UREDNOST PREDLOGA KANDIDATA ZA PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Dva osnovna zakona koja su poslužila kao pravni osnov za održavanje predsedničkih izbora u Srbiji su Zakon o predsedniku Republike i Zakon o izboru predsednika Republike (u daljem tekstu: Novi zakon), oba objavljena u “Službenom glasniku RS” 111 od 4. 12. 2007. godine. U primeni odredbe člana 3. stav 2. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (“Službeni glasnik RS” 98/06), predsednik Skupštine Srbije je doneo Odluku o raspisivanju izbora za predsednika Republike Srbije za 20. 01. 2008. godine (“Službeni glasnik RS” 117 od 12. 12. 2007. godine).

Stupanjem na snagu Novog zakona prestao je da važi Zakon o izboru predsednika Republike (“Službeni glasnik RS” 1/90... 18/04) - u daljem tekstu: (Raniji zakon).

Novi zakon

Prilikom donošenja svakog novog zakona nužno je, između ostalog, otkloniti uočene nedoumice i nedorečena rešenja iz ranijeg zakona. Pošto se kvalitet donetih zakona proverava u postupku primene kod sudova, svakako da prilikom donošenja novih zakona značajan doprinos njihovom poboljšanju treba da dâ i sudska praksa i pravna shvatanja odeljenjskih sednica odgovarajućih sudova. U većini zapadnih zemalja, Državni saveti, koji imaju ulogu najvišeg upravno-sudskog organa, istovremeno daju i ocenu kvaliteta zakona koji se predlažu kako bi usvojena rešenja izdržala proveru u primeni. Takve dve funkcije u istom državnom organu se ne smatraju inkopatibilnim.

Ovom prilikom zadržaćemo se na rešenju iz Novog zakona koje se tiče broja potpisa predloga kandidata za predsednika Republike i praktičnim pitanjima vezanim za postupanje Republičke izborne komisije u odlučivanju po podnetim predlozima.

Novi zakon, u odredbi člana 10. stav 1, predviđa: “da predlog kandidata može biti podnesen samo ako ga svojim potpisima koji su overeni kod suda podrži najmanje 10.000 birača”. Ostali stavovi ovog člana se tiču obrazaca za prikupljanje potpisa i podataka koje oni sadrže, zabrane prikupljanja potpisa podrške na radnom mestu, o podršci birača samo jednom kandidatu i o izdavanju posebnog ovlašćenja licima zaduženim za prikupljanje potpisa.

Za donošenje zaključka o uočenom pravnom problemu u tumačenju citiranog člana 10. stav 1. Novog zakona, značajno je reći da Novi zakon u odredbi člana 11. stav 3. obavezuje predlagače da “uz predlog kandidata” podnose u tački 5, potpise birača koji podržavaju predlog kandidata.

Novi zakon ne reguliše sva pitanja u vezi procedure predlaganja izbora zbog čega u članu 8. ostavlja mogućnost da: “u pitanjima koja ovim Zakonom nisu posebno uređena shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje izbor i prestanak kandidata narodnih poslanika.” U pitanju je primena Zakona o izboru narodnih poslanika (“Službeni glasnik RS” 35/00...101/2005).

Raniji zakon

Raniji zakon je pitanje broja potpisa dovoljnog za predlaganje kandidata za predsednika Republike regulisao članom 3. Zakona. Stavovima 2. i 3. ovog člana je predviđeno da: “kandidata za predsednika Republike može predložiti politička stranka ili druga politička organizacija koja prikupi najmanje 10.000 potpisa birača u Republici” i da: “kandidate za predsednika Republike može predložiti i grupa građana koja prikuplja najmanje 10.000 potpisa birača u Republici.”

Analiza citiranih odredaba Ranijeg i Novog zakona treba da dâ odgovor da li između njih ima razlike u odnosu na urednost predloga za predsednika Republike uz koji je dostavljeno manje od 10.000 potpisa birača.

Pravni stav Republičke izborne komisije

Prilikom predlaganja kandidata za predsednika Republike ovlašćeni predlagač je, između ostalog, izostavio da uz predlog dostavi 10.000 sudski overenih potpisa birača koji podržavaju kandidaturu tog kandidata. Republička izborna komisija je ovakav predlog odbila, bez prethodnog ostavljanja roka predlagaču u kome bi otklonio nedostatak u broju potpisa. Uporište za ovakav svoj stav Komisija je našla u analizi odredbe člana 46. stav 2. i 3. Zakona o izboru narodnih poslanika.

Podsetimo, stav 2. člana 46. ovog Zakona je predvideo da: “Ako Republička izborna komisija utvrdi da izborna lista sadrži nedostatke koji su smetnja za proglašenje izborne liste u skladu sa ovim Zakonom, doneće, u roku od 24 časa od prijema izborne liste zaključak kojim se podnosiocu izborne liste nalaže da najdocnije u roku od 48 časova od časa dostavljanja zaključka otkloni te nedostatke. Tim zaključkom istovremeno će se podnosiocu izborne liste ukazati na radnje koje treba da obavi radi otklanjanja nedostataka.”

Stavom 3. istog člana je predviđeno da: “Ako Republička izborna komisija utvrdi da izborna lista sadrži nedostatke predviđene ovim Zakonom, odnosno ako utvrdi da nedostaci izborne liste nisu otklonjeni, ili nisu otklonjeni u predviđenom roku, doneće u narednih 48 časova rešenje kojim se odbija proglašenje izborne liste.”

Komisija se u obrazloženju rešenja, kojim se odbija prigovor na odbijenu kandidaturu u prvostepenom postupku, izjasnila da na osnovu odredbe člana 46. stav 3. citiranog Zakona kandidatura može da bude odbijena u tri slučaja. Prvi se tiče postojanja nedostataka predviđenih zakonom, drugi se ogleda u neotklanjanju smetnji koje otklanjanje je naloženo podnosiocu zaključkom Komisije i treći se sastoji u neblagovremenom postupanju po zaključku Komisije. Na osnovu ovakvog tumačenja citirane odredbe, Komisija nalazi da postoje dve kategorije nedostataka za proglašenje izborne liste: otklonjivi i neotklonjivi.

Otklonjivi su oni razlozi iz stava 2. člana 46. koji predstavljaju “smetnju za proglašenje izborne liste u skladu sa ovim Zakonom,” a jedan od neotklonjivih nedostataka je kada nije priložena izjava sa najmanje 10.000 birača koji podržavaju kandidaturu. Komisija nalazi da u prilog ovakvog shvatanja ide i tumačenje člana 10. stav 1. Novog zakona koji predviđa da: “predlog kandidata može biti podnesen samo ako ga svojim potpisima koji su overeni kod suda podrži najmanje 10.000 birača.” Prema tome, za takvu vrstu nedostatka se ne može ostavljati rok za njegovo otklanjanje.

Upravno-sudska praksa

Zaštita izbornog prava ostvaruje se, prema odredbi člana 97. Zakona o izboru narodnih poslanika, žalbom kod Vrhovnog suda Srbije. Sud odlučuje po žalbi shodnom primenom odredaba zakona kojima se uređuje postupak u upravnim sporovima, a odluka po žalbi mora zbog prirode izbornog prava da se, donese u roku od 48 časova od prijema žalbe sa spisima.

Odlučujući o navedenom predmetu po žalbi legitimisanog podnosioca, Vrhovni sud Srbije je presudom Už. 1/08 od 04. 01. 2008. godine, žalbu uvažio i poništio rešenje Republičke izborne komisije.

Vrhovni sud Srbije se u obrazloženju svoje presude takođe, pozvao na odredbu člana 10. stav 1. Novog zakona i na odredbu člana 46. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika.

“U ovakvoj pravnoj situaciji, Republička izborna komisija je bila dužna da podnosiocu predloga, na osnovu člana 46. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika, koji se u konkretnom slučaju primenjuje saglasno odredbi člana 8. Zakona o izboru predsednika Republike, jer ta pitanja ovim Zakonom nisu posebno uređena, naloži da uredi predlog kandidata tako što će zaključkom naložiti da najdocnije u roku od 48 časova od časa dostavljanja zaključka otkloni nedostatke predloga i ukaže na radnje koje treba da obavi radi otklanjanja nedostataka. Ovo iz razloga, što prema pravnom stavu Vrhovnog suda Srbije, nedostavljanje zakonom propisanog broja potpisa birača kojima se podržava određena kandidatura, kao ni ostali nedostaci podnetog predloga kandidata iz člana 11. Zakona o izboru predsednika Republike, ne mogu biti razlog za donošenje odluke o odbijanju predloga kandidata, već se po tako podnetom predlogu postupa primenom člana 46. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika.”

Dakle, predlog koji ne sadrži sve dokaze predviđene odredbom člana 11. Novog zakona je neuredan predlog, a sa neurednim predlogom će se uvek postupati na način da se mora ostaviti rok za njegovo uređenje. Predlog bi mogao da bude odbijen (zakonski termin: prim. autora) za slučaj iskazane neurednosti samo ako bi to izričito pisalo u zakonu. Međutim, nijednom odredbom Zakona o izboru narodnih poslanika niti Novim zakonom nije predviđena mogućnost odbijanja predloga bez prethodnog nalaganja njegovog uređenja. Stoga ne bi mogla da bude prihvatljiva konstrukcija iz obrazloženja rešenja Komisije o otklonjivim i neotklonjivim razlozima. Zašto? Zbog toga što ne postoje tri slučaja za odbijanje predloga, na osnovu člana 46. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika, već samo dva: neotklanjanje smetnji po nalogu i neblagovremeno postupanje od strane podnosioca predloga. Prvi razlog iz obrazloženja ožalbenog rešenja koji se tiče “postojanja nedostataka predviđenih zakonom” u stvari je razlog zbog koga se ostavlja rok (nalaže se podnosiocu), a dva navedena razloga (nepostupanje ili neblagovremeno postupanje podnosioca predloga) su refleks povodom naloga u slučaju postojanja nedostataka. Utvrđivanjem da postoje tri razloga, Komisija je na nivo moguće odluke (nepostupanje ili neblagovremeno postupanje), podigla i opšti razlog (neurednost) zbog koga se upravo i ostavlja rok za otklanjanje nedostataka zbog koga mogu nastati samo dva citirana razloga za odbijanje predloga.

Autor želi posebno da iznese svoj stav da u odnosu na odredbe Novog i Ranijeg zakona nema razlike u postupanju kod nedostajućih potpisa: prema oba zakona ostavlja se rok za otklanjanje nedostataka, jer se radi o neurednim predlozima. Činjenica da u odredbi člana 10. stav 1. Novog zakona stoji da “predlog kandidata može biti podnesen samo ako ga svojim potpisima koji su overeni kod suda podrži najmanje 10.000 birača”, ni u čemu ne pooštrava odgovornost podnosioca predloga u odnosu na rešenje iz Ranijeg zakona, u smislu da mu zbog manjkavosti odmah može biti odbijen predlog. Bez izričito predviđene sankcije u zakonu za odbijanje - odbacivanje predloga kao neurednog, odredba člana 10. stav 1. Novog zakona ima značaj opšteg uslova koji, ako nije ispunjen, na osnovu člana 11. istog Zakona, mora biti otklonjen nalaganjem od strane Komisije, jer je u pitanju neurednost predloga.

*    *    *

Na kraju, autor se zalaže za unošenje oštrijih uslova u Novi zakon, pa i u pogledu procesne discipline. Radi se o izboru predsednika suverene države, pa stoga i inicijalni podnesci u tom postupku i podneti dokazi moraju da budu krajnje ozbiljno pripremljeni zbog značaja samog postupka i njegovog cilja. Konačno i zbog kandidata koji pretenduju na jednu tako ozbiljnu i funkciju ogromnog poverenja.