NEPOSREDNA ZAŠTITA LJUDSKIH SLOBODA I PRAVA PRED USTAVNIM SUDOM SRBIJE U PROJEKTIMA NOVOG USTAVA SRBIJE

Ustavna žalba u ustavno-pravnom sistemu Srbije
 - pro futuro

Dr Bosa Nenadić,
sudija Ustavnog suda Srbije

Nekoliko opštih napomena o razvoju ustavne žalbe u Republici Srbiji

Neposredni oblik zaštite ustavnih sloboda i prava od strane Ustavnog suda Srbije, uveden je u ustavno-pravni sistem Republike njenim Ustavom iz 1963. godine, a ogledao se u odlučivanju ovog suda o tome da li je pojedinačnim aktima i radnjama organa republičke vlasti došlo do povrede sloboda ili prava zajamčenih Ustavom. Naime, prema članu 229. stav 2. Ustava, Ustavni sud Srbije je bio nadležan da neposredno odlučuje “o zaštiti prava samoupravljanja i drugih osnovnih sloboda i prava utvrđenih ovim ustavom, kad su ta prava i slobode povređene pojedinačnim aktom ili radnjom od strane organa društveno-političkih zajednica i u drugim slučajevima koje odredi zakon, a zakonom nije obezbeđena druga sudska zaštita”.

Zakonom o Ustavnom sudu Srbije iz 1963. godine Ustavom utvrđena nadležnost ovog suda bila je proširena, pa je Ustavni sud Srbije bio nadležan i za odlučivanje “o zaštiti prava i sloboda utvrđenih Ustavom SFRJ kad su ta prava ili slobode bile povređene pojedinačnim aktom ili radnjom republičkog, pokrajinskog, sreskog ili opštinskog organa, ili organa radnih i drugih samoupravnih organizacija, a zakonom nije bila obezbeđena druga sudska zaštita”. Zakonodavac je smatrao da sudska zaštita nije bila obezbeđena samo u slučaju kad nadležnost drugog suda zakonom uopšte nije bila predviđena.        

Predlog za zaštitu prava i sloboda mogao je podneti Ustavnom sudu Srbije “svako” čije je pravo ili sloboda bilo povređeno, ali pod uslovom da su prethodno bila korišćena redovna pravna sredstva za zaštitu tih prava ili sloboda, a zakonom nije bila određena druga sudska zaštita.1 Stoga se Ustavni sud Srbije sasvim izuzetno mogao javiti kao neposredni “zaštitnik” ustavom garantovanih prava i sloboda građana.

Premda se u tekstu Ustava i Zakona o Ustavnom sudu Srbije koji je bliže uređivao postupak ostvarivanja ove nadležnosti Ustavnog suda, nije govorilo o ustavnoj žalbi, već o “predlogu za pokretanje postupka za zaštitu prava samoupravljanja i drugih osnovnih sloboda i prava”, iz sadržine navedenih odredaba Ustava i zakona Republike Srbije nesporno proizlazi da je u suštini reč o jednom obliku ustavne žalbe, koja se mogla podneti: (1) radi zaštite osnovnih prava i sloboda garantovanih ustavom; (2) protiv pojedinačnih akata i radnji javne vlasti; i (3) samo u slučajevima kada nije bila obezbeđena druga sudska zaštita. U prilog ovom stanovištu išla su i druga zakonska rešenja koja su inače karakteristična za ustavnu žalbu, kao što su rešenja u pogledu: kruga lica koja su bila ovlašćena za podnošenje predloga, rokova za podnošenje, vrste odluka Ustavnog suda i njihovog dejstva i dr.

2. Ustavne promene koje su usledile 1974. godine dovele su do ukidanja nadležnosti Ustavnog suda Srbije u neposrednoj zaštiti osnovnih sloboda i prava. Tako je i Ustavom Socijalističke Republike Srbije iz 1974. godine neposredna zaštita ustavom garantovanih prava i sloboda bila izostavljena iz nadležnosti Ustavnog suda. Ni Ustav Republike Srbije iz 1990. godine, koji je i sada važeći, nije utvrdio nadležnost Ustavnog suda Srbije da odlučuje o ustavnoj žalbi.

3. Naravno, ne treba, zaboraviti da Ustavni sud Srbije, počev od 1963. godine do danas, zaštitu osnovnih sloboda i prava građana obezbeđuje pre svega posredno. Posredni način zaštite ustavom zajamčenih sloboda i prava građana od strane Ustavnog suda ogleda se u oceni ustavnosti zakona, koju Ustavni sud Srbije vrši u okviru svoje osnovne funkcije jemca ustavnosti. U sporu apstraktne normativne kontrole, Ustavni sud odlučuje i o tome da li su republički zakoni koji regulišu uslove, način i postupak ostvarivanja Ustavom zagarantovanih sloboda i prava saglasni s Ustavom (u formalnom i materijalnom smislu), odnosno da li su rešenja tih zakona utemeljena na Ustavu. Svaki građanin, koji smatra da su ti akti nesaglasni Ustavu, može se inicijativom obratiti Ustavnom sudu Srbije za ocenu njegove ustavnosti, a nakon utvrđujuće odluke Ustavnog suda o neustavnosti zakona, u zakonom propisanom postupku i u određenom roku, građani mogu tražiti i preispitivanje pojedinačnih akta donetih na osnovu odredaba zakona za koje je Ustavni sud utvrdio da su neustavne. U praksi Ustavnog suda, najveći broj postupaka za ocenu ustavnosti zakona i drugih opštih akata u proteklih 40 godina postojanja ovog suda, vođen je povodom inicijativa koje su građani podnosili Ustavnom sudu.

Opšti osvrt na rešenja o ustavnoj žalbi u projektima (predlozima) novog Ustava Srbije

Kao što je konstatovano, prema članu 125. Ustava Republike Srbije, u nadležnost Ustavnog suda Srbije ne spada obezbeđivanje neposredne zaštite osnovnih sloboda i prava garantovanih Ustavom. Međutim, u svih do sada jedanaest objavljenih projekata, odnosno predloga novog Ustava Srbije, predviđena je nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o ustavnoj žalbi, kao pravnom sredstvu za zaštitu ljudskih sloboda i prava. To su projekti: državnih organa i tela (Komisije za ustavna pitanja Narodne skupštine, Vlade i predsednika Republike), političkih stranaka (Demokratske stranke, Demokratske stranke Srbije, Liberala Srbije, Stranke G17 plus, Pokreta snaga Srbije), nevladinih organizacija i pojedinih pravnih stručnjaka (Nezavisne grupe eksperata, odnosno Beogradskog centra za ljudska prava, Forum IURIS-a i prof. dr Pavla Nikolića).2

Kako svaki od navedenih predloga za novi Ustav Srbije predviđa institut ustavne žalbe, realno je očekivati da će u budućem Ustavu Srbije biti proširena nadležnost Ustavnog suda Srbije, te da će Ustavni sud Srbije postati vrhovni jemac ustavom garantovanih ljudskih i građanskih sloboda i prava u Republici. Međutim, u pogledu uređivanja instituta ustavne žalbe, kao pravnog sredstva, odnosno posebnog vida prava na pravnu zaštitu ustavnih sloboda i prava kad te slobode i prava bivaju kršene od strane javnih vlasti, pripremljeni projekti novog Ustava Srbije sadrže različita rešenja. Vidne su i terminološke, odnosno pojmovne neujednačenosti u nazivu ovog pravnog sredstva (negde je to žalba, negde ustavna žalba), ali i druge razlike u opredeljivanju ovog ustavnopravnog instituta zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda, koje mogu biti od značaja za njegovu delotvornost i efikasnost u primeni.

U ovom izlaganju, kratko ćemo se osvrnuti na sličnosti i razlike koje postoje u predloženim projektima o navedenim pitanjima, s tim što ćemo posebno ukazati na rešenja koja su sadržana u Nacrtu Ustava Vlade Republike Srbije i Modelu Ustava predsednika Republike Srbije, jer se radi o projektima Ustava dva državna organa - nosioca izvršne vlasti u nas, koji po Ustavu Republike Srbije jesu, odnosno mogu biti predlagači promena Ustava Srbije. Uz to, treba reći da su u navedena dva projekta Ustava u osnovi inkorporirana rešenja sadržana u drugim predlozima za novi Ustav Srbije. Naravno, ovim ne sporimo značaj projekata (predloga) koji su pripremile pojedine političke stranke, odnosno nevladine organizacije u Republici Srbiji, a napose onih projekata koji su pripremili naši pravni stručnjaci, odnosno nezavisne grupe pravnih stručnjaka ili njihova udruženja.

Ilustracije radi ukazujemo na razlike koje postoje u pogledu opredeljivanja: (1) prava i sloboda koja se štite ustavnom žalbom; (2) predmeta ustavne žalbe; (3) uslova (pretpostavki) za podnošenje ustavne žalbe; (4) žalbene sposobnosti; (5) vrsta (oblika) ustavne žalbe i dr.

(1) U pogledu prava koja se štite posredstvom ustavne žalbe, svi predlozi predviđaju da su to prava, odnosno slobode i prava koja su zagarantovana (utvrđena, zajamčena) Ustavom Srbije (“ljudska prava utvrđena Ustavom”, “slobode i prava zagarantovane Ustavom”, “Ustavom zajamčene slobode i prava čoveka i građanina”, “ljudsko ili manjinsko pravo zajamčeno Ustavom” i sl.), odnosno “prava koja se neposredno ostvaruju na osnovu Ustava”. Međutim, samo u jedinom od predloga se kao slobode i prava zaštićene ustavnom žalbom određuju i “slobode i prava koje su garantovane Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora”.

Iz analize rešenja sadržanih u Nacrtu Ustava Vlade Srbije i u Modelu Ustava predsednika Srbije, sledi da je u nadležnosti Ustavnog suda izričito utvrđeno da Sud odlučuje o ustavnoj žalbi u slučaju kad je nekom licu “povređeno ili uskraćeno neko Ustavom zajamčeno ljudsko ili manjinsko pravo”, dakle ne i Ustavom zajamčene “slobode”. Ukazujemo samo da se u više odredaba oba navedena projekta nosilaca izvršne vlasti predviđaju, odnosno garantuju brojne slobode, kao što su: sloboda misli, savesti i veroispovesti, sloboda mišljenja i izražavanja, sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, sloboda medija, sloboda okupljanja, sloboda kretanja i nastanjivanja, sloboda udruživanja, sloboda odlučivanja o rađanju dece i dr. To što se u više predloga za novi Ustav Srbije, pa i u ova dva predloga, pominje samo zaštita ustavnih prava, odnosno ljudskih i manjinskih prava, a ne i sloboda, po našem mišljenju, se pre radi o redakcijskoj neujednačenosti, odnosno redakcijskim omaškama i propustima, nego o nameri predlagača da se ustanovi suštinska razlika u zaštiti ljudskih prava i sloboda pred Ustavnim sudom. Otuda i o navedenom treba voditi računa u pripremi konačnog teksta novog Ustava Srbije.

U izloženim rešenjima se posebno ne pominje zaštita osnovnih sloboda i prava koja su garantovana međunarodnim ugovorima koje je ratifikovala naša zemlja. Međutim, s obzirom na to da se u našoj zemlji ratifikovani međunarodni ugovori o slobodama i pravima “neposredno primjenjuju” i da “imaju primat” u odnosu na nacionalno pravo (saglasno odredbama čl. 10. i 16. Ustavne povelje), smatramo da se može zaključiti da se i slobodama i pravima zagarantovanim tim međunarodnim aktima ima priznati ustavni rang kada je u pitanju njihova zaštita pred Ustavnim sudom, tj. isti nivo i oblici zaštite, kao i kada su u pitanju slobode i prava zagarantovane samim Ustavom. Kako bi se izbegla potreba za tumačenjem ustavnih normi, smatramo da bi novim Ustavom Republike Srbije i to izričito trebalo utvrditi. Ni upotreba formulacije “osnovna ljudska i manjinska prava” ne pruža precizan odgovor na pitanje, koja se prava i slobode štite ustavnom žalbom, a to svakako može u praksi otvarati dodatne dileme o tome koja su to sve prava koja čine “lepezu osnovnih ljudskih i manjinskih prava” i ko je nadležan da to utvrđuje.

(2) Kao predmet ustavne žalbe u svim predlozima označeni su “pojedinačni akti i radnje”, osim jednog, u kojem se kaže da su to samo “pojedinačni akti”.3  U jednoj grupi predloga nije precizirano o čijim, odnosno kojim aktima i radnjama je reč, dok ostali predlozi bliže utvrđuju koji su to akti i radnje, s tim što ne sadrže istovetna pojmovna određenja tih akata. Tako se u pojedinim predlozima govori o pojedinačnim aktima i radnjama “državnog organa”, odnosno “državnog organa i organa koji vrši javna ovlašćenja,” ili o pojedinačnim aktima ili radnjama “državnog organa, kao i organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja”, o pojedinačnim aktima i radnjama “državnih organa ili organa autonomne pokrajine, grada ili opštine, kao i organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja”. Pored toga, u odredbama pojedinih predloga govori se i “o pojedinačnim aktima i radnjama javnih vlasti”.

U Nacrtu Ustava Vlade Srbije se izričito ne govori o čijim se pojedinačnim aktima i radnjama radi, pa bi se moglo tumačiti da bi Ustavni sud bio nadležan uvek kad su u pitanju pojedinačni akti i radnje kojima se povređuju ili uskraćuju osnovna ljudska i manjinska prava, odnosno slobode, nezavisno o čijem se pojedinačnom aktu ili radnji radi. Ovakva formulacija bi u praksi mogla imati za posledicu široko postavljenu nadležnost Ustavnog suda. Tako bi Ustavni sud bio nadležan da odlučuje o aktima i radnjama svih subjekata u društvu kojima se povređuju osnovne ljudske slobode i prava, a ne samo o pojedinačnim pravnim aktima ili radnjama nosilaca javne vlasti. U Modelu Ustava predsednika Srbije se izričito kaže da su to “pojedinačni akti ili radnje državnog organa, organa autonomne pokrajine, grada, opštine kao i organa ili organizacija koji vrše javna ovlašćenja”. U vezi sa predlozima u kojima se taksativno navode akti, odnosno organi ili organizacije protiv čijih se pojedinačnih akata ili radnji može pokrenuti spor pred Ustavnim sudom, nameće se pitanje da li su time obuhvaćeni akti i radnje svih nosilaca javne vlasti kojima se mogu povrediti osnovne ljudske slobode i prava (npr. šta je sa protivustavnim aktima i radnjama drugih pravnih lica - privrednih društava, ustanova, pojedinaca, tj. preduzetnika koji vrše javna ovlašćenja, odnosno pojedina javna ovlašćenja koja su im poverena zakonom).

(3) Iz svih navedenih predloga za novi Ustav Srbije jasno sledi da je ustavna žalba opredeljena kao supsidijarno pravno sredstvo zaštite Ustavom garantovanih prava i sloboda. Pojedini predlozi Ustava sadrže rešenje da je ustavna žalba dopuštena “po iscrpljivanju svih redovnih pravnih lekova pred sudom”, odnosno da se ustavna žalba može podneti “pošto su iscrpljeni svi redovni pravni lekovi”, odnosno “samo po iscrpljenosti svih pravnih lekova”, dok se u drugim predlozima govori o dopuštenosti ustavne žalbe “samo onda kad nije obezbeđena sudska zaštita” ili “kad nije predviđena druga sudska zaštita”. Pored toga, pojedini predlozi sadrže rešenje prema kome je ustavna žalba dopuštena “po iscrpljivanju redovnih pravnih sredstava”, ne navodeći da li je reč samo o pravnim sredstvima pred sudom.

Razlika je vidna i između rešenja sadržanih u Nacrtu Ustava Vlade Srbije i u Modelu ustava predsednika Srbije. Prema Nacrtu Ustava, ustavna žalba se može podneti Ustavnom sudu tek kad se “iscrpe svi redovni lekovi pred sudom”, dok se prema Modelu Ustava postupak po ustavnoj žalbi može pokrenuti “pošto se iscrpe svi redovni pravni lekovi” (što znači ne samo pred sudovima već i pred drugim državnim organima koji obezbeđuju pravnu zaštitu osnovnih ljudskih sloboda i prava). Ovako formulisana supsidijernost ustavne žalbe već na prvi pogled otvara pitanje da li se pod pojmom “redovni pravni lek pred sudom”, odnosno “svi redovni pravni lekovi”, imaju smatrati samo redovna pravna sredstva (lekovi) ili i vanredna pravna sredstva, odnosno šta to ustavopisci podrazumevaju pod “redovnim pravnim lekom” uopšte. Uz to, s obzirom na oblike pravne zaštite ustavnih prava i sloboda u nas, ne može biti spora o tome da je pojam “redovni pravni lek” širi i sveobuhvatniji od pojma “redovni pravni lek pred sudovima”.

Pri svemu navedenom, treba imati u vidu da odlučivanje Ustavnog suda Srbije o ustavnoj žalbi, ne može (ne sme) dovesti ovaj sud u poziciju najvišeg suda u zemlji u odnosu na redovne sudove i druge državne organe, tj. u poziciju organa državne supervizije. Supsidijernost ustavne žalbe obezbeđuje da građani ne mogu “preskakati” redovni - Ustavom i zakonom propisani put pravne zaštite svojih prava i interesa pred sudovima i drugim nadležnim organima da bi se neposredno obraćali Ustavnom sudu. Supsidijarnost ustavne žalbe, kao pravnog sredstva je nužna, jer bi u suprotnom njeno uvođenje “dovelo do još jednog u nizu” redovnih sredstava pravne zaštite koja se ulažu pred sudovima i drugim državnim organima, a sama ustavna žalba bi izgubila karakter “krajnjeg, izvanrednog pravnog sredstva” koje se ulaže samo radi zaštite najvažnijih ljudskih prava i sloboda koje su zagarantovane najvišim (osnovnim) zakonom države Srbije - njenim Ustavom, kao i međunarodnim aktima koji obavezuju našu zemlju, kada su ona povređena od strane javnih vlasti.

(4) U pogledu prava na podnošenje žalbe (žalbene sposobnosti) ili bolje reći “legitimacije za podnošenje ustavne žalbe” (Z. Tomić), u većini predloga stoji da pravo na podnošenje žalbe ima “svako ko tvrdi (smatra) da su mu povređena Ustavom garantovana prava i slobode”, što u stvari znači da bi pravo na podnošenje ustavne žalbe Ustavnom sudu Srbije imala sva lica - državljani i stranci, kao i fizička i pravna lica koja smatraju da im je određeno Ustavom garantovano pravo ili sloboda povređeno. Takođe, u većini predloga sadržano je i rešenje da ustavnu žalbu može podneti i ombudsman ili zaštitnik ljudskih prava, s tim što je u pojedinim od tih predloga pravo ovog organa da uloži ustavnu žalbu uslovljeno pristankom lica čije je pravo povređeno ili uskraćeno. Pored toga, u pojedinim predlozima predviđeno je da ustavnu žalbu može podneti i “udruženje građana ili drugo pravno lice, koje na osnovu svog akta o osnivanju ima zadatak da štiti ljudska prava i ako je to u interesu poštovanja ljudskih prava”, ili pravno lice “koje po svojim pravilima ima zadatak da štiti slobode i prava građana”.

Analiza rešenja sadržanih u Nacrtu Ustava Vlade Srbije i u Modelu Ustava predsednika Srbije pokazuje da u ova dva predloga, kada je u pitanju legitimacija za podnošenje ustavne žalbe postoji u osnovi identično rešenje, s tim što se javlja i jedna značajna razlika koja se ogleda u tome što je krug lica, odnosno subjekata koji mogu uložiti ustavnu žalbu Ustavnom sudu Srbije u Modelu Ustava materia constitutionis, dok u Nacrtu Ustava stoji da će se pitanje ko sve može izjaviti ustavnu žalbu zbog povrede ili uskraćivanja tuđeg prava, urediti i zakonom. Dakle, pravo na žalbu imalo bi svako lice, odnosno subjekt koji je nosilac određenog ustavnog prava ili slobode, s tim što bi žalbu (u ime onih kojima je povređeno osnovno ljudsko ili manjinsko pravo ili u svoje ime) moglo podneti i drugo lice ili organ, u skladu sa Ustavom i zakonom.

(5) I u pogledu vrste (oblika) ustavne žalbe postoje određene razlike u predlozima za novi Ustav Srbije. U najvećem broju predloga, ustavna žalba ustanovljena je kao individualno pravno sredstvo koje stoji na raspolaganju svakom licu, po pravilu fizičkom, koje je nosilac ustavnog prava “da može da pokrene spor pred Ustavnim sudom” ako smatra da mu je to pravo povređeno. Pored ustavne žalbe, koju mogu koristiti pojedinci, ovim pravnim sredstvom mogu se služiti i određeni kolektiviteti. Tako, pojedini predlozi, sadrže posebne (izričite) odredbe o mogućnosti podnošenja žalbe Ustavnom sudu od strane jedinica teritorijalne autonomije (regiona) i lokalne samouprave.

Takva rešenja sadržana su i u Nacrtu Ustava Vlade Srbije i u Modelu Ustava predsednika Srbije. Prema ovim projektima, žalbu Ustavnom sudu mogu podneti organi (određeni statutom) autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, “ako se pojedinačnim aktom ili radnjom ometa nadležnost ovih jedinica utvrđena Ustavom, bez obzira od koga ti akti ili radnje dolaze”, odnosno ako se tim aktima “povredi Ustavom i zakonom utvrđeni položaj autonomne pokrajine, grada ili opštine”. Mogućnost podnošenja ustavne žalbe i od strane navedenih kolektiviteta, po našem mišljenju, načelno ne bi trebalo da bude sporno, ni po predlozima za novi Ustav Srbije, koji izričito ne pominju ovaj oblik žalbe, jer u tim predlozima skoro bez izuzetka, stoji da svako ko tvrdi (smatra) da su mu povređena prava zagarantovana Ustavom može podneti ustavnu žalbu, a to znači i organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave kada smatraju da im je povređeno ustavno pravo na autonomiju, odnosno lokalnu samoupravu.

(6) Naravno, ovo su samo rešenja sadržana u projektima za novi Ustav Srbije. Nezavisno od toga koje od iznetih rešenja o ustavnoj žalbi u novom Ustavu Srbije nađe mesto, ono će tražiti zakonodavnu razradu. Bliže i potpunije normativno uređivanje brojnih pitanja vezanih za postupak i način ostvarivanja neposredne zaštite osnovnih sloboda i prava pred Ustavnim sudom Srbije, kroz institut ustavne žalbe se samo po sebi nameće. Uostalom i u samim projektima Ustava sadržana su brojna rešenja koja upućuju na to da će se određena pitanja urediti zakonom, a u nekim od projekata se ustavne norme o ustavnoj žalbi uspostavljaju kao dispozitivne (tj. njihova primena se pretpostavlja, ako zakonodavac drukčije ne odredi) što baš i nije svojstveno pravnom položaju i ulozi ustavnog sudstva u zaštiti ljudskih sloboda i prava. Tu razradu tražiće, pre svega, sledeća pitanja: pokretanje i tok postupka po ustavnoj žalbi; rokovi za podnošenje ustavne žalbe; sadržaj i forma ustavne žalbe (prihvatljivost žalbe, preciznost zahteva, potkrepljenost žalbe dokazima i sl.); način odlučivanja o žalbama; vrste i dejstvo odluka po ustavnoj žalbi; obezbeđenje izvršenja odluka po ustavnoj žalbi i dr.

Zaključna ocena

Podržavajući uvođenje ustavne žalbe u naš ustavno-pravni sistem, ovom prilikom želimo samo da ukažemo da ustavna žalba ne bi smela biti prazna ustavna proklamacija, niti bi smela ličiti na svojevrsno pravo građana na peticiju ili predstavku koja se upućuje Ustavnom sudu na rad organa javne vlasti. Ne bi valjalo ni da se ustavna žalba koristi u nama znanom maniru: “obraćao sam se svima, još mi je ostao Ustavni sud”, tim pre, što se kod “ovog suda ne plaća taksa”.

Ustavna žalba, u tekstu novog Ustava Srbije, mora biti jasno i precizno opredeljena kao realno pravno sredstvo ustanovljeno u interesu građana radi zaštite njihovih osnovnih ljudskih prava i sloboda, ali i strogo formalno pravno sredstvo. To zahteva da naš ustavotvorac, a potom i zakonodavac, precizno odrede domašaj ustavne žalbe, koja nije uobičajen pravni lek, već pravno sredstvo koji se podnosi isključivo i jedino radi zaštite ustavom utvrđenih sloboda i prava, a ne bilo kojih prava (znači ni prava koja nekom licu pripadaju po zakonu ili drugom pravnom aktu). Ustavna žalba “nije sredstvo za izražavanje običnih životnih nedaća, već vanredni pravni lek koji ima za cilj da zaštiti samo najdragocenije ljudske slobode” (R.Barnet).

Drugim rečima, Ustavom i zakonom mora se jasno opredeliti predmet ustavne žalbe i uslovi za njeno podnošenje, potom legitimacija za podnošenje ustavne žalbe, sadržina i rok podnošenja ustavne žalbe i naravno, tok postupka po žalbi, pravno dejstvo i izvršenje odluka o ustavnoj žalbi. U suprotnom, Ustavni sud će biti “zatrpan” brojnim žalbama građana “koji su izgubili svugde” pa se obraćaju Ustavnom sudu. Sud bi, umesto institucije od autoriteta i ugleda, mogao postati usko grlo, a time i neefikasan organ koji neće moći da u razumnim rokovima rešava sporove u kojima se traži zaštita Ustavom zajamčenih ljudskih prava i građanskih sloboda, kada su ona ugrožena od strane organa javne vlasti. Građani dakle, u ustavnoj žalbi o kojoj odlučuje Ustavni sud moraju prepoznati sami vrh pravne zaštite (Z. Tomić) svojih temeljnih prava i sloboda u zemlji, pre obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu.

Konkretnije rečeno, ustavnu žalbu u novom Ustavu Srbije, po našem mišljenju, treba opredeliti kao pravno sredstvo koje se podnosi Ustavnom sudu Srbije ne samo protiv pojedinačnih pravnih akata, već i materijalnih akata (radnji) i propuštenih činjenja javne vlasti u najširem smislu reči, ali samo u slučaju da su tim aktima povređena osnovna ljudska prava ili temeljne slobode fizičkih ili pravnih lica, uključujući i prava lokalne i regionalne samouprave, koja im po Ustavu ili ratifikovanim međunarodnim dokumentima pripadaju. To su, pre svega, akti državnih organa i organizacija - zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, ali i akti organa i tela autonomnih teritorijalnih jedinica i jedinica lokalne samouprave, kao i akti lica kojima su poverena javna ovlašćenja. Žalba Ustavnom sudu bi se mogla podneti od strane oštećenih fizičkih i pravnih lica, i to tek po iscrpljivanju svakog drugog pravno mogućeg puta u celini, odnosno “iskorišćavanju” propisane pravne zaštite i svih dozvoljenih (raspoloživih) pravnih sredstava kod nadležnih sudova i drugih državnih organa - organa čija je osnovna (primarna) funkcija zaštita sloboda i prava čoveka i građanina.

U predlozima za novi Ustav Srbije nema ustanovljenih izuzetaka od načela supsidijarnosti. Takav jedan izuzetak bi mogao, po našem mišljenju, eventualno biti utvrđen samo u slučaju kad bi za podnosioca ustavne žalbe mogle nastupiti teške i nepopravljive posledice zbog nepostupanja sudova ili drugih državnih organa u razumnom roku u sporovima koji se vode zbog grubog vređanja ustavnih prava građana. Postojanje eventualnog izuzetka od supsidijarnosti ustavne žalbe, morao bi biti Ustavom izričito utvrđen.

Dakle, zaključimo, ustavna žalba bi se morala podnositi sa sadržinom propisanom zakonom, u zakonom određenom roku, odnosno blagovremeno, ali bi isto tako Ustavni sud morao žalbu građana rešavati u razumnom roku, a njegove odluke po žalbi građana bi morale biti “bespogovorno” izvršavane. U suprotnom, Ustavni sud Srbije gubiće na svom autoritetu u očima građana uopšte, pa i u ostvarivanju svoje osnovne funkcije, čuvara Ustava i zakona.

S obzirom na skromnu praksu koju naša zemlja ima u ovoj oblasti, a imajući u vidu nespornu potrebu da se pravna zaštita ljudskih sloboda i prava u nas učini u znatnoj meri efikasnijom i delotvornijom, pri utvrđivanju konačnog teksta odredaba o ustavnoj žalbi u novom Ustavu Srbije korisno je imati u vidu i ustavno-pravna rešenja i iskustvo evropskih zemalja koje imaju dugu tradiciju ustavno-sudske zaštite sloboda i prava (kao što su Nemačka, Austrija, Švajcarska i dr.). Naravno, pri tome ne treba ići na prosto preuzimanje rešenja o ustavnoj žalbi iz uporednog prava, već u novi Ustav Srbije treba uneti ona rešenja koja će, u našim uslovima, obezbediti viši nivo i kvalitet zaštite ustavnih prava i sloboda.

Ustavna rešenja o ustavnoj žalbi moraju biti primerena potrebama našeg prostora i vremena, i kao takva moraju osigurati da i Ustavni sud sa svoje strane, kao nezavisan i nepristrasan državni organ, obezbedi u dobroj meri zaštitu ljudskih prava, kako bi se što manji broj građana Srbije nezadovoljnih pravnom zaštitom svojih sloboda i prava pred domaćim-nacionalnim institucijama, odnosno pravnom zaštitom u svojoj zemlji, obraćao međunarodnim sudovima ili drugim međunarodnim institucijama. Ustavni sud će biti u mogućnosti da to čini, ako bude telo visokog autoriteta koji se, pored ostalog, temelji na izuzetnoj stručnosti njegovih članova, ali i na njihovoj dostojnosti i ugledu postignutim znanjem i radom, a ne angažovanjem u dnevnoj politici. Uostalom, bez navedenog ugleda, Ustavni sud neće moći da ostvaruje ni svoju osnovnu i primarnu funkciju jemca ustavnosti i zakonitosti. Naravno, uz sve ovo neophodno je u društvu kao celini obezbediti i druge osnovne pretpostavke za funkcionisanje pravne države.

___________________________

Napomena: Ovaj tekst je sačinjen na osnovu Uvodnog izlaganja dr Bose Nenadić, sudije Ustavnog suda Republike Srbije na Zajedničkom Seminaru Suda Srbije i Crne Gore, Ustavnog suda Republike Srbije, Ustavnog suda Republike Crne Gore i Saveznog Ustavnog suda SR Nemačke, sa temom "Ustavna žalba", koji je održan 7. i 8. aprila 2005. godine, u Beogradu.

1 Zakonom o Ustavnom sudu Srbije (''Službeni glasnik SRS'', broj 54/63) su bila uređena i druga pitanja koja su se odnosila na postupanje Ustavnog suda Srbije po predlogu za zaštitu osnovnih prava i sloboda, kao što su: rokovi za pokretanje postupka, vrste i dejstvo odluka Suda, mogućnost određivanja privremene mere, institut pridruživanja, obustava postupka i dr.

2 Predlozi, odnosno projekti za novi Ustav Srbije objavljeni su u Zborniku "Predlozi za novi Ustav Srbije", Friedrich Ebert Stiftung, Beograd, 2004. godine, a projekti prezentirani javnosti nakon objavljivanja ovog zbornika, nalaze se na sajtovima: http://www.srbija.sr.gov.yu., http://www.snagasrbije.com i http://www.beta.co.yu

3  ukazujemo da se ustavna prava i slobode u praksi najčešće povređuju radnjama organa javne vlasti, i to kako činjenjem, tako i nečinjenjem, tj. propuštanjem radnje od strane tih organa.