Pravna priroda opŠtih akata koje donose zajedniČki organi Republike Srbije
i Republike Crne Gore

Dr Bosa Nenadić,
Sudija Ustavnog suda Republike Srbije

I

Pred Ustavnim sudom Republike Srbije zatražena je ocena ustavnosti i zakonitosti više naredbi iz oblasti vazdušne plovidbe, koje je doneo generalni direktor Direktorata civilnog vazduhoplovstva države Srbije i države Crne Gore (u daljem tekstu: Direktorat civilnog vazduhoplovstva). Osporene naredbe su, kako stoji u njihovoj vizi, “izdate” s pozivom na odredbe Zakona o vazdušnom saobraćaju1 i odredbe Odluke o osnivanju Direktorata civilnog vazduhoplovstva države Srbije i države Crne Gore.2

U pokrenutim ustavno-pravnim sporovima, pred Ustavnim sudom Republike Srbije - kao prethodno postavilo se pitanje nadležnosti ovog suda kao ustavnog suda jedne države članice, za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata koje donose organi ili organizacije koje su zajednički obrazovale Republika Srbija i Republika Crna Gora, odnosno dve države članice u oblastima koje su u njihovoj nadležnosti.3 Međutim, da bi se utvrdilo da li je Ustavni sud Srbije nadležan ili nije u ovim ustavno-pravnim sporovima, mora se, pre svega, sagledati pravna priroda, odnosno karakter opštih akata koje donose zajednički organi država članica.

II

U sagledavanju pravne prirode opštih akata koje donose zajednički organi, organizacije ili službe države Srbije i države Crne Gore (u daljem tekstu: zajednički organi država članica), odnosno mesta ovih akata u pravnom sistemu Srbije i Crne Gore, treba prevashodno poći od pravnog statusa (položaja) njihovog donosioca u organizaciji i vršenju vlasti. Mada u Ustavnoj povelji državne zajednice Srbija i Crna Gora (u daljem tekstu: Ustavna povelja) i ustavima država članica nema odredaba u kojima je izričito utvrđena mogućnost obrazovanja zajedničkih organa država članica, odnosno zajedničkih organa “mimo” institucija Srbije i Crne Gore, po našem mišljenju, nije sporno da države članice mogu uvek, kad ocene da je to celishodno i racionalno, obrazovati zajedničke (međurepubličke) organe za obavljanje pojedinih poslova iz njihove nadležnosti. To na određen način proizlazi i iz Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora (u daljem tekstu: Zakon za sprovođenje Ustavne povelje) koji, pored organa i organizacija država članica i institucija Srbije i Crne Gore, pominje, do duše, na jednom mestu (u članu 17) i “zajedničke organe, organizacije i službe država članica”.

U vezi sa obrazovanjem zajedničkih organa, organizacija i službi država članica (u daljem tekstu: zajednički organi država članica) i aktima koje oni donose postavljaju se brojna pitanja, kao što su: koji su organi u državama članicama nadležni da odlučuju o obrazovanju ovih organa (skupština ili vlada); na koji period se obrazuju ti organi (kao stalni ili ad hoc); u formi kog akta se donosi tzv. osnivački akt zajedničkih organa i po kom postupku; kad se smatra da je zajednički organ osnovan; koji se poslovi iz nadležnosti država članica mogu poveriti zajedničkim organima i da li se ti poslovi na zajedničke organe “prenose” trajno ili na određeno vreme; ko vrši kontrolu i nadzor nad radom zajedničkih organa, odnosno nad vršenjem poslova koji su im stavljeni u nadležnost; kome odgovaraju ovi organi za svoj rad; koje vrste akata mogu donositi i kakvo je njihovo dejstvo; gde se objavljuju ovi akti, kad stupaju na snagu i kad prestaju da važe, itd. Sve su ovo pitanja koja traže odgovor da bi se celovito sagledao pravni položaj zajedničkih organa, ali s obzirom na kompleksnost navedenog pitanja čije sagledavanje uveliko prevazilazi okvire ovog rada, mi ćemo se pozabaviti samo onim segmentima tog položaja koji neposredno utiču na karakter (prirodu) akata koje donose zajednički organi država članica, a time i kontrolu njihove ustavnosti i zakonitosti, polazeći od toga da je karakter ovih akata i njihovo mesto u pravnom sistemu zemlje specifično i uslovljeno, pre svega, statusom njegovog donosioca.

III

U sagledavanju pravnog položaja zajedničkih organa koje obrazuju države članice, ilustracije radi, poćićemo od toga kako je utvrđen status Direktorata civilnog vazduhoplovstva,4 odnosno od njegovog osnivanja i delokruga, jer su akti ovog zajedničkog organa osporeni pred Ustavnim sudom Srbije.

Nakon stupanja na snagu Ustavne povelje 4. februara 2003. godine, države članice su postale nadležne da, preko svojih organa, donose zakone i druge propise u oblasti vazdušnog saobraćaja, pa i da obezbeđuju njihovo izvršavanje.5 S obzirom na to da republike članice nisu donele “svoje” zakone u ovoj oblasti, niti su odlučile da se Zakon o vazdušnom saobraćaju ne primenjuje, to znači da se, saglasno odredbi člana 64. stav 2. Ustavne povelje, ovaj zakon “kao zakon Savezne Republike Jugoslavije koji je izvan poslova Srbije i Crne Gore” danas primenjuje kao propis država članica. Iz Ustavne povelje sledi i to da su za izvršavanje saveznih zakona koji se primenjuju kao republički propisi, nadležni republički organi. U konkretnom slučaju to znači da Zakon o vazdušnom saobraćaju, nakon stupanja na snagu Ustavne povelje, imaju izvršavati republički organi, u ostalom kao i svaki drugi republički zakon. Međutim, kada je u pitanju izvršavanje ovog zakona, republike su se opredelile da ne obrazuju sopstvene organe i organizacije za vršenje pojedinih poslova utvrđenih tim zakonom, odnosno da te poslove ne obavljaju republički organi, već su odlučile da obrazuju zajedničke organe, odnosno organizacije i to: Direktorat za civilno vazduhoplovstvo i Agenciju za kontrolu letenja. Kako u ovom radu ne možemo ulaziti u razloge zbog čega se u slučaju kad za to postoji nesporni zajednički interes obe države članice, nije koristila mogućnost iz odredbe člana 17. stav 2. Ustavne povelje6, na temelju koje bi se izvršavanje zakona i drugih propisa u oblasti vazdušnog saobraćaja, poverilo državnoj zajednici, odnosno njenim institucijama, već su se za vršenje tih poslova sporazumom država članica obrazovali zajednički organi dve države članice “mimo” državne zajednice, reći ćemo samo da za takvo ponašanje ne postoje valjani i osnovani pravni razlozi. Ovo tim pre, što se radi o dvočlanoj državnoj zajednici, čije institucije po svom sastavu i načinu odlučivanja obezbeđuju potpunu ravnopravnost država članica. Smatramo da su razlozi za ovakvo normativno i institucionalno rešenje izvršavanja zakona u oblasti vazdušne plovidbe prevashodno političke prirode, i ogledaju se u tome, što su republičke strukture vlasti smatrale da bi korišćenjem mogućnosti iz člana 17. stav 2. Ustavne povelje, tj. poveravanjem “dodatnih poslova” institucijama Srbije i Crne Gore, na određen način doprinosile afirmaciji i funkcionalnosti državne zajednice. To se nije učinilo ni u jednoj takvoj oblasti, kao što je vazdušni saobraćaj, uprkos tome što je takvo rešenje, samo po sebi, nametnula i praksa. U ostalom iskustvo savremenih složenih državnih tvorevina, potvrđuje da je vazdušna plovidba, oblast koja se, po prirodi stvari, utvrđuje kao pitanje od zajedničkog interesa i koje je kao takvo u nadležnosti centralnih institucija.

Do osnivanja Direktorata civilnog vazduhoplovstva, saglasno članu 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje, određene poslove iz oblasti vazdušnog saobraćaja utvrđene Zakonom o vazdušnom saobraćaju, nastavili su da obavljaju Savezna uprava za kontrolu letenja i Savezni vazduhoplovni inspektorat,7 do rešavanja njihovog konačnog statusa.8 Tako, pravni status, odnosno “sudbina” ovih saveznih organa, odnosno organizacija nije konačno rešena stupanjem na snagu Ustavne povelje, već su o tome saglasno članu 17. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje trebalo naknadno da odluče - sporazumom države članice. Naime, države članice su odredbama čl. 13. i 15. i člana 17. stav 1. do 3. Zakona ovlašćene da naknadno utvrde, da li će ti organi, organizacije ili službe nastaviti da deluju kao “organi, organizacije i službe države članice Srbije”, odnosno da li će “njihove poslove preuzeti institucije državne zajednice” ili će pak oni nastaviti da postoje kao “zajednički organi, organizacije ili službe država članica”. Prilikom rešavanja konačnog statusa navedenih saveznih organa, odnosno organizacija koje su obavljale pojedine poslove u oblasti vazdušnog saobraćaja i nakon usvajanja Ustavne povelje, države članice su ocenile da je radi bezbednog odvijanja vazdušnog saobraćaja na teritoriji Srbije i Crne Gore, celishodno da se ti poslovi i dalje obavljaju od strane zajedničkih organa, ali da ti organi ne budu institucije državne zajednice, već zajednički organi dve države članice. Sledstveno navedenom, Narodna skupština Republike Srbije (na sednici od 2. aprila 2003. godine) i Skupština Republike Crne Gore (na sednici od 1. jula 2003. godine), su donele Odluku o prihvatanju Sporazuma država članica o definisanju konačnog statusa organa i organizacija iz člana 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora. Odlukom je, pored ostalog, utvrđeno da će Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore formirati Direktorat za civilno vazduhoplovstvo i Agenciju za kontrolu letenja u periodu od 90 dana.9 Odluka je stupila na snagu danom njenog usvajanja u istovetnom tekstu u Narodnoj skupštini Republike Srbije i Skupštini Republike Crne Gore.

Na temelju pomenutog međurepubličkog Sporazuma, vlade dveju republika su potom, u istovetnom tekstu, donele Odluku o osnivanju Direktorata civilnog vazduhoplovstva države Srbije i države Crne Gore. Ovom odlukom, države članice su obavljanje određenih poslova iz svoje nadležnosti poverile Direktoratu, a kako stoji u Odluci radi “obezbeđivanja uslova za nesmetano obavljanje poslova od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti u oblasti vazdušnog saobraćaja i primene međunarodnih standarda i preporuka u toj oblasti”. Odlukom su taksativno utvrđene grupe poslova u oblasti vazdušnog saobraćaja koji su preneti, odnosno stavljeni u delokrug Direktorata (tač. 2. i 10. Odluke). Kao svojevrsnim osnivačkim aktom, Odlukom je utvrđeno da Direktorat ima svojstvo pravnog lica, da se upisuje u registar i da mu je sedište u Beogradu. Organi Direktorata, prema Odluci su - Savet (koga čine) po tri nadležna ministra iz svake države članice, i to: ministri saobraćaja, finansija i unutrašnjih poslova), kao i ministar za poslove odbrane Srbije i Crne Gore i generalni direktor Direktorata koja ima zamenika (s tim da direktor i zamenik ne mogu biti iz iste države članice). Saglasno utvrđenim ovlašćenjima, Savet Direktorata “donosi odluke i druge akte iz nadležnosti Direktorata” (tačka 14. Odluke), dok Generalni direktor Direktorata, obezbeđuje “zakonitost rada i poslovanja” i donosi “opšti akt o organizaciji i sistematizaciji i opšte akte o položaju zaposlenih” i “obavlja i druge poslove utvrđene propisom” (tačka 16. Odluke). U dosadašnjoj praksi, odluke i drugi opšti akti koje su donosili organi Direktorata objavljivani su, u istovetnom tekstu, u “Službenom glasniku RS” i “Službenom listu RCG”, a tako objavljeni akti primenjuju se u obe države članice. Ovi akti nisu objavljivani u “Službenom listu Srbije i Crne Gore”. Odluka o osnivanju Direktorata, koja se na osnovu tačke 30. Odluke smatra donetom kada su je u istovetnom tekstu usvojile Vlada Republike Srbije i Vlada Republike Crne Gore, važiće sve “dok države osnivači ne donesu drugačiju odluku”, s tim što se “izmene i dopune ove Odluke vrše na način i po postupku za njeno donošenje”. Na rad i poslovanje Direktorata, do donošenja zakona kojim će biti uređena oblast vazduhoplovstva u državi Srbiji i državi Crnoj Gori, saglasno tački 31. Odluke, primenjivaće se Zakon o vazdušnom saobraćaju.

Kratko rečeno, iz pomenutih odredaba Odluke kao “osnivačkog akta”, sledi da Direktorat nije organ jedne države članice, niti je kao takav institucija (organ) državne zajednice, već je Direktorat međurepublički organi, odnosno zajednički organi dve države članice, ali sa brojnim osobenostima organa, odnosno tela državne zajednice.

IV

Iz analize akata o osnivanju do sada obrazovanih zajedničkih organa država članica, kao i dosadašnje normativne prakse tih organa, proizlazi da u vršenju poslova koji su im stavljeni u nadležnost zajednički organi mogu biti “ovlašćivani” i za donošenje opštih pravnih akata. U dosadašnjoj praksi, to su bili propisi koji su se donosili radi izvršavanja republičkih zakona i objavljivali su se u službenim glasilima obe države članice, kao što se objavljuju i svi drugi republički propisi.10 Ovi akti neposredno se primenjuju na teritoriji Srbije i Crne Gore, odnosno na teritoriji obe države članice, bez bilo kakve naknadne potvrde ili saglasnosti republičkih organa.

Sve u svemu, nije sporno da su akti koje donose zajednički organi specifični akti, tj. da ti akti nisu u svemu istovetni aktima institucija državne zajednice, ali da se razlikuju i od akata koje donose organi jedne države članice. Imajući to u vidu, kao i činjenicu da se zajednički organi pa ni njihovi akti ne pominju izričito u našem ustavnom sistemu, već da naši važeći ustavni akti poznaju samo opšte akte institucija Srbije i Crne Gore i opšte akte republike članice, postavlja se pitanje da li su akti zajedničkih organa, po svojim svojstvima bliži aktima koji donose institucije državne zajednice ili pak aktima koje donose republički organi, tj. mogu li se ovi akti po svojoj formi, sadržini i dejstvu upodobljavati aktima države članice, odnosno aktima institucija Srbije i Crne Gore. Odgovor na ovo pitanje je nužan radi utvrđivanja koji je organ nadležan za ocenu ustavnosti i zakonitosti ovih akata. S tim u vezi, je traženje odgovora i na pitanje u odnosu na koje se to više pravne akte u ustavno-pravnom sistemu Srbije i Crne Gore i njenih država članica može ocenjivati ustavnost i zakonitost ovih akata, jer ne bi trebalo da bude sporno da i ovi akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom radi čijeg izvršavanja se donose (a to je republički zakon pod kojim podrazumevamo i savezne zakone koji se, nakon stupanja na snagu Ustavne povelje primenjuju kao republički), i ustavom država članica,11 ali i s Ustavnom poveljom i zakonima Srbije i Crne Gore, kao i potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.12

No, do jednoznačnog i opšteprihvaćenog odgovora na pomenuta pitanja sigurno nije lako i jednostavno doći, s obzirom na to da je državna zajednica Srbija i Crna Gora osobena državna tvorevina po mnogo čemu - pa tako i po svojoj pravnoj prirodi13 i odnosima između država članica i državne zajednice, ali i po načinu ostvarivanja nadležnosti, odnosno vršenju poslova koji su joj preneti Ustavnom poveljom, i koje ona ostvaruje preko svojih institucija.14 To je zajednica u kojoj je Sud Srbije i Crne Gore jemac ustavnosti i zakonitosti na nivou državne zajednice, a ustavni sudovi čuvari tih principa na nivou republika članica.

Kada je u pitanju nadležnost Suda Srbije i Crne Gore, saglasno odredbama člana 46. Ustavne povelje, ovaj Sud kao “ustavni sud”, odlučuje o: usklađenosti ustava i zakona Srbije i Crne Gore s Ustavnom poveljom i usklađenosti zakona država članica sa zakonom Srbije i Crne Gore. Za ostvarivanje funkcije Suda Srbije i Crne Gore, kao garanta principa ustavnosti i zakonitosti na nivou državne zajednice, od značaja je i odredba člana 34. Zakona o Sudu Srbije i Crne Gore (“Službeni list SCG”, broj 26/03), po kojoj Sud Srbije i Crne Gore, odlučuje o “usklađenosti drugih propisa i opštih akata institucija Srbije i Crne Gore s Ustavnom poveljom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, kao i zakonom Srbije i Crne Gore.” Dakle, Ustavnom poveljom i Zakonom o Sudu Srbije i Crne Gore, nije izričito utvrđena nadležnost ovog Suda da odlučuje o saglasnosti propisa i drugih opštih akata koje donose republički organi, niti pak zajednički organi država članica, s Ustavnom poveljom i zakonima Srbije i Crne Gore.

Nadležnost ustavnih sudova u zaštiti ustavnosti i zakonitosti na nivou država članica, predmet je uređivanja republičkih ustava, a ne zakona. Tako je, u odredbama člana 125. Ustava Republike Srbije, odnosno člana 113. Ustava Republike Crne Gore utvrđeno da ustavni sudovi odlučuju o “ustavnosti zakona, drugih propisa i opštih akata”, odnosno o “zakonitosti svih drugih propisa i opštih akata”. Pri tome, Ustav Republike Srbije upotrebljava izraze “propis i opšti akt republičkih organa” i “drugi republički propis”.15 To je i razumljivo, ako se ima u vidu da su ti ustavi donošeni kao ustavi država članica jedne savezne države (u kojoj je postojala mogućnost delegacije nadležnosti u korist federacije) i u sasvim drugim društvenim okolnostima. Izneto govori da ni u navedenim odredbama republičkih ustava, nije izričito predviđena nadležnost ustavnog suda države članice da odlučuje o saglasnosti opštih akata koje donosi “zajednički organ država članica.”

Dakle, očigledno je da kada je u pitanju nadležnost za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata zajedničkih organa, da se radi o pravnoj praznini. Navedena ustavno-pravna praznina bez promene ustava, mogla bi se prevazići, po našem mišljenju, upodobljavanjem akata zajedničkih organa bilo aktima republika članica, bilo aktima institucija Srbije i Crne Gore. Opredeljujući ove akte na navedeni način, i odgovor na pitanje nadležnosti za ocenu njihove ustavnosti i zakonitosti bi se sam po sebi nametnuo. Drugim rečima, iz odgovora na pitanja koja smo prethodno postavili uveliko sledi i odgovor na pitanja kao što su: prvo, koji je sud nadležan za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata koje u izvršavanju republičkih zakona donose zajednički (međurepublički) organi obrazovani sporazumom država članica; drugo, u odnosu na koje ustavno-pravne akte bi se cenila ustavnost ovih akata (Ustavnu povelju ili ustave država članica), odnosno njihova zakonitost (u odnosu na zakon Srbije i Crne Gore ili republičke zakone); treće, kakvo je dejstvo odluka kojim bi se utvrdila neustavnost ili nezakonitost ovih akata, ukoliko bi kontrola tih akata spadala u nadležnost Suda Srbije i Crne Gore, odnosno ukoliko bi ocenu ustavnosti i zakonitosti tih akata vršio ustavni sud jedne države članice.

Postojanje institucionalne - ustavno-sudske kontrole ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata u našoj zemlji, kako na nivou državne zajednice, tako i na nivou njenih država članica, znači da u našem pravnom sistemu ne može postojati ni jedan opšti pravni akt koji nije podvrgnut toj kontroli. Imajući u vidu da u Ustavnoj povelji i ustavima država članica nema pravnih normi koje sadrže izričita rešenja na osnovu kojih bi se nesporno zasnovala nadležnost sudova u pogledu ocene ustavnosti i zakonitosti opštih akata koje donose zajednički organi države Srbije i države Crne Gore, kao i činjenicu da u praksi još nisu rešavani konkretni sporovi u kojima je zahtevana ocena ustavnosti i zakonitosti ovih opštih akata,16 u našoj pravnoj struci iznose različita stanovišta o pomenutim pravnim pitanjima.

Prema jednom stanovištu, za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata zajedničkih organa država članica nadležan je Sud Srbije i Crne Gore, jer sa Ustavnom poveljom kao najvišim pravnim aktom u zemlji i međunarodnim ugovorima moraju biti u saglasnosti svi drugi opšti akti u pravnom sistemu Srbije i Crne Gore, a time i opšti akti koje donose zajednički organi država članica. Isto tako, i obaveza saglasnosti sa zakonima Srbije i Crne Gore stoji i za sve opšte akte u pravnom sistemu Srbije i Crne Gore, nezavisno od toga ko je donosilac tih opštih pravnih akata. Ono što je posebno značajno, prema mišljenju zagovornika ovog stanovišta, jeste da se akti zajedničkih organa mogu upodobiti aktima institucija Srbije i Crne Gore, s obzirom na njihove donosioce i pravno dejstvo, a time i u pogledu ocene ustavnosti i zakonitosti. Ukazuju se pri tom, da između zajedničkih organa država članica i institucija državne zajednice u suštini i nema razlike, jer su i institucije Srbije i Crne Gore po svom sastavu, načinu odlučivanja i donošenja odluka, svojevrsni zajednički organi dve države članice. Uz to, akti zajedničkih organa se neposredno primenjuju na teritoriji obe države članice, kao što se primenjuju i akti koje donose institucije Srbije i Crne Gore, bez bilo kakve naknadne potvrde od strane država članica.17 U prilog ovom stanovištu navodi se i to, da je predmet ocene ustavnosti i zakonitosti u ovom sporu akt zajedničkog organa država članica, koji se primenjuje na teritoriji obe države članice, te bi eventualno zasnivanje nadležnosti za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba osporenog akta od strane ustavnog suda jedne države članice, imalo za posledicu da se ocena usklađenosti akata zajedničkog organa države Srbije i države Crne Gore, vrši samo u odnosu na ustav i zakon jedne države članice. Uz to, odluka o oceni ustavnosti, odnosno zakonitosti opšteg akta zajedničkog organa, doneta od strane ustavnog suda jedne države članice bi proizvodila dejstvo samo na teritoriji te države članice. Iz navedenih razloga, jedino bi odluka o oceni ustavnosti i zakonitosti ovih akata doneta od strane Suda Srbije i Crne Gore mogla biti delotvorna, jer bi proizvodila dejstvo na teritoriji obe države članice. U okviru ovog stanovišta iznosi se i mišljenje da ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata koje donese zajednički organi država članica treba da vrši Sud Srbije i Crne Gore u čijem bi radu učestvovali i ustavni sudovi obe države članice (na zajedničkoj sednici), jer se radi o aktima sui generis. Naime, ovi akti jesu akti koji se primenjuju na teritoriji Srbije i Crne Gore, kao i akti koje donose institucije državne zajednice, ali su oni osobeni po donosiocu, kao i po tome što su to akti koji se donose radi izvršavanja zakona republika članica, a ne zakona Srbije i Crne Gore, te stoga u oceni njihove ustavnosti i zakonitosti treba da učestvuju i ustavni sudovi obe države članice.

Prema drugom stanovištu, za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata koje donose zajednički organi država članica, nadležan je ustavni sud države članice u odnosu na čiji se ustav, odnosno zakon traži ocena ustavnosti, odnosno zakonitosti, jer se u ovim sporovima radi o oceni akata koji se donose u vršenju poslova iz izvorne nadležnosti država članica, koje kao poverene obavljaju zajednički organi. Drugim rečima, kada se zahteva ocena jednog akta koji se donosi po pitanjima iz nadležnosti država članica, ta ocena se vrši u odnosu na republički ustav i republičke zakone, i za tu ocenu jedino može biti nadležan ustavni sud države članice, i to ustavni sud one države članice u odnosu na čiji se ustav, odnosno zakon traži ocena.18 Zagovornici ovog stanovišta ističu i to, da se nadležnost republičkih ustavnih sudova u slučaju spora o nadležnosti koja nije izričito utvrđena, uvek ima pretpostaviti, jer prema Ustavnoj povelji, odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti akata zajedničkih organa nije stavljena u nadležnost Suda Srbije i Crne Gore. Otuda, saglasno stavu 1. člana 17. Ustavne povelje, državna zajednica, odnosno njene institucije imaju samo one nadležnosti koje su im Ustavnom poveljom poverene od strane država članica, ili pak one koje bi im države članice, kao dodatne poslove prenele na osnovu stava 2. člana 17. Ustavne povelje, što u ovim ustavno-pravnim sporovima nije slučaj.

Da treba tragati za odgovorom na navedeno pitanje, i da se on može iznaći, ohrabruje primera radi i stanovište ustavnih sudova država članica, i na njemu zasnovana praksa koja je usledila u vezi sa ocenom ustavnosti saveznih zakona i drugih saveznih propisa, koji se prema Ustavnoj povelji primenjuju kao republički propisi. Naime, Ustavni sud Srbije je, na sednici od 22. januara 2004, godine zauzeo stav da će ovaj sud ocenjivati ustavnost saveznih zakona i drugih saveznih propisa i opštih pravnih akata koji se saglasno članu 64. stav 2. Ustavne povelje, nakon stupanja na snagu Ustavne povelje, primenjuju kao zakoni i propisi Republike Srbije. Ocenu ustavnosti ovih akata Sud vrši u odnosu na Ustav Republike Srbije, a ocenu zakonitosti propisa i opštih akata Sud vrši u odnosu na zakone koji važe, odnosno koji se primenjuju kao republički. U osnovi identični stav zauzeo je i Ustavni sud Crne Gore. Bez iznetog stanovišta ustavnih sudova, savezni propisi koje se nakon stupanja na snagu Ustavne povelje primenjuju kao republički propisi, bi ostali van domašaja ustavno-sudske kontrole u republici u kojoj se primenjuju.

V

U ovom radu ne nudimo definitivan odgovor na postavljena pitanja od značaja za utvrđivanje pravne prirode opštih akata koje donose zajednički organi država članica, niti o tome koji je sud nadležan za ocenu ustavnosti i zakonitosti tih akata. Naime, u nedostatku ustavnih rešenja nije moguće ni dati odgovor koji bi bio nesporan. Međutim, na pomenuta sporna pitanja odgovor se mora iznalaziti, ne iz teorijske i stručne radoznalosti, već prevashodno što su pred Ustavnim sudom Srbije konkretni zahtevi za rešavanje određenih ustavno-pravnih sporova. U traženju tog odgovora trebalo bi ići logikom kojom nas vode nesporne činjenice, odnosno pojedina svojstva opštih akata zajedničkih organa koja nisu predmetom sporenja. Po našoj oceni, čini nam se nespornim sledeće:

prvo, da se radi o opštim aktima koji se donose od strane zajedničkih (međurepubličkih) organa koje su sporazumno obrazovale Republika Srbija i Republika Crna Gora;

drugo, da se ti akti donose u jednoj određenoj oblasti koja je u nadležnosti država članica, odnosno da se pre svega radi o podzakonskim propisima koji se donose radi izvršenja određenih republičkih zakona, ili pak u obavljanju drugih poslova koji se izvorno nalaze u nadležnosti država članica, a koje obavljaju zajednički organi;

treće, da zajednički organi te akte donose na osnovu ovlašćenja sadržanih u aktima o njihovom osnivanju, a u vršenju poslova iz njihovog delokruga;

četvrto, ti akti se u istovetnom tekstu objavljuju u službenim glasilima država članica (a ne i službenom glasilu državne zajednice) i stupaju na snagu nakon njihovog objavljivanja u tim glasilima;

peto, da se ti akti neposredno primenjuju na teritoriji obe države članice, odnosno na teritoriji Srbije i Crne Gore;

šesto, da ti opšti akti ne mogu biti “izuzeti” od obaveze usklađenosti sa višim pravnim aktima u pravnom sistemu zemlje kao celine. Kada zajednički organi donose opšte akte, oni moraju voditi računa o tome da taj akt bude u saglasnosti sa Ustavnom poveljom, zakonima Srbije i Crne Gore19 i sa potvrđenim međunarodnim ugovorima, s jedne strane, ali i sa ustavom i zakonodavstvom obe republike članice u toj oblasti, sa druge strane;20

sedmo, da ti akti, u pogledu kontrole ustavnosti i zakonitosti moraju biti tretirani, kao i bilo koji drugi opšti akti u našem pravnom sistemu.

Kako se opšti akti koje donose zajednički organi primenjuju na teritoriji obe države članice, ti akti po svojoj formi i sadržini moraju biti takvi da ne “tangiraju”, tj. ne diraju ni Ustavnu povelju, ni zakone Srbije i Crne Gore, ali ni ustav, ni zakone država članica, već da te pravne akte “uvažavaju” i da sa njima budu u saglasnosti. Za pretpostaviti je da u oblastima u kojima države članice odluče da obrazuju zajednički organ kome će, pored ostalog, poveriti obavljanje određenih poslova u izvršavanju republičkih zakona, da ti republički zakoni u osnovi budu kompatibilni i da sadrže međusobno usaglašena rešenja. Međutim, ako u praksi ipak dođe do nesaglasnosti propisa koje donose zajednički organi sa ustavom i zakonima, oni moraju biti podvrgnuti ustavno-sudskoj kontroli, jer bi u suprotnom ti akti ostali van domašaja ocene njihove ustavnosti i zakonitosti.

VI

Nadležnost za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata koje donose zajednički organi država članica mogla bi se ustanovljavati (zasnivati) s jedne strane, u zavisnosti od toga da li bi se ovi akti upodobili propisima i drugim opštim aktima Srbije i Crne Gore ili republičkim propisima, a s druge strane u zavisnosti od vrste spora, tj. da li se u konkretnom slučaju traži ocena tih akata u odnosu na Ustavnu povelju, odnosno zakon Srbije i Crne Gore, ili potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovor, ili se pak ocena traži u odnosu na ustav države članice i republički zakon. Naime, ako bi opšti akt zajedničkog organa država članica vređao Ustavnu povelju ili zakone Srbije i Crne Gore, kao i međunarodne ugovore, mišljenja smo da, u tom slučaju ne bi trebalo da bude sporno da o ustavnosti i zakonitosti takvog akta treba da odlučuje Sud Srbije i Crne Gore. Naravno, ovde se kao sporno može postaviti pitanje da li bi u ovom slučaju Sud Srbije i Crne Gore trebalo da odlučuje samostalno (kao kad odlučuje o aktima institucija državne zajednice), ili na zajedničkoj sednici sa ustavnim sudovima država članica. Ovde ne bi bilo sporno da li je Sud Srbije i Crne Gore nadležan ili ne, već se u ovom slučaju otvara pitanje da li bi o navedenim sporovima ovaj sud odlučivao samostalno ili pak na zajedničkoj sednici sa ustavnim sudovima država članica. Ako se pođe od toga da se opšti akt zajedničkih organa država članica može upodobiti propisima i drugim opštim aktima koje donose institucije državne zajednice, tada bi o ustavnosti i zakonitosti ovih akata u odnosu na Ustavnu povelju, zakone Srbije i Crne Gore i potvrđene međunarodne ugovore odlučivao Sud Srbije i Crne Gore samostalno, saglasno članu 34. Zakona o sudu Srbije i Crne Gore. U prilog iznetog stanovišta se navodi da su institucije Srbije i Crne Gore i zajednički organi država članica po svom karakteru, odnosno sastavu i načinu odlučivanja u suštini dosta slične institucije, i da njihovi akti proizvode dejstvo na teritoriji obe države članice. Drugim rečima, pitanje je ima li u suštini bitne razlike između institucija Srbije i Crne Gore i organa koje zajednički osnuju, odnosno obrazuju države članice, pa time i njihovih akata.

Ako se opšti akti zajedničkih organa država članica upodobe republičkim propisima, samo po sebi se razume, da bi tada o njihovoj ustavnosti i zakonitosti odlučivao Sud Srbije i Crne Gore, na zajedničkoj sednici sa ustavnim sudovima država članica, ili pak sa ustavnim sudom one države članice na čijoj se teritoriji nalazi sedište zajedničkog organa,21 odnosno sedište (prebivalište) podnosioca predloga za pokretanje ustavno-sudskog spora, ili ustavnim sudom države članice u kojoj je spor pokrenut. Ali, ovom drugom se ozbiljno može prigovoriti da ne vodi računa o tome da zajednički organ, kao donosilac spornih akata, nije samo organ jedne države članice, već organ obe države članice.

Kada se ocena ustavnosti opšteg akta zajedničkog organa država članica traži u odnosu na ustav države članice, odnosno ocena zakonitosti u odnosu na republički zakon, tada bi, za tu ocenu mogao biti nadležan ustavni sud države članice u odnosu na čiji ustav, odnosno zakon se traži ta ocena. Već smo rekli da pojam “akt zajedničkog organa država članica” ne poznaju naši ustavopisci. Međutim, postavlja se pitanje da li izrazi “drugi propis i opšti akt”, odnosno “republički propis” ili “opšti akt republičkih organa” koji poznaju republički ustavi, podrazumevaju samo da su to isključivo republički propisi, ili se pod ovim izrazom, nakon stupanja na snagu Ustavne povelje, i u situaciji kada u realnosti postoje zajednički (međurepublički) organi dve države članice - dakle organi koji nisu institucije državne zajednice, a koji obavljaju poslove iz izvorne nadležnosti republika (npr. izvršavaju republičke zakone) i koji su ovlašćeni da donose opšte akte, mogu podrazumevati i opšti pravni akti ovih organa.

Ono što se kod iznetog stanovišta javlja kao problem, jeste dejstvo odluke donete samo od strane ustavnog suda jedne države članice. Donošenje kasatorne odluke u ovim sporovima od strane ustavnog suda jedne države članice, ima za posledicu, da nakon objavljivanja odluke tog suda, taj propis prestaje da važi, ali samo na teritoriji te članice. To znači, da se takav akt ne bi primenjivao na teritoriji one države članice čiji je Ustavni sud našao da osporeni akt nije u saglasnosti s njenim ustavom i zakonom, ali bi se primenjivao na teritoriji druge članice čiji ustavni sud nije doneo takvu odluku (jer npr. ustavni sud druge članice nije uopšte odlučivao o tom pitanju, ili je našao da je osporeni akt saglasan sa republičkim ustavom i republičkim zakonima). Šta ovakva odluka faktički može da znači, odnosno može li biti zajedničkog akta bez njegovog dejstva na teritoriji obe države članice, ne treba posebno naglašavati, ako se ima u vidu da se radi o dvočlanoj, a ne višečlanoj državnoj zajednici.

U situaciji kad pitanje mesta opštih akata koje donose zajednički organi Republike Srbije i Republike Crne Gore, kao i pitanje nadležnosti za ocenu ustavnosti i zakonitosti tih akata, nije izričito uređeno u našem ustavno-pravnom sistemu, neophodno je da tri suda zauzmu stav o tome da li ove akte treba upodobiti aktima republika članica, ili aktima institucija Srbije i Crne Gore. Iz tog stava sledilo bi i stanovište o tome koji je sud nadležan za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata koje donose zajednički organi država članica. Na tako utvrđenom stavu mogla bi se utemeljiti i ustavno-sudska praksa, i time obezbediti kontrola ustavnosti i zakonitosti propisa i drugih opštih akata koje donose zajednički organi država članica, a od kojih su neki već osporeni pred Ustavnim sudom Srbije.

________________________

1 Vid. odredbe člana 40.  stav 7, člana 48. stav 4,  člana 130. stav 5, člana 134. stav 5. i člana 209. stav 5. Zakona o vazdušnom saobraćaju (“Službeni list SRJ”, br. 12/98, 5/99, 38/99, 44/99, 73/00 i 70/01), koji je donet 1998. godine kao savezni zakon, odnosno zakon Savezne Republike Jugoslavije.

2 Odluka o osnivanju Direktorata civilnog vazduhoplovstva države Srbije i države Crne Gore, objavljena je, u identičnom tekstu, u službenim glasilima obe države članice, i to u “Službenom glasniku RS”, broj  102/03 i u “Službenom listu RCG”, broj 61/03.

3 Ne ulazeći bliže u razloge osporavanja iznete u predstavkama za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedenih naredbi,  ukazaćemo samo da podnosioci predstavki smatraju da je generalni direktor Direktorata za civilno vazduhoplovstvo, donošenjem naredbi kojima se bez zakonskog osnova utvrđuju materijalne obaveze građana i pravnih lica, povredio načelo zakonitosti i pravne sigurnosti, što osporene naredbe, po njihovom mišljenju, čini nesaglasnim s Ustavom Republike Srbije. U odgovoru koji je Ustavnom sudu dostavio Direktorat civilnog vazduhoplovstva na navode iznete u podnetim predstavkama, pored ostalog, istaknuto je da Ustavni sud Republike Srbije ne može biti nadležan za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenih naredbi, s obzirom na to da su to akti koje je doneo  zajednički organ obe države članice.

4 Inače, broj zajedničkih organa država članica za sada nije veliki, to su dva organa: Direktorat civilnog vazduhoplovstva i Agencija za kontrolu letenja. Sa zajedničkim organima ne treba izjednačavati određene organe odnosno službe koje su obrazovane od strane Saveta ministara u okviru  pojedinih ministarstava. Tako je npr. bila obrazovana Kancelarija Uprave carina Srbije  i Uprave carina Crne Gore u okviru Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom (na paritetnoj osnovi - po tri predstavnika svake uprave carina) a koja je prestala da postoji 1. januara  2006. godine. Na sličan način bile su obrazovane i Fitosanitarna kancelarija i Veterinarsko - sanitarna kancelarija, u okviru Ministarstva za unutrašnje ekonomske odnose, a koje su takođe prestale sa radom 31. oktobra 2005. godine. Vid. odluke o obrazovanju i prestanku navedenih kancelarija koje su objavljene u “Službenom listu SCG”, br. 25/03, 47/03,  35/05 i 53/05.

5 Naime, kako u odredbama Ustavne povelje koje se odnose na nadležnost institucija Srbije i Crne Gore, nije navedena oblast vazdušnog saobraćaja, to saglasno članu 17. Ustavne povelje sledi da je ta oblast u nadležnosti država članica. Vid. B. Nenadić, Zakonodavna nadležnost državne zajednice Srbija i Crna Gora po Ustavnoj povelji, Pravna riječ, Banja Luka,  broj 4/2005, str. 223. i d.

6 Naime, saglasno navedenoj odredbi Ustavne povelje države članice mogu bilo koje pitanje iz svoje nadležnosti “poveriti” Srbiji i Crnoj Gori, da ih ona vrši kao “dodatne poslove”, pored poslova koji su joj povereni Ustavnom poveljom.

7 Vid. tač. 8. i 9. člana 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje. Napominjemo, da je Savezno ministarstvo saobraćaja i telekomunikacija, saglasno odredbi člana 16. tačka 5. Zakona, prestalo da radi danom stupanja na snagu Ustavne povelje.

8 Do stupanja na snagu Ustavne povelje, oblast vazdušnog saobraćaja spadala je u isključivu nadležnost savezne države. To znači da je savezna država bila nosilac zakonodavne i izvršne vlasti u ovoj oblasti, te je saglasno svojim ustavnim ovlašćenjima savezna država donela Zakon o vazdušnom saobraćaju i druge propise u domenu vazdušne plovidbe, s jedne strane, a s druge strane, savezna država je preko svojih organa i organizacija (Saveznog ministarstva za saobraćaj i veze /telekomunikacije, Savezne uprave za kontrolu letenja, Saveznog vazduhoplovnog inspektorata) izvršavala ovaj zakon i podzakonske propise donete za njegovo izvršavanje.

9 Vid. odredbe stav 1. do 3. člana 17. Odluke o prihvatanju Sporazuma država članica o definisanju konačnog statusa organa i organizacija iz člana 15. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, a koju su u istovetnom tekstu usvojile skupštine obeju država članica. Odluka je, objavljena u “Službenom glasniku RS”, broj 35/03, od 2. aprila 2003. godine i “Službenom  listu RCG”, broj 40/03, od 1. jula 2003. godine. Odluka nije objavljena u “Službenom listu Srbije i Crne Gore”, odnosno službenom glasilu državne zajednice. Kako su tekstovi Odluke objavljeni u različito vreme, to se osnovano postavlja pitanje kad je Sporazum stupio na snagu, tim pre što u tački 8. Odluke o prihvatanju Sporazuma stoji da ta Odluka stupa na snagu “danom njenog usvajanja u istovetnom tekstu u Narodnoj skupštini Republike Srbije i Skupštini Republike Crne Gore”.

10 U slučaju objavljivanja propisa u službenim glasilima država članica različitog dana, odnosno u slučaju različitog određivanja dužine vacatio legis, pitanje je kada su oni stupili na snagu, tj. kad oni postaju pravno perfektni, jer ti propisi u državama članica mogu stupiti na snagu, različitog datuma (dana). U praksi se to i dešavalo, pa su tako i dve  naredbe koje su osporene pred Ustavnim sudom objavljene različitog dana u službenim glasilima republika članica. Vid. Naredbu o visini naknade za proveravanje obučenosti vazduhoplovnog ovlašćenog osoblja, koja je objavljena u “Službenom glasniku RS”, broj 29/03, od 17. marta 2004. godine, a u “Službenom listu RCG”, broj 18/2003. godine od 19. marta 20003. godine, u kojoj stoji odredba da Naredba stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku RS”, odnosno “Službenom listu RCG”. Slično je i sa Naredbom o visini naknade za utvrđivanje i proveru uslova za obavljanje javnog avio-transporta koja je objavljena u (“Službenom glasniku RS”, broj 66/03, od 10. juna 2003. godine, dok je ova Naredba objavljena u “Službenom listu RCG RS”, broj 40/03, od 11. juna 2004. godine. Informacije radi ukazujemo da su ostale četiri osporene naredbe objavljene istog dana u službenim glasilima obe države članice.

11 Vid. odredbe člana 119. Ustava Republike Srbije i člana 107. Ustava Crne Gore, koji utvrđuju opšti princip ustavnosti i zakonitosti u ustavno-pravnim sistemima republika.

12 Vid. odredbe čl. 16, 19,  46, 51. i 65. Ustavne povelje.

13 U našoj ustavnopravnoj teoriji iznose se različita stanovišta o karakteru državne zajednice Srbija i Crna Gora, a time i o njenim institucijama i aktima koje one donose. Po jednima je državna zajednica Srbija i Crna Gora složena  država, po drugima je ona konfederacija, po trećima realna unija, odnosno ugovorna tvorevina.  Vid. o tome R. Marković, Ustavno pravo i političke institucije Jugoslavije, INP Justinijan, Beograd, 2005., str. 485. i d., D. Popović, Osnove ustavnog prava, Dosije, Beograd, 2004., str. 158., i d.,  B. Nenadić, Dejstvo ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, Arhiv za pravne i društvene nauke, br. 2-3/2003, str. 264. i d.

14 Državna zajednica Srbija i Crna Gora je zajednica koju su obrazovale dve države članice, prenevši na nju određena ovlašćenja državne vlasti, koje izvorno pripadaju državama članicama, a koje one vrše sporazumno kroz institucije Srbije i Crne Gore (bez saglasnosti obe države članice nema odluke u instituciji državne zajednice).

15 Vid. npr. član 125. stav 1. tač. 1. i 3. i čl. 19. i 130. Ustava Republike Srbije.

16 Sud Srbije i Crne Gore je do sada odlučivao samo o zakonitosti pojedinačnih pravnih akata koje je donosio Direktorat.

17 O tome da su institucije Srbije i Crne Gore “institucionalna nadgradnja nad odgovarajućim državnim organima država članica”, odnosno da su to pre “zajednički organi dve države članice” nego “samostalni organi državne zajednice kao takve” govori i R. Marković (Op. cit., str. 481- 491. i d.)

18 Iznosi se i mišljenje, da bi ocenu ustavnosti i zakonitosti ovih akata trebalo da vrše, na zajedničkoj sednici samo  ustavni sudovi dve države članice (dakle, bez učešća sudija Suda Srbije i Crne Gore), jer se radi o aktima zajedničkih organa jedne i druge države članice, a ne o aktu koje je donela institucija državne zajednice, niti pak o aktu organa samo jedne države članice. Međutim, ovo mišljenje ne daje odgovor na pitanje u odnosu na koji ustav, odnosno zakon bi ovi sudovi cenili ustavnost, odnosno zakonitost tih akata, s obzirom da imamo dva ustava, odnosno dva republička zakona, a koji ne moraju sadržati istovetna rešenja u odnosu na koja se traži ocena. Uz to,  treba reći da ovakav oblik odlučivanja ustavnih sudova ne poznaju ustavi naših država članica, niti je moguće na odlučivanje  ovih sednica primeniti neki od postojećih postupaka i načina odlučivanja ustavnih sudova država članica, niti pak postupak odlučivanja suda Srbije i Crne Gore.

19 Saglasnost sa zakonima Srbije i Crne Gore će biti nužna samo ako ovi zakoni u toj oblasti postoje - što će u praksi biti retko, s obzirom na skromnu zakonodavnu nadležnost  državne zajednice i na nepostojanje tzv. podeljene nadležnosti između državne zajednice i njenih država članica. Vid.  B. Nenadić, op. cit., str. 226. i d.

20 Ova obaveza stoji i u slučaju da se ustavna i zakonska rešenja u republikama članicama međusobno razlikuju, odnosno kad nisu identična - naravno, osim u slučaju kad to nije moguće obezbediti, jer su zakonska rešenja  u republikama međusobno suprotna, odnosno kada republike na potpuno različite načine uređuju jedno konkretno  pitanje.

21 Sud Srbije i Crne Gore je stao na stanovište da nadzor nad radom Direktorata civilnog vazduhoplovstva koji “ne predstavlja organ državne zajednice, već zajednički organ država članica”, vrši organ uprave Republike Srbije, “jer se sedište Direktorata nalazi u Beogradu”, kao i da je za ocenu zakonitosti pojedinačnog akata ovog organa nadležan sud države Srbije. Vid. npr. Rešenje ovog suda br. US br. 790/2002. od 7. marta 2005. godine. Međutim, pitanje je da li se takav odgovor može dati kada su u pitanju opšti akti, odnosno da li se taj isti kriterijum može primeniti i kod utvrđivanja nadležnosti za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata.