkurencije”. Analizom navedene odredbe nameću se mnogobrojna pitanja.

Najpre, kakva je pravna priroda akta kojim se poništava aukcija imajući u vidu da odluka doneta na aukciji ima karakter upravnog akta; do kog momenta može da se donese takva odluka (da li i posle zaključenja ugovora), a sve imajući u vidu da se ne radi o prikupljanju ponuda kao kod javnog tendera, već o javnom nadmetanju prisutnih učesnika?

Smatramo da, ukoliko je navedenu odredbu uopšte trebalo predvideti, da je ona morala da bude u Zakonu, a ne u Uredbi. Zakonodavac očigledno, nije imao u vidu da i odluka na javnoj aukciji ima karakter upravnog akta, jer bi to izrazio kroz uput o pravnoj zaštiti. Zbog toga i rešenju iz člana 35a. Uredbe nije dao isti karaker, jer je više nego sigurno da i akt kojim se poništava upravni akt takođe, ima krakter upravnog akta. Donošenje takvog rešenja, po svojoj pravnoj prirodi, približava se rešenju donetom u obnovi postupka (kao vanrednog pravnog sredstva iz ZUP-a) pod uslovom da je odluka na aukciji postala konačna. Zato je Zakonom trebalo da se predvide procesni razlozi za takvo ponavljanje postupka, kako se ne bi primenjivali razlozi i rokovi iz člana 239-244. ZUP-a. Pošto rešenje o poništaju aukcije ima karakter upravnog akta, onda ono mora da sadrži i elemente predviđene članom 199. stav 2. i 3. ZUP-a.

Prvostepeni organ u obrazloženju rešenja samo citira odredbu člana 35a. Uredbe, a drugotepeni organ ne ocenjuje navode prigovora ni priložene dokaze na koji način čini bitnu povredu iz člana 235. ZUP-a, a ne otklanja ni povredu iz člana 199. st. 2. i 3. ZUP-a koju je učinio prvostepeni organ (U. 1897/03 od 1.7.2004. godine).

Rešenje iz člana 35a. Uredbe se mora doneti u posebnom ispitnom postupku.

Imajući u vidu da se odlukom o poništaju aukcije poništavaju pravne posledice koje je aukcija proizvela čime se postupa na štetu stečenih prava tužioca kome je na javnoj aukciji prodat društveni kapital, to je pre donošenja odluke o poništaju javne aukcije bilo potrebno sprovesti ispitni postupak iz člana 132. ZUP-a, u kome bi se tužiocu, radi zaštite njegovih prava i pravnih interesa, omogućilo da učestvuje (U. 933/04 od 25.10.2004. godine).

Vrlo važno pitanje u primeni citirane odredbe je rok u kome Agencija može doneti rešenje. Ovo pitanje dobija još više na značaju kada se zna da je Agencija ovakvo rešenje donosila i posle zaključivanja ugovora sa kupcem. Ovaj autor smatra da se Agencija u postupku privatizacije može samo jednom pojaviti u ulozi vršenja javnog ovlašćenja: onda kada donosi odluku na tenderu ili aukciji. Pošto takve odluke nisu same sebi cilj, već su u funkciji zaključenja ugovora koji predstavlja cilj i svrhu privatizacije, Agencija nema ovlašćenje da rešenje iz člana 35a. Uredbe donosi posle zaključenja ugovora sa kupcem. Zaključenjem ugovora, Agencija postaje strana ugovornica i sva sporna pitanja vezana za privatizaciju se raspravljaju odlučivanjem o sudbini ugovora u sporu kod trgovinskog suda, a ne ponovnim korišćenjem javnih ovlašćenja. U prilog ovom stanovištu ide i sistematika Uredbe jer je odredba člana 35a. predviđena pre odredbe o zaključenju ugovora.

Zakon u članu 12. predviđa ko može da bude kupac u postupku privatizacije, utvrđujući u stavu 3. da “kupac kapitala ili imovine ne može biti domaće pravno lice koje posluje većinskim društvenim kapitalom ili lice koje prema subjektu privatizacije ima neizmirene obaveze. Dopuna ovog zakonskog rešenja je u članu 14. stav 1. tačka 1. Uredbe kojim se predviđa “da pravo učešća na aukciji nemaju fizička i pravna lica koja imaju finansijske obaveze prema subjektu čiji je kapital odnosno imovina predmet privatizacije.” U presudi Vrhovnog suda Srbije (U. 2419/04 od 2.2.2005. godine) iznet je stav da fizičko lice koje je akcionar pravnog lica koje ima neizmirene obaveze prema subjektu privatizacije ne može biti kupac na aukcijskoj prodaji.

Fizičko lice koje je akcionar u firmi koja ima obaveze prema subjektu privatizacije ne može se posmatrati odvojeno od tog pravnog lica kome je zakonom zabranjeno da bude kupac na aukciji.

ZAKON O AKCIJSKOM FONDU

Odredbom člana 4. stav 1. Zakona o privatizaciji je predviđeno da je Akcijski fond subjekt nadležan za poslove privatizacije. Bliže odredbe o Akcijskom fondu su regulisane posebnim zakonom. U članu 5. Zakona o akcijskom fondu (“Službeni glasnik RS” br. 38/01) je rečeno da sredstva za osnivanje i početak rada se obezbeđuju u budžetu Republike Srbije. Upravni i nadzorni odbor i direktora Akcijskog fonda imenuje Vlada Republike Srbije.

Akcijski fond prodaje akcije odnosno udele na osnovu naloga Agencije za privatizaciju. Ima obavezu da akcije koje su mu prenete proda najkasnije u roku od 6 godina od dana stupanja na snagu zakona kojim se uređuje privatizacija (član 9. stav 7. Zakona).

Odredbom člana 17. ovog zakona je predviđeno da se Akcijskom fondu: “U skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje privatizacija, prenose akcije subjekta privatizacije najkasnije u roku od 30 dana od dana kada su se stekli uslovi za prenos akcija ili udela iz člana 87. ovog zakona”. Ukoliko subjekt privatizacije ne prenese akcije Akcijskom fondu, nadležno ministarstvo doneće rešenje o prenosu tih akcija Akcijskom fondu i to rešenje je konačno.

Imajući u vidu karakter ovog rešenja i činjenicu da ga je doneo organ u vršenju javnih ovlašćenja, navedena konačnost predstavlja konačnost rešenja u upravnom postupku, protiv koga se može voditi upravni spor.

ZAKON O AGENCIJI ZA PRIVATIZACIJU

Agencija za privatizaciju je takođe, subjekt za sprovođenje privatizacije iz člana 4. Zakona o privatizaciji. Osnovana je radi promovisanja, iniciranja, sprovođenja i kontrole postupka privatizacije. Članove upravnog i nadzornog odbora kao i direktora imenuje i razrešava Vlada Republike Srbije. Posluje u skladu sa propisima o javnim službama. U članu 9. Zakona o agenciji za privatizaciju (“Sl. glasnik RS”, br. 38/01, 135/04) je predviđeno da u obavljanju poslova sprovođenja privatizacije, Agencija između ostalog, određuje metod privatizacije u subjektu privatizacije, organizuje i sprovodi postupak prodaje putem javnog tendera, organizuje postupak prodaje putem javne aukcije i drugo.

Iz navedenih odredaba jasno je da Agencija u vršenju navedenih poslova donosi odluke sa karakterom upravnog akta, protiv kojih se, radi dvostepenosti upravnog postupka, ulaže prigovor nadležnom ministarstvu za privatizaciju.

ZAKON O TRŽIŠTU HARTIJA OD VREDNOSTI I DRUGIH FINANSIJSKIH INSTRUMENATA

U okviru analize odredbi ovog zakona zadržaćemo se na pitanjima vezanim za Centralni registar hartija od vrednosti i na Komisiji za hartije od vrednosti.

Odredbe koje se odnose na Centralni registar hartija od vrednosti (u daljem tekstu: Centralni registar) obuhvaćene su članovima 190-216. Zakona o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata (“Službeni list SRJ” br. 65/02, “Službeni glasnik RS” br. 57/03, 55/04) - u daljem tekstu: Zakon.

Odredbom člana 4. Zakona o privatizaciji Centralni registar je predviđen kao jedan od tri subjekta nadležnih za sprovođenje privatizacije. Polazeći od sadržine ove odredbe i cilja Zakona o privatizaciji moglo bi se očekivati da je u odredbama koje bliže regulišu status i ovlašćenja Centralnog registra i ovom subjektu dat status javnog, kakav imaju i ostala dva subjekta: Agencija za privatizaciju i Akcijski fond, što bi opredeljivalo i vrstu postupka koji se kod njih vode. Po oceni ovog autora, Citiranim odredbama člana 190-216. Zakona takav status Centralnom registru nije obezbeđen.

Odredbom člana 190. Zakona predviđeno je da je: “Centralni registar hartija od vrednosti akcionarsko društvo. Na Centralni registar hartija od vrednosti primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju preduzeća, ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Udeo državnog kapitala u Centralnom registru hartija od vrednosti ne može biti manji od 51%.”

Sadržina ove odredbe je u osnovi ista kao i odredbe člana 5. tač. 19. Zakona i ona, kao ni odredba člana 195. stav 2. Zakona kojom se predviđa da Komisija za hartije od vrednosti daje saglasnost na statut, pravila poslovanja i tarifnik centralnog registra hartije od vrednosti, ne obezbeđuje Centralnom registru status subjekta sa javnim ovlašćenjima. Svojstvo pravnog lica Centralni registar stiče upisom u sudski registar.

Imajući u vidu rečeno, Zakon u članu 201. iskazuje apsolutnu nekonzistentnost kada predviđa vođenje upravnog spora protiv odluke Centralnog registra kojom se odbija članstvo u njemu. Pitanje da li i kod ostalih akcionarskih društava koja posluju po principu preduzeća postoji zaštita u upravnom sporu, zbog odbijanja članstva u njemu ostaje za trgovinsko pravo.

U članu 211. je predviđeno da Komisija za hartije od vrednosti daje prethodnu saglasnost na statut i ostale akte Centralnog registra kao i na imenovanje direktora i članova upravnog i nadzornog odbora. Ni jednom odredbom Zakona nije predviđeno koju vrstu postupaka Centralni registar primenjuje prilikom vršenja poslova iz svoje nadležnosti, predviđene odredbom člana 197. Zakona. To izgleda, i nije slučajno. Time što je opredeljen njegov status kao akcionarskog društva koje posluje po principima preduzeća eventualno predviđanje vođenja postupka kao upravnog, bilo bi u suprotnosti sa već utvrđenim statusom. Ne može se reći da je zakonodavac bio u neznanju prilikom ovakvog opredeljivanja, jer je pravila upravnog postupka, makar i nejasno, ipak predvideo kod ostalih subjekata, a i kod Komisije za hartije od vrednosti. Polazeći od principa da se pravila postupanja uređuju zakonom, te u njihovom odsustvu u citiranim odredbama, jedini mogući zaključak bi bio da se sporovi vezani za upise iz delokruga predviđenog odredbom člana 197. rešavaju kod trgovinskog suda. Između onoga što treba da bude i onoga što jeste napisano, Odeljenje za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije povodom tužbe protiv Centralnog registra za poništaj rešenja o davanju CFI-kod-a i IS IN broja izdavaocu emitentu, zauzelo je sledeći stav u Presudi (U. 1200/04 od 30.6.2004. godine):

Imajući u vidu odredbu člana 190. citiranog zakona, prema stavu Vrhovnog suda Srbije, doneto rešenje ni prema donosiocu, niti prema pravnoj prirodi akta, ne predstavlja rešenje iz člana 6. Zakona o upravnim sporovima, koje ima karakter upravnog akta, čiJa se zakonitost može ocenjivati u upravnom sporu kod ovog suda. Stoga Vrhovni sud Srbije nalazi da se donete odluke Centralnog registra hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata kao donosioca akcionarskog društva mogu osporavati u sporu kod trgovinskog suda.

Komisija za hartije od vrednosti

Odredbe člana 218-243. Zakona obuhvataju pitanje statusa i načina rada prema datim ovlašćenjima Komisije za hartije od vrednosti (u daljem tekstu: Komisija). Mora se posebno naglasiti, zbog iznetih komentara o Centralnom registru, da su ove odredbe u Glavi iza odredaba o Centralnom registru. Već prvim članom 217. Zakona se opredeljuje i vrsta postupka u vršenju nadležnosti Komisije iz člana 218, na način da je Komisija organizacija Savezne Republike Jugoslavije. Zakonom je izričito, u odredbi člana 221. predviđeno da: “Komisija u rešavanju u upravnim stvarima shodno primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku, osim ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Rešenja komisije su konačna, a protiv njih se može pokrenuti upravni spor.” Dakle, princip za koji se zalažemo da se nadležnost sudova za postupanje uređuje zakonom, ovde je došao do izražaja i to u istom zakonu, u sledećoj Glavi u odnosu na Centralni registar, pa smatramo da ovi razlozi upotpunjuju stav izrečen o Centralnom registru. Dalje odredbe prema kojima predsednika i članove komisije bira Skupština na predlog Vlade samo pojačavaju karakter javnih ovlašćenja prilikom donošenja akata.

Imajući u vidu hitnost kod odlučivanja u postupku distribucije hartija od vrednosti, Zakon u odnosu na postupak odobrenja prospekta za distribuciju hartija od vrednosti predviđa da ukoliko Komisija za hartije od vrednosti u roku od 20 dana od prijema zahteva za odobrenje prospekta ne odluči o zahtevu, smatraće se da je prospekt odobren. Na pitanje ko može u ovom postupku imati legitimaciju za podnošenje tužbe u upravnom sporu, odgovor je samo onaj subjekt kome je svojstvo stranke priznato u upravnom postupku.

Radi se o postupku sa karakterom odobrenja, koje se izdaje ili odbija od strane tuženog organa koji vrši javna ovlašćenja i odlučuje po Zakonu o opštem upravnom postupku, pa kako tužilac u tom postupku N.N. je imao svojstvo stranke, to nema ni legitimaciju za vođenje upravnog spora (U. 3454/04 od 24.2.2005. godine).

Sa iznetih razloga, nameće se logičnim stav Vrhovnog suda Srbije u upravnom sporu kada je prihvatio nadležnost za postupanje po tužbama podnetim radi poništaja akata Komisije.

Razlozi za zaključivanje su se nametnuli kroz sam referat:

-   akti iz člana 32. stav 5. i člana 39a. Zakona o privatizaciji o javnom tenderu i aukciji, imaju karakter upravnog akta;

-   aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe imaju samo učesnici javnog tendera i aukcije, a ne i subjekti privatizacije;

-   u upravnom sporu može se osporavati samo zakonitost sprovedenog postupka javnog tendera, a ne celishodnost;

-   zapisnik i izveštaj o rezultatima sprovedene javne aukcije, koji sastavlja komisija za aukciju, u smislu člana 37. stav 2. navedenog zakona, nema karakter upravnog akta, pa ne uživa sudsku zaštitu u upravnom sporu;

-   odlučivanje o prigovoru na javnom tenderu i aukciji vrši se po pravilima ZUP-a odvojeno od zahteva za vršenje nadzora;

-   akt o poništaju aukcije iz člana 35a. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom ima karakter upravnog akta i donosi se u posebnom ispitnom postupku pre zaključenja ugovora o kupoprodaji;

-   rešenje iz člana 17. Zakona o akcijskom fondu ima karakter upravnog akta protiv koga je dozvoljeno vođenje upravnog spora;

-   akti Agencije za privatizaciju imaju karakter upravnih akata protiv kojih se ulaže prigovor nadležnom ministarstvu za privatizaciju;

-   akti Centralnog registra hartija od vrednosti nemaju karakter upravnog akta već se njihova zakonitost ocenjuje po tužbi kod trgovinskog suda;

-   akti Komisije za hartije od vrednosti imaju karakter upravnih akata protiv kojih se podnosi tužba u upravnom sporu.