Prof. dr Aleksandar Petrović
Pravni fakultet u Nišu

REFORMA PENZIJSKOG OSIGURANJA U BALKANSKIM ZEMLJAMA:

IZAZOVI - DOSTIGNUĆA I KLOPKE

I. Uvodne napomene

Između balkanskih država postoje brojne sličnosti ali i razlike. Osam od deset zemalja su u fazi preoblikovanja svojih političkih i ekonomskih struktura nakon više od četiri decenije komunističkog socijalizma. Od njih, šest su bile republike u sastavu nasilno razorene multietničke Jugoslavije. Od toga, jedna zemlja (Slovenija) ekonomski najnaprednija i koja se prva jednostrano otcepila, nalazi se u uglu koji su formirale Italija i Austrija. Bugarska i Rumunija bile su zemlje sovjetskog bloka, a Albanija je predstavljala svojevrsni balkanski lokalitet. Od deset, dve zemlje (Grčka od ranije i Slovenija od 1. maja 2004.) su članice Evropske Unije. Tri zemlje (Bugarska, Rumunija i Turska) imaju status pridruženih članica EU, dok ostale zemlje, sa manje ili više uspeha, čine napore da steknu taj status. Sem toga, skoro svaka balkanska zemlja ima svoj nacionalni jezik koji se razlikuje od drugih u EU. U svakom od ovih slučajeva, fasada nacionalnog identiteta sakriva etničku raznolikost.

Uz ove raznolikosti, svaka od osam ranijih socijalističkih zemalja je na pomalo drugačiji način krenula u reformisanje penzijskih sistema koji su nasledili iz prethodnog perioda. Danas ovi sistemi mnogo manje podsećaju jedni na druge u odnosu na ranije 1990-te godine. Svi zajedno, znatno će doprineti već postojećoj značajnoj raznolikosti penzijskih sistema u drugim evropskim državama.[1] Oni će isto tako, kao što će se videti u daljem tekstu, doneti različite kombinacije problema i izazova.

Distinktivna karakteristika balkanskih zemalja, kao grupe, je obim i dubina tekućeg restruktuiranja penzijskih sistema. No, za razliku od uobičajenog verovanja, penzijske reforme u ovim, kao i u zemljama Centralne Evrope, nisu replika penzijskim sistemima ostvarenih u razvijenim zemljama Zapadne Evrope. To su, na neki način, izvorne i bitne promene koje podrazumevaju drugačije upravljanje alokacijom dohotka ljudi tokom njihovog života. Pri tome treba razlikovati penzijsko osiguranje za sadašnje penzionere i one koje će to uskoro postati - i za buduće penzionere. Za buduće penzionere presudni su učinci penzijske reforme, jer će oni uticati na njihov položaj i ponašanje u toku radnog veka, kao i na finansijske obaveze države i prava budućih penzionera u vremenima koja dolaze.

Brojni su faktori koji pokreću reforme penzijskih sistema u balkanskim zemljama. Prvi je postojanje velike finansijske krize u većini zemalja. U skoro svim zemljama prihodi osiguranja su drastično smanjeni jer su obveznici doprinosa (osiguranici, a naročito zaposleni) nestali usled visoke nezaposlenosti i masovnog gubljenja formalnog rada u ključnim ekonomskim sektorima. Zbog toga su mnoge države liberalizovale svoje sisteme (niže godine za penzionisanje, prevremeno penzionisanje, dokup staža i sl.), kako bi se apsorbovala masovna nezaposlenost. S druge strane, preširoka upotreba instituta staža osiguranja sa uvećanim trajanjem dovela je do toga se ovaj institut pretvorio u svojevrsnu privilegiju i tako postao faktor rušenja temeljnih principa i načela opšteg sistema socijalnog osiguranja.

Drugo, vlade novih višepartijskih demokratija na tlu Balkana suočene su sa pritiskom birača da se adaptiraju sistemi socijalnog osiguranja iz ranijeg perioda.[2]

Treći izvor je visok nivo spoljnog duga sa kojim je suočena većina zemalja u tranziciji. Usled ovog duga su i balkanske zemlje, naročito, podložnije pritisku međunarodnih finansijskih institucija koje su reformu penzija učinile uslovom za dobijanje zajmova i obezbedivanja finansijskih i tehničkih preduslova za ovu svrhu.[3] Posebno Svetska banka vrši snažan pritisak na zemlje da izvrše zamenu javnih sistema penzijskog osiguranja novim aranžmanima za privatnu individualnu štednju - dodatno osiguranje i individualna štednja.[4] U narednim godinama, pošto je većina analitičara napustilo ovaj stav, on se preusmerio na novu argumentaciju, naime, na potrebu da se preinači i proširi obim rizika koji prete penzijskim ušteđevinama osiguranika. To, drugim rečima, znači da će starenje stanovništva uticati na sve tipove penzijskih šema, bez obzira da li ih uređuju i finansiraju države na bazi redovnih doprinosa i plaćenih poreza osiguranika ili su privatno uređene i unapred finansirane.

U ovom radu razmatraće se reforme penzijskih sistema preduzetih u balkanskim zemljama od sredine 1990-tih godina. Razmatranje je podeljeno u pet delova. Prva tri ispituju različite strategije za savlađivanje problema u vezi sa starenjem stanovništva - sistem tri stuba penzijskog osiguranja. Od njih, prvi deo se bavi prilagođavanjem javnog (državnog) osiguranja. Drugi deo razmatra ograničavanje sredstava u javnom sektoru, u prilog novim aranžmanima za privatno uređenu individualnu štednju - dodatno penzijsko osiguranje. Pažnja će biti usmerena naročito na traženje odgovora na pitanje: da li će sistemi dodatnog penzijskog osiguranja zaista stabilizovati penzijski sistem? Treći se bavi dobrovoljnim - individualnim privatnim šemama - treći stub. No valja na samom početku reći - lična osiguranja bi teško mogli da uvrstimo u sistem socijalnog osiguranja - sigurnosti. Četvrti deo daje pregled distribucije ovih promena u nekim zemljama i identifikuju glavni pravci reforme. Na kraju slede zaključna razmatranja. U njima se tvrdi da su ključne karakteristike strategije radikalne reforme loše prilagođene karakteristikama zemalja u kojima su usvojene, a posebno njihovim malim finansijskim tržištima. Takođe se tvrdi da je pridavanje prevelikog značaja ovoj vrsti reforme zasenilo znatno važnija pitanja. Ona obuhvataju potrebu da se poveća "ekonomski kolač", ojača prikupljanje doprinosa, da se izmene sistemi invalidskih penzija kako bi se podstakli rehabilitacija i rad invalida, da se eliminišu nejednakosti polova u obezbeđivanju penzije, i da se pripremi za efekte starenja stanovništva na finansiranje penzija.

II. Potreba za reformom penzijskog osiguranja

- nasleđeno stanje -

U skoro svim balkanskim zemljama 1990-tih godina bila je utvrđena relativno niska starosna granica za odlazak u penziju: zakonski oko 60 za muškarce i 55 za žene, mada je stvarna prosečna starosna granica za sticanje prava na starosnu penziju bila znatno niža.

Tabela 1.

Zakonski utvrđena starost za odlazak u penziju i minimalno razdoblje plaćanja doprinosa

IZVOR: US Social Security Administration i publikacije M.M.F. Podaci se odnose na 1999. godinu (preuzeto iz Treichel: "Financial sustaiability and Reform Options for the Albanian Pension Fond", International Monetarz Fond (Washington, DC) Workingpanal/pubs/pt/wp/2001/spO 147.pdf).

U balkanskim zemljama je zbog produženog prosečnog trajanja života, nisko utvrđene starosne granice za odlazak u penziju, učestalog prevremenog penzionisanja te smanjenja broja osiguranika (zbog zatvaranja preduzeća i ograničenih mogućnosti za zapošljavanja) odnos između broja penzionera i osiguranika vrlo je nepovoljan (često i više nego jedan penzioner na dvojicu osiguranika). Tabela 2. pokazuje odnos između penzionera i osiguranika u odabranim zemljama u drugoj polovini 1990-tih godina.

Tabela 2.

Broj penzionera na 100 osiguranika u odabranim balkanskim zemljama u drugoj polovini 1990-tih godina

IZVOR: Cogniano, M., Cottarelli, and Cubeddu) 1998. "Pension Developments and Reforms in Transition Economies". International Monetary Fond (Washington, DC) Working paper, WP/98/11-EAWP/ 98/11. Dostupno na: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp9811 .pdf.

U našoj zemlji je taj odnos bio 1,26:1 u 2000. godini. (Ovaj podatak je izneo dr Zoran Popov, u tekstu: "Radnici - penzioneri 1:1", dnevni list "Blic", 2001, 25. jun)

U svim balkanskim zemljama postoje sistemi penzijskog osiguranja međugeneracijske solidarnosti pay-as-you-go (PAYG). Visoke stope doprinosa za penzijsko osiguranje, često uz druge doprinose (za zdravstveno osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti) prelaze čak i 50% zarade, a što je za posledicu imalo evaziju i razne vidove manipulacije u osiguranju.

Sredinom 1990-tih prosečna je penzija činila oko 60% prosečne plate (Slovenija), 40-50% (Bugarska, Hrvatska, Rumunija), itd.[5]

U većini balkanskih zemalja tokom 1990-tih godina povećan je udeo izdataka za penzijsko osiguranje u BDP-u. U kratkom dvogodišnjem razdoblju, od 1994. do 1996. godine, prosečan udeo izdataka za penzijsko osiguranje povećao se skoro u svim zemljama sa 7,58% na 7,68 DBP-a.

Uz nepovoljne demografske trendove i zadržavanja postojećeg stanja ta izdvajanja bi mogla da se povećaju do 2050. godine i do 25% DBP-a.[6]

U balkanskim zemljama, a što se dâ videti iz napred rečenog, sistemi penzijskog osiguranja su ili na granici stečaja, ili su visine penzije tako male (ne usklađuju se sa kretanjem cena ili plata) i/ili se kasni sa uplatama tako da penzijsko osiguranje ne ostvaruje svoj najvažniji zadatak: osiguranje od siromaštva u starosti i za vreme radne aktivnosti. Neizvršavanje obaveze države prema penzionerima (koji smatraju da su to pravo pošteno zaradili u toku svog radnog veka) ne znači samo nepoštovanje stečenih prava, već je takođe neposredna pretnja razaranju ionako skromnog društvenog kapitala u ovim zemljama, koji je nužan uslov privrednog rasta. To je pogotovo ozbiljno ako je očigledno da država u ne malom broju ovih zemalja, transferiše ne mali deo nacionalnog bogatstva određenoj grupi (odabranih i podobnih) pojedinaca koji su sticali i sada stiču prava iz osiguranja pod povoljnijim uslovima (zloupotreba staža osiguranja sa uvećanim trajanjem). S druge strane, uništavanje društvenog i organskog kapitala jedan je od glavnih uzroka izuzetno velikog pada proizvodnje i bogatstva u ogromnom broju balkanskih zemalja, pogotovo zato što su fizički i ljudski kapital u njima ostali nepromenjeni, a u kratkom roku može se pretpostaviti da nije bitnije pogoršana alokacija resursa. Sve napred navedeno upućuje na potrebu i opravdanost sprovođenja reforme javnog - obaveznog penzijskog osiguranja.

III. Pristup penzijskoj reformi s više stubova

1. Promene u javnom penzijskom osiguranju

Ako se analiziraju reforme sistema javnih penzija koje su bile inicirane krajem 1990-tih godina s obzirom na akutne dizbalanse ili dugoročne pretnje stabilnosti sistema, može se identifikovati nekoliko opštih trendova u svim, ili većini balkanskih država.

Prvo: u skoro svim zemljama implementirane su reforme usmerene ka podizanju efektivne starosti za odlazak u penziju, bilo kroz postepeno podizanje standardne starosne granice za penzionisanje, bilo putem blokiranja puteva za odlazak u prevremenu penziju. U većini zemalja povećana je starosna granica za odlazak u penziju od tri do pet godina za muškarce i od tri do šest godina za žene. Mnoga od ovih prilagođavanja rezultat su političkih kompromisa i pregovaranja između vlada, koje su u početku generalno predlagale veća povećanja, i sindikata (u nekim slučajevima i poslodavaca), koji su tražili manja povećanja. U nekim zemljama, inicijalni predlozi da se izjednače starosne granice za penzionisanje za muškarce i žene odbačeni su zarad održavanja prethodno postavljenih razlika (Slovenija).

Velika većina zemalja takođe je povećala broj godina radnog staža za utvrđivanje visine starosne penzije (penzijski osnov), pojačavajući vezu između visine penzije i zarade ostvarene tokom radnog veka sa ciljem da se podstakne prijavljivanje zarade i duže učešće u formalnom tržištu rada. Ono što je zajedničko za ove promene je da sve one impliciraju niže penzije za osiguranike koji su imali staž kraći od "punog" i/ili čije su zarade fluktuirale tokom karijere, ili da vode ka nižem nivou penzija za sve osiguranike ukoliko su stope rasta prihoda bile smanjene.

Napori da se poboljša prikupljanje doprinosa uglavnom su bili usmereni na usvajanje sistema takozvanih objedinjenih doprinosa. Tu jedna ovlašćena agencija za naplatu prikuplja doprinose za finansiranje socijalnog osiguranja (zdravstvenog, penzijskog i invalidskog i za slučaj nezaposlenosti), a može prikupljati i poreze na dohodak. Objedinjeni sistemi, međutim, imaju ograničenu primenu kod samozaposlenih i onih koji rade u neformalnom sektoru, za koje nijedna vladina agencija ne poseduje identifikacione podatke. Sistemi objedinjenih doprinosa ustanovljeni su u Sloveniji (1996), Bugarskoj (2002), a u Rumuniji je u primeni od 2004. godine.

I na samom kraju, brojne države su preuzele dodatnu inicijativu za suzbijanje izbegavanja plaćanja doprinosa i za borbu protiv prijavljivanja dohotka nižeg od ostvarenog. Tako na primer, Bugarska je preuzela dodatnu inicijativu za suzbijanje izbegavanja plaćanja doprinosa i za borbu protiv prijavljivanja dohotka nižeg od ostvarenog time što su usvojile prag minimalnih doprinosa za određene kategorije poslova i što zahteva da se svi ugovori o zapošljavanju registruju u odgovarajućoj instituciji za socijalno osiguranje.[7]

2. Zamena javnog osiguranja individualnom štednjom

Druga široka kategorija modifikacija kreće se u pravcu smanjivanja izdataka postojećeg sistema socijalnog osiguranja, preusmeravajući deo doprinosa za javne penzije na obavezne, komercijalno uredene, individualne štedne račune. Ovaj pristup razlikuje se od pristupa prihvaćenog u nekim latinoameričkim zemljama, koje su ukinule sve sisteme javnog socijalnog osiguranja i u potpunosti ih zamenile privatnim individualnim štednim penzionim računima (npr. Čile). Među balkanskim državama, napori su, uglavnom, činjeni u pravcu stvaranja kombinovanih sistema u okviru kojih bi budući penzioneri primali penziju u dve komponente: privatnu zajedno sa javnom. U privatnoj komponenti nema udruživanja štednje ili rizika do penzionisanja, u kom momentu individualno akumulirana sredstva moraju da se iskoriste za obezbedenje penzije korisnicima. Dobrovoljno dodatno (strukovno) penzijsko osiguranje predstavlja drugi stub osiguranja. Takve sisteme može da ustanovi poslodavac jednostrano ili na osnovu sporazuma sa zaposlenima i/ili sa njihovim predstavnicima. U načelu važi da u drugom stubu poslodavac i/ili zaposleni plaćaju premiju penzionoj instituciji (fondu ili udruženju). Tako prikupljeni kapital može da se uloži u različite investicije. Ulog i dobitak takve institucije se koristi za plaćanje penzije korisnicima. Penzije drugog stuba igraju sve važniju ulogu u većini evropskih država, pa i balkanskih, i sve su češće povezane sa javnim sistemima penzijskog osiguranja koje dopunjuju. Pri tome, zaposleni imaju mogućnost izbora između firmi koje se bave upravljanjem fondovima i pravo da prebacuju svoj račun iz jedne u drugu firmu. Ovakav aranžman efikasno pomera rizik sa društva u celini na individualne radnike. Isto tako, on menja ulogu vlade od pribavljača beneficija do regulatora u odnosu na firrae koje čine drugi stub osiguranja.

Ovakve reforme usvojene su u Bugarskoj (2000.) i Hrvatskoj (2002.godine). U nekim zemljama slični predlozi su bili razmatrani ali nisu usvojeni (Rumunija i Slovenija), dok druge zemlje nisu posvetile ozbiljnu pažnju ovom pristupu (Srbija i Crna Gora i Turska).

Pri razmatranju mogućnosti da se krene u pravcu ovakve reforme, kreatori politike i javnost u celini moraju da uzmu u obzir tranzicione finansijske troškove. Ovi troškovi rezultiraju iz potrebe da se isplate prevedu u nove individualne štedne račune dok se istovremeno nastavlja sa isplatom penzija onima koji su ih zaradili u okviru sistema međugeneracijske solidarnosti. Pokrivanje ovih troškova podrazumeva specifične probleme u balkanskim zemljama, jer većina njih obavlja svoje delatnosti pod političkim ograničenjima kojima je zabranjeno povećanje doprinosa. Imajući u vidu ovo ograničenje, većina zemalja koje su se opredelile za ovaj pristup podmiruje tranzicione troškove kroz povećane javne zajmove ili putem smanjivanja beneficija iz javnih penzija (što se eufemistički naziva internim finansiranjem).[8]

Početna iskustva zemalja koje su prve uvele drugi stub penzijskog osiguranja, ukazuju na naredne preduslove neophodne za njegov uspeh. Oni se odnose i na aktivnosti vlade i na stanje finansijskih tržišta zemlje. S obzirom na ovo prvo, individualni štedni računi zahtevaju ekstenzivan knjigovodstveni sistem kako bi se registrovao tačan iznos za svaki doprinos koji svaki radnik uplaćuje svakog meseca. Bez ovakvog sistema ne bi mogla da se sačini glavna lista na osnovu koje vlada može da proveri koliko se poštuju zahtevi vezani za doprinose. Osim toga, u zemljama u kojima vlada prikuplja privatne doprinose i prosleđuje ih upravi privatnih fondova, ovakva lista je od izuzetne važnosti za tačnost transfera.[9] Drugo, budući da sistemi individualnih računa funkcionišu na principima prilično različitim od onih u oblasti socijalnog osiguranja, novi računi moraju u svim slučajevima da budu integrisani sa drugim vrstama penzije tj. invalidskom i porodičnom - na takav način da se izbegne skretanje troškova penzijskih beneficija na te druge programe. Treće, neophodno je da vlade obezbede dobro javno informisanje kako bi radnici, koji se jednom u životu suočavaju sa izborom da li da se pridruže kombinovanom sistemu, mogu li da to učine sa poznavanjem svih pravila u okviru kojih će funkcionisati novi sistem individualne štednje. Ključne neizvesnosti odnose se na način na koji će privatne penzije biti usklađivane sa inflacijom i na način konvertovanja individualne štednje u rentu prilikom penzionisanja.[10]

U odnosu na finansijska tržišta, iskustva ovih zemalja ukazuju na potrebu za stabilnim finansijskim tržištima koja nude čitav niz investicija kao preduslov za privatizaciju. Ne može se očekivati da reforma sama po sebi stvori ove uslove; niti je ijedna reforma do sada to učinila. Ovakva tržišta moraju da postoje pre nego što se lansira drugi stub osiguranja.

3. Dobrovoljna privatna štednja

Planovi za dobrovoljnu dopunsku penziju predstavljaju treću veliku kategoriju promena. Njihov je cilj da podstaknu radnike da preuzmu veću ulogu u finansiranju svog sopstvenog penzionisanja i da se na taj način obezbede dodatni izvori za penzije u uslovima starenja stanovništva. Budući da se finansiraju iz dodatnih doprinosa, ovi aranžmani ne uključuju troškove tranzicionog finansiranja. Nema sumnje da zemlja koja sprovodi penzijsku reformu i temelji penzijsko osiguranje na više stubova mora pre uvođenja privatnog osiguranja imati barem umereno razvijeno finansijsko tržište, kao i prihvaćeno zakonodavstvo i ustanovljen nadzor kako bi se izbegle prevare i obmane i umanjio preterani rizik. Ne čudi da prva iskustva ukazuju na tri glavna problema u izgradnji privatnog osiguranja: da se priviknu mlađi radnici i oni sa nižim primanjima, da se podstaknu na štednju, ali i da se navedu poslodavci da doprinesu pokrivanju dopunskih penzija. Međutim, u ne malom broju balkanskih država nizak ekonomski rast nije išao u prilog usvajanju dobrovoljnih sistema, dok su u drugima mali broj stanovnika i nerazvijena finansijska tržišta obeshrabrili privatne kompanije da osnuju ovakve fondove. S druge strane i poreske inicijative bile su efikasno, mada skupo sredstvo za podsticanje razvoja sistema dobrovoljne štednje. I zbog toga je najvažnije da se u ovim zemljama pojačaju napori na izgradnji i/ili razvoju zakonskih okvira i finansijskih tržišta nužnih za uvođenje i funkcionisanje privatno vođenih penzijskih fondova.

Treba, međutim, primetiti da nije uvek moguće u praksi razlikovanje gore pomenuta tri stuba osiguranja. Obično sa razlikovanjem javnih i posebnih penzija odvajamo prvi i drugi stub što nije uvek moguće. Jednako tako nije uvek moguće odrediti jasne granice između drugog i trećeg stuba. Takvih primera ima podosta u svim zemljama, a razume se i u balkanskima, u kojima je ustanovljeno višeslojno penzijsko osiguranje.

IV. Dva pravca reforme

Do 90-tih godina većina balkanskih zemalja (bivše socijalističke zemlje) formalno imale su veoma razvijene penzione sisteme koji su njihovim građanima do skora obezbeđivali izdašne beneficije. Međutim, upravo je ta prevelika velikodušnost, uz ekonomsku krizu, dovela do skoro potpune finansijske propasti penzijskih sistema o ovim zemljama. Nejake ekonomije ovih država nisu dugoročno mogle da obezbeđuju nesrazmerne iznose penzija u odnosu na ulaganja. Nerealno visoke iznose penzija pratili su i blagi uslovi za kvalifikovanje za penziju. Nažalost, tek kada su penzijski sistemi ovih zemalja skoro ekonomski propali došlo se do saznanja da socijalno osiguranje nije dobrotvorna pomoć niti sredstvo da se svima dâ nešto. Naprotiv, istinsko socijalno osiguranje se mora sastojati od prava koja su stvarno zarađena. I upravo u tom pravcu se moraju odvijati današnje reforme penzijskog osiguranja i u balkanskim zemljama.

Analizirajući distribuciju, napred pomenute, tri kategorije reformi (tri stuba) po zemljama, možemo uočiti dve opšte strategije, odnosno dva pravca reforme. Jedna grupa zemalja smanjuje javne sisteme finansiranja penzija iz redovnih doprinosa i plaćenih poreza redovnih radnika i pored njih postavlja seme komercijalno uređene individualne štednje. Druga grupa zemalja kombinuje prilagođavanja svojih sistema penzija sa razvojem šema dobrovoljnih dopunskih penzija.

Ukratko:

U Sloveniji je reforma penzijskog osiguranja pripremana nekoliko godina. Model koji je prihvaćen Zakonom iz 2000. godine[11] uvodi nova pravila: stimuliše se kasnije penzionisanje; uvećane su navršene godine za penzionisanje (63 godine za muškarce, 61 godina za žene); razdoblje za utvrđivanje penzijskog osnova povećano je sa 10 na 18 godina; podstiče se povratak invalida u aktivan život; uvedeno je potpuno novo pravo - državna penzija, koja će se postepeno odobravati državljanima Slovenije starijim od 65 godina koji nemaju drugi prihod ili imovinu. U slučaju rada na teškim i opasnim radnim mestima Zakon propisuje obavezno dodatno osiguranje koje plaća poslodavac, a osiguranici sa beneficiranim stažom obavezno su dodatno osigurani u posebnom fondu. Izvesni elementi ove vrste osiguranja slični su drugom stubu u skladu sa kvalifikacijom Svetske banke. Ukoliko se osiguranici sami opredele za dodatno penzijsko osiguranje, onda u tom slučaju imaju pravo da budu oslobođeni poreza do izvesnog nivoa premije, što je slično trećem stubu po kvalifikaciji Svetske banke. U tom slučaju, to lice stiče pravo da ostvaruje drugu (ili treću) penziju. Može se oceniti da je novi penzijski sistem zadržao kombinaciju doba za penzionisanje i potrebnog razdoblja osiguranja, ali je mnogo jasnije utvrdio različite koncepte koji se koriste pri ispunjavanju uslova za penzionisanje i koji takođe mogu uticati na iznos penzije. U celini posmatrano slovenačka penzijska reforma podrazumeva relativno blagu tranziciju i sadrži kompromisna rešenja koja su mnogo manje radikalna u odnosu prema drugim zemljama.[12] Osim toga, budući da ova zemlja ima relativno mali spoljni dug ona je bila manje otvorena za uticaj međunarodnih finansijskih organizacija koje favorizuju strategije privatizacije.[13]

U Hrvatskoj je Zakon o penzijskom osiguranju iz 1998. godine u prvom stubu javnog penzijskog sistema doneo značajne promene: za pet godina su podignute starosne granice za odlazak u penziju; definicija invalidnosti je restriktivnija od prethodne; produžen je obračunski period iz koga se uzimaju plate za određivanje penzije; ukinuta su prava na zaštitni dodatak uz penziju; novčanu naknadu za telesno oštećenje itd. Od 2002. godine uveden je sistem obaveznog penzijskog osiguranja na temelju individualne kapitalizovane štednje (drugi stub) i sistem dobrovoljnog penzijskog osiguranja (treći stub). Drugi stub je obavezan za osiguranje koji su 1. januara 2002. godine bili mladi od 40 godina, oni između 40 i 50 godina se prema slobodnom izboru opredeljuju za stari ili novi sistem, dok za starije od 50 godina važi prethodni zakon. Osiguranici drugog stuba plaćaju doprinos u prvom stubu po stopi od 14,5, a u drugom stubu po stopi od 5 odsto od osnovice za obračun. Predviđeno je da se tranzicioni trošak koji je u 2002. godini iznosio oko 1,3 odsto BDP postepeno poveća na oko 1,8 odsto BDP do 2020. godine. Sredstva doprinosa po stopi od 5 odsto svakog osiguranika idu na njegov lični račun. Ta sredstva su njegovo vlasništvo. Svaki osiguranik drugog stuba opredeljuje se za jedan od osnovnih obaveznih penzijskih fondova koji prikupljena sredstva ulažu u sigurne vrednosne papire i time im ostvaruje dobit. Osiguranik drugog stuba ostvaruje pravo na penziju u drugom stubu kad ispuni uslove za sticanje prava na penziju u prvom stubu, odnosno ostvaruje pravo na dve penzije.[14]

U Rumuniji su krajem 1998. godine započete ozbiljnije pripreme za korenitu reformu penzijskog sistema. Nakon dugih rasprava i velikog protivljenja udruženja sindikata 1999. godine usvojen je Zakon o izmenama penzijskog sistema kojim su: povećane godine starosti za odlazak u penziju; ograničene mogućnosti prevremenog penzionisanja; uspostavljena jača povezanost između uplaćenih doprinosa i ostvarene penzije; drukčije usklađivanje penzije. A zakonom su uvedeni drugi i treći stub penzijskog osiguranja. Akumulacija u privatnim penzijskim fondovima (uz predviđene uslove o obaveznom usmeravanju doprinosa od 10% plate za lica koja imaju manje od 20 godina do penzionisanja i dobrovoljne odluke za lica s manje od 10 godina do penzionisanja) trebala bi da do kraja 2040. godine da naraste na oko 70% BDP, reformom penzijskog sistema i uvođenjem privatnih penzijskih fondova.[15]

U Bugarskoj je krajem 90-tih godina započeta sveobuhvatna reforma penzijskog sistema sa ciljem da se smanji ulog države u socijalnoj sferi i poveća efikasnost sistema.[16] Reformom su smanjena penzijska prava, podignuta je starosna granica za odlazak u penziju i uvedeno je privatno obavezno i dobrovoljno osiguranje.[17]

Turska je 1999. godine usvojila reformu kojom je povećana starosna granica za penzionisanje, suzbijeno neregistrovano zapošljavanje i podignut gornji limit za zarade koje su pokrivene penzijskim osiguranjem. U 2001. godini, Turska je uvela dopunske privatne penzije. Ova zemlja sada planira dalje promene kako bi ojačala upravljanje javnim sistemom, sa posebnim osvrtom na prikupljanje doprinosa.[18]

Albanija. Posebnost albanskog penzijskog sistema je vrlo nizak nivo obuhvata osiguranika, te različitost urbanog i ruralnog penzijskog osiguranja. U ovoj zemlji je odnos broja osiguranika i penzionera veoma nepovoljan. Dok je početkom 90-tih na hiljadu osiguranika bilo oko 450 penzionera, krajem 90-tih bilo ih je gotovo 800. To je imalo za posledicu da su penzije bile veoma male. Zbog toga je penzijska reforma bila usmerena na poboljšano ubiranje doprinosa, spajanje sistema urbanog i ruralnog penzijskog osiguranja, podizanje i uklanjanje najvišeg iznosa dohotka preko koga se ne plaća doprinos (što bi sistemu trebalo omogućiti veće prihode i ublažavanje njegove regresivnosti tako da oni sa manjim dohotkom snose relativno veći teret doprinosa), povećanje zakonski utvrđene godine starosti za odlazak u penziju, moguće smanjivanje stope doprinosa i, konačno, u 2002. godini uveden je drugi stub komercijalnog penzijskog osiguranja.[19]

Srbija i Crna gora. Na temeljnu reformu penzijskog sistema u Srbiji i Crnoj gori se predugo čekalo. Zbog toga je sistem penzijskog osiguranja u dubokoj krizi, tako da i pored skoro sprovedenih opsežnih zakonskih promena, nije izvesno njegovo skoro ozdravljenje. Postepena racionalizacija penzijskog osiguranja započeta je početkom 90-tih godina prošlog veka, a naročito nakon donošenja Zakona o osnovnim pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja 1996. godine (Sl. list SRJ, br. 30/1996). Dinamičnije menjanje sistema nagovešteno je izmenama tog Zakona krajem 2001. godine, (ove izmene su objavljene u Sl. listu SRJ, br. 70/2001. i br. 3/2002), a najviše novina doneo je novi Zakon o penzijskom osiguranju Srbije, od 2. aprila 2003. godine (Sl. glasnik RS, br. 34/2003. godine). Kao opšti trend u ovim promenama može se zapaziti smanjenje uloge principa solidarnosti u korist principa doprinosa. Cilj je bio da se obezbedi stabilnije finansiranje sistema penzijskog osiguranja, kao i da se suzi prostor za zloupotrebe do kojih je dolazilo zbog suviše blagih uslova za sticanje prava iz osiguranja. Kao konkretni pozitivni koraci učinjeni u pravcu racionalizacije penzijskog osiguranja u SCG ističu se: prvo, Zakonom iz 1996. godine ukinuta je prevremena penzija, dokup staža i novčana naknada za telesno oštećenje ukoliko ono nije prouzrokovano povredom na radu ili profesionalnom bolešću, kao i pravo na rad sa skraćenim radnim vremenom za invalide rada (koje je pratila odgovarajuća naknada zbog manje zarade). Izmenama saveznog zakona s kraja 2001. godine, pomerena je naviše starosna granica za odlazak u penziju za 3 godine, kao i za sticanje porodične penzije. Tada je ukinut i rizik iz invalidskog osiguranja - "opasnost od nastanka invalidnosti". Preduzete su mere u pravcu realnijeg usklađivanja penzije. Umesto prema rastu zarada, penzije se usklađuju prema proseku rasta troškova života i zarada. Novim Zakonom Srbije najveće promene nastale su u obračunavanju penzija, tako da se pri određivanju penzije više neće uzimati u obzir samo najpovoljnijih deset godina osiguranja, već ukupno ulaganje u penzijske fondove tokom cele karijere. Sem toga, ubuduće će u krug prihoda na koje se plaćaju doprinosi ulaziti i sredstva ostvarena na osnovu svakog ugovora o radnom angažovanju na osnovu koga se ostvaruje odgovarajuća novčana naknada. Sem toga, pomerena je naviše najniža granica za starosnu penziju - na 53 godine, kao i starosna granica za porodičnu penziju za roditelje - za 5 godina naviše. Navedene promene će, svakako, doprineti boljem materijalnom stanju penzijskih fondova. Ipak, ocenjuje se da to neće biti dovoljno, zbog toga što se za sada iz godine u godinu smanjuje broj zaposlenih koji uplaćuju doprinose. Pored toga nije sigurno da će država, odnosno fondovi biti u stanju da obezbede racionalno korišćenje i uspešnu oplodnju prispelih sredstava. Problematični su i visoki administrativni troškovi na čijem smanjenju skoro da ništa nije učinjeno. Zbog toga bi sledeći korak reforme trebalo da bude reorganizacija sistema, kroz uvođenja više stubova osiguranja. Time bi se smanjio rizik neracionalnog raspolaganja prispelim sredstvima, povećao stepen oplodnje prikupljenog kapitala, omogućila bolja kontrola penzijske administracije i pokrenulo finansijsko tržište.[20]

Ukratko, praktično sve balkanske države modifikuju svoje sisteme javnih penzija. Neke promene (kao što je povećanje starosne granice za penzionisanje) zajedničke su za sve zemlje Balkana, dok ostale zemlje menjaju svoje sisteme u različitim pravcima (revidirajući formule za beneficije radi povećanja ili smanjenja udela u riziku). Određeni broj država smanjuje sisteme javnih penzija i preusmerava doprinose iz njih ka novim, komercijalno uređenim štednim računima. Ne mali broj država podstiče radnike i njihove poslodavce da povećaju penzionu štednju na dobrovoljnoj osnovi.

V. Zaključne konstatacije

Ovi početni rezultati ne moraju da podrazumevaju dugoročne rezultate reformi penzijskog osiguranja, jer neki od njih mogu vremenom iščeznuti ili ih budući događaji, akcije ili uslovi mogu izmeniti. Ipak, ovo iskustvo osvetljava izazove, dostignuća i probleme vezane za različite opcije reforme i daje neku osnovu, mada ograničenu, za sagledavanje budućnosti. Koji se zaključci mogu izvući u ovome trenutku? Uz svu potrebnu opreznost, slede dva opšta zapažanja.

Prvo, dosadašnje iskustvo pruža malo indikacija da radikalne reforme u potpunosti odgovaraju političkim i ekonomskim prilikama balkanskih zemalja. Novi aranžmani za privatnu individualnu štednju eliminišu udruživanje rizika i izvora koji se nalaze u srži socijalnog osiguranja. Ovo uzmicanje od deobe rizika posebno je nepodesno za nove tržišne ekonomije ogromne većine balkanskih zemalja, gde su radnici izloženi brojnim novim rizicima i stoga imaju veću potrebu za kolektivnim sistemima osiguranja koji im pružaju sigurniju zaštitu.

Visoki tranzicioni troškovi, povezani sa formiranjem novih individualnih štednih računa, dok se još uvek izvršavaju obaveze isplaćivanja penzija finansiranih iz redovnih doprinosa i poreza, povećavaju troškove reforme iznad iznosa koji bi bio potreban za prestruktuiranje postojećih sistema finansiranja penzija iz redovnih doprinosa redovnih radnika. Kad se dodaju već postojećim visokim stopama doprinosa, ovi troškovi će značajno uvećati opterećenje u finansiranju penzija za narednih nekoliko decenija. Isto tako, oni otežavaju ovim zemljama da se pridržavaju finansijskih ograničenja koje je postavila EU, a o čemu je napred bilo reči.

Zabrana povećanja doprinosa, izazvana visokim postojećim stopama doprinosa, stvara finansijsku međuzavisnost između prvog i drugog stuba u višeslojnim sistemima, omogućavajući finansiranje individualne štednje jedino putem uskraćivanja neophodnog prihoda sistema javnih penzija, i obrnuto. Oba scenarija postavljaju rizike koji ugrožavaju sigurnost budućih penzija radnika, mada na različite načine. Sve veće razumevanje ovih opterećenja i rizika ogleda se u odlukama nekih zemalja da prođu bez radikalnog restruktuiranja penzija.

U smislu investiranja, odluke privatnih fondova da intenzivno investiraju u javne - a ne u privatne - instrumente mogu biti najmudrija strategija, a u balkanskim državama, imajući u vidu malu veličinu i labilnost većine privatnih finansijskih tržišta. Međutim, to znači da će radnici imati manje pristupa prihodima koje ulaganje u akcije može da ponudi, a koji mogu biti veći ali i rizičniji. Bez povećanih zarada, visoke administrativne takse koje nameće privatno upravljanje nagrizaju ušteđevinu izdvajanu tokom rada i umanjuju adekvatnost budućih isplata penzijskih beneficija.

Ima mišljenja da je, i pored brojnih poteškoća, privatizacija najsigurniji put restruktuiranju penzijskog osiguranja i da se jedino radikalnim promenama može da savlada otpor uvreženih interesa koji se protive reformi. Međutim, prva iskustva nekih država ne potvrđuju ovu tvrdnju. Kako je napred opisano, Slovenija je, na primer, uspela da u priličnoj meri eliminiše penzijske privilegije (ili njihovo posebno finansiranje) bez privatizacije, dok se ne mali broj zemalja koje su donele zakon o privatizaciji i dalje bore sa ovim problemima. Sem toga, Slovenija je značajno umanjila stopu doprinosa zadržavajući istovremeno svoj sistem javno definisanih penzija. Ovo iskustvo je u suprotnosti sa tvrdnjom da jedino privatizacija može reformu penzijskog osiguranja učiniti politički mogućom.

Drugi zaključak odnosi se na suštinski značaj kontroverze između javnih i privatnih pristupa penzijskoj reformi. Ovo uzano usmerenje je u izvesnom smislu jako naglašeno, gurajući tako u stranu neke stare probleme i skrećući pažnju sa novonastalih. Među njima je svakako nemogućnost prikupljanja zakonom utvrđenih doprinosa za socijalno osiguranje. Kao što je napred istaknuto, porast samozapošljavanja i neformalne ekonomije prouzrokovalo je veliko osipanje obveznika doprinosa u većini zemalja tokom 1990-tih godina. U isto vreme, neprijavljivanje punih zarada od strane poslodavaca i samozaposlenih radnika još više se proširilo. Posledično smanjenje prihoda vrši veliki pritisak na nacionalne penzione sisteme, zahtevajući finansijski nepovoljne državne subvencije ili smanjenja beneficija, što stvara teškoće starijim ljudima. Ovakve redukcije postignute su najvećim delom kroz nemogućnosti adekvatnog prilagođavanja inflaciji. Glavno rešenje kome se teži, što je takođe opisano u prethodnom tekstu, je ujedinjavanje prikupljanja doprinosa unutar vlade, često u okviru poreskih organa. Mada ovaj pristup može da ispravi neke oblike izbegavanja doprinosa, on ne može da prodre do firmi i radnika u neformalnoj ili sivoj ekonomiji, čije se transakcije ne vide u državnim službenim podacima. Potrebno je eksperimentisati sa novim metodama kako bi se pristupilo ovoj populaciji koja je pod velikim rizikom od siromaštva u starosti. S obzirom da nijedan sistem penzijskog osiguranja, kako god da je dizajniran, ne može da bude uspešan bez prihoda iz kojih se isplaćuju penzije, poštovanje propisa o uplati doprinosa je pitanje od najvećeg značaja za sve.

U većini balkanskih država su isto tako zapostavljeni problemi sistema invalidskih penzija, koji su znatno manje raspravljani u odnosu na sisteme starosnih penzija. Zakonski propisi u vezi sa reformom invalidskih penzija, tamo gde su stupili na snagu, po obimu su manji i, u većini slučajeva, predstavljaju samo dodatak regulativi starosnih penzija koje se smatraju važnijim. Generalno, reforme invalidskog osiguranja iz 1990-tih bile su usmerene ka pooštravanju uslova za sticanje prava na invalidsku penziju i ka fokusiranju ovih sistema na njihovu osnovnu funkciju nadomeštanja izgubljenog dohotka. Drugim rečima, ostale beneficije i funkcije su ili eliminisane ili preneta drugim institucijama-agencijama. Ove reforme redukovale su razvoj i izdatke sistema, ali su imale malo efekta na zapošljavanje penzionera-invalida. Naprotiv, u mnogim zemljama je njihovo zapošljavanje smanjeno. Situacija će postojati sve kritičnija sa starenjem stanovništva i povećanjem broja starijih radnika sa izgubljenom ili umanjenom radnom sposobnošću koji će tražiti invalidsku penziju.

Međutim, još jedno pitanje koje je ostalo na političkim marginama u reformi penzijskog osiguranja je dimenzija različitih polova. U mnogim državama, reforme iz 1990-tih su uticale na diferencijaciju polova, uglavnom na štetu žena u odnosu na muškarce. Ovakav status se na više načina može pripisati uslovima u širem okruženju u kojima sistemi deluju. S obzirom na tvrdokorne razlike u plati između polova, žene su na proporcionalnom većem gubitku u reformama u kojima se beneficije više vezuju za individualnu zaradu i doprinose svakog pojedinačnog radnika - posebno za sisteme pojmovno definisanih doprinosa i komercijalno uređene individualne štedne račune. Da ironija bude veća, budući da je u bivšim socijalističkim zemljama starosna granica za penzionisanje za žene bila niža, reforme u smislu izjednačavanja starosnih granica za penzionisanje podrazumevale su veća podizanja te granice za žene nego za muškarce. Međutim, i dalje ima jakih razloga za ovu reformu. Ranije povlašćena starosna granica za penzionisanje predstavljala je privilegiju za žene i ne može biti opravdana prema principima jednakosti polova. Odražavanje ovih privilegija u penzijskim sistemima koji eliminišu redistribuciju prema radnicima sa niskim primanjima imaće efekta jedino u smislu redukovanja nivoa beneficija za žene, što ih stavlja u poziciju većeg rizika od siromaštva tokom celog perioda uživanja penzije. Zbog toga je, možda, najvažnije pitanje korišćenja kombinovanih ili separatnih tabela očekivane dužine života muškaraca i žena za izračunavanje isplata prema novim šemama privatne štednje. Ukoliko se veća penzija dodeli muškarcu u odnosu na ženu sa identičnim primanjima u toku radnog veka i sa istom dužinom života, šema polno-određenih tabela izazvala bi štetne posledice za žene i vise ih izložila siromaštvu u toku uživanja penzije.

U mnogim državama je centralizovanje rasprave o prednostima privatnog i javnog pristupa ne samo bacilo u zasenak ove probleme, već je iskrivilo shvatanje javnog mnjenja u jednoj od ključnih oblasti. To je pitanje starenja nacije. Poznati članak Svetske banke Sprečavanje krize u starosti (1994. godine) predstavio je individualnu štednju kao način da se izbegnu finansijski problemi koje starenje nameće sistemima isplate penzija iz redovnih doprinosa i plaćenih poreza redovnih radnika, tj. rastući deficiti koji rezultiraju iz postepenog smanjivanja odnosa između osiguranika-obveznika doprinosa i penzionera-korisnika beneficija. U članku se tvrdi da bi sistemi individualne štednje mogli da izbegnu ovu finansijsku krizu omogućavanjem svakom radniku da štedi za svoju sopstvenu penziju. Ovaj argument se još uvek čuje u raspravama o penzijskom osiguranju širom planete. Ipak, ekonomisti i analitičari svih ubeđenja napustili su ga iako je intuitivno privlačan. Ovo odbijanje podstiče na zaključak da društvo može da konzumira samo ono što trenutno zaposleni radnici proizvedu. "Kriza starosti" pojavljuje se u neuspešnim periodima kada broj proizvođača dobara i usluga opada u odnosu na broj potrošača. Ovaj odnos ne može da se izmeni izborom mehanizama za finansiranje penzija. Kada penzionisani pojedinci unovče svoju štednju radi kupovanja svoje penzije, oni mogu da kupe samo ono što su proizveli tekući radnici, bez obzira na to da li su njihove penzije uređene kao javne ili privatne. Manje radnika po penzioneru znači manje roba i usluga. Drugim rečima, starenje nacije utiče i na sisteme na bazi fondova i na sisteme tekućeg finansiranja penzijskog osiguranja. S obzirom na ovu realnost, pomeranje od tekućeg finansiranja na avansno finansiranje ne otklanja problem starenja stanovništva. Ovaj problem mora se rešavati drugim merama.

Među izvornim rešenjima koja treba uzeti u obzir, centralne su politike koje će podići produktivnost rada i povećati veličinu ekonomskog "kolača" iz kojeg moraju da se obezbede sredstva za penzionere i ostale, tj. koje će omogućiti da smanjeni broj radnika proizvede veću količinu roba i usluga; politike koje uvećavaju baštinu iskustava i infrastrakturnih dobara koja se mogu "sakupljati" za buduću upotrebu (putevi, bolnice, aerodromi, itd.); kao i politike koje smanjuju potrebu za otplaćivanjem spoljnog duga. Takođe su ključne makroekonomske i politike tržište rada koje će povećati broj poslova u privredi i tako stvoriti prostor za starije radnike. Istovremeno potrebne su penzione reforme koje i motivišu starije radnike i omogućavaju im da ostanu deo radne snage ili da se postepeno povlače u penziju. Isto tako, potrebne su i imigracione politike koje povećavaju udeo proizvodnih radnika u populaciji svake zemlje. Ovakve mere olakšaće izdržavanje starijih u okviru bilo kakvog sistema penzijskog osiguranja.

Izgubljeno je dosta vremena na ovim loše postavljenim rešenjima starenja nacije. Sve gore navedene opcije i dalje su realne za suočavanjem sa demografskim izazovima tokom narednih 50 godina. Ove opcije zahtevaće i zasluživaće veću pažnju svih, pa i balkanskih, država u godinama koje dolaze.