KAKO RAZMIŠLJATI O PRAVNOJ DRŽAVI

Dr Zdravko Jež,
savetnik pokrajinskog sekretara
za propise, upravu i nacionalne manjine

Sâm pojam pravne države je, danas, vrlo aktuelno pitanje, a u prethodnih 10 godina, bolje reći zadnju deceniju 20-tog veka, je posebno, aktuelno pitanje u zemljama u kojima je došlo do sloma i propadanja koncepta real-socijalizma i socijalističkog samoupravljanja (zemlje Istočne i Jugoistočne Evrope - preciznije zemlje članice Varšavskog ugovora i balkanske zemlje bivše SFRJ).

Odmah na početku, se nameće sasvim logično pitanje šta je to pravna država, i šta čini njen smisao i njenu osnovnu suštinu? Pre svega treba reći da bi se, zbog naučnog nesaglasja i s tim u vezi kontroverzi oko opšteprihvatljive definicije i stanovišta šta je to pravna država, mogla, u najmanju ruku, napraviti ne baš mala, knjiga - hrestomatija teorijskih i operacionalnih definicija pravne države. Međutim, bitno je naglasiti da je pravna država, prevashodno filozofsko-teorijska vrednost, i što mnogi autori znaju reći, tu je njena esencijalna zona bitisanja. Stoga, teorijski posmatrano šta bi to moglo biti pravna država?

U pokušaju, da se dâ odgovor na to pitanje, treba prethodno reći da suštinu i bit čovekovog društvenog postojanja u jednom organizovanom civilizovanom društvu, čini lična i pravna sigurnost (lična - fizička sigurnost i društvena sloboda i nepovredivost privatne svojine); jednakost sa drugim građanima pred državom i zakonom, bez obzira na lična i kolektivna obeležja; zaštićenost od državne samovolje i traganje za ljudskom srećom, naravno onako kako je svaki pojedinac zamišlja. Sigurno da je teško stvoriti i pronaći idealan tip društva i države za ostvarenje takvih ciljeva, ali anticipiranje takvih vrednosti je uvek bio i ostao, uglavnom, mukotrpan put naučnika, kao i želje političkih vizionara i običnih ljudi sanjara.

Upravo pojam pravne države, u svom mogućem savremenom teorijskom značenju, jeste ona pravno sociološka kategorija koja daje optimalne okvire za ljudske slobode, jednakost ljudi u šansama za uspeh i njihovu jednakost pred državom i zakonom, kao i ograničavanje države u liku nekadašnjeg “Levijatana” i depersonalizacija ljudi nosilaca državnih i drugih javnih funkcija u društvu. Drugim rečima to je država u kojoj ne vlada nijedan pojedinac ili grupa, nego vlada pravo i svi su obavezni da se pokoravaju toj vladavini. Ta vladavina prava mora da počiva na metapravnim, bolje reći, opštedruštvenim humanističkim principima kao što su pravda, pravičnost, prirodno ljudska prava, moral i demokratija.

Spuštajući se na tlo društvene realnosti u kojoj nauka i teorija valorizuju svoje imaginativne vrednosti i potvrđuju svoju naučnu validnost, može se reći da pravna država kao teorijski koncept i model za ostvarenje optimalne ljudske pravde u društvu, pre svega, označava jednu demokratsku civilnu državu ili državu kao poželjnu pravnu vrednost koja bi trebala da omogući “čovekov dostojanstven i uspravan hod”, a to podrazumeva ostvarivanje ljudskih imanentnih prirodnih prava i sloboda i ograničavanje samovolje svake vlasti i njeno funkcionisanje unutar demokratski utvrđenog pravnog sistema. Te ljudske slobode i prava podrazumevaju prava i neprikosnovenost u odnosu na državnu vlast, koja u slučaju da se drzne bespravno narušiti ljudska prava, može biti pred nezavisnim sudom odgovorna, ako se pojedinac smatra oštećenim u svojim neprikosnovenim pravima i slobodama. Znači, pravna država je država u kojoj niko nije iznad prava, pa ni zakonodavac, što bi rekao Gustav Radbruh “Država je pozvana da donosi zakone samo pod uslovom da i sebe samu smatra vezanu tim zakonima” (Gustav Radbruh: Filozofija prava, Nolit, Beograd, 1980. god, str. 236), a ja bih tome dodao da je to, upravo smisao i suština jedne demokratske pravne države.

Tako koncipirana pravna država nije istorijska slučajnost jer kako bi rekao William Hazbit “Da je čovečanstvo, zaista, želelo pravdu možda je već moglo da je ima”. Pošto to, očigledno, nije bio slučaj ljudi su, najverovatnije stvorili pravnu državu kao model kojim su pravdu, kao vrednost, zamenili vrednošću pravne države. Na taj način je učinjeno malo, jer jedna opšteljudska vrednost je zamenjena drugom, čisto pravnom vrednošću. Međutim, na taj način, na planu ljudskih odnosa, učinjeno je mnogo, jer je u te odnose uneta emancipatorska ideja o opštoj pravnoj jednakosti, sigurnosti i predvidljivosti. Slobodno se može reći, ako recimo, čovečanstvo i nije želelo apsolutnu pravdu, onda je sigurno da je želelo pravnu državu, kao jedan od opredmećenih oblika ljudske pravde, jer pravna država počiva na ideji da pravna pravila sve dok važe, imaju podjednaku obavezujuću snagu i za upravljače i za one kojima se upravlja. Na taj način spajaju se u jedno dve važne ideje: s jedne strane ideja o opštoj pravnoj obaveznosti uključujući tu i pravnu obaveznost državnog suverena, i sa druge strane postojanje i garantovanje građanskih i ljudskih prava i sloboda. Drugim rečima, pravna država kao društvena tvorevina ne dozvoljava nikom da bude izvan ili iznad demokratskog pravnog sistema, a to je najveća garancija ljudskih prava i sloboda i brana od bilo kakvih uzurpacija tih prava, a posebno prema državi i njenim organima, što čini ugaoni kamen principa društvene pravde.

Na osnovu istorijskog iskustva pravna država je, prema svojim relevantnim svojstvima, postala instrumentalni okvir za konstituisanje osnovnih elemenata građanskog društva i to pre svega: ukidanje staleških privilegija; ograničavanje političke vlasti pravom; uspostavljanje efikasne demokratske kontrole i javnosti vršenja vlasti; podela vlasti; vezivanje države sopstvenim zakonima; adekvatno (materijalno i pravno-institucionalno) garantovanje osnovnih prava i sloboda čoveka; nezavisno sudstvo; politički pluralizam i na ekonomskom i kulturnom planu slobodna utakmica konkurencije kvaliteta.

Logično je zapitati se šta je to što je uslovilo i determinisalo nastanak ideje pa i instituciju pravne države? Dajući odgovor na to pitanje čini se da treba krenuti od sledećeg.

Evidentno je da je u jednom dužem periodu istorijskog razvoja preovlađivala diktatura i totalitarizam čije je osnovno obeležje bilo neograničena vlast vladara kao pojedinca ili oligarhijskih grupa, jer su imali suverenu zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Svi nosioci vlasti bili su njihovi službenici - podanici. U tim periodima nisu postojala zagarantovana niti su ostvarivana ljudska prava i slobode, niti je postojala pravna sigurnost, niti bilo kakvo ozbiljnije pravno ograničavanje suverenih nosilaca takve vlasti. Nije bilo govora ni o kakvim političkim pluralnim elementima što čini osnovu formiranja demokratske vlasti. Takvi sistemi, kao istorijska realnost su bili antička autarhija; diktatura u Rimu; despotska monarhija u Vizantiji; i apsolutističke monarhije u kasnom srednjem veku u Evropi.

Uvek nakon tih perioda koji, nažalost dosta dugo traju, jer se teško menjaju totalitarno-diktatorski režimi, dolaze periodi kada na značaju dobijaju i u prvi plan izbijaju ideje, zalaganja i praksa za ostvarenje ljudskih prava i sloboda, pravno ograničavanje nosilaca najviših funkcija vlasti, kao i ograničavanje vlasti putem njene podele između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti gde jedna drugu ograničava; brojnost političkih stranaka kao izraz demokratskog formiranja vlasti kroz slobodne izbore i jednakost svih građana koji imaju pravo da učestvuju u izborima za najviše organe vlasti. To su periodi koji naspram totalitarno diktatorskih dobijaju karakteristike demokratskih sistema. Takvi demokratski sistemi omogućuju, za razliku od totalitarno-diktatorskih, ostvarivanje ljudskih prava i sloboda; razmah nauke; osavremenjavanje proizvodne tehnike i tehnologije; slobodnog tržišta i stvaralačkih i preduzetničkih sposobnosti svakog građanina zavisno od njegovih kvaliteta i htenja. To je sve stvorilo društveni okvir za jedno humano demokratsko građansko društvo. Najbolji primer da su demokratska i politički pluralna društva ekonomski razvijenija i društveno naprednija od diktatorsko totalitarnih i monopartijskih potvrđuju primeri država kao što su SAD, Engleska, Francuska, Nemačka, Japan i dr. Upravo pravna država sa demokratskim političkim sistemom daje osnovu za ostvarivanje takvih sistema.

Na ovom mestu bitno je istaći da su nastanku teorije pravne države, prethodile faze koje su bile obeležene usvajanjem odgovarajućih rezolucija o ljudskim pravima i slobodama, demokratiji i ograničavanju, do tada, skoro bezgraničnih prava suverena. Te deklaracije i ta dokumenta su bila prva akta koja su sadržala najšira društvena htenja pri stvaranju demokratskih država i platforme za donošenje prvih ustava. Ona su sadržavala zahteve o individualnim pravima kao predominantna zakonima. Ali ona su sadržavala i principe o organizaciji države i o najvišim organima i njihovim funkcijama.

S tim u vezi, ako krenemo redom u Engleskoj imamo takve deklaracije iz 13-tog i 17-tog stoleća. Prvo, Velika povelja sloboda (Magna Carta Libertatum) od 1215. godine sadrži, pored pravila koja se odnose na federalnu organizaciju i propise koji osiguravaju individualnu slobodu i inaugurišu pravila kada se može optužiti jedan građanin i kada mu se može suditi i da se porez ne može određivati bez pristanka predstavnika naroda. Nakon usvajanja Velike Povelje ostalo je jasno da pravo nije “volja i vlast Krune”. Upravo, ta ideja da se vlast monarha kreće u granicama utvrđenim pravom čini idejnu osnovu engleskog konstitucionalizma i budućeg demokratskog shvatanja pravne države u smislu da se volja suverena može kretati samo u okviru utvrđenog pravnog sistema, a ne izvan ili iznad sistema.

Druga deklaracija - Bill of Rights od 1688. godine sadrži ograničavanja kraljevskih prerogativa i pri tome obezbeđivanje izvesnih prava građana (prava peticije, slobode govora u Parlamentu, liberalniji odnos u izborima i dr.). Mnogi autori, upravo smatraju da je pravna država nesumnjivo rezultat borbe građanske klase za političku vlast, a to se događalo u evropskim državama počev od tzv. “Slavne revolucije” u Engleskoj (1668-1669) pa sve do 20-tog veka, a upravo 1668. godine vidimo doneta je Deklaracija o pravu (Bill of Rights). Nakon te “Slavne revolucije”, vlast Krune bila je ne samo pravno ograničena već i pravno politički kontrolisana od strane suverenog Parlamenta, upravo zahvaljujući i proklamacijama te Deklaracije.

Slično tome u Americi je 4. jula 1776. godine objavljena Deklaracija o nezavisnosti, a posle toga usledilo je i donošenje Ustava SAD (1787). Međutim, pošto taj Ustav nije ništa sadržavao o individualnim ljudskim pravima i slobodama, predloženo je od strane Kongresa 10 amandmana (1791), uz Ustav koji su bili izglasani i postali važeći u svim državama članicama SAD. Ovi amandmani sadrže Bill of Rights i garancije individualnih ljudskih prava i sloboda.

U Francuskoj prva takva deklaracija je bila poznata Deklaracija o pravima čoveka i građanina od avgusta 1789. godine sastavljena od 35 članova i danas poznata u celom svetu. Uz tu deklaraciju doneta je (1793. godine) i Deklaracija o dužnosti građana i čoveka sastavljena od 9 članova. Prava sadržana u ove dve deklaracije su pretočena u Ustave Francuske u specijalnim odeljcima koji su nosili naziv o garancijama prava građana.

Upravo istorijski i širi društveni i politički karakter ovih deklaracija koje su uglavnom pretočene u savremene ustave i osnovne zakone demokratskih država, ukazuju na meta-pravnu utemeljenost prava i zakona koji su stvoreni kao izraz naprednih i civilizacijiskih ideja ekonomskog - tehnološkog i kulturnog razvoja društva od 13-tog veka do današnjih dana, a u čijem centru su bili i ostali ljudske slobode i prava, oslobođeni svih okova istorijskog nasleđa.

Ukoliko se pravna država fokusira sa političkog stanovišta onda je ona, u stvari, optimalna tvorevina za ostvarivanje ljudskih sloboda, a koja počiva na podeli vlasti i koju podržava većina stanovništva ispoljeno kroz princip legitimiteta. Za političko shvatanje  pravne države je najbitniji visok stepen tolerancije i konsenzusa među ljudima (biračima) što daje legitimnost pravnoj državi. Stoga kada je u pitanju legitimitet svake vlasti čini se da je uvek aktuelan aksiom legitimiteta koji je izrekao Ruso rečima: “najjači nije nikad dovoljno jak da uvek bude gospodar, ako ne pretvori svoju snagu u pravo, a poslušnost u dužnost”(Ž.Ž. Ruso, Društveni ugovor, Beograd, 1949, str. 11). Očigledno da ova formula legitimiteta u prvi plan ističe, sa političkog stanovišta, dve njene bitne osobenosti - vladavinu prava, a ne sile i potčinjenost svih, pa i gospodara da se ponaša u skladu sa utvrđenim pravom, i to u smislu dužnosti, što su u stvari aksiomi pravne države.

Javno mnjenje i sloboda informisanja su bitni demokratski i kontrolni mehanizmi doslednog ostvarivanja principa legitimiteta u okviru pravne države.

To potvrđuje činjenica da je ugroženost načela legitimiteta moguća i tamo gde nema diktature i totalitarizma, jer se javljaju težnje da se pod plaštom i izgovorom “pune bezbednosti” i “narodnog jedinstva” upravna vlast što više osamostali i oslobodi pravne kontrole i zanemari faktor javnog mnjenja.

Princip podele vlasti, na političkom planu amortizuje nedokučivu i neokrnjenu suverenost bilo kog nosioca vlasti, što je posebno izraženo u državama u kojima postoji tradicija pravnog konstitucionalizma. Političku suštinu i smisao principa podele vlasti uverljivo je dao Monteskije u svom poznatom delu “O duhu zakona” navodeći: “Sve bi bilo izgubljeno, ako bi isti čovek ili telo uglednika, bilo plemića, bilo ljudi iz naroda vršilo sva tri elementa vlasti, tj. vlast donošenja zakona, vlast izvršavanja javnih odluka i vlast suđenja za zločine i u sporovima privatnih lica, jer svaki čovek koji ima vlast sklon je da je zloupotrebi sve dok ne naiđe na granice. Stoga je nužno ograničiti vlast svakog organa, tako da nijedan organ ne vrši punu i sveobuhvatnu vlast, tj. potrebno je svaku od tri vlasti poveriti različitim organima, tako da jedna vlast zaustavlja i ograničava drugu vlast” (Š. Monteskije “O duhu zakona”, Beograd, 1989, str. 175-176).

Treba naglasiti da je pravna država bitan uslov i privrednog napretka i pravne izvesnosti i sigurnosti u društveno ekonomskim odnosima. U vezi s tim ilustrativan je stav koji navodi Adam Smit: “Privredni razvitak jedne zemlje ne zavisi samo od materijalnih ljudskih resursa, finansijskih podsticaja i dobrih odluka na makro ekonomskom nivou, već od resursa koji je nedovoljno uziman u obzir, a koji se sada naziva društvenim kapitalom, a sastoji se u povoljnim globalnim okvirima. Ti okviri, u velikoj meri, mogu se svesti na povoljne pravne okvire, koji više nemaju kao primarnu karakteristiku utvrđivanje statusa i direktnu distribuciju ili alokaciju vrednosti, već samo daju pravila igre za jedno u svakom pogledu pluralističko društvo slobodnih pojedinaca. Tako se smanjuje uloga tzv. distributivnih zakona, a povećava se uloga “fer pravila” čiji se benificijari ne znaju unapred”(Adam Smit, Istraživanje privrede i uzroka bogatstva naroda, Kultura, Beograd, 1970, str. 998).

Stoga ako pažljivije analiziramo koji su to osnovni činioci koji su, jednom broju zemalja doneli privredni uspon i prosperitet pored uloge ljudskih i materijalnih resursa, te finansijskih podsticaja, možda najveću a nedovoljno zapaženu ulogu ima povoljan, racionalan i stabilan globalni pravni sistem koji obezbeđuje određena pravila igre, izvesnost i relativno predvidivu sigurnost i koji daje samo osnovne okvire unutar kojih se privredna i društvena utakmica može odvijati, a sva društveno prihvaćena znanja i veštine mogu se praktikovati. Samo ti globalni sistemski okviri mogu obezbediti u najširim nacionalnim i međunarodnim razmenama, plodove one čuvene podele rada koje je Adam Smit video kao osnovni izvor produktivnosti i stvaranja ekonomskih vrednosti i bogatstva jednog industrijskog društva.

U ovom radu, koji je segmentiran prema nekim relevantnim delovima značajnim za sagledavanje jedne celovitije slike o pravnoj državi, važan je i segment sadržine o kakvoći prava koje uređuje odnose u pravnoj državi. Stoga, bitno je stanovište o pravnoj državi gde se smatra da pravo treba da bude kolektivni razum zajednice utemeljeno na pravdi, logici prirodnog prava, pravičnosti, univerzalnim moralnim vrednostima i principu društvene racionalnosti. Ova koncepcija, očigledno, pravo posmatra pre svega kao društveni racio, a ne voluntas ili silu kako tvrde Kelzen, odnosno marksisti, tj. pravo je duhovna tvorevina jedne društvene zajednice čiji smisao i suština su saglasni prirodi stvari i čija je sadržina objektivno data nezavisno od volje ljudi i njihovih subjektivnih htenja. Pravna država kao i najširi izraz te koncepcije treba da obezbedi posredstvom svojih institucija i propisanih procedura, pravno ograničenje i pravnu kontrolu vlasti, u skladu sa zakonom i da garantuje neprikosnovenost osnovnih prava i sloboda svojih građana u duhu sintagme da sve što ustavom i zakonom nije zabranjeno podrazumeva da je za pojedinca dopušteno, a sve ono što ustavom i zakonom nije propisano, za državu i njene organe je zabranjeno.

*    *    *

Sve ovo napred navedeno o pravnoj državi navodi na zaključak da pravnu državu treba analitički proučavati kroz njene osnovne principe i postulate, a to su pre svih ljudska prava; nezavisno sudstvo; vladavina prava i društveni i politički pluralizam u uslovima demokratskih društvenih odnosa.

I sasvim na kraju moglo bi se reći da je pravna država bila i ostala više jedan ideal, čijem ostvarenju valja postupno težiti, nego opipljiva stvarnost, više teorija nego praksa i više ideja nego institucija koja efikasno funkcioniše.