UPRAVNI AKTI U POSTUPKU PRIVATIZACIJE

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

O privatizaciji

Privatizacija je pravno ekonomska mera u zemljama u tranziciji. Regulisana je setom zakona koji čine zaokruženu celinu, a među njima je po svom značaju ključni Zakon o privatizaciji (“Službeni glasnik RS”, br. 38/01, 18/03): u daljem tekstu - Zakon. Ovim Zakonom se uređuju uslovi i postupak promene vlasništva društvenog, odnosno državnog kapitala i taj proces predstavlja sadržinu privatizacije.

Predmet privatizacije je društveni odnosno državni kapital u preduzećima i drugim pravnim licima, a subjekti privatizacije su preduzeća i druga pravna lica čija se imovina privatizuje. Subjekti nadležni za sprovođenje privatizacije su Agencija za privatizaciju, Akcijski fond i Centralni registar hartija od vrednosti. Poseban naglasak se stavlja na činjenicu da se postupak privatizacije pokreće inicijativom nadležnog organa subjekta privatizacije i pripremom prospekta za privatizaciju. Inicijativu za pokretanje postupka mogu da daju i ministarstva nadležna za poslove privatizacije kao i zainteresovani kupci.

Trgovinski i upravni spor

Svaki zakon, po svom etimološkom značenju, mora da preko svojih materijalno pravnih odredaba, utvrđujući prava i obaveze fizičkih i pravnih lica, istovremeno obezbedi i njihovu pravnu sigurnost. Ona se postiže, za slučaj da do spora dođe, preko procesnih odredaba pokretanjem postupka zaštite kod odgovarajućeg suda. Upravo zajedničke karakteristike svih zakona o privatizaciji su da procesne odredbe o nadležnosti sudova nisu jasno i do kraja razrađene. Naravno, da u takvoj situaciji kvalitet materijalno-pravnih odredaba gubi u svom značaju. Sve ovo upućuje na zaključak da zbog nejasnih procesnih odredaba o nadležnosti sudova, zakonodavcu nije bila do kraja jasna ni pravna priroda donetih akata u procesu privatizacije.

Praktični problemi su nastajali kod ocene da li određeni pravni odnos, vezan za postupak privatizacije, treba raspraviti kod Trgovinskog suda ili u upravnom sporu kod Vrhovnog suda Srbije.1

Generalno posmatrano, linija razgraničenja bi bila na relaciji donošenja akata sa pravnom prirodom upravnog akta iz člana 6. Zakona o upravnim sporovima u kojim situacijama je zasnivana nadležnost Upravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije i na drugoj strani, rešavanja pitanja povodom zaključenog ugovora u postupku privatizacije, u kome slučaju je postojala nadležnost Trgovinskog suda.

Komplikovanost u rešavanju nastalih spornih pitanja je bila izražena naročito onda kada ni sam zakon nije predviđao nadležnost suda koji će određeno pitanje treba da raspravi. Poznat je primer karaktera akata koji je donosio Centralni registar hartija od vrednosti. U nedostatku odgovarajuće odredbe procesnog karaktera o nadležnosti suda da raspravi zakonitost donetog akta Centralnog registra, polazeći od njegove pravne prirode i karaktera, Upravno odeljenje Vrhovnog suda Srbije je zauzelo pravni stav da se radi o nadležnosti Trgovinskog suda, iako bi Centralni registar, kao jedan od tri subjekta koji sprovodi postupak privatizacije, morao da u vršenju javnih ovlašćenje donosi upravne akte. Tek donošenjem novog Zakona o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata (“Službeni glasnik RS” 47/06) u odredbi člana 187. stav 3. i 4. predviđeno je da Centralni registar u upravnim stvarima shodno primenjuje odredbe zakona kojima se uređuje upravni postupak i da su ta rešenja konačna, te da se protiv njih može pokrenuti upravni spor.

U upravno sudskoj praksi se postavilo pitanje mogućnosti ulaganja prigovora, pa time i vođenja upravnog spora u odnosu na provedeni postupak prodaje društvenog kapitala i to ne samo imovine za koju se znalo da preduzeće sa njom raspolaže, već isticanjem prigovora da preduzeće raspolaže i drugom imovinom koja nije obuhvaćena postupkom prodaje. Vrhovni sud Srbije je ovom prilikom zauzeo stav da se ovo pitanje ima raspraviti u postupku kod suda (Presuda VSS U. 6479/04 od 31.05.2006. godine).

“Tužilac u tužbi osporava zakonitost rešenja tuženog organa ističući da je tuženi organ utvrdio da je preduzeće koje je privatizovano u vreme privatizacije raspolagalo i imovinom od 4 stana čija je tržišna vrednost najmanje nekoliko stotina hiljada evra ukupno.

Prema odredbi člana 22. stav 2. Zakona o privatizaciji (“Službeni glasnik RS” 38/01 i 18/03), program privatizacije donosi nadležni organ subjekta privatizacije, a odredbom člana 39. stav 1. istog Zakona je propisano da učesnik na javnoj aukciji ima pravo prigovora na zakonitost sprovedenog postupka u roku od 8 dana od dana održavanja javne aukcije.

Kod ovakvog činjeničnog stanja, po oceni Vrhovnog suda Srbije, pravilno je postupio tuženi organ kada je odbio prigovor tužioca na zakonitost sprovedenog postupka aukcijske prodaje kapitala navedenog preduzeća dajući za svoju odluku dovoljne i jasne razloge koje prihvata i ovaj sud. Pored iznetog, sud je imao uvidu i činjenicu da je odredbom člana 6. Zakona o agenciji za privatizaciju između ostalog, propisano da u programu obavljanja poslova kontrole postupka privatizacije agencija proverava samo usklađenost programa privatizacije ili programa restruktuiranja sa propisima”.

Zakon u odredbi člana 41a) predviđa mogućnost po kojoj Agencija za privatizaciju - u daljem tekstu: Agencija, ima pravo na raskid ugovora o prodaji društvenog kapitala za slučaj da ne dođe do ispunjenja ugovora od strane kupca. Istovremeno nastaje obaveza Agencije da kapital koji je predmet ugovora prenese Akcijskom fondu. Taj prenos nema karakter upravnog odlučivanja, on predstavlja refleks raskida ugovora pa se o valjanosti postupanja prenosa kapitala može odlučivati povodom zakonitosti raskida ugovora. (Presuda VSS U. 2263/06 od 10.07.2006. godine).

“Kako je odredbom člana 41a) Zakona o privatizaciji propisano da se zbog neispunjenja ugovornih obaveza ugovor o prodaji društvenog kapitala raskida, a kapital koji je predmet prodaje prenose akcijskom fondu, to je agencija za privatizaciju primenom citirane odredbe navedenog Zakona iskoristila prava na jednostrani raskid ugovora o prodaji zbog neispunjenja obaveze kupca.

Po nalaženju Vrhovnog suda Srbije, odluka tuženog organa o prenosu kapitala preduzeća akcijskom fondu, nije upravni akt u smislu citirane odredbe člana 6. Zakona o upravnim sporovima, već posledica raskida napred navedenog ugovora, pa se protiv takve odluke ne može voditi upravni spor.”

U vezi sa primenom citirane odredbe je i karakter obaveštenja Agencije upućenog kupcu da raskida ugovor o prodaji društvenog kapitala zbog neizvršenja ugovora (Presuda VSS U. 2262/06 od 07. 09. 2006. godine):

“Kako osporeni akt - obaveštenje tuženog organa o raskidu zbog neispunjenja, u smislu člana 41a) Zakona o privatizaciji, ugovora o prodaji društvenog kapitala metodom javne aukcije određenog preduzeća, ni po formi, ni no sadržini nema karakter upravnog akta iz citiranog člana 6. Zakona, jer nema rešavajući karakter i nije donet u upravnoj stvari, to je Vrhovni sud Srbije, na osnovu člana 28. stav 1. tačka 2. Zakona o upravnim sporovima, odlučio u dispozitivu ovog rešenja.”

U poslove Agencije, u smislu člana 9. stav 1. tačka 7. Zakona o agenciji za privatizaciju, spada i sprovođenje restruktuiranja u postupku privatizacije ili upućivanje zahteva nadležnom organu da sprovede restruktuiranje u postupku privatizacije. Samo pokretanje postupka restruktuiranja ili i ponovnog pokretanja za slučaj da prvi postupak nije uspeo, nema karakter upravnog odlučivanja, već se o takvom karakteru eventualno, može govoriti povodom donetih odluka vezanih za sam postupak (Presuda VSS U. 3560/06 od 15. 11. 2006. godine):

“Imajući u vidu izneto, proizlazi da navedenom odlukom Agencija za privatizaciju nije rešavala o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, već se samo pokreće postupak u ovom slučaju, novog restruktuiranja subjekta privatizacije, kojim se novo restruktuiranje oglašava za sva zainteresovana lica. Stoga ova odluka po svojoj sadržini ne predstavlja upravni akt u smislu člana 6. Zakona o upravnim sporovima, pa se protiv nje ne može voditi upravni spor.”

Odluke na javnom tenderu

Prema odredbi člana 26. Zakona prodaja kapitala metodom javnog tendera predstavlja javno prikupljanje ponuda potencijalnih kupaca u skladu sa utvrđenim uslovima prodaje. Postupak zaštite učesnika na javnom tenderu je predviđen odredbom člana 32. Zakona, ali se iz ove odredbe jasno vidi da je zakonodavac imao u vidu samo zaštitu koja se obezbeđuje zaključno sa donošenjem odluke po prigovoru od strane ministarstva nadležnog za poslove privatizacije. Tek je praksa Upravnog odeljenja Vrhovnog suda Srbije zauzela pravni stav da odluka javnom tenderu ima karakter upravnog akta i da se zakonitost rešenja donetog po prigovoru na ovu odluku ispituje u upravnom sporu kod Vrhovnog suda Srbije. Sud tom prilikom nije ovlašćen da ceni celishodnost donetog akta, već samo da li su povređena pravila postupanja prilikom određivanja najpovoljnijeg kupca.

Odredbom člana 29. Zakona, koja je bliže razrađena odredbom člana 3. Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnim tenderom (“Službeni glasnik RS” 45/01, 59/03) predviđeno je ovlašćenje tenderske komisije za prati i odobrava rezultate tendera, po predlogu Agencije. Ukoliko Komisija ne odobri predlog Agencije, o tome mora da postoje razlozi jer takvo odlučivanje vodi donošenju odluke Agencije da je tender neuspeo, a zakonitost takve odluke se može preispitivati u upravnom sporu (Presuda VSS U. 3208/03 od 15. 03. 2006. godine):

“Osnovano se tužbom ističe da je osporeno rešenje nezakonito, jer odluka tenderske komisije kojom se ne odobrava odluka Agencije za privatizaciju o rangiranju ponuđača ne sadrži razloge o tome zbog čega se ne odobrava predlog Agencije. Komisija jeste ovlašćena da ne odobri predlog rang liste, ali za takvu svoju odluku mora da da razloge bez čije ocene Agencija nije mogla da donese odluku o proglašenju javnog tendera neuspelim. Odluka Agencije o proglašenju javnog tendera neuspelim takođe mora da sadrži ne samo konstataciju u obrazloženju da Komisija ne odobrava predlog Agencije, već obrazloženje o tome na osnovu kojih razloga Komisije o neodobravanju Agencija tender proglašava neuspelim. Kako obrazloženje odluke Komisije ne sadrži razloge, već samo konstataciju da je odluka o neodobravanju rangiranja doneta “sa tri glasa protiv odobravanja”, učinjena je povreda pravila postupanja koja je imala bitnog uticaja na odlučivanje, a ona nije otklonjena ni po prigovora tužioca na zakonitost sprovedenog postupka privatizacije pred tuženim organom.”

Budući da odluka Agencije o rangiranju učesnika tendera ima karakter upravnog akta, njen dispozitiv mora da bude jasan i određen, u smislu člana 198. stav 2. ZUP-a. Povreda ove procesne odredbe je razlog za uvažavanje podnete tužbe u upravnom sporu (Presuda VSS U. 6470/05 od 19. 04. 2006. godine):

“Naime, ako je propisano da Agencija utvrđuje redosled važećih ponuda i da se najpovoljnija ponuda rangira na prvo mesto tendera liste, protivrečna je odluka Agencije o rangiranju važećih ponuda sa istovremeno donetom odlukom o odbijanju ponude prvorangiranog ponuđača i predlogom da se na pregovore za zaključenje ugovora o prodaji pozove drugorangirani ponuđač, a obzirom da je tenderska komisija odlukom o odobravanju rezultata tendera samo prihvatila odluku Agencije i odluka tenderske komisije je u ovom smislu protivrečna.”

Odluke na javnoj aukciji

Zakon o odredbama člana 34.-41. uređuje postupak prodaje kapitala putem aukcije označavajući je kao metod privatizacije javnim nadmetanjem potencijalnih kupaca, u skladu sa utvrđenim uslovima prodaje. Uredbom o prodaji kapitala imovine javnom aukcijom (“Službeni glasnik RS” 45/01...98/04) bliže je razrađen postupak i način prodaje kapitala ovom metodom.2 Prigovor na zakonitost postupka provedene aukcije mogu ulagati samo učesnici aukcije (Presuda VSS U. 2957/05 od 02. 11. 2005. godine)

“Kako tužioci nisu učestvovali u postupku aukcijske prodaje društvenog kapitala navedenog subjekta, obzirom da je jedini učesnik aukcijske prodaje proglašen za pobednika, prema stanovištu Vrhovnog suda Srbije tužioci nemaju pravo prigovora na zakonitost sprovedenog postupka u smislu člana 39a) istog Zakona, jer nisu bili učesnici javne aukcije.”

Kod aukcijske prodaje treba praviti razliku između korišćenja prigovora kao pravnog sredstva kojim se osporava odluka na aukciji, od podnošenja drugih zahteva posle sprovedenog postupka prodaje. Zahtev za povraćaj depozita posle okončanog postupka aukcije ne predstavlja osporavanje odluke na aukciji, već osnovanost zahteva za povraćaj depozita može zavisiti od donete odluke na aukciji (Presuda VSS U. 567/04 od 02. 11. 2005. godine):

“Kako tužilac ne traži poništaj aukcijske prodaje zbog nezakonito sprovedenog postupka aukcije, podnošenjem prigovora u smislu člana 39a) Zakona o privatizaciji, već povraćaj depozita zbog nezakonitog postupanja Agencije u jednom delu postupka aukcijske prodaje, donošenjem osporenog rešenja kojim je tuženi organ odbio prigovor tužioca na zakonitost sprovedenog postupka registracije lica za aukcijsku prodaju, tuženi organ je odlučio o pravnom sredstvu po zahtevu koji tužilac nije ni podneo. Postupajući na ovakav način, tuženi organ je povredio pravila postupka iz člana 199. stav 2. ZUP-a, jer je dispozitiv rešenja u delu kojim je odbijen prigovor tužioca u suprotnosti sa stanjem u spisima, što je bilo od značaja na zakonitost donetog osporenog rešenja.”

Akcije: prenos bez naknade i preuzimanje

U upravno sudskoj praksi je postavljeno pitanje karaktera rešenja Agencije kojim se potvrđuje da je određeno preduzeće prenelo akcije bez naknade zaposlenima u postupku prodaje. Zauzet je pravni stav da takvo rešenje ima karakter upravnog akta, ali i da u tom postupku postoji dvostepenost, jer se protiv donetog rešenja može uložiti prigovor Ministarstvu za privredu i privatizaciju pa se tek potom stiče mogućnost za vođenje upravnog spora (Presuda VSS U. 5024/04 od 15. 09. 2005. godine):

“Prema stavu Vrhovnog suda Srbije, rešenje Agencije za privatizaciju, koje je doneto na osnovu odredbe člana 10. stav 1. tačka 5. Zakona o agenciji za privatizaciju, u obavljanju poslova kontrole postupka privatizacije i kojim je potvrđeno da je navedeno preduzeće prenelo akcije bez naknade zaposlenima u postupku prodaje, a u skladu sa odredbama Zakona o privatizaciji, ima karakter upravnog akta iz čl. 6. Zakona o upravnim sporovima, jer je doneto u vršenju javnih ovlašćenja, u smislu odredbe člana 2. Zakona o agenciji za privatizaciji, kojom je propisano da ova Agencija posluje u skladu sa propisima o javnim službama.

Međutim, protiv ovog upravnog akta je dopuštena žalba Ministarstvu za privredu i privatizaciju Republike Srbije, kao drugostepenom organu u skladu sa odredbom člana 219. ZUP-a i odredbom člana 18. Zakona o agenciji za privatizaciju, na se protiv prvostepenog rešenja, u smislu odredbe člana 7. Zakona o upravnim sporovima, ne može pokrenuti upravni spor.”

Komisija za hartije od vrednosti na osnovu člana 69. Zakona o tržištu hartija od vrednosti... (“Službeni glasnik RS” 57/03...45/05) prilikom odlučivanja o zahtevu za odobrenje ponude za preuzimanje akcija, nema diskreciona ovlašćenja da odobri ili ne preuzimanje akcija, već uvek onda kada su ispunjeni zakonom i odgovarajućim pravilnikom predviđeni uslovi, postoji obaveza da se takvo rešenje i donese. Ograničenje postoji jedino u slučaju privremene mere zabrane raspolaganja akcijama (Presuda VSS U. 4476/05 od 13. 07. 2006. godine):

“Ova situacija nije moguća i nije primenjiva jedino ukoliko postoji odgovarajuća privremena mera zabrane raspolaganja akcijama, koje su predmet ponude, od nadležnog suda u kome slučaju Komisija mora da poštuje sudsku odluku i samo tada ne može doneti rešenje o odobrenju ponude za preuzimanje akcija dok takva privremena mera postoji.”

Sa gledišta zakonitosti kod otvaranja ponude za preuzimanje akcija, pa prema tome i pravne sigurnosti akcionara, značajno je računanje roka za preuzimanje akcija. Ovaj rok, prema odredbi člana 80. stav 1. citiranog Zakona ne može biti kraći od 21 dan. Postavlja se pitanje od kog dana počinje da teče? To je dan otvaranja ponude. Zašto? Zbog toga što na dan otvaranja ponude za preuzimanje akcija, akcionarima mora biti omogućeno da svoje akcije deponuju na račun deponovanih hartija od vrednosti - na način predviđen u ponudi za preuzimanje akcija (član 80. stav 2. citiranog Zakona) - (Presuda VSS U. 4476/05 od 13. 07. 2006. godine):

“U tom smislu i sama ponuda za preuzimanje akcija je specifična, jer se dan objavljivanja odnosno datum otvaranja ponude, računa kao prvi dan navedenog zakonskog roka od 21 dana. Ovo sa razloga što je taj dan najznačajniji sa stanovišta mogućnosti akcionara da raspolažu sa svojim akcijama koje su predmet ponude. Odredbom člana 80. stav 1. navedenog Zakona je utvrđeno da rok u ponudi za preuzimanje akcija ne može biti kraći od 21 dana, a odredbom istog člana u stavu 2. je propisano da na dan otvaranja ponude akcionarima mora biti omogućeno da svoje akcije deponuju na račun deponovanih hartija od vrednosti na način predviđen u ponudi za preuzimanje akcija.”

_____________________

1 Lj. Pljakić: Razgraničenje nadležnosti upravnih i trgovinskih sudova u postupku privatizacije - XIV Kongres pravnika u privredi 2005. godine

2 Lj. Pljakić: Prodaja kapitala i imovine subjekta privatizacije metodom javne aukcije - Bilten sudske prakse VSS 2/06