Ljiljana V. Veljić,
savetnik Saveznog ustavnog suda

Savezna skupština je, na sednicama Veća građana i Veća republika od 4. februara 2003. godine, donela Odluku o proglašenju Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora. Na istim sednicama veća Savezne skupštine doneta je odluka o proglašenju Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora (Službeni list Srbije i Crne Gore br. 1 od 4. februara 2003). Prethodno su Narodna skupština Republike Srbije na sednici od 27. januara 2003. i Skupština Republike Crne Gore na sednici od 29. januara 2003. godine usvojile Ustavnu povelju i Zakon o sprovođenju Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora.

Donošenjem ovih pravnih akata konstituisana je nova državna zajednica kojoj prvi član Ustavne povelje određuje ime Srbija i Crna Gora.

Pored preambule, Ustavna povelja ima dvanaest poglavlja.

Preambula ukazuje na polaznu osnovu koja se izražava u ravnopravnosti dve države članice, države Crne Gore i države Srbije koja uključuje Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju. Za Kosovo i Metohiju se navodi da se u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija trenutno nalazi pod upravom međunarodne administracije. Posebno se ističe da osnov za donošenje predstavlja akt Polazne osnove za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore od 14. marta 2002. godine.

U ovom poglavlju definisano je ime državne zajednice, ciljevi njenog ustrojstva, simboli, teritorija, sedište institucija i državljanstvo.

Načelo ravnopravnosti definiše da je državna zajednica zasnovana na ravnopravnosti dve države članice, države Srbije i države Crne Gore. U ovom ustavnom aktu, za razliku od prethodnog, prvi put se govori o članicama zajednice kao državama.

Ciljevi Srbije i Crne gore su poštovanje ljudskih prava svih lica u njenoj nadležnosti kao i unapređenje i očuvanje ljudskog dostojanstva, ravnopravnosti i vladavine prava. Težnja uključivanja u evropske strukture, naročito u Evropsku uniju i usklađivanje propisa i prakse sa evropskim i međunarodnim standardima je izražena kao cilj državne zajednice. Na planu ekonomije izražen je cilj stvaranja tržišne ekonomije koja se zasniva na slobodi preduzetništva, konkurenciji i socijalnoj pravdi. U skladu sa principima i standardima Evropske unije, cilj je uspostavljanje i obezbeđivanje neometanog funkcionisanja zajedničkog tržišta na svojoj teritoriji kroz harmonizaciju i koordinaciju ekonomskih sistema država članica.

U odredbi koja je označena pod naslovom Simboli, određeno je da državna zajednica ima zastavu, himnu i grb. Bliže uređivanje ovih simbola prepušta se zakonu Srbije i Crne Gore.

Određeno je da teritoriju Srbije i Crne Gore čine teritorije država članica, da je granica nepovrediva i da je granica između država nepromenljiva, izuzev promene uz obostranu saglasnost članica.

Beograd je administrativni centar Srbije i Crne Gore gde se nalazi i sedište Skupštine i Saveta ministara. Sedište Suda Srbije i Crne Gore je u Podgorici.

Državljanstvo jedne države članice daje automatski pravo na državljanstvo Srbije i Crne Gore. Državljanin jedne države članice ima jednaka prava i obaveze u drugoj državi članici kao i njen državljanin, izuzev izbornog prava.

U ovom poglavlju definisana je Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama kao sastavni deo Ustavne povelje i način njenog usvajanja, ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava i građanskih sloboda i neposredna primena međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima.

Princip tržišne ekonomije kao osnova ekonomskih odnosa zasnovanih na slobodnom preduzetništvu, konkurenciji, liberalnoj i spoljnotrgovinskoj politici i zaštiti svojine, koordinacija i harmonizacija ekonomskih sistema država članica, zajedničko tržište i odgovornost država članica za njegovo funkcionisanje, sloboda kretanja ljudi, robe, usluga i kapitala i zabrana sprečavanja protoka osnovni su ekonomski principi na kojima počiva zajednica.

Određivanje Srbije i Crne Gore kao jednog subjekta međunarodnog prava i člana međunarodnih organizacija za čije članstvo je uslov međunarodni subjektivitet, primat državne zajednice u zaključivanju međunarodnih ugovora i sporazuma i uspostavljanju odnosa sa drugim državama i međunarodnim organizacijama i primat međunarodnih ratifikovanih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava nad pravom državne zajednice i država članica predstavlja ostvarivanje državne zajednice kao pravne države.

Ovaj odeljak određuje dve vrste nadležnosti državne zajednice. Prve su nadležnosti koje su državnoj zajednici poverene ustavnom poveljom, a druge koje joj države članice u vidu dodatnih poslova iz svoje nadležnosti zajednički mogu da povere.

Obaveza je država članica da obezbede finansijska sredstva za obavljanje poverenih nadležnosti i dodatnih poslova.

Ustavna povelja prihvata demokratsko načelo podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku.

To nedvosmisleno sledi iz karaktera institucija državne zajednice i njihovih nadležnosti. U ovom odeljku, koji je i najobimniji definišu se Skupština Srbije i Crne Gore, predsednik Srbije i Crne Gore, Savet ministara i Sud Srbije i Crne Gore.

Skupština ima nadležnost da odlučuje o Ustavnoj povelji i zakonodavnu nadležnost. Ona donosi zakone i druge pravne akte o: institucijama osnovanim u skladu sa Ustavnom poveljom i njihovom funkcionisanju; primeni međunarodnog prava i konvencija koje utvrđuju obaveze o saradnji sa međunarodnim sudovima; proglašavanju i ukidanju ratnog stanja, uz prethodnu saglasnost skupština država članica; vojnim pitanjima i odbrani; članstvu Srbije i Crne Gore, kao subjekta međunarodnog prava, u međunarodnim organizacijama i o pravima i obavezama koji proističu iz tog članstva, uz saglasnost nadležnih organa država članica; utvrđivanju granica Srbije i Crne Gore, uz prethodnu saglasnost skupštine države članice na čijoj teritoriji je ta granica; pitanjima koja se odnose na standardizaciju, intelektualnu svojinu, mere i dragocene metale i statistiku; politici useljavanja, davanja azila, viznog sistema i integrisanom upravljanju u pograničnim poslovima, u skladu sa standardima Evropske unije; ratifikovanju međunarodnih ugovora i sporazuma; godišnjim prihodima i rashodima neophodnim za finansiranje nadležnosti poverenih državnoj zajednici, na predlog nadležnih organa država članica i Saveta ministara; sprečavanju i uklanjanju prepreka slobodnom kretanju ljudi, robe, usluga i kapitala u okviru Srbije i Crne Gore; izboru predsednika Srbije i Crne Gore i Saveta ministara; zastavi, himni i grbu.

Skupština obavlja i druge poslove utvrđene Ustavnom poveljom i donosi poslovnik o svom radu.

Skupština je jednodomna, ima 126 poslanika (91 iz Srbije i 35 iz Crne Gore).

Izbor poslanika vrši se u skladu sa evropskim i demokratskim standardima, na osnovu zakona država članica. U prve dve godine, poslanici se biraju posredno, srazmerno zastupljenosti u skupštinama republika članica. Na prvim izborima poslanici će se birati iz sastava skupština svake članice i Savezne skupštine. Po proteku prelaznog perioda, poslanici Skupštine biraće se na neposrednim izborima.

Za donošenje odluka u Skupštini potrebna je većina glasova od ukupnog broja poslanika pod uslovom da za odluku glasa i većina od ukupnog broja poslanika iz svake države članice.

Skupština ima predsednika i potpredsednika koji ne mogu biti iz iste države članice.

Predsednik Skupštine i predsednik Srbije i Crne Gore ne mogu biti iz iste države članice.

Predsednik predstavlja Srbiju i Crnu Goru u zemlji i inostranstvu; predsedava Savetom ministara i rukovodi njegovim radom; predlaže Skupštini sastav Saveta ministara i razrešenje njegovih članova; član je Vrhovnog saveta odbrane; donosi ukaze o postavljenju i opozivu šefova diplomatsko-konzularnih predstavništava Srbije i Crne Gore i prima akreditivna i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika; dodeljuje odlikovanja; proglašava zakone koje donosi Skupština i propise koje donosi Savet ministara; raspisuje izbore za Skupštinu Srbije i Crne Gore i obavlja druge poslove utvrđene Ustavnom poveljom.

Za svoj rad predsednik Srbije i Crne Gore odgovara Skupštini. Mandat mu traje četiri godine, a može prestati i pre vremena na koje je izabran - ostavkom, razrešenjem i raspuštanjem Skupštine.

Postupak izbora i razrešenja predsednika uređuje se zakonom.

Posebno je Ustavnom poveljom uređeno pitanje razrešenja predsednika u slučaju da je on povredio Ustavnu povelju. Ustanovljena je nadležnost Suda Srbije i Crne Gore za utvrđivanje da je predsednik povredio Ustavnu povelju. Skupštini je dato ovlašćenje da pokrene postupak za utvrđivanje ovakve povrede.

Savet je nadležan da: utvrđuje i sprovodi politiku državne zajednice, saglasno zajedničkoj politici i interesima država članica; koordinira rad ministarstava; predlaže Skupštini zakone i druge akte iz nadležnosti ministarstava; imenuje i razrešava šefove diplomatsko-konzularnih predstavništava i druge funkcionere u skladu sa zakonom; donosi podzakonske akte, odluke i druge opšte akte.

Savet ministara čine ministri i to: ministar spoljnih poslova, ministar odbrane, ministar za međunarodne ekonomske odnose, ministar za unutrašnje ekonomske odnose i ministar za ljudska i manjinska prava.

Kandidate za ministre Saveta ministara predlaže Skupštini predsednik Srbije i Crne Gore. Ustavna povelja govori samo o zamenicima ministra odbrane i ministra spoljnih poslova koji se predlažu na isti način kao i ministri. Dva kandidata za ministra su iz iste države članice kao i predsednik Srbije i Crne Gore, tri iz druge države članice. Kandidati za ministra odbrane i ministra spoljnih poslova su iz različitih država članica, kao i njihovi zamenici. Skupština glasa za listu kandidata za Savet ministara. U slučaju da lista ne dobije potrebnu većinu, predsednik može predložiti još dva puta liste kandidata. Ukoliko ni tada lista kandidata ne dobije potrebnu većinu, u roku od 60. dana od predlaganja prve liste kandidata, Skupština Srbije i Crne Gore se raspušta i raspisuju se izbori.

Savet ministara odluke donosi većinom glasova. Za svoj rad Savet ministara odgovara Skupštini Srbije i Crne Gore.

Sud je jedini pravosudni organ koji postoji u državnoj zajednici. Međutim, ovaj sud ne predstavlja prosto sažimanje nadležnosti ranijeg Saveznog suda i Saveznog ustavnog suda. Sud ima ustavno-sudsku i upravno-sudsku nadležnost. Sud nema instancionu nadležnost, budući da se sudska zaštita završava u okviru nadležnosti država članica.

Sud ima jednak broj sudija iz obe države članice. Sudije bira Skupština Srbije i Crne Gore na predlog Saveta ministara, na period od šest godina. Za sudije mogu biti birani diplomirani pravnici sa 15 godina iskustva u struci. Ustavna povelja proklamuje princip nezavisnosti sudija u radu i određuje da ne mogu biti razrešeni dužnosti pre isteka vremena na koje su birani, izuzev u slučajevima propisanim zakonom.

Ustavna povelja ustanovljava princip usklađenosti ustavne povelje, zakona i nadležnosti Srbije i Crne Gore i ustava, zakona i nadležnosti država članica.

Obezbeđivanje principa ustavnosti i zakonitosti je u nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore. Sud je, kako su utvrđene njegove nadležnosti, garant ostvarivanja prava prilikom tumačenja i primene Ustavne povelje.

Ukoliko dođe do spora, sukoba nadležnosti, između neke od institucija iz Ustavne povelje, Sud će biti nadležan da ovakav spor reši. Spor može biti karaktera negativnog sukoba kada institucije odbijaju nadležnost, ili pozitivan kada institucije prihvataju nadležnost. Spor se može odnositi kako na nadležnost donošenja opšteg akta, tako i na nadležnost donošenja pojedinačnog akta. Pitanje pokretanja ovakvog spora, postupka i odluka koje se mogu doneti uređeno posebnim zakonom koji će urediti organizaciju i rad Suda.

Mogući su sporovi o pitanjima nadležnosti između državne zajednice i jedne ili obe države članice. U takvom slučaju uvek će biti reč o ustavno-pravnom sporu vezanom za tumačenje Ustavne povelje u kome će Sud morati da dâ poslednju reč. I tu se može javiti pozitivan i negativan sukob. Isto tako moguć je sukob i između država članica u kome će morati da arbitrira Sud. U ovakvom slučaju stranke će biti države članice.

Ustavna žalba je i u dosadašnjem Ustavu SRJ postojala kao sredstvo zaštite protiv pojedinačnih akata i radnji državnih organa ako su njima povređeni sloboda i pravo čoveka i građanina utvrđeni Ustavom, pod uslovom da nije obezbeđena druga pravna zaštita. Ustavna povelja ne upotrebljava termin ustavna žalba, ali se iz definisanja uslova za upotrebu ovog pravnog sredstva može zaključiti da se radi o ustavnoj žalbi. Ustavna povelja daje pravo građanima, ne i pravnim licima, na žalbu ako im neka institucija Srbije i Crne Gore ugrozi prava i slobode, ali samo ona prava koja su garantovana Ustavnom poveljom, ako nije predviđena druga pravna zaštita.

Povodom ustavne žalbe treba istaći da se radi o veoma važnom instrumentu zaštite ljudskih prava, koji bi trebalo da pruži zaštitu i kada druga sredstva nisu predviđena i da time bude preventiva obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava i drugim evropskim institucijama.

Ustav Republike Crne Gore ima ustavnu žalbu, dok je Ustav Republike Srbije nema. U postupku usklađivanja ustava država članica sa Ustavnom poveljom za očekivati je da se i ova pitanja vezana za ljudska prava reše.

Koliki će značaj dobiti ustavna žalba u praksi Suda zavisiće od mnogih činilaca, pored ostalog i od Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama koja tek treba da se donese i predstavlja sastavni deo Ustavne povelje.

Ustavna povelja proklamuje međusobnu usklađenost ustava država članica s Ustavnom poveljom. Povredu ove usklađenosti nadležan je da utvrđuje Sud. Reč je o tipičnom ustavno-pravnom sporu, u kome sud svojom odlukom može da naredi usklađivanje. Ko će biti ovlašćen da pokrene ovakav spor, kakve će se odluke donositi zavisiće od rešenja koja će dati zakon o organizaciji, funkcionisanju i načinu odlučivanja pred Sudom.

Saglasno načelu da zakoni koje donosi državna zajednica moraju biti u saglasnosti s Ustavnom poveljom, Sud će ukoliko se na takvu nesaglasnost ukaže, raspraviti ustavno-pravno pitanje i doneti odgovarajuću odluku. I povodom ovog spora, zakonodavac će morati da razreši pitanje ko će biti ovlašćen da podnese predlog. U dosadašnjoj ustavno-pravnoj praksi podnosioci inicijative su mogli biti i građani, a predlagači i sva pravna lica kojima bi osporenom odredbom bio povređen interes.

Povodom postavljenog pitanja o ovakvoj usklađenosti Sud je obavezan da se izjasni u svojoj odluci, jer mu to stavlja u nadležnost Ustavna povelja.

Institucije Srbije i Crne Gore nadležne su da donose upravne akte kada rešavaju o pravima i obavezama u pojedinačnim upravnim stvarima. Sudska zaštita protiv ovih upravnih akata obezbeđena je u upravnom sporu pred Sudom. U tom sporu odlučivaće se o zakonitosti konačnih upravnih akata. Savezni sud je u upravnom sporu ocenjivao zakonitost konačnih upravnih akata saveznih organa u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima. Protiv odluka tog suda u određenim slučajevima bila su predviđena redovna i vanredna pravna sredstva. Kako je Ustavnom poveljom izričito navedeno da su odluke Suda obavezujuće i bez prava žalbe postavlja se pitanje da li će u određenim slučajevima biti moguće obezbediti dvostepenost odlučivanja. Pitanja i ovog postupka rešiće zakon o Sudu.

Ova nadležnost daje mogućnost Sudu da kroz stavove i mišljenja ujednačava sudsku praksu. Da li se ovo ujednačavanje odnosi samo na pravne stavove iz nadležnosti samog Suda ili i iz nadležnosti sudova država članica pitanja su na koje će odgovor morati da dâ zakon o organizaciji, funkcionisanju i načinu odlučivanja Suda. Odgovor na ovo pitanje zavisiće i od nivoa utvrđenih ljudskih prava u Povelji o ljudskim i manjinskim pravima. Posebno će zahtevati razradu pitanje ko, kako i kojim povodom može pokrenuti pitanja ujednačavanja sudske prakse, kakva bi u tome bila uloga redovnih sudova i koga bi i kako obavezivali zauzeti stavovi i data mišljenja.

Ustavna povelja predviđa da u radu Suda učestvuju i odlučuju i sudije ustavnih sudova država članica kada se ocenjuje usklađenost zakona ili nadležnosti država članica sa zakonima ili nadležnostima Srbije i Crne Gore ili država članica međusobno.

Kada se ocenjuje usklađenost ustava, zakona ili nadležnosti država članica s Ustavnom poveljom, zakonima ili nadležnostima Srbije i Crne Gore, u radu sednice Suda učestvuju i odlučuju i sudije ustavnog suda te države članice.

Postupak i način rada u ovim slučajevima regulisaće se zakonom i poslovnikom Suda.

Vojska Srbije i Crne Gore ima poseban odeljak u Ustavnoj povelji. Određuje se da je Vojska pod civilnom kontrolom, da je njen zadatak odbrana Srbije i Crne Gore, u skladu sa Ustavnom poveljom i principima međunarodnog prava koji reguliše upotrebu sile. Određuje se Vrhovni savet odbrane koga čine predsednik Srbije i Crne Gore i predsednici država članica. Služenje vojnog roka je na teritoriji države članice čiji je državljanin regrut uz mogućnost izbora i na teritoriji druge države. Regrutu se garantuje pravo na prigovor savesti. Zakonom o imovini d ržavne zajednice utvrdiće se imovina neophodna za funkcionisanje njenih institucija.

Imovina Savezne republike Jugoslavije potrebna za rad institucija Srbije i Crne Gore imovina je Srbije i Crne Gore. To se isto odnosi i na imovinu Savezne Republike Jugoslavije u inostranstvu. Imovina Savezne Republike Jugoslavije na teritoriji država članica imovina je država članica po teritorijalnom principu.

Reguliše se način usvajanja Ustavne povelje i promene Ustavne povelje.

U ovom delu reguliše se prenošenje prava i obaveza Savezne republike Jugoslavije na Srbiju i Crnu Goru, primena zakona Savezne republike Jugoslavije u poslovima Srbije i Crne Gore kao zakona Srbije i Crne Gore.

Zakoni Savezne republike Jugoslavije izvan poslova Srbije i Crne Gore primenjivaće se kao zakoni država članica, do donošenja novih propisa od strane država članica, osim zakona za koje država članica odluči da se ne primenjuju.

Usklađivanje sa Ustavnom poveljom izmenom ili donošenjem novih ustava treba da se izvrši u roku od šest meseci od dana usvajanja Ustavne povelje. Ovaj rok je već u toku, pa će zakonodavna vlast biti pred velikim izazovima.

Ovaj odeljak je posvećen Zakonu za sprovođenje Ustavne povelje koji se donosi na isti način i istovremeno sa Ustavnom poveljom.

Posle višemesečnih razmatranja, usaglašavanja i diskusija izgrađen je najviši konstitutivni akt državne zajednice Srbija i Crna Gora.

U ustavno-pravnom smislu izmenjen je karakter nekadašnje savezne federalne zajednice. Sada je tu zajednica koja ima više konfederalnih elemenata, koja je postavljena sa onoliko nužnih zajedničkih funkcija koje više odgovaraju stvarnim potrebama i realnosti.

Predstoji nam ogromna zakonodavna aktivnost u cilju usklađivanja najviših pravnih akata država članica sa Ustavnom poveljom, kao i usklađivanja zakona i drugih propisa unutar našeg pravnog sistema kao i prilagođavanja sa propisima Evropske unije.

Na nama je da se kroz jačanje postojećih i izgradnju novih institucija izborimo za ciljeve Srbije i Crne Gore: poštovanje ljudskih prava svih lica u njenoj nadležnosti, očuvanje i unapređenje ljudskog dostojanstva, ravnopravnosti i vladavine prava, uključivanje u evropske strukture, a naročito Evropsku uniju, usklađivanje propisa i prakse sa evropskim standardima, stvaranje tržišne ekonomije zasnovane na slobodi preduzetništva, konkurenciji i socijalnoj pravdi, uspostavljanje i obezbeđivanje neometanog funkcionisanja zajedničkog tržišta, kroz koordinaciju i harmonizaciju ekonomskih sistema država članica, u skladu sa principima i standardima Evropske unije.