ORGANIZACIJA I NADLEŽNOST USTAVNOG SUDA*

- U svetlu novog Ustava Republike Srbije -

Dr Bosa Nenadić,
sudija Ustavnog suda Srbije

Novi Ustav Republike Srbije od 8. novembra 2006. godine (u daljem tekstu: novi Ustav), u odnosu na rešenja Ustava Republike Srbije iz 1990. godine, doneo je značajne promene u pogledu uloge i položaja Ustavnog suda. Savremeni ustavotvorac tako izričito utvrđuje da je Ustavni sud “samostalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode”, čije su odluke “konačne, izvršne i opšteobavezne”. U tom cilju, ustavotvorac je izvršio i suštinske promene u pogledu organizacije i nadležnosti Ustavnog suda, stvarajući time osnovna jemstva koja treba da vode ka tome da Ustavni sud u društvenoj stvarnosti bude ne samo “čuvar Ustava” vršeći normativnu kontrolu ustavnosti i zakonitosti svih opštih pravnih akata u pravnom poretku zemlje, već i da postane neprikosnovena institucija zaštite ljudskih sloboda i prava i drugih temeljnih vrednosti na kojima se zasniva ustavno ustrojstvo Republike Srbije.1 Dakle, funkcija Ustavnog suda Srbije danas nije samo u tome, da vrši kontrolu zakonodavne vlasti i drugih nosilaca normativne delatnosti (obezbeđujući tako ustavnost i zakonitost normativnih akata u formalnom i materijalnom smislu), već i da “spreči svaku zloupotrebu i prekoračenje ovlašćenja nosilaca javne vlasti”.

Ulogu čuvara ustavnosti i zakonitosti i zaštitnika ljudskih prava i sloboda, Ustavni sud će u realnosti moći ostvariti samo ako dêla kao nezavisan i nepristrasan organ u odnosu na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, i bez bilo kakvih (neposrednih ili posrednih) uticaja i pritisaka sa bilo koje strane. Otuda se organizaciona, funkcionalna i finansijska nezavisnost Ustavnog suda danas sama po sebi razume, odnosno pretpostavlja. U suprotnom, Ustavni sud u stvarnosti neće opravdavati razloge svog postojanja.

I ORGANIZACIJA USTAVNOG SUDA

U organizaciju i sastav organa zakonodavne i izvršne vlasti Republike Srbije, novi Ustav u biti nije uneo krupnije promene, dok ustavna rešenja koja se odnose na sudove i javno tužilaštvo pružaju mogućnost da zakonodavac izvrši određene promene u organizaciji sudske vlasti, na čijem čelu je Vrhovni kasacioni sud, kao najviši sud u Republici. Međutim, ustavne odredbe o organizaciji i sastavu Ustavnog suda Srbije pretrpele su suštinske promene.

1. Sastav Ustavnog suda

Ustavni sudovi, kao kolegijalni organi, u savremenim evropskim zemljama imaju različit broj članova - od tri (Malta), odnosno četiri člana (Andora) do 19 članova (Rusija). Ustavni sud Srbije, po novom Ustavu, čini 15 sudija, umesto ranijih devet, pa tako naš Ustavni sud ulazi u red sudova sa brojnijim sastavom. Povećanje broja sudija Ustavnog suda Srbije uslovljeno je, pre svega, činjenicom da su se u nadležnosti ovog suda našli brojni novi poslovi. Inače, i u uporednoj ustavnoj praksi zapaža se tendencija povećanja broja sudija ustavnih sudova. To se obrazlaže potrebom obezbeđivanja kompentencije i efikasnosti u odlučivanju ustavnih sudova i proširenjem njihovog delokruga. No, pitanje broja sudija ustavnog suda nije samo pitanje pravne struke, već uveliko političko pitanje i pitanje realnih potreba i prilika svake konkretne države. Kada su u pitanju zemlje u tranziciji, a u toj grupi je i naša zemlja, uloga ustavnog sudstva je nezamenljiva u uspostavljanju istinske vladavine prava, pa adekvatan broj sudija tog suda i prisustvo različitih profesionalnih karijera pravnika, odnosno različitih specijalnosti prava u sastavu ustavnog suda svakako može doprineti ostvarivanju njegove uloge, a time i autoritetu ove institucije.

2. Način određivanja (izbora i imenovanja) sudija Ustavnog suda

Specifična funkcija ustavnog suda, svakako zahteva i poseban demokratski legitimitet, ali i autoritet sudija koji tu funkciju vrše, što se “obezbeđuje ne samo posebnim postupkom (načinom) izbora tih sudija, već i drugačijim sastavom, različitim od redovnog sudstva” (T. Ohlinger). O tome koji je način određivanja sudija ustavnog suda najprihvatljiviji i najprimereniji karakteru ove institucije u teoriji ustavnog prava nema saglasnosti. Međutim, svi se slažu u tome da od načina određivanja sudija ustavnog suda uveliko zavisi ostvarivanje njegove uloge.

Pitanje načina izbora, odnosno imenovanja sudija Ustavnog suda Srbije zbog svog značaja, u našem ustavnom sistemu bilo je i ostalo predmet ustavnog uređivanja (materia constitutionis). Ugledajući se na rešenja u uporednoj ustavnoj praksi,2 novi Ustav uveo je jedan mešovit sistem određivanja sudija Ustavnog suda, pa se tako na mesto sudije Ustavnog suda Srbije dolazi svojevrsnom kombinacijom sistema izbora i imenovanja, uz odgovarajuće učešće i uticaj sve tri grane vlasti - zakonodavne, izvršne i sudske. Naime, načelo trodeobe državne vlasti primenjeno je kako kod izbora, odnosno imenovanja tako i kod predlaganja kandidata za sudije Ustavnog suda. Tako Narodna skupština bira pet sudija Ustavnog suda između 10 kandidata koje predloži predsednik Republike; predsednik Republike imenuje pet sudija Ustavnog suda između 10 kandidata koje predloži Narodna skupština, a opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda imenuje pet sudija između 10 kandidata koje na zajedničkoj sednici predlože Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca. Kako bi se obezbedila zastupljenost autonomnih pokrajina u Ustavnom sudu Srbije, Ustavom je utvrđeno da sa svake od predloženih lista kandidata jedan od izabranih kandidata mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina. Sve sudije Ustavnog suda imaju isti položaj u Sudu, nezavisno od toga da li su izabrani ili imenovani.

Promenom načina određivanja sudija Ustavnog suda otkloniće se izvesni nedostaci dosadašnjeg načina izbora sudija Ustavnog suda, koji je vršen isključivo od strane Narodne skupštine. Naime, novoustanovljeni sistem određivanja sudija Ustavnog suda Srbije, koji se temelji na načelu učešća sve tri grane državne vlasti, trebalo bi, pored ostalog, da obezbedi da ni jedan organ koji sudeluje u izboru, odnosno imenovanju sudija Ustavnog suda nema odlučujući uticaj na sastav Suda. Međutim, u teoriji se ovom načinu obrazovanja ustavnih sudova prigovara, pre svega, iz razloga što njegova primena u praksi ima za posledicu da ustavni sud predstavlja “nehomogenu reprezentaciju raznih političkih i drugih faktora i interesa,” a to se neminovno odražava na funkcionisanje i rad suda.

3. Uslovi za izbor i imenovanje sudija Ustavnog suda

Nastojeći da osiguraju sastav ustavnog suda koji će biti uslov njegovog dobrog funkcionisanja, ustavotvorci savremenih evropskih zemalja, po pravilu, utvrđuju posebne uslove za izbor (i imenovanje) sudija ustavnog suda. Tako se u uporednom ustavnom pravu, od sudija ustavnog suda traži ispunjenost ne samo opštih uslova (uslova za rad, odnosno uslova za izbor na javne funkcije), već ispunjenost i određenih posebnih uslova, koji treba da obezbede kompetentno, profesionalno i stručno vršenje ustavnosudske funkcije. Posebni uslovi se odnose na posedovanje odgovarajućeg stručnog znanja, profesionalnog iskustva, određenih godina života i određenih ličnih svojstava.

I naš savremeni ustavotvorac je, po prvi put od uvođenja ustavnog sudstva u Srbiji (1963. godine), utvrdio posebne uslove koje moraju da ispunjavaju kandidati za sudije Ustavnog suda. Prema odredbi člana 172. stav 5. Ustava, sudija Ustavnog suda se bira ili imenuje među istaknutim pravnicima sa najmanje 40 godina života i 15 godina iskustva u pravnoj struci.3 Ustav ne traži određena lična svojstva od kandidata za sudije Ustavnog suda, ali se ona sama po sebi podrazumevaju za nosioce ove važne funkcije. Ova odredba novog Ustava, izraz je sazrele svesti ustavotvorca da se pravo, odnosno Ustav, ne može tumačiti samo iz “zdravorazumske logike”, jer je tumačenje osnovnog zakona zemlje stvar “struke, odnosno nauke i znanja” kojima raspolažu samo oni koji su do tog “došli dugim učenjem i iskustvom” (K. Čavoški). To moraju biti ne samo pravnici po obrazovanju, već oni najbolji među njima, koje ustavopisci Ustava opredeljuju kao “istaknute pravnike” sa dugogodišnjim iskustvom u pravnoj struci.

Naravno, da bi neko lice bilo izabrano za sudiju Ustavnog suda potrebno je da ispunjava i određene opšte uslove, a koji se ne razlikuju od uslova za izbor na bilo koju drugu državnu (javnu) funkciju (državljanstvo, poslovna sposobnost, prebivalište i sl.). Međutim, i ove uslove trebalo bi izričito utvrditi u novom zakonu o uređenju Ustavnog suda.

Iz iznetog sledi da su uslovi za izbor sudija Ustavnog suda Srbije određeni pozitivno, u smislu posedovanja određenih svojstava koja su neophodna za uspešno vršenje sudske funkcije.

4. Predsednik Ustavnog suda

Novi Ustav Republike Srbije po ugledu na brojne evropske zemlje (Italija, Rusija, Ukrajina, Bugarska, Rumunija, Slovenija, Hrvatska i dr.) napustio je rešenje iz ranijeg Ustava, po kome je predsednika Ustavnog suda birala Narodna skupština na prelog predsednika Republike. U buduće, predsednika Ustavnog suda Srbije biraće same sudije Ustavnog suda između sebe, tajnim glasanjem, na period od tri godine (član 172. stav 7). Trogodišnji mandat je inače period na koji se najčešće biraju predsednici evropskih ustavnih sudova. Ovakav način izbora predsednika Ustavnog suda u većoj meri vodi nezavisnosti suda i jačanju njegovog uticaja.

I u teoriji ustavnog prava se ističe da izbor predsednika ustavnog suda na bilo koji način “izvana” škodi njegovoj autonomiji, jer to može biti iskorišćeno i kao sredstvo političkog pritiska na sud, upravo od strane onih koje sud mora kontrolisati (B. Smerdl), tj. zakonodavne i izvršne vlasti.

5. Obnavljanje sastava Ustavnog suda

Sastav Ustavnog suda Srbije, po važećem Ustavu, obnavlja se, odnosno “menja se u celini”, po isteku devetogodišnjeg mandata sudija. Da li će se nekom od sudija iz prethodnog sastava obnoviti mandat ili ne, zavisi isključivo od onih koji ih biraju, odnosno imenuju. Tako je teorijski moguće da ni jedan sudija iz ranijeg sastava Ustavnog suda ne bude ponovo izabran, odnosno imenovan za sudiju. Ovo tim pre, ako se u Ustavni sud bude “dolazilo” pred kraj profesionalne karijere.

6. Način odlučivanja u Ustavnom sudu

Novim Ustavom nije propisan kvorum za rad Ustavnog suda već samo kvorum za odlučivanje.

O pitanjima iz svoje nadležnosti, saglasno članu 175. stav 1. Ustava, Ustavni sud odlučuje većinom glasova svih sudija Ustavnog suda. Izuzetak od navedenog načina odlučivanja Ustavnog suda predstavlja donošenje odluke Suda da samostalno pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti. Tu odluku Sud saglasno članu 175. stav 2. Ustava, donosi dvotrećinskom većinom glasova svih sudija.

Utvrđeni broj sudija pružao je mogućnost da Ustavni sud Srbije o nekim pitanjima iz svoje nadležnosti može da odlučuje (sudi) ne samo na sednici svih sudija, tj. u plenumu, već i u većima. Naravno, ukoliko se odluka ne bi jednoglasno donela u većima, tada bi se o tom ustavnopravnom pitanju moglo odlučivati na sednici Suda. No, novi Ustav takvu mogućnost ne predviđa. Imajući u vidu brojnost i raznovrsnost pitanja koja su stavljena u nadležnost Ustavnog suda, efikasnom funkcionisanju Suda bi svakako doprinela mogućnost donošenja pojedinih odluka Suda i u većima. Takva rešenja poznaje komparativna ustavnosudska praksa. Pre svega, to se moglo predvideti za odlučivanje u sporovima koji se budu vodili o ustavnoj žalbi i drugim žalbama o kojima odlučuje Ustavni sud, sporovima o sukobu nadležnosti i dr.

7. Primena odredaba novog Ustava na Ustavni sud

Kako se rešenja novog Ustava o sastavu i načinu izbora i imenovanja sudija Ustavnog suda Srbije, ne mogu “preko noći” primeniti, već je za to potrebno određeno vreme, Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 10. novembra 2006. godine (koji predstavlja svojevrsne prelazne odredbe Ustava), utvrđeno je da republički organi, a to znači i Ustavni sud, “nastavljaju sa radom do njihovog obrazovanja, odnosno izbora u skladu sa Ustavom” (član 2).

Pored toga, u članu 9. Ustavnog zakona, koji nosi naziv “Primena odredaba Ustava na Ustavni sud” stoji, da će se izbor, odnosno imenovanje sudija Ustavnog suda, saglasno novom Ustavu, izvršiti najkasnije do kraja prvog redovnog zasedanja Narodne Skupštine; da ukoliko do isteka roka za izbor, odnosno imenovanje sudija Ustavnog suda ne budu konstituisani Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, odnosno ne bude izvršen prvi izbor Vrhovnog kasacionog suda, izvršiće se izbor, odnosno imenovanje sudija Ustavnog suda sa liste kandidata predsednika Republike i liste kandidata Narodne skupštine, a imenovanje sa zajedničke liste Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca izvršiće se u roku od 30 dana od dana prvog izbora sudija Vrhovnog kasacionog suda; da se izborom odnosno imenovanjem dve trećine od ukupnog broja sudija Ustavnog suda, smatra da je Ustavni sud konstituisan; da konstituisanjem Ustavnog suda prestaje mandat predsedniku i sudijama Ustavnog suda izabranim u skladu sa ranije važećim Ustavom; da će zakon o uređenju Ustavnog suda, postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka Narodna skupština doneti na sednici na kojoj vrši izbor sudija Ustavnog suda.

Navedena rešenja Ustavnog zakona po svojoj sadržini nisu uobičajena u uporednoj ustavnoj praksi, odnosno praksi onih zemalja koje su menjale način izbora sudija ustavnog suda i dužinu njihovog mandata, pa ni onih zemalja koje su stalni mandat zamenjivale vremenski ograničenim mandatom i obrnuto. Slabosti ovog “sprovedbenog” ustavnog rešenja su vidne i zahtevaju posebnu analizu. Ovom prilikom ukazujemo samo na neke od njih. Pri obvezivanju Narodne skupštine da na istoj sednici na kojoj vrši izbor sudija Ustavnog suda, donosi i zakon o Ustavnom sudu,4 po našoj oceni nije se vodilo dovoljno računa o tome da bi zakon o Ustavnom sudu trebalo da stupi na snagu znatno pre izbora sudija Ustavnog suda, jer ako se izuzmu opšte odredbe člana 172. Ustava o izboru i imenovanju sudija Ustavnog suda, kao i proceduralna odredba člana 105. stav 2. tačka 11. Ustava (po kojoj Narodna skupština bira sudije Ustavnog suda većinom glasova od svih narodnih poslanika) i član 112. stav 1. tačka 4. (po kojem predsednik Republike “predlaže Narodnoj skupštini nosioce funkcija u skladu s Ustavom i zakonom”) u Ustavu nema bližih odredaba o načinu, odnosno postupku izbora i imenovanja sudija. Zbog toga je za očekivati da se zakonom urede, pre svega, pitanja - ko i kako pokreće postupak izbora, odnosno imenovanja sudija, kako teče postupak utvrđivanja liste kandidata, kako se utvrđuje koji kandidati ispunjavaju uslove da bude izabrani za sudije Ustavnog suda, kako se “obznanjuje” upražnjeno sudijsko mesto, u kom roku se pre isteka mandata mora izvršiti izbor, odnosno imenovanje novih sudija; kad novoizabrani sudija stupa na dužnost; koliko traje mandat sudije Ustavnog suda koji bude “naknadno izabran” odnosno imenovan na mesto sudije kome je mandat “prekinut” itd. Jedna od slabosti pomenutih rešenja ogleda se i u načinu “prvog izbora i imenovanja sudija Ustavnog suda na temelju novog Ustava”, a koje omogućava konstituisanje i rad “novog Ustavnog suda” u tzv. krnjem sastavu- bez jedne trećine sudija, i to upravo one trećine koju “imenuje sudska vlast”, a Sud u takvom sastavu, pored ostalog, mora da izabere predsednika Suda i donese Poslovnik o radu Suda usklađen s Ustavom i zakonom. Pored toga, navedena rešenja Ustavnog zakona nisu vodila računa ni o obezbeđivanju nužnog kontinuiteta u radu Ustavnog suda, već je utvrđeno da sudijama Ustavnog suda izabranim u skladu sa ranije važećim Ustavom prestaje dužnost u “trenutku” izbora, odnosno imenovanja dve trećine od ukupnog broja sudija Ustavnog suda. Naravno, Ustavni zakon nije isključio mogućnost da sadašnje sudije Ustavnog suda koje ispunjavaju uslove budu izabrane ili imenovane i u novi sastav Ustavnog suda, ali je teorijski moguće da ni jedan od sudija iz zatečenog sastava Ustavnog suda ne bude izabran, odnosno imenovan u “novi sastav” Ustavnog suda. Uz to, Ustavni zakon nije utvrdio ni kakav će imati status sadašnje sudije Ustavnog suda koje ne budu izabrane ili imenovane, a trebalo je, jer u važećem zakonodavstvu i nema odredaba o položaju sudija Ustavnog suda po prestanku mandata, s obzirom na to da je funkcija sudija Ustavnog suda izabranih u skladu sa ranije važećim Ustavom bila stalna, i uz to nespojiva sa bilo kojom javnom funkcijom ili profesionalnom delatnošću.

II USTAVNA JEMSTVA POLOŽAJA SUDIJA USTAVNOG SUDA

Da bi sudija Ustavnog suda Srbije, istinski postupao nezavisno i nepristrasno njegov “položaj” mora biti Ustavom zagarantovan, a sudija mora biti oslobođen brige da će njegovo sudijsko mesto biti ugroženo političkim i drugim reakcijama na njegove stavove ili dati glas prilikom donošenja odluka Ustavnog suda.

1. Dužina mandata sudija Ustavnog suda

Po novom Ustavu sudije Ustavnog suda Srbije biraju se i imenuju na period od devet godina (član 172. stav 1), čime je ustavotvorac napustio ranije ustavno rešenje po kome je dužnost sudije Ustavnog suda bila stalna. Polazeći od realne opasnosti koju sa sobom nosi dugotrajano vršenje bilo koje javne funkcije, pa i funkcije sudije ustavnog suda, većina evropskih ustavotvoraca je ograničila vršenje ove funkcije, odnosno isključila mogućnost “neograničenog ostanka” jednog lica na funkciji sudije ustavnog suda.

Kako je ustavni sud samostalni organ državne vlasti koji “bdije” nad poštovanjem Ustava i zakona” (M. Jovičić), to je neophodno da sud bude nezavisna i stabilna institucija. Na to svakako utiče i dužina mandata sudija ustavnog suda. Opšte je prihvaćeno stanovište da sudije ustavnog suda treba da imaju duži mandat od mandata organa koji ih bira ili imenuje, kako se ne bi dala mogućnost parlamentarnoj većini ili šefu države, odnosno drugim organima i telima koja učestvuju u izboru, ili imenovanju sudija ustavnog suda da “pakuju” sastav suda, utičući tako neposredno na njegov rad. Ovaj opšteprihvaćeni stav našao je svoju doslednu praktičnu realizaciju i u našem novom Ustavu.

2. Mogućnost ponovnog izbora ili imenovanja sudija Ustavnog suda

Za rešenje po kome jedno lice može biti birano ili imenovano za sudiju Ustavnog suda najviše dva puta se opredelio naš ustavotvorac, u odredbi člana 172. stav 6. Ustava. Za samo jedan ponovljeni mandat sudije ustavnog suda su se, opredelile još Mađarska i Andora. Mogućnost ponovnog izbora na ustavnosudsku funkciju opravdava se time što ona omogućava da sudije koje su se u prethodnom mandatnom periodu svojim radom posebno iskazale u zaštiti ustavnosti i zakonitosti nastave da obavljaju sudijsku funkciju i u narednom periodu. Zagovornici principa reizbora smatraju da u suprotnom, sudije ne bi bile profesionalno motivisane, jer bi im “sav trud uložen u obavljanje ove važne funkcije bio uzaludan”.

U uporednom evropskom pravu preovlađuje rešenje o neobnovljivosti mandata sudija ustavnog suda. Najveći broj zemalja tu nemogućnost je izričito utvrdilo ustavom, odnosno zakonom, i to kao zabranu (Nemačka, Italija, Francuska, Portugalija, Poljska, Slovačka, Bugarska, Rumunija, Albanija, Slovenija, Makedonija, Ukrajina, Litvanija, itd.). Na ovakvo rešenje u teoriji se gleda kao na meru ustanovljenu u interesu nezavisnosti i nepristrasnosti ustavnog sudstva, jer se smatra da će sudija ustavnog suda u ovom slučaju biti objektivan i nepristrasan - da će suditi prema svom znanju, sposobnostima i savesti, a ne onako kako eventualno “očekuju” oni koji bi ga ponovo birali (imenovali). U suprotnom, pojedine sudije bi, strepeći za svoju egzistenciju “brižno” vodile računa da prilikom odlučivanja sude tako “da se ne zamere” parlamentarnoj većini, šefu države ili drugim organima koji učestvuju u njihovom izboru, jer ocenjuju (smatraju) da će jedino tako biti ponovo izabrani. Sama činjenica da mu “profesionalna karijera zavisi od drugog”, predstavlja iskušenje da sudija ustavnog suda “podlegne određenim uticajima pa i pritiscima” (R Marković), naročito pri kraju mandata.

Mada logika nalaže da bi se “reizbor” morao temeljiti na kriterijumima stručnosti i uspešnosti obavljanja sudijske dužnosti i potvrđenoj privrženosti sudije vladavini prava u proteklom mandatnom periodu, činjenica je da se u slučaju reizbora sudija ne može smatrati istinski nezavisnim, posebno u zemljama tzv. mlade demokratije. Izostanak ponovnog izbora, odnosno imenovanja sudije ustavnog suda nakon isteka mandata, često biva svojevrsna sankcija, odnosno mera političke reakcije na njegovo “zalaganje”, odnosno dati glas za odluke suda koje su “pogađale političke ili druge interese” onih koji predlažu ili pak odlučuju o ponovnom izboru, nego “sankcija” za loš rad u prethodnom mandatnom periodu.

Nema spora da postojanje “reizbora” može biti važan podsticaj za “dobar rad” sudija, odnosno rešenje koje nagrađuje “za dobar rad u prethodnom mandatu”, ali u našim sadašnjim okolnostima, po našoj oceni ono ne bi vodilo jačanju nezavisnosti Ustavnog suda, jer će se sudije u nadi da budu ponovo izabrane, stalno “okretati” prema onima od kojih očekuju da ih predlože, odnosno izaberu. Iskustvo potvrđuje da su nosioci javnih funkcija, pa i sudijske funkcije, u uslovima reizbora faktički više bili vezani “voljom i očekivanjima”, onih koji su ih birali, nego Ustavom, a sve iz razloga da bi bili ponovno izabrani. Upravo iz tih razloga, tog iskušenja trebalo bi za sada osloboditi sudije Ustavnog suda Srbije, ne sporeći da se time uskraćuje važan podsticaj i motivacija za kvalitetno obavljanje sudijske dužnosti.

3. Nespojivost (inkompatibilnost) sudijske funkcije

Princip nespojivosti funkcije sudije ustavnog suda sa drugim funkcijama i delatnostima jedan je od temeljnih principa utkanih u organizaciju i funkcionisanje ustavnog sudstva. U osnovi ovog principa leži stanovište da sudija ustavnog suda ne bi mogao obavljati ni jedan posao ili aktivnost koja bi ga “ometala u vršenju” funkcije, odnosno koja bi mogla uticati na njegovu samostalnost i nezavisnost, niti aktivnost koja bi stvarala utisak da u vršenju sudijske dužnosti sudija nije nepristrasan ili koja bi škodila ugledu sudijskog poziva. U odnosu na druge nosioce javnih funkcija, ustavne sudije su te koje se najčvršće vezuju ovim principom. Sledstveno tome izuzeci od principa nespojivosti, kada su u pitanju sudije ustavnih sudova, u komparativnom pravu vrlo se restriktivno ustanovljavaju.

U članu 173. stav 1. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da sudija Ustavnog suda Srbije, ne može vršiti drugu javnu ili profesionalnu funkciju, niti posao, izuzev profesure na pravnom fakultetu u Republici Srbiji, u skladu sa zakonom. Pri utvrđivanju principa nespojivosti sudijske funkcije, kao i odstupanja od tog principa, naš novi Ustav imao je u vidu, i komparativna iskustva, pre svega (Nemačke, a potom Španije, Rusije i Češke), te je tako utvrdio, da izuzetak od “zabrane obavljanja druge javne ili profesionalne funkcije, odnosno posla” od strane sudije Ustavnog suda predstavlja samo “profesura na pravnom fakultetu u Republici Srbiji”, koja se može vršiti istovremeno sa sudijskom funkcijom, “ali samo u skladu sa zakonom”. Ovo rešenje vodi jačanju kompetencije Suda, pod uslovom da je njeno vršenje u meri i obimu koji ne ugrožava obavljanje sudijske dužnosti. Posebno naglašavamo, da uporedno iskustvo govori da se uslovi za vršenje profesure uz sudijsku funkciju moraju bliže uređivati zakonom, i to tako da nema nikakave dileme o tome da to može biti samo u smanjenom obimu i nikako na štetu vršenja sudijske funkcije.

Utvrđeni princip nespojivosti funkcije sudije Ustavnog suda sa drugim funkcijama i poslovima izuzetno je važan elemenat obezbeđivanja nezavisnosti Suda u odnosu na druge organe vlasti, ali istovremeno i značajno jemstvo nepristrasnosti i nepotkupljivosti sudije, kao i efikasnog i odgovornog obavljanja sudijske dužnosti. Ukoliko bi sudija Ustavnog suda istovremeno obavljao funkciju sudije i bio nosilac neke druge funkcije ili obavljao druge poslove, on bi time bio i nosilac različitih interesa. U takvoj situaciji uvek bi se javljala “sumnja i zbrka” čiji interes to lice zastupa, odnosno u čije ime dela. Otuda, da bi Ustavni sud Srbije bio zdrava institucija, načelo inkompatibilnosti u svojoj praktičnoj primeni nalaže dve stvari: prvo, da se lice izabrano za sudiju Ustavnog suda povuče sa javne funkcije na kojoj se do tada nalazilo, odnosno da prestane da obavlja posao koji je do tada radilo, drugo, da za vreme dok obavlja posao sudije Ustavnog suda ne obavlja ni jednu drugu javnu ili profesionalnu funkciju ili posao, osim onih za koje je to utvrđeno Ustavom, odnosno zakonom u skladu s Ustavom.5

4. Zabrana članstva sudija u političkim strankama

Novi Ustav u članu 55. stav 5. sadrži izričitu zabranu članstva sudije Ustavog suda u političkim strankama. Smatramo da ovo rešenje vodi ka tome da sudije Ustavnog suda budu politički neutralne, te da u donošenju odluka i glasanju ne podležu političkim i drugim uticajima i pritiscima. Valja reći, da nezavisnost Ustavnog suda jednako ugrožava nestručnost i neznanje njegovih članova, koliko i njihova politička (ili druga) pristrasnost.

I u većem broju evropskih zemalja prisutna su i rešenja po kojima se izričito propisuje da je funkcija sudije ustavnog suda nespojiva sa političkim (pa i sindikalnim) delovanjem, odnosno učestvovanjem u političkom životu zemlje. Ova inkompatibilnost, kao izraz stanovišta po kojem sudija ustavnog suda mora biti “iznad i izvan politike”, se najčešće utvrđuje kao ustavna zabrana delovanja, odnosno članstva sudija ustavnog suda u političkim strankama i pokretima (Italija, Rusija, Češka, Poljska, Bugarska, Mađarska, Hrvatska i dr.), odnosno njihovim organima (Austrija, Španija, Slovenija).

U situaciji kada kod izbora sudija ustavnog suda politička pripadnost ili angažovanje u politici, ima prednost nad stručnim kvalitetima i ugledom postignutim stručnim ili naučnim radom, sasvim je logično da tako izabrane sudije sudijsku karijeru uveliko “obavljaju” vraćajući “dug i zahvalnost” onima bez kojih ne bi došli na funkciju. Otuda, zabranu utvrđenu u članu 55. Ustava smatramo veoma korisnom pretpostavkom da sudije Ustavnog suda budu oslobođene onog načina postupanja u vršenju javnih funkcija kojem je svojstveno stavljanje partijske discipline i interesa iznad Ustava.

5. Imunitet sudije Ustavnog suda

Sudija Ustavnog suda Srbije, i prema novom Ustavu, “uživa” imunitet kao narodni poslanik, o kome odlučuje Ustavni sud (član 173. stav 2).

Sledstveno tome, a imajući u vidu odredbe člana 103. Ustava posvećenu poslaničkom imunitetu, sudija Ustavnog suda, pre svega, “ne može biti pozvan na krivičnu ili drugu odgovornost za izraženo mišljenje i dati glas u Ustavnom sudu”. Ovde se dakle radi o imunitetu neodgovornosti - imunitetu koji treba da omogući sudiji nesmetano obavljanje sudijske funkcije. On sudiju Ustavnog suda štiti apsolutno od svih vidova odgovornosti i bez vremenskog ograničenja. Pored toga, sudija ne može biti “pritvoren, niti se protiv njega može voditi krivični ili drugi postupak u kome se može izreći kazna zatvora”, bez prethodnog odobrenja Ustavnog suda. Ovaj imunitet - imunitet nepovredivosti štiti sudiju samo za vreme vršenja sudijske dužnosti.

Kako se imunitet kao jemstvo ne bi mogao zloupotrebiti od lica koja ga uživaju, pa tako ni od strane sudije Ustavnog suda “na štetu pravnog poretka i jednakosti građana”, Ustavom je predviđen i izuzetak od imuniteta nepovredivosti. Tako i sudija Ustavnog suda “u slučaju da bude zatečen u izvršenju krivičnog dela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina”, može biti pritvoren bez odobrenja.

Nepozivanje sudije Ustavnog suda na imunitet ne isključuje pravo Ustavnog suda, koji odlučuje o njegovom imunitetu, da mu uspostavi imunitet. Ovo rešenje posledica je činjenice da se imunitet sudija Ustavnog suda ne ustanovljava u ličnom interesu sudije, nego u interesu nezavisnosti sudijske funkcije i rada Ustavnog suda.

Kratko rečeno, ustavnim garantovanjem imunitetskih prava obezbeđuje se dodatna zaštita nezavisnosti sudija Ustavnog suda, jer sudijski imunitet obuhvata slobodu mišljenja i glasanja u ustavnom sudu (materijalno pravni imunitet) i zaštitu od pritvaranja i vođenja krivičnog i drugih postupaka bez odobrenja ustavnog suda (procesnopravni imunitet).

6. Uslovi i postupak odlučivanja o prestanku dužnosti sudija

Iz analize odredaba čl. 172. i 174. novog Ustava sledi da sudiji Ustavnog suda dužnost prestaje istekom vremena na koje je izabran ili imenovan, ali da mu dužnost može prestati i u toku trajanja mandata.

Tri su osnovne grupe razloga za prestanak sudijske funkcije: prvo, na lični zahtev sudije; drugo, sticanjem uslova za starosnu penziju); treće, razrešenjem.

Sudiji Ustavnog suda dakle, dužnost “redovno” prestaje istekom vremena na koje je izabran ili imenovan. U vezi sa ovim načinom prestanka mandata sudija Ustavnog suda postavlja se jedno važno pitanje, a to je kada se, odnosno u kom roku se imaju izabrati “nove sudije” i može li sudija prestati vršiti dužnost po isteku mandata u slučaju da nije izabran “novi sudija”. Ni naš novi Ustav, a ni važeće zakonodavstvo, ne sadrže odredbe koje uređuju navedeno pitanje. U dobroj ustavnoj praksi “nove sudije ustavnog suda, u načelu se biraju pre isteka mandata sudija čiji mandat prestaje (često i nekoliko meseci unapred). Novoizabrane sudije stupaju na dužnost danom isteka mandata sudija umesto kojih su izabrani, odnosno danom prestanka dužnosti sudiji čiji je mandat istekao, ili danom polaganja zakletve i sl. I dok u pojedinim zemljama srećemo izričitu odredbu po kojoj “sudijama ustavnog suda prestaje dužnost i vršenje funkcije istekom roka na koji su izabrane” (Italija, Rumunija), u drugim zemljama postoji mogućnost produženja vršenja sudijske funkcije i nakon isteka mandata. Tako, prema izričitim odredbama Ustava Slovenije i Zakona o Saveznom Ustavnom sudu Nemačke, sudija ustavnog suda “po isteku perioda za koji je izabran, obavlja funkciju do izbora novog sudije”. Takođe, i sudijama Ustavnog suda Portugalije dužnost prestaje kada novoizabrane sudije stupe na dužnost. I sudija Ustavnog suda Albanije, ostaje na dužnosti dok se ne “nominuje njegov naslednik”, a novoizabrani sudija stupa na dužnost kad položi zakletvu. Navedena rešenja praktično znače da u ustavnom sistemu ovih zemalja postoji mogućnost da sudije ustavnog suda obavljaju funkciju i posle isteka mandata na koji su izabrane, u slučaju da sudije koje će ih zameniti ne budu izabrane u predviđenom roku ili ne stupe na dužnost. Ova rešenja, pored lične stabilnosti sudije ustavnog suda u funkciji, imaju prevalentno za cilj da obezbede kontinuitet u radu ustavnog suda kao celine. Uređivanje ovih pitanja je od izuzetne važnosti, jer se može dogoditi da ovlašćeni predlagač kandidata za sudije ustavnog suda ili organ koji vrši izbor sudija ustavnog suda to ne učini blagovremeno, čime se na određen način od strane tih organa i može dovesti u pitanje rad ustavnog suda. U ostalom, i zbog neuređenosti pitanja koja se odnose na “popunu upražnjenih sudijskih mesta” i razloga koji su se nalazili “izvan” onoga što pripada ustavnom sudovanju, Ustavni sud Srbije se u poslednjih pet godina, po drugi put nalazi u “svojevrsnoj blokadi”.

Osnovnu grupu razloga za prestanak sudijske dužnosti, pre isteka devetogodišnjeg mandata, ustavotvorac dovodi u vezu sa voljom samog sudije Ustavnog suda, te će tako sudijska dužnost prestati na lični zahtev sudije (ostavka). Potom će sudiji Ustavnog suda funkcija prestati ako u toku mandata stekne uslove za starosnu penziju. Ustav ne utvrđuje kad sudija Ustavnog suda ispunjava te uslove, već to pitanje prepušta zakonodavcu. Prema važećim zakonskim rešenjima sudiji Ustavnog suda dužnost prestaje sa navršenih 65. godina života.

Sudija Ustavnog suda biće razrešen: a) ako povredi zabranu sukoba interesa; b) ako trajno izgubi radnu sposobnost za dužnost sudije Ustavnog suda; v) ako bude osuđen na kaznu zatvora ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudije Ustavnog suda.

Za stabilnost položaja sudija Ustavnog suda, a time i njihovu nezavisnost, značajno je i ko odlučuje o razrešenju sudije, ali i ko utvrđuje postojanje razloga za razrešenje, da li to čini sâm ustavni sud ili neko “izvan suda”, prestanku dužnosti sudije, kao i ko daje predlog za prestanak dužnosti sudije. Iako sudija Ustavnog suda Srbije ne može biti smenjen sa funkcije pre isteka mandata, već može biti razrešen samo iz razloga koji su propisani u Ustavu, čini se da su jemstva sudijske nezavisnosti u ovom segmentu u odredbama novog Ustava, u odnosu na ranije odredbe Ustava (član 127), umanjena.

Novi Ustav napustio je rešenje iz Ustava od 1990. godine, po kome je postojanje razloga za razrešenje sudija Ustavnog suda mogao da utvrdi samo Ustavni sud. Taj akt Suda bio je nužna proceduralna pretpostavka odluke Narodne skupštine o razrešenju. Međutim, sada je ustavotvorac Ustavnom sudu namenio jedino ulogu inicijatora za pokretanje postupka za razrešenje sudija, dok postupak za razrešenje pokreću ovlašćeni predlagači za izbor, odnosno imenovanje sudija Ustavnog suda. O razrešenju sudija odlučuje Narodna skupština - nezavisno od toga koji je organ izabrao, odnosno imenovao sudiju. Naime, za položaj Ustavnog suda i njegovu nezavisnost veoma je bitno koji organ utvrđuje postojanje razloga za razrešenje sudije. Ako to čini sâm Ustavni sud, jemstvo nezavisnosti i samostalnosti Suda i sudija je nesporno veće, nego ako se postupak za prestanak sudijske dužnosti vodi po zahtevu nekog “izvan suda”, pa makar to bili i organi - ovlašćeni predlagači za izbor ili imenovanje sudija. U cilju zaštite nezavisnosti sudija Ustavnog suda, odnosno stabilnosti položaja sudija ovog suda, odredbi člana 174. Ustava trebalo bi dati takvo značenje, po kome bi se jedino Ustavni sud mogao javljati kao podnosilac inicijative kod ovlašćenih predlagača za pokretanje postupka razrešenja. Naime, Ustavni sud bi, uz dokaze nadležnih institucija, u zavisnosti od osnova za razrešenje (npr. odluke suda o lišenju poslovne sposobnosti ili odluke o osudi za krivično delo, ili izveštaja i ocene nadležnih zdravstvenih ustanova i dr.) utvrđivao postojanje razloga za razrešenje sudija i potom davao inicijativu ovlašćenim predlagačima za pokretanje postupka razrešenja. Drugačije značenje rešenja iz člana 174. stav 3. Ustava vodilo bi umanjenju dostignute nezavisnosti Ustavnog suda, a pre svega u odnosu na one organe državne vlasti koji odlučuju o pokretanju postupka za razrešenje sudija Ustavnog suda i o prestanku sudijske dužnosti.

III NADLEŽNOST USTAVNOG SUDA

Ustavni sud Srbije u porodici savremenih ustavnih sudova, spada među sudove sa najširim, ali i najraznovrsnijim nadležnostima. Ova ocena sledi iz analize odredaba Ustava kojima je utvrđena znatno šira nadležnost Ustavnog suda, od one koju je on imao po ranijem Ustavu. Sledstveno rešenjima u novom Ustavu, Ustavni sud je postao nadležan za brojna pitanja, a među njima svakako ima i onih koja nisu tipični “ustavni sporovi”.6 U novom Ustavu vidno je tako nastojanje ustavotvorca da Ustavni sud u svojoj nadležnosti (u krajnjem) obuhvati sve oblike narušavanja Ustava i rešava ih kao ustavnopravne sporove.

Nadležnost Ustavnog suda prevashodno je utvrđena enumerativno, tj. taksativno u članu 167. Ustava. Međutim, pojedina pitanja koja spadaju u nadležnost Ustavnog suda propisana su i u odredbama člana 44. stav 3, člana 101. stav 5. člana 118. stav 3, člana 148. stav 2, člana 155, člana 161. stav 4. i čl. 187. i 193. Ustava. Pada u oči da u novom tekstu Ustava postoji određena normativna neujednačenost u pogledu određivanja nadležnosti Ustavnog suda, između odredaba tačke 6. stava 2. u kojoj je propisano da Ustavni sud “vrši i druge poslove utvrđene Ustavom i zakonom”, i stava 4. člana 167. Ustava, u kome stoji da “Ustavni sud obavlja i druge poslove predviđene Ustavom”. S obzirom na navedeno osnovano se postavlja pitanje da li je nadležnost Ustavnog suda isključivo materia constitutionis, kao što je to do sada uvek bio slučaj u našem ustavnom sistemu od uvođenja ustavnog sudstva, ili se pak nadležnost Ustavnog suda, saglasno članu 167. stav 2. tačka 6. Ustava, može pored Ustava, utvrđivati i zakonom. Ostaje da se vidi kako će se te dve, po sadržini, različito formulisane odredbe člana 167. Ustava realizovati u praksi. Iz odredaba Ustava koje utvrđuju šta je predmet zakonskog uređivanja, kada je u pitanju Ustavni sud (npr. odredbe člana 171. stav 3, člana 173. stav 1, člana 174. stav 1, člana 175. stav 3. Ustava), proizlazi da su to sledeća pitanja: “uređenje Ustavnog suda”, “postupak pred Sudom” i “pravno dejstvo odluka Suda”, “izvršenje odluka Suda”, te pojedina pitanja statusa sudija Ustavnog suda (sukob interesa, prestanak dužnosti sudija i dr.), ali ne i pitanja koja spadaju u nadležnost Suda.

Mi smo zagovornici onog stanovišta koje smatra da nadležnosti Ustavnog suda, s obzirom na njegov ustavni položaj i ulogu, treba da budu određene samo Ustavom, odnosno aktom sa ustavnom snagom (amandmanima na Ustav, ustavnim zakonom i sl.), ali ne i aktima niže pravne snage, a to znači ni zakonom. Ustavnom položaju i ulozi Ustavnog suda “kao kontrolora zakona” takvo određivanje nadležnosti ne bi priličilo.

1. Normativna kontrola - kontrola ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata

Osnovna i primarna nadležnost Ustavnog suda - tzv. normativna kontrola, je potvrđena i u novom Ustavu (član 167. stav 1. tač. 1. do 5. Ustava). Kao i do sada, ona obuhvata kontrolu ustavnosti prava - kontrolu ustavnosti zakona i svih drugih opštih pravnih akata u pravnom poretku Republike Srbije, a potom i kontrolu zakonitosti svih opštih akata nižih od zakona. Pri tome, nije sporno da podzakonski akt koji vređa zakon, posredno vređa i Ustav. Uobičajeno je da se ova funkcija uzima kao diferentia specifica ustavnog sudstva u odnosu na druge sudove, pa se tako kaže “da ustavni sud nije sud koji sudi pravnim i fizičkim licima, nego “opštim pravnim aktima” kojima se povređuje Ustav.

Za uspostavljanje efikasne i univerzalne kontrole ustavnosti i zakonitosti normativnih akata od strane Ustavnog suda u realnosti, pored obezbeđivanja nezavisnosti (organizacione, funkcionalne i finansijske) Ustavnog suda, nužno je postojanje precizno utvrđene hijerarhije pravnih akata, odnosno hijerarhije pravnih normi u odnosu na Ustavne norme, što je novi Ustav i učinio. Tako je u odredbama čl. 194. i 195. Ustava, utvrđena hijerarhija pravnih akata koji čine pravni poredak države Srbije. Iz ovih odredaba sledi: a) da je pravni poredak Srbije jedinstven; b) da je Ustav najviši pravni akt; c) da svi zakoni i drugi opšti akti u Republici moraju biti saglasni sa Ustavom; d) da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom; e) da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava; f) da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu; g) da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom; h) dok svi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni njihovim statutima (tzv. statutarnost). Sledstveno navedenom, pravni poredak Republike Srbije ima sledeću strukturu: na njegovom vrhu nalazi se Ustav; neposredno ispod Ustava su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava, ispod njih idu potvrđeni međunarodni ugovori (koji dakle imaju nadzakonsku pravnu snagu),7 ispod ovih zakoni, a potom podzakonski opšti akti različitih donosilaca.

Kako je Ustavni sud dužan da “očuva i zaštiti” navedene Ustavom uspostavljene odnose između pravnih akata u pravnom sistemu Republike Srbije, a koji se ispoljavaju kao principi ustavnosti i zakonitosti, Sud to čini upravo ostvarivanjem neposredne normativne kontrole, koju zbog složenosti odnosa koji su uspostavljeni u pravnom poretku Republike Srbije vrši kroz različite oblike i postupke za rešavanje tzv. apstraktnih “ustavnih sporova”. Kratko rečeno, kroz neposrednu apstraktnu normativnu kontrolu ustavnosti (i zakonitosti) opštih akata u našem pravnom poretku Ustavni sud ostvaruje svoju osnovnu funkciju - funkciju čuvara Ustava.

Ustavni sud vrši kontrolu ustavnosti (i zakonitosti) samo u odnosu na normativne akte koji su u pravnom poretku, odnosno koji su stupili na snagu i koji važe u momentu pokretanja postupka za ocenu njihove ustavnosti, odnosno zakonitosti. Međutim, prema odredbi člana 168. stav 5. Ustava, Ustavni sud “može oceniti saglasnost zakona i drugih opštih akata sa Ustavom i po prestanku njihovog važenja, ako je postupak ocene ustavnosti pokrenut najkasnije u roku od 6 meseci od prestanka njihovog važenja”. Taj rok je po ranijem Ustavu iznosio godinu dana. Skraćujući navedeni rok ustavotvorac je očigledno stao na stanovište da se u “slučaju sukoba” dva osnovna principa vladavine prava - principa pravne sigurnosti i principa ustavnosti i zakonitosti mora u određenoj meri, više nego do sada, voditi računa o principu pravne sigurnosti, te da stoga ne treba ići u daleku prošlost kod ocene ustavnosti i zakonitosti opštih akata koji su već prestali da važe i koji su već proizveli određena pravna dejstva. Navedeno ustavno rešenje je u interesu zaštite građanina i drugih subjekata u pravu, i ima za cilj da omogući izmenu pojedinačnih akata koji su doneti na osnovu zakona ili drugog opšteg akta koji je po odluci Ustavnog suda neustavan, odnosno nezakonit, i ako je taj akt prestao da važi.

Zavisno od vremena kada se vrši kontrola ustavnosti zakona, prema novom Ustavu, može biti naknadna ili represivna - kontrola a posteriori i prethodna ili preventivna - kontrola a priori. Naknadna kontrola ustavnosti vrši se pošto zakon (ili drugi opšti akt) stupi na snagu i ona danas preovlađuje u većini zemalja, za razliku od prethodne kontrole koja se vrši pre nego što zakon usvojen u parlamentu postane pravno perfektan, odnosno pre nego što bude proglašen, zvanično objavljen i stupi na snagu (i koja se danas u uporednom pravu javlja samo u praksi nekoliko zemalja). Tako je savremeni ustavni sistem Republike Srbije dobio jedan mešoviti sistem kontrole ustavnosti zakona, u kome u odnosu na ovu vrstu akata istovremeno egzistiraju oba načina kontrole kao pravno moguća. Naravno, prethodna kontrola ustavnosti jednog konkretnog zakona, isključuje mogućnost njegove naknadne kontrole, saglasno izričitoj ustavnoj odredbi stava 4. člana 169. Ustava.

1.1. Kontrola a posteriori - kontrola ustavnosti zakona i drugih opštih (pravnih) akata koji su na snazi

Ustavni sud odlučuje u prvom redu o saglasnosti zakona i drugih opštih akata s Ustavom (član 167. stav 1. tačka 1. Ustava) i to nakon njihovog stupanja na snagu, vršeći tako naknadnu ocenu ustavnosti.

Ustavom je utvrđena univerzalna kontrola ustavnosti svih opštih pravnih akata, te sledstveno tome nema opšteg pravnog akta u našem pravnom poretku koji je od te kontrole izuzet, sem naravno onih akata koji imaju snagu Ustava, kao što su npr. promene Ustava - ustavni amandmani. Ustavni sud je do sada stajao na stanovištu da ni “ustavni zakon za sprovođenje ustava” nije podložan oceni ustavnosti, jer ovaj zakon “ima karakter prelaznih ustavnih odredbi”. Međutim, mi smo mišljenja da bi ovaj stav Ustavni sud trebao da preispita. Tim pre, što empirijska iskustva govore o tome da donosioci ustavnog zakona za sprovođenje Ustava često izlaze izvan ustavnih okvira u uređivanju pojedinih pitanja, čime ovaj akt gubi karakter sprovedbenog ustavnog akta, i biva akt koji “izvorno” uređuje određene odnose. Po nekad i drukčije od samog Ustava.

Vršeći normativnu kontrolu Ustavni sud nije organ koji stvara Ustav ili zakon, već organ koji u vršenju funkcije zaštite ustava i ustavnosti otklanja povrede Ustava, na taj način što iz pravnog poretka Republike eliminiše neustavne zakone i druge opšte akte, tj. zakone i druge propise koji nisu saglasni sa Ustavom (i to čini kao tzv. negativni zakonodavac). Kao i po ranijem Ustavu, dejstvo kasatorne odluke Ustavnog suda donete u sporovima normativne kontrole propisa ogleda se u tome što zakon ili drugi opšti akt (u celini ili njegove pojedine odredbe) za koji Ustavni sud utvrdi da nije saglasan Ustavu (i zakonu) prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu (član 168. stav 3. Ustava). Sledstveno tome odluka Ustavnog suda u principu deluje za ubuduće (ex nunc).

U postupku ocene ustavnosti normativnih akata Ustavni sud će moći donositi odluku o tzv. privremenim merama. Naime, novi Ustav je u odredbi člana 168. stav 4. preuzeo zakonom ustanovljeni institut privremenih mera, pa će tako Ustavni sud, ali sada na temelju Ustava moći “do donošenja konačne odluke i pod uslovima određenim zakonom, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu zakona ili drugog opšteg akta čiju ustavnost ili zakonitost ocenjuje”.

1.2. Kontrola a priori - kontrola ustavnosti zakona “pre njegovog stupanja na snagu”

Ocena ustavnosti zakona, pre njihovog proglašenja, odnosno “pre njegovog stupanja na snagu” je nova nadležnost Ustavnog suda Srbije, uvedena pre svega po uzoru na rešenja sadržana u ustavnom sistemu Francuske. Ovaj oblik kontrole poznaju danas i ustavni sistemi Rumunije i Portugala.8

Prethodna kontrola ustavnosti zakona u osnovi se vrši posle usvajanja zakona u parlamentu, i to pre promulgacije (proglašenja) zakona, odnosno kako nesmotreno kaže naš ustavotvorac u nazivu člana 169. Ustava “pre njegovog stupanja na snagu”. Proglašenje i stupanje na snagu zakona su dva različita čina, između kojih stoji vacatio leagis koji u standardnom obliku iznosi sedam dana, o čemu naši ustavopisci nisu vodili dovoljno računa u odredbama člana 169. Ustava. Prethodna kontrola zakona u našem sistemu nije obavezna, već fakultativna. To je ona vrsta preventivne kontrole koja se u principu vrši samo u odnosu na “zakone” i samo na zahtev ovlašćenog predlagača. Izuzetak u tom pogledu, sa određenim specificnostima, predstavljaju samo opšti akti, odnosno “odluke autonomne pokrajine” (član 186. Ustava ), koji takođe pod određenim uslovima mogu biti predmet prethodne kontrole, kako ustavnosti tako i zakonitosti.

Novi Ustav, dakle, pored kontrole ustavnosti zakona a posteriori, kao redovne, u odredbi člana 169. predviđa da je na zahtev najmanje jedne trećine narodnih poslanika Ustavni sud dužan da u roku od 7 dana oceni ustavnost zakona koji je izglasan, a ukazom još nije proglašen.

U odnosu na rešenja u uporenom pravu osobenost ocene ustavnosti zakona pre njegovog proglašenja prema novom Ustavu Srbije, ogleda se u tome što zakon koji je predmet ocene ustavnosti može da bude proglašen i pre donošenja odluke o ustavnosti. U tom slučaju Ustavni sud nastavlja da postupa po zahtevu u skladu sa “redovnim postupkom” (verovatno se misli na postupak ocene ustavnosti koji se vodi nakon stupanja na snagu zakona).9 Ovo praktično znači da će se u tom slučaju vršiti naknadna, a ne prethodna kontrola ustavnosti zakona. Pored toga, specifičnost ove kontrole ustavnosti je i u tome što postupak za ocenu ustavnosti ne može biti pokrenut protiv zakona koji je stupio na snagu, čija je usklađenost sa Ustavom utvrđena pre “njegovog stupanja na snagu”. Onako kako je formulisana odredba člana 169. stav 4. Ustava ne bi mogla da znači da zakon čije je samo pojedine odredbe ocenjivao Ustavni sud u postupku preventivne kontrole ne može podleći naknadnoj kontroli ustavnosti u pogledu drugih odredaba zakona. U suprotnom bi odluka Ustavnog suda doneta u postupku za ocenu ustavnosti zakona pre njegovog “stupanja na snagu” u suštini imala karakter “presuđene stvari” o celini zakona, nezavisno od toga da li se odluka Ustavnog suda odnosi na zakon u celini ili samo na njegove pojedine odredbe. Međutim, pitanje je kako će se ova ustavna odredba primenjivati u praksi, posebno imajući u vidu da u roku od sedam dana Ustavni sud teško može oceniti ustavnost zakona u celini (osim u slučaju kada se radi o formalnoj oceni ustavnosti), te verujemo da će se u realnosti ova Ustavna “zabrana” odnositi samo na one odredbe zakona koje su bile predmet prethodne ocene ustavnosti.

Ukoliko Ustavni sud donese odluku o neustavnosti zakona pre njegovog proglašenja, ova odluka će stupiti na snagu danom proglašenja zakona. Ovim rešenjem se dovodi u pitanje smisao i suština ustanovljene preventivne kontrole. Naime, tekst zakona koji je usvojen u Narodnoj skupštini, a čija se ocena ustavnosti proverava od strane Ustavnog suda ne bi trebala da se proglasi, dok traje postupak pred Ustavnim sudom u rokovima predviđenim Ustavom. Drugim rečima, ne doprinosti pravnoj sigurnosti niti utemeljenju ustavnosti da osporeni zakon bude proglašen, odnosno da stupi na snagu pre okončanja postupka ocene njegove ustavnosti započete pred Ustavnim sudom.

Ustav bliže ne propisuje postupak za vršenje ove kontrole (to je ustavotvorac prepustio zakonodavcu), i ako ovu kontrolu ustavotvoraca očito smatra “posebnom”. Mišljenja smo da između postupka kontrole ustavnosti zakona a priori i kontrole zakona a posteriori u osnovi ne može biti značajnije razlike, a sadašnja praksa Ustavnog suda pokazuje da su postupci u kojima je Ustavni sud ocenjivao ustavnost zakona (sem u pojedinim slučajevima donošenja tzv. privremene mere), bez izuzetka trajali više od mesec dana, a ne retko i duže od godinu dana.

1.3. Kontrola a priori - kontrola ustavnosti i zakonitosti odluke autonomne pokrajine

Prethodnoj kontroli ustavnosti i zakonitosti, pred Ustavnim sudom, na određen način i pod određenim uslovima, podležu i “odluke autonomne pokrajine”. U odredbama člana 186. Ustava, koji je naslovljen kao “Nadzor nad radom organa autonomne pokrajine” stoji ovlašćenje Vlade da “može pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine, pre njenog stupanja na snagu”, te da u tom slučaju “Ustavni sud može, do donošenja svoje odluke, odložiti stupanje na snagu osporene odluke autonomne pokrajine”. Iz navedenog nesporno sledi: a) da “odluke” autonomne pokrajine pre njihovog stupanja na snagu, mogu biti predmet ocene ne samo ustavnosti, već i zakonitosti pred Ustavnim sudom, i to samo na predlog Vlade, kao jedinog ovlašćenog predlagača; b) da u ovom slučaju Ustavni sud može, svojom tzv. privremenom merom, odnosno do donošenja konačne odluke “odložiti stupanje na snagu” osporene odluke autonomne pokrajine.

Naravno, da se i u vezi odredbe Ustava u suštini nameću istovetna pitanja, kao i i vezi odredbe člana 169. Ustava, ali i još neka, kao što su: kad to Vlada može pokrenuti postupak- “neposredno” po usvajanju teksta odluke od strane nadležnog organa autonomne pokrajine, ili tek nakon objavljivanja odluke u službenom glasilu, odnosno samo u toku vacatio legis-a; da li ovaj postupak pred Ustavnim sudom Vlada može pokrenuti samo kada je u pitanju “odluka” kao opšti akt, nezavisno koji je organ u autonomnoj pokrajini doneo odluku, ili pojam “odluke” podrazumeva i “sve druge opšte akate” organa autonomne pokrajine; kakav je karakter tzv. privremenih mera koje Ustavni sud izriče u ovom postupku”.

1.4. Kontrola saglasnosti nacionalnog (domaćeg) prava sa međunarodnim pravom

Novi Ustav utvrdio je još jedan oblik normativne kontrole zakona i drugih opštih akata od strane Ustavnog suda, a koji se ogleda u oceni saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Naime, iz odredbe člana 167. stav 1. tačka 1. novog Ustava proizlazi da Ustavni sud ne odlučuje, kao do sada, samo o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, već i o njihovoj saglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Ustavom nije izričito propisano da opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i ratifikovani međunarodni ugovori imaju primat nad pravom Srbije, kao što je to bilo predviđeno članom 16. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, već se do njihovog mesta u pravnom poretku Republike Srbije (koji je jedinstven) dolazi analizom, odredaba čl. 16. i čl. 194. Ustava Republike Srbije, kao i odredaba o nadležnosti Ustavnog suda. Prema ovim odredbama opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju. Potvrđeni međunarodni ugovori “moraju biti u skladu sa Ustavom” (članu 16), odnosno “ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom” (član 194. stav 4), dok zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (člana 194. stav 5.). Uz to, u odredbi člana 167. Ustava utvrđeno je da Ustavni sud odlučuje “o saglasnosti zakona...... sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima” (stav 1. tačka 1), kao i “o saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom” (stav 1. tačka 2). Ne ulazeći ovom prilikom u bližu analizu određenih terminoloških i drugih neujednačenosti pomenutih ustavnih rešenja, ukazujemo samo da ona mogu izazivati, ne samo akademske rasprave, već i određene nedoumice u praksi. Međutim, ono što nije sporno, a to je, da iz odredaba Ustava o hijerarhiji pravnih akata i odredaba o nadležnosti Ustavnog suda sledi da opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori imaju jaču pravnu snagu od zakona, i da su po pravnoj snazi odmah iza Ustava “sa kojim međunarodni ugovori moraju biti saglasni”. Mada Ustav o tome ne govori kada je u pitanju postupak kontrole saglasnosti nacionalnog prava sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, mišljenja smo da se odredbe člana 168. Ustava i druge odredbe o u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti normativnih akata mogu mutis mutandis primeniti i na ovu ocenu saglasnosti.

1.5. Kontrola saglasnosti međunarodnih ugovora sa Ustavom

Iz činjenice da je Ustavom utvrđeno da potvrđeni međunarodni ugovori čine sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju, kao i da ti ugovori “moraju biti u skladu sa Ustavom” (član 16) odnosno da međunarodni ugovori “ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom” (član 194) proizašla je i nadležnost Ustavnog suda da ovaj Sud odlučuje o saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom. Napominjemo da pojmovi “usklađen” odnosno “usaglašen” i pojam “suprotan” nemaju identičnu sadržinu, pa je to još jedan nomotehnički propust tekstopisaca Ustava.

U vezi s ovom nadležnošću Ustavnog suda, otvara se dilema, kad to zapravo Ustavni sud može i treba da vrši kontrolu saglasnosti jednog međunarodnog ugovora sa Ustavom Republike Srbije. Da li je to samo kontrola a posteriori što bi iz jezičkog značenja odredbe člana 167. stav 1. tačka 2. nesporno proizlazilo ili ta kontrola može biti i kontrola a priori. Ovo tim pre, što znamo kakva je pravna priroda i karakter međunarodnih ugovora kao pravnih akata, kako se oni zaključuju, kako se menjaju, a posebno imajući u vidu karakter (opšteobaveznost, izvršnost i konačnost) i dejstvo (erga omnes) odluka Ustavnog suda kojima se utvrđuje nesaglasnost nižeg akta - u ovom slučaju potvrđenog međunarodnog ugovora sa višim pravnim aktom - u ovom slučaju Ustavom Republike Srbije. Nema sumnje da bi bilo celishodnije da je Ustavnom sudu stavljeno u nadležnost da ceni međunarodne ugovore pre ratifikacije, i da bi to bilo primerenije odnosima suverenih država. Ima mišljenja da se ova kontrola odnosi samo na kontrolu zakona o potvrđivanju, odnosno ratifikaciji međunarodnog ugovora, a što se teško iz jezičkog značenja navedene ustavne norme može zaključiti. No, nije sporno, da se i zakon o potvrđivanju međunarodnih ugovora, kao i svaki drugi zakon može podvrći i kontroli a priori. Međutim, i u ovom slučaju se otvara pitanje da li Ustavni sud ceni samo formalnu ili pak i materijalnu ustavnost zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora. Ukoliko ceni njegovu materijalnu ustavnost, to znači da Sud mora ući u ocenu odredaba međunarodnog ugovora, koji u našoj dosadašnjoj zakonodavnoj praksi u nomotehničkom pogledu čini sastavni deo zakona o ratifikaciji. Kada je ova nadležnost Ustavnog suda u pitanju, u Ustavu nemamo posebnih odredaba o tome ko može pokrenuti ovaj postupak, u kojoj fazi se pokreće, kakvo je dejstvo odluke Ustavnog suda i sl. Naše je mišljenje da bi ovaj postupak u osnovi mogao da teče sledstveno postupovnim pravilima o oceni ustavnosti bilo kog zakona.

1.6. Kontrola zakonitosti opštih (pravnih) akata

Pored ocene saglasnosti opštih akata sa Ustavom, Ustavni sud odlučuje i o saglasnosti opštih akata sa zakonom, vršeći tako “kontrolu zakonitosti”. Ova nadležnost suda je logična posledica principa hijerarhije domaćih opštih pravnih akata koja je utvrđena u članu 195. Ustava i prema kome svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, kao i opšti akti svih drugih donosilaca (organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana) i kolektivni ugovori moraju biti saglasni zakonu. Mada novi ustavotvorac ne navodi obavezu saglasnosti sa Ustavom i zakonom opštih akata koje donose privredna društva, ustanove i drugi subjekti, po našem mišljenju, nije sporno da se navedena ustavna obaveza odnosi i na opšte akte ovih subjekata (statute, pravilnike, odluke i dr.). Isto tako statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom, dok svi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni njihovim statutima.

Kontrola zakonitosti opštih akata je isključivo oblik naknadne kontrole koju Sud može vršiti tek kad opšti akt stupi na snagu, uz pomenuti izuzetak utvrđen u članu 186. Ustava.

Postupak po predlozima za ocenu zakonitosti opštih akata u osnovi teče po istim pravilima kao i postupak za ocenu njihove ustavnosti, a pravno dejstvo odluke Ustavnog suda kojom se utvrđuje da jedan opšti akt (ili njegove pojedine odredbe) nije u saglasnosti sa zakonom, je identično dejstvu odluke o oceni ustavnosti (član 168. Ustava). Naime, kasatorna odluka Ustavnog suda doneta u postupku ocene zakonitosti opštih akata deluje u buduće - danom objavljivanja u službenom glasilu.

1.7. Kontrola ustavnosti i zakonitosti opštih akata organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata, udruženja građana i kolektivnih ugovora

Sporovi u kojima se traži ocena saglasnosti opštih akata organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata, udruženja građana i kolektivnih ugovora sa Ustavom i zakonom, su i do sada bili u nadležnosti Ustavnog suda. U tom pogledu sem nužnih preciziranja i pravne jasnoće nema bitnih razlika, ni u odredbama člana 167. stav 1. tačka 5. Ustava.

Suština je u tome da se sporovi o ustavnosti i zakonitosti opštih akata navedenih subjekata pojavljuju isključivo kao normativna kontrola akata, pa tako i u slučaju kada se ocenjuje saglasnost opštih akata političkih organizacija s Ustavom i zakonom. Ustavni sud, pri tome, ne vrši političku ocenu tih akata, već ocenjuje da li se tim aktima povređuju odredbe Ustava, odnosno zakona.

1.8. Pokretanje postupka normativne kontrole

Pitanje pokretanja postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata pred Ustavnim sudom je svakako jedno od najznačajnijih pitanja ustavno sudske zaštite, te kao takvo ono je i u novom Ustavu predmet uređivanja, dok se sva druga pitanja postupka pred Ustavnim sudom, saglasno Ustavu, uređuju zakonom.

Postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata, prema novom Ustavu (član 168) mogu da pokrenu: a) državni organi; b) organi teritorijalne autonomije; c) organi lokalne samouprave; d) najmanje 25 narodnih poslanika. Po ranijem važećem Ustavu pravo na pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom imali su, pored državnih organa i drugi organi i organizacije “kad ocene da su im prava i interesi neposredno povređeni aktom čija se ustavnost i zakonitost osporava”. Time je novi Ustav s jedne strane proširio krug subjekata koji se mogu javiti kao predlagači, a s druge strane taj krug je efektivno sužen, pre svega ako se ima u vidu da su u dosadašnjoj praksi među ovlašćenim predlagačima najbrojniji bili upravo organi i organizacije “koje su smatrale da su im prava i interesi neposredno povređeni aktom čija su ustavnost i zakonitost osporavali”.

Postupak može pokrenuti i sâm Ustavni sud (ex officio), što Sud u dosadašnjoj praksi nije često koristio. Za očekivati je da će to biti veoma retko i u buduće, tim pre što novi Ustav za ovakvu odluku Suda traži dvotrećinsku većinu.

Svako pravno ili fizičko lice (kao i do sada) ima pravo da podnese inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti a posteriori, bilo kog opšteg akta. Međutim, činjenica je da se inicijativa bitno razlikuje od predloga za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti. Podnošenjem predloga ovlašćenog predlagača Ustavnom sudu postupak se smatra pokrenutim, a o inicijativi Ustavni sud odlučuje, te ako Sud oceni da povodom inicijative treba pokrenuti postupak, doneće rešenje o pokretanju postupka. Postupak se smatra pokrenutim danom donošenja rešenja o njegovom pokretanju.

Kada je u pitanju kontrola a priori, postupak za ocenu ustavnosti zakona pre njegovog stupanja na snagu, može pokrenuti samo jedna trećina od ukupnog broja Narodnih poslanika, a postupak preventivne kontrole odluke autonomne pokrajine može pokrenuti jedino Vlada.

2. Sporovi o sukobu nadležnosti

Druga vrsta sporova o kojima odlučuje Ustavni sud jesu sporovi o sukobu nadležnosti, koji mogu biti tzv. pozitivni sukobi nadležnosti (kad o istoj stvari dva različita organa zasnivaju nadležnost) i tzv. negativni sukobi nadležnosti (kad se o jednoj stvari dva ili više organa oglašavaju za nenadležne). U ovim “ konfliktnim sporovima” Ustavni sud ne odlučuje “o samoj stvari”, već o tome koji je od organa koji su u sukobu nadležan, odnosno ovlašćen, da meritorno reši stvar povodom koje je nastao spor, odnosno sukob nadležnosti.

Po novom Ustavu (član 167. stav 2. tač. 1. do 4. Ustava), u sporove o sukobu nadležnosti koje će rešavati Ustavni Sud spadaju sukobi nadležnosti između:

prvo,   sudova i drugih državnih organa;

drugo, republičkih organa i pokrajinskih organa ili organa jedinica lokalne samouprave;

treće, pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave;

četvrto, organa različitih autonomnih pokrajina ili različitih jedinica lokalne samouprave.

Nadležnost Ustavnog suda da rešava sukobe nadležnosti je u odnosu na prethodni Ustav proširena, jer se ranije nadležnost ovog Suda odnosila samo na sukobe nadležnosti između sudova i drugih državnih organa. Sada je Ustavni sud nadležan da rešava sporove koji nastanu ne samo između državnih organa Republike Srbije - nosilaca zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, štiteći tako načelo podele vlasti, već i sporove o sukobu nadležnosti između različitih nivoa i oblika organizovanja u Republici Srbiji. U ovoj veoma osetljivoj oblasti koja se u suštini odnosi na raspodelu nadležnosti (po horizontali i vertikali), odnosno ovlašćenja javne vlasti, jedino odluka Ustavnog suda, kao nepristrasnog i autoritativnog državnog organa, može imati objektivni karakter.

3. Zaštita teritorijalne autonomije i lokalne samouprave

Zaštita pokrajinske autonomije i zaštita lokalne samouprave predstavljaju posebnu nadležnost Ustavnog suda utvrđenu novim Ustavom. Sud to čini na dva osnovna načina:

Prvo, na temelju odredaba člana 187. stav 1. i člana 193. stav 1. Ustava, organ određen statutom autonomne pokrajine, odnosno organ određen statutom opštine, ima pravo žalbe Ustavnom sudu ako se pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemogućava vršenje nadležnosti autonomne pokrajine, odnosno vršenje nadležnosti opštine. Ove žalbe treba razlikovati od ustavne žalbe iz člana 170. Ustava, jer se one razlikuju, ne samo po nazivu (“žalba” i “ustavna žalba”), već i u pogledu subjekata koji ih mogu izjaviti, predmeta zaštite, uslova za podnošenje i dr.

Drugo, prema odredbama člana 187. stav 2. i 193. stav 2. Ustava, organ određen statutom autonomne pokrajine, odnosno organ određen statutom opštine, može pokrenuti i postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti zakona i drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg akta jedinice lokalne samouprave kojim se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju, odnosno pravo na lokalnu samoupravu.

Uz to, ne treba zaboraviti da prema odredbama člana 168. stav 1. Ustava organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave imaju generalno ovlašćenje za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata, te kao ovlašćeni predlagači mogu pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti (i zakonitosti) bilo kog zakona, odnosno opšteg akta.

4. Sporovi o zabrani rada političke stranke, sindikalne organizacije i udruženja građana i sporovi o zabrani verskih zajednica

4.1. Zabrana rada političkih stranaka, sindikalnih organizacija i udruženja građana

Ustavni sud je prema Ustavu iz 1990. godine odlučivao samo o zabrani rada političke stranke ili druge političke organizacije, dok novi Ustav ovu nadležnost Ustavnog suda proširuje i na odlučivanje o zabrani rada sindikalne organizacije i udruženja građana (član 167. stav 3. Ustava). Osnov zabrane rada političke stranke, sindikalne organizacije ili udruženja građana saglasno članu 5. stav 3. i članu 55. stav 4. novog Ustava je u suštini istovetan. To može biti samo aktivnost, odnosno delovanje koje je usmereno na “nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje”.

Sporovi o zabrani delovanja političkih stranaka ili drugih političkih organizacija su u dosadašnjoj praksi Ustavnog suda bili veoma retki. Kako bi ovi sporovi bili što manje “politički motivisani”, u Zakonu o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka su taksativno navedeni subjekti koji su mogli podneti predlog za zabranu rada političke stranke. To su samo tri državna organa - Vlada, republički javni tužilac i organ nadležan za upis u registar političke stranke i druge političke organizacije, koji inače imaju odgovarajuće nadležnosti u ovoj oblasti.

4.2. Zabrana verskih zajednica

Nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o zabrani verskih zajednica iako nova, nije izričito utvrđena u članu 167. Ustava, već ovu nadležnost Ustavni sud obavlja saglasno članu 167. stav 4. Ustava, po kome Sud obavlja “i druge poslove predviđene Ustavom”. Kako je članom 44. stav 3. utvrđeno da Ustavni sud može zabraniti versku zajednicu “samo ako njeno delovanje ugrožava pravo na život, pravo na psihičko i fizičko zdravlje, prava dece, pravo na lični i porodični integritet, pravo na imovinu, javnu bezbednost i javni red, ili ako izaziva i podstiče versku, nacionalnu ili rasnu netrpeljivost”, to nije sporno da je ova vrsta sporova u nadležnosti Ustavnog suda.

5. Odlučivanje o postojanju povrede Ustava u postupku za razrešenje predsednika Republike

Novu nadležnost Ustavnog suda predstavlja i odlučivanje Suda o postojanju povrede Ustava u postupku za razrešenje predsednika Republike (član 118. stav 3. Ustava). Po Ustavu iz 1990. godine o tome je odlučivala Narodna skupština, kao političko telo, a potom građani na referendumu. U odnosu na ranije ustavno rešenje smatramo da je stavljanje ovog pitanja u nadležnost Ustavnog suda važna garancija načela podele vlasti, ali i značajan mehanizam čuvanja Ustava od povreda koje mogu učiniti nosioci javnih funkcija pa i predsednik Republike.

Prema novom Ustavu, predsednik Republike “razrešava se zbog povrede Ustava”, a postupak za razrešenje predsednika Republike može da pokrene Narodna skupština, na predlog najmanje jedne trećine narodnih poslanika (član 118. stav 2. Ustava). Po pokrenutom postupku za razrešenje Ustavni sud je dužan da najkasnije u roku od 45 dana odluči o postojanju povrede Ustava. Ustavni sud, dakle, u ovom postupku ne odlučuje o razrešenju, nego samo o tome da li je postupak razrešenja pokrenut u skladu sa Ustavom i da li je predsednik Republike povredio Ustav.

Predsednik Republike razrešava se zbog povrede Ustava, odlukom Narodne skupštine, glasovima najmanje dve trećine narodnih poslanika (član 118. stav 1. Ustava).

Inače nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o odgovornosti najviših državnih funkcionera, a pre svega šefa države, premijera i ministara nije nepoznata ni u uporednom pravu, odnosno u praksi evropskog ustavnog sudovanja.

6. Izborni sporovi

Specifična nadležnost Ustavnog suda, po novom Ustavu (član 167. stav 2. tačka 5. Ustava), a koju je poznavao i raniji Ustav, jeste odlučivanje Suda o izbornim sporovima za koje “zakonom nije određena nadležnost sudova” (ranije “sudova ili drugih državnih organa”). To je tzv. supsidijerna nadležnost Ustavnog suda u izbornim sporovima, koja se do sada prema Zakonu o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka (1991) odnosila samo na sporove koji nastanu u postupku izbora onih organa koji se personalizuju na neposrednim izborima (izbor narodnih poslanika, odbornika, predsednika Republike, predsednika gradova i opština) a koji nisu bili u nadležnosti izbornih komisija ili nadležnih sudova. Međutim, ta zaštita izbornog prava u toku navedenih postupaka, prema važećem izbornom zakonodavstvu se ostvarivala, odnosno bila u nadležnosti izbornih komisija i redovnih sudova.

U dosadašnjoj praksi ova nadležnost Ustavnog suda ostala je neafirmisana. Međutim, retko je koje pitanje iz nadležnosti Ustavnog suda Srbije izazvalo toliko nedoumica i oprečnih stavova poslednjih godina, kao što je pitanje nadležnosti ovog suda u zaštiti izbornog prava kroz rešavanje izbornih sporova.10 Naime, Sud se ustezao i pribegavao samoograničenju u rešavanju određenih sporova koje su podnosioci zahteva za zaštitu izbornog prava naslovljavali kao “zahteve”, odnosno “predloge” za pokretanje izbornog spora u smislu člana 125. stav 1. tačka 7) Ustava iz 1990. godine. Sud se pri tom pozivao na restriktivne odredbe svog postupovnog zakona (čl. 31-33. Zakona) i nedograđenost izbornog zakonodavstva kada je u pitanju zaštita pojedinih vidova izbornog prava.

Kako ustavotvorac i dalje nije celovito opredelio zaštitu izbornog prava (posebno mandata ostvarenog na izborima), za očekivati je, da se u zakonu o izboru, prestanku mandata i položaju narodnih poslanika, kao i drugim izbornim zakonima to pitanje celovito rešiti, u cilju potpunije zaštite izbornog prava kao složenog prava, pogotovu u onim slučajevima gde zaštita pojedinih elemenata ovog prava do sada “nije obezbeđena pred sudovima”. I upravo od zakonodavnog uređivanja ovog pitanja će zavisiti nadležnost Ustavnog suda u rešavanju izbornih sporova, odnosno u zaštiti izbornog prava, jer ova nadležnost Ustavnog suda nije primarna, već kao što je rečeno, supsidijerna.

7. Nadležnosti Ustavnog suda kao “žalbenog suda”

Ustavni sud saglasno svom osnovnom ustavnom opredeljenju državnog organa koji “štiti ljudska i manjinska prava i slobode”, u svojoj nadležnosti ima i više vrsta sporova koji će se pred ovim sudom pokretati žalbom kao pravnim sredstvom. Međutim, ove žalbe se međusobno razlikuju, posebno u odnosu na ustavnu žalbu, ne samo po nazivu već i u pogledu subjekata koji ih mogu izjaviti, predmeta zaštite, uslova za podnošenje, itd. U našoj pravnoj struci ove žalbe se nazivaju i “varijantama ustavne žalbe”, “specijalnim ustavnim žalbama” i sl.

7.1. Ustavna žalba

Pored normativne kontrole ustavnosti i zakonitosti propisa, zaštita ljudskih i manjinskih prava utvrđenih Ustavom jeste najbitnija funkcija Ustavnog suda Srbije. Vršenje ove nove funkcije ustanovljene Ustavom će svakako zahtevati posebnu pažnju Ustavnog suda, zbog važnosti zaštićenog dobra, ali i zakonodavca prilikom uređivanja postupanja Suda pre svega po ustavnoj žalbi. Ustav kao novu nadležnost Ustavnog suda utvrđuje odlučivanje Suda o ustavnoj žalbi, s tim što ova nadležnost Suda nije izričito navedena u odredbama člana 167. Ustava koje su posvećene nadležnosti Ustavnog suda, već je izdvojena u poseban član Ustava - član 170. Prema odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može podneti pod sledećim uslovima:

prvo,   da je povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom;

drugo, da je povreda izvršena pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja;

treće, da su iscrpljena ili da nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu povređenih prava.

Ustavna žalba je u uporedno-ustavnom pravu prvenstveno individualno i supsidijerno pravno sredstvo za ustavnosudsku zaštitu ljudskih ili manjinskih prava i sloboda zajemčenih ustavom. Ona postoji kao pravno sredstvo u brojnim evropskim zemljama (pre svega onim koji imaju najdužu tradiciju ustavnog sudstva, kao što su Austrija i Nemačka). Međutim, postoje određene razlike između ustavne žalbe u pojedinim od tih zemljama, pa i ustavne žalbe kako je ona opredeljena u našem novom Ustavu (kako po predmetu, tako i uslovima za podnošenje, potom subjektima i dr.).

Dakle u Republici Srbiji, saglasno novom Ustavu, ustavna žalba je dopunsko i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu ustavnih prava i sloboda povređenih pojedinačnim aktom ili radnjom bilo kog nosioca javne vlasti. Pojedinačni akt je akt kojim se rešava o nekom pravu ili obavezi u konkretnom i određenom slučaju. Donosioci tog akta su državni organi (organi određeni Ustavom) i organizacije koje vrše javna ovlašćenja (direkcije, zavodi, agencije, javne ustanove, javna preduzeća i sl.). Pod radnjom se podrazumeva kako aktivna radnja (činjenje), tako i propuštanje radnje (nečinjenje), odnosno uzdržavanje od radnje koju je trebalo preduzeti. Propuštanje radnje mora da ima za posledicu onemogućavanje podnosioca ustavne žalbe u ostvarivanju nekog njegovog ustavnog prava.

Novi Ustav ne uređuje ni jedno pitanje od značaja za pokretanje i vođenje postupka po kojem će Ustavni sud odlučivati o ustavnoj žalbi i ako se radi o specifičnom postupku - postupku posve različitom od drugih postupaka koji se vode pred Ustavnim sudom. Ovaj postupak se nesporno razlikuje, kako po “ovlašćenim predlagačima”, tako i po predmetu spora, pravnom dejstvu odluka, rokovima, pa i u pogledu načina rada i postupanja Suda. To pitanje u celini ustavotvorac prepušta zakonodavcu, uključujući i ono najvažnije a to je ko može podneti, odnosno izjaviti ustavnu žalbu Ustavnom sudu. Po našem mišljenju, iz Ustava proizilazi da će ustavnu žalbu moći podneti svako, a to znači svako domaće i strano fizičko lice, kao i pravno lice kada je ono nosilac ustavnih prava i osnovnih sloboda. Naravno, kad smatraju da su im ove slobode i prava povređena pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja, pod uslovima propisanim zakonom. No, ostaje da se vidi kako će ova pitanja naš zakonodavac urediti.

7.2 Žalba na odluku u vezi potvrđivanja mandata narodnih poslanika

Mada se odlučivanje o žalbi na potvrdu mandata narodnih poslanika može smatrati jednom vrstom izbornog spora, mi ovu novu, Ustavom izričito utvrđenu nadležnost Ustavnog suda posebno izdvajamo, i na ovaj način ukazujemo na njen značaj u zaštiti izborom ostvarenog prava. Prema odredbi člana 101. stav 3. Ustava, Narodna skupština na prvoj sednici posle izbora za narodne poslanike potvrđuje poslaničke mandate. Na odluku donetu u vezi sa potvrđivanjem mandata, prema odredbi stava 4. člana 101. Ustava, dopuštena je žalba Ustavnom sudu, koji po njoj odlučuje u roku od 72 sata. S obzirom na to kako je sada važećim zakonodavstvom utvrđen postupak verifikacije mandata narodnih poslanika na konstitutivnoj sednici novoizabrane Narodne skupštine, za očekivati je da ova vrsta sporova neće biti često predmetom odlučivanja u praksi Ustavnog suda.

Međutim, kako je prema odredbi člana 102. stav 2. Ustava, narodni poslanik “slobodan da pod uslovima određenim zakonom neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika”, osnovano se može pretpostaviti da će se sporovi javljati upravo zbog prestanka mandata (narodnog poslanika) primenom ove odredbe, a čiju zaštitu ustavotvorac opet izričito nije predvideo. U primeni pomenute Ustavne odredbe, koja protivreči slobodnom poslaničkom mandatu i koja svakako nije u interesu razvoja demokratije i parlamentarizma, može biti problema i sporenja. Naime, sporovi mogu nastati prilikom “odluzimanja mandata” odnosno konstatacije o prestanku mandata narodnom poslaniku po osnovu odredbe člana 102. stav 2. Ustava, a potom i povodom verifikacije mandata poslanika koji budu sticali mandat po osnovu primene ove odredbe Ustava. Za rešavanje sporova koji nastanu po osnovu primene ove ustavne odredbe u Ustavu nije propisana izričita nadležnost Ustavnog suda. Otuda se u zakonu o izboru, prestanku mandata i položaju narodnih poslanika, ovo pitanje mora bliže regulisati, kako bi u praksi bilo što manje zloupotreba navedene ustavne odredbe i kako bi se omogućilo “nesmetano uživanje na izborima stečenog mandata”, odnosno obezbedila njegova efikasna zaštita.

7.3. Žalbe na odluke o prestanku sudijske funkcije

Ustavni sud na temelju novog Ustava odlučivaće o žalbi protiv odluke Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske funkcije. Izjavljena žalba na temelju odredbe člana 148. stav 2. Ustava, isključuje pravo navedenih subjekata na podnošenje ustavne žalbe.

U Republici Srbiji nosioci pravosudnih funkcija do sada nisu imali pravo na posebnu žalbu, niti drugo pravno sredstvo protiv odluke o prestanku njihove funkcije. Ta odluka mogla se osporavati samo kroz žalbu pred Sudom Srbije i Crne Gore, zbog povrede prava zajemčenog Ustavnom poveljom, odnosno ustavom države članice. Kako u Republici Srbiji - kao državi članici, nije bilo obezbeđeno ni jedno pravno sredstvo koje bi stajalo na raspolaganju sudiji kome je prestala funkcija, za slučaj da su u postupku odlučivanja o prestanku sudijske dužnosti (a posebno razrešenja) bila povređena prava ili pravni interesi ovih lica, ova lica su imala mogućnost obraćanja sudu Srbije i Crne Gore. Međutim, sa prestankom Ustavne povelje, odnosno Suda Srbije i Crne Gore i ova pravna mogućnost je prestala.

7.4. Žalba na odluke o prestanku dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca.

Ustavni sud Srbije na osnovu odredbe člana 161. stav 4. Ustava odlučivaće u buduće i o žalbama protiv odluka Narodne skupštine o prestanku funkcije javnog tužioca i o žalbi protiv odluka Državnog veća tužilaca o prestanku funkcije zamenika javnog tužioca. Izjavljena žalba na osnovu odredaba člana 161. Ustava takođe, isključuje pravo navedenih lica na podnošenje ustavne žalbe.

Uvođenjem ovog pravnog sredstva javni tužioci, odnosno njihovi zamenici su, kao i sudije, po prvi put u Republici Srbiji, dobili ustavnu mogućnost zaštite pred Ustavnim sudom, u slučaju da im u postupku razrešenja budu povređena prava ili pravni interesi.

7.5. Žalba na odluke Visokog saveta sudstva

Ustavni sud odlučivaće takođe, u slučajevima propisanim zakonom, i po žalbama protiv svih odluka Visokog saveta sudstva (član 155. Ustava). Kada je u pitanju žalba na odluke Vrhovnog saveta sudstva izričite odredbe o tome da ova žalba isključuje ustavnu žalbu u Ustavu nema. Međutim, po našem mišljenju, i njeno korišćenje pred Ustavnim sudom isključivalo bi pravo na podnošenje ustavne žalbe.

Ustavom nije predviđeno da Ustavni sud odlučuje i po žalbama protiv odluka Državnog veća tužilaca, osim odluke o prestanku funkcije zamenika javnog tužioca. Naime, kada su u pitanju odluke Državnog veća tužilaca koje on donosi na osnovu člana 165. Ustava, ustavotvorac nije predvideo “pravni lek”, kao što je to učinio u odredbi člana 155. Ustava za odluke Visokog saveta sudstva.11 To svakako predstavlja manjkavost ustavnih rešenja, jer ne postoje osnovani razlozi da se ovo pitanje uređuje drugačije u odnosu na odluke Visokog saveta sudstva.

_________________________________

*  Ovaj rad predstavlja u nekoliko izmenjeni Referat dr Bose Nenadić, sudije Ustavnog suda, predstavnika Republike Srbije na Regonalnom okruglom stolu posvećenom “Analizi zakonodavstva od strane sudstva”, održanom 8. i 9. marta 2007. godine u Skoplju, a organizovanog u okviru realizacije Regionalnog projekta CARDS 2003.

1  Videti, Šesti deo Ustava Republike Srbije (“Službeni glasnik RS”, broj 98/2006), čl. 166. do 175, koji je posvećen Ustavnom sudu, kao i odredbe čl. 44, 99, 101, 105, 118, 148, 154, 161, 186, 187, 193. Ustava.

2 Rešenje koje je primenjeno u novom Ustavu imalo je za svoju “inspiraciju” način određivanja sudija Ustavnog suda Italije. Ovaj sud se, takođe, sastoji od 15 sudija, od kojih 5 imenuje predsednik Republike, 5 bira Parlament, dok 5 biraju sudije: Vrhovnog suda (3), Vrhovnog upravnog suda (1) i Računskog suda (1).

3  U uporednom pravu dužina profesionalnog iskustva je različito uređena, pa se tako zahteva iskustvo od najmanje 10 godina (Austrija, Češka, Ukrajina), 15 godina (Španija, Rusija, Bugarska, Slovačka, Hravtska), 18. godina (Rumunija) i 20 godina (Nemačka, Mađarska i Italija - kada se sudije biraju iz reda advokata).

4  Saglasno članu 9. stav 4. Ustavnog zakona Narodna skupština ima doneti ovaj zakon na sednici na kojoj će se izvršiti izbor, odnosno imenovanje novih sudija Ustavnog suda - a to je najkasnije do kraja prvog redovnog zasedanja Narodne skupštine. Inače, prvo redovno zasedanje Narodne skupštine, prema članu 106. stav 1. Ustava, počinje prvog radnog dana u martu i ne može trajati duže od 90. dana. Stupanje na snagu novog zakona tražiće svakako i donošenje novog Poslovnika Ustavnog suda. Takođe, Odluka o organizaciji Ustavnog suda prestaće da važi s obzirom na to da je uređenje Suda, po novom Ustavu, predmet zakonodavnog uređivanja.

5  O značaju principa inkopatibilnosti sudija Ustavnog suda videti opširnije B. Nenadić, Inkopatibilnost funkcije sudije ustavnog suda sa drugim funkicjama i delatnostima - uporednopravni osvrt, Zbornik radova “Ustavni sud Srbije - u susret novom Ustavu”, Beograd, 2004. str. 177.

6  Inače, u teoriji ustavnog prava postoje dileme u vezi značenja “pojma ustavnog spora”, kao i o tome da li ustavni sporovi moraju biti “autentično pravni”, ili su to uvek “sporovi sa većom ili manjom dozom političkih elemenata”.

7 Iz Ustava se jasno ne vidi mesto opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava u pravnom sistemu Srbije u odnosu na Ustav, s jedne strane, a s druge, u odnosu na međunarodne ugovore. S obzirom na prirodu i karakter opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava nije sporno da ova pravila imaju “nad ugovornu snagu”, ali je otvoreno pitanje da li ona mogu stajati u istoj ravni sa ustavnim normama, s obzirom na odredbu člana 194. Ustava. No, ima autora koji smatraju da su ova pravila po pravnoj snazi u “rangu “ s Ustavom.

8  U Francuskoj prethodnu kontrolu ustavnosti vrši Ustavni savet, a saglasno Ustavu Francuske kontrola je obavezna kada je reč o organskim zakonima i poslovnicima parlamentarnih domova, a fakultativna kada je reč o svim drugim zakonima. U Portugalu svi zakoni, međunarodni ugovori i drugi propisi mogu biti podvrgnuti ispitivanju ustavnosti na predlog Predsednika Republike.

9  Odredbama člana 196. stav 1. Ustava, propisano je da se “zakoni i svi drugi opšti akti” objavljuju pre stupanja na snagu”, dok prema stavu 4. istog člana Ustava, zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od objavljivanja i mogu stupiti na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja.

10      Videti o tome B. Nenadić, “Izborni sporovi u nadležnosti ustavnog suda”, Zbornik radova “Ustavno pitanje u Srbiji”, Pravni fakultet u Nišu, 2004. godine str. 267 - 291.

11      Nadležnost Visokog saveta sudstva utvrđena je članom 154. Ustava, a Državnog veća tužilaca u odredbi člana 165. Ustava.