O NADLEŽNOSTI SUDA SRBIJE I CRNE GORE ZA OCENJIVANJE USKLAĐENOSTI OPŠTIH AKATA

Jovanka Savinšek, advokat

UVODNE NAPOMENE

Organi državne zajednice stvorene Ustavnom poveljom državne zajednice Srbije i Crne Gore (“Službeni list SCG”, br. 1/2003) su, pored Skupštine SCG, Predsednika SCG i Saveta ministara i Sud SCG, koji po svojoj pravnoj prirodi predstavlja ustavni sud sa svim nadležnostima koje su tradicionalno vezane za ustavno sudstvo, ali mu je dodata i upravno-sudska nadležnost.

Prema odredbama člana 46. Ustavne povelje Sud Srbije i Crne Gore je, između ostalog, nadležan za odlučivanje o:

1) usklađenosti ustava država članica s Ustavnom poveljom;

2) usklađenosti zakona Srbije i Crne Gore s Ustavnom poveljom i

3) usklađenosti zakona država članica sa zakonom Srbije i Crne Gore.

Iz navedenog sledi da ovaj Sud nije nadležan za ocenu usklađenosti zakona država članica sa Ustavnom poveljom. Takođe, Ustavnom poveljom je iz nadležnosti Suda izostavljena i funkcija ocene usklađenosti podzakonskih akata i drugih opštih akata sa Poveljom i zakonima državne zajednice, kao i ocena usklađenosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima. Ali su zato Zakonom o Sudu Srbije i Crne Gore (“Službeni list SCG”, br. 26/2003) obuhvaćene i navedene funkcije Suda, pa se, kao sporno, nameće pitanje da li se zakonom može proširivati nadležnost Suda koja izvorno proističe iz ustava (ovde Ustavne povelje), imajući u vidu i odredbu člana 50. Ustavne povelje kojom je propisano da se zakonom uređuje organizacija, funkcionisanje i način odlučivanja Suda SCG, ali ne i nadležnost, odnosno proširenje nadležnosti. Naime, odredbom člana 34. tač. 2, 3. i 5. Zakona o Sudu SCG propisano je da Sud na opštoj sednici odlučuje: o usklađenosti zakona SCG sa Ustavnom poveljom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom; o usklađenosti drugih propisa i opštih akata institucija SCG sa Ustavnom poveljom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, kao i sa zakonom SCG; o pokretanju postupka, po službenoj dužnosti, za ocenjivanje usklađenosti zakona, drugih propisa i opštih akata SCG, kao i ustava i zakona država članica sa Ustavnom poveljom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, kao i zakonom SCG.

Osnovna funkcija svakog ustavnog suda je da pruža zaštitu ustavnosti i zakonitosti, te u tom smislu prilikom ocene saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa ustavom utvrđuje njihovu neustavnost, odnosno nezakonitost (nesaglasnost s ustavom, odnosno zakonom). Međutim, pošto je državna zajednica SCG - država sui generis, bez ustava kao vrhovnog pravnog akta sa kojim svi niži pravni akti moraju biti u saglasnosti (načelo ustavnosti i zakonitosti), pribeglo se jednom novom rešenju da “Ustavna povelja, zakoni i nadležnosti Srbije i Crne Gore i ustavi i zakoni i nadležnosti država članica moraju biti usklađeni.” (član 51. Povelje). U tom smislu, prema odredbama Zakona o Sudu SCG, ovaj Sud ima nadležnost da ocenjuje usklađenost ustava država članica sa Poveljom, kao i usklađenost zakona države članice sa Poveljom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom i zakonom SCG. Jedino kod ocene zakona, drugog propisa ili opšteg akta institucija SCG, Sud utvrđuje suprotnost sa Poveljom ili potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, kao i zakonom SCG.

POSTUPAK PRED SUDOM SRBIJE I CRNE GORE

Ustavnom poveljom kao i Zakonom o Sudu SCG predviđeni su različiti postupci za ostvarivanje navedenih funkcija, o čemu će biti reči u nastavku teksta.

Postupak za ocenjivanje usklađenosti opštih akata pokreće se podnošenjem predloga ovlašćenog predlagača ili po službenoj dužnosti Suda.

Pod ovlašćenim predlagačem podrazumevaju se: predsednik SCG, Savet ministara, najmanje 10 poslanika Skupštine SCG, ministar SCG predsednik države članice, skupština države članice, vlada države članice, ministar države članice, sud ili tužilaštvo u državi članici, ombudsman i pravna lica koja vrše javna ovlašćenja.

Predlog za pokretanje postupka treba da sadrži: naziv opšteg akta koji se osporava, oznaku osporene odredbe, naziv i broj službenog glasila u kome je objavljen (ako osporeni opšti akt nije objavljen u službenom glasilu, uz predlog se dostavlja overeni prepis tog akta), razloge na kojima se predlog zasniva, kao i druge podatke od značaja za ocenjivanje usklađenosti osporenog opšteg akta.

Smatra se da je postupak pred Sudom pokrenut danom prijema predloga ovlašćenog predlagača, odnosno danom donošenja rešenja o pokretanju postupka, kad Sud pokreće postupak po službenoj dužnosti.

Pored ovlašćenog predlagača i Suda koji po službenoj dužnosti pokreće postupak, svako može podneti predstavku - inicijativu za ocenjivanje usklađenosti opštih akata.

Sud na opštoj sednici koju sačinjavaju sudije i predsednik suda (Sud ima osam sudija i to po četiri iz svake države članice) odlučuje o usklađenosti zakona SCG sa Ustavnom poveljom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom i o usklađenosti drugih propisa i opštih akata institucija SCG sa Ustavnom poveljom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, kao i sa zakonom SCG (tač. 2. i 3. člana 34. Zakona o Sudu SCG).

Kada se, pak, ocenjuje usklađenost zakona država članica sa zakonima SCG ili država članica međusobno, u radu sednice Suda SCG učestvuju i odlučuju i sudije ustavnih sudova država članica. Takođe, kada je predmet odlučivanja usklađenost ustava ili zakona jedne države članice sa Ustavnom poveljom ili zakonom SCG u radu sednice Suda SCG učestvuju i odlučuju i sudije ustavnog suda te države članice (član 49. Ustavne povelje). U pitanju su zajedničke sednice na kojima je za punovažno odlučivanje potrebno prisustvo većine sudija svakog suda (Suda SCG i ustavnih sudova država članica). Tako je odredbom člana 30. Zakona o Sudu SCG propisano da zajedničku sednicu sačinjavaju predsednik i sudije Suda, kao i sudije nadležnog ustavnog suda države članice, pri čemu je za punovažno odlučivanje potrebno prisustvo većine sudija svakog suda. Sud na zajedničkoj sednici odlučuje većinom glasova od ukupnog broja sudija, s tim da za odluku glasa i većina od ukupnog broja sudija ustavnog suda države članice (član 35. Zakona).

Osnovano se može postaviti pitanje da li je ovakvom regulativom Sud SCG unapred onemogućen da izvrši objektivnu, stručnu i merodavnu ocenu usklađenosti propisa država članica sa Ustavnom poveljom i zakonima SCG, i da li će uopšte moći da donese meritornu odluku u konkretnom slučaju ili će biti preglasan, pošto sudije ustavnih sudova država članica ne samo da učestvuju u radu zajedničke sednice, već i ravnopravno odlučuju.

PRAVNO DEJSTVO ODLUKA SUDA

Pravno dejstvo odluka Suda je dosledno regulisano samo kod propisa institucija SCG. Naime, kad Sud utvrdi da je zakon, drugi propis ili opšti akt institucije SCG u suprotnosti s Ustavnom poveljom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, osporeni akt prestaje da važi danom objavljivanja odluke Suda u “Službenom listu SCG” (član 118. stav 1. Zakona) i sa tim danom se više ne može primenjivati ni na odnose koji s nastali pre dana objavljivanja odluke Suda, ako do tog dana nisu pravosnažno rešeni. Pravnosnažni pojedinačni akti doneti na osnovu opšteg akta koji je prestao da važi na osnovu odluke Suda, ne mogu se izvršavati, a ako je izvršenje započeto, ono će se obustaviti. Svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donesenim na osnovu propisa SCG za koji je odlukom Suda utvrđeno da je u suprotnosti sa Ustavnom poveljom ili međunarodnim ugovorom ili sporazumom ima pravo da u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke Suda, traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta. Odluka Suda predstavlja razlog za ponavljanje postupka pred organom koji je doneo konačni ili pravnosnažni pojedinačni akt. Ukoliko se posledice dejstva i primene takvog akta ne mogu otkloniti samo njegovom izmenom, na zahtev oštećenog, Sud može odrediti da se te posledice otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način.

Zakonom o Sudu SCG je propisano da kad Sud utvrdi da pojedina odredba ustava države članice nije usklađena s Ustavnom poveljom postoji obaveza skupštine države članice da u roku od šest meseci od dana dostavljanja odluke Suda uskladi ustav sa Ustavnom poveljom (član 118. stav 2. Zakona). Takođe, ako Sud utvrdi da pojedine odredbe zakona države članice nisu usklađene sa Ustavnom poveljom, zakonom SCG i potvrđenim međunarodnim ugovorom ili sporazumom, skupština države članice je dužna da u roku od tri meseca od dana dostavljanja odluke Suda uskladi osporenu odredbu (član 118. stav 3. Zakona). Dakle, Sud SCG svoju odluku dostavlja skupštini države članice i ne objavljuje je u “Službenom listu SCG”. Osnovano se može postaviti pitanje šta će se dogoditi ako se utvrđeni rokovi ne budu poštovali, pa skupština države članice uopšte ne izvrši usklađivanje spornih ustavnih ili zakonskih odredaba sa Ustavnom poveljom. Zakon ne daje odgovor ni na pitanje šta će biti sa primenom neusklađenih ustavnih i zakonskih odredaba država članica na odnose koji nastanu posle donošenja odluke Suda SCG, a naročito posle proteka roka za usklađivanje. Pošto zakonom nije propisana nikakva sankcija za nepostupanje skupštine po odluci Suda, niti je Sudu pružen instrumentarij kojim bi “naterao” skupštinu države članice da u roku od šest meseci, odnosno tri meseca izvrši usklađivanje propisa, očigledno je da se ovakvim zakonskim rešenjem derogira sam Sud SCG.