STRATEGIJA ZA REFORMU SISTEMA PRAVNE POMOĆI U REPUBLICI SRBIJI

Milan Marković,
Republički javni pravobranilac

Imajući u vidu obaveze koje proističu iz članstva Srbije i Crne Gore u Savetu Evrope, te da je pristup pravdi od suštinskog značaja za pravilno funkcionisanje pravosudnog sistema u državi, kao i da pristup pravdi može biti obezbeđen kroz delotvoran sistem koji je sposoban da pruži pravnu pomoć za one koje su siromašni, da bi se utvrdila njihova građanska prava i obaveze, Vlada Republike Srbije - Komisija za reformu pravosuđa, formirala je u februaru 2005. godine Radnu grupu za izradu Zakona o pravnoj pomoći. Radna grupa je sagledala postojeće modele sistema pružanja pravne pomoći u Srbiji, postojeće modele sistema u svetu, projekte koje realizuju advokatske komore i nevladine organizacije i na osnovu toga planira najbolje rešenje, kako bi uz korišćenje postojećih sistema pravne pomoći, implementirala efikasan model Zakona o pravnoj pomoći, koji bi imao prave rezultate u primeni.

INSTITUCIONALNI OKVIRI PRAVNE POMOĆI U REPUBLICI SRBIJI

Dosadašnji sistem pravne pomoći pokazao se kao neadekvatan i značajno limitiran. Za sada jedini zakon koji se posredno odnosi na uređenje službi za pružanje besplatne pravne pomoći građanima jeste Zakon o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik RS”, br. 9/02 i 33/04), gde se predviđa mogućnost da opština svojim statutom donese odluku o formiranju Službe pravne pomoći građanima. Ovde se radi o proceni potrebe za ovakvom službom, a ne o obavezi svake opštine da je formira. Prema istraživanju koje je sprovela Misija OEBS-a za Srbiju i Crnu Goru, a koje se odnosi na 83 opštine u Srbiji, pravna pomoć organizovana je kao služba u 42 opštine na osnovu ovlašćenja iz člana 18. tačka 27. Zakona o lokalnoj samoupravi, dok u četiti opštine pravnu pomoć pružaju sekretar opštine, opštinsko pravobranilaštvo i slično. U 37 opština nije organizovana Služba pravne pomoći, već se ona pruža u okviru postojećih službi opštine i u skladu sa potrebama.

Službe pri opštinama uglavnom pružaju pravnu pomoć koja se odnosi na informacije, savete i sastavljanje pravnih akata, ali i na zastupanje pred sudom i drugim državnim organima. Većina usluga nije besplatna, ali je pristupačnija siromašnim građanima, jer se nudi po tarifama koje su manje od advokatskih. Najveći broj građana se obraća za pravnu pomoć iz oblasti radnih odnosa, penzijsko-invalidskog osiguranja, statusnih stvari, kao i zaštite maloletnih lica bilo da su počinioci krivičnih dela ili žrtve nasilja.

Svaka od opština propisuje minimum od ostvarenih prihoda, koji građane kvalifikuje za korišćenje pravne pomoći, ali opština nema uvid u količinu sredstava koju ostvaruje pružanjem ovih usluga jer se novac ne uplaćuje na jedinstveni račun, a takođe nema mogućnost praćenja kvaliteta ni količine pruženih usluga, jer ne postoji obaveza formiranja jedinstvenog registra - statistike.

Prema Zakoniku o krivičnom postupku, uveden je novi osnov obavezne odbrane, koji predstavlja zadržavanje u policiji. Pravo okrivljenog je i da prilikom prvog saslušanja okrivljeni-osumnjičeni mora biti upoznat sa pravom da angažuje branioca koji može prisustvovati prvom saslušanju. Branilac u krivičnom postupku može biti samo advokat i učestvuje u postupku po dva osnova, kada ga okrivljeni sam angažuje i kada ga sud po službenoj dužnosti dodeli okrivljenom licu. Uslovi obavezne odbrane taksativno su navedeni u ZKP-u i ukoliko je glavni pretres održan bez prisustva advokata, reč je o bitnoj povredi odredaba ZKP-a.

Prema podacima dobijenim iz istraživanja koje je u toku 2004. godine sproveo PILI (Public Interest Law Initiative), 75,5% okrivljenih imalo je branioca u nekoj fazi krivičnog postupka, dok 24% nije uopšte imalo branioca. Od ukupnog broja branioca u postupku njih 42% je bilo po službenoj dužnosti, a 58% izabranih. Osnov dodele branica je u najvećem broju slučajeva određivanje pritvora prema okrivljenom (57%) i zaprećena kazna u trajanju preko 10 godina zatvora (21%). Na ostale slučajeve obavezne odbrane otpada oko 10% slučajeva, dok su slučajevi dodele branioca po službenoj dužnosti u situacijama gde nije bilo obavezne odbrane veoma retki. Za pravnu pomoć u krivičnim postupcima, najznačajnije su one norme, po kojima sud odlučuje o pravu na branioca po osnovu siromaštva ili interesa pravičnosti. U postupcima za dela za koja je predviđena kazna zatvora od 3 do 10 godina sud može postaviti advokata po službenoj dužnosti na zahtev okrivljenog, ukoliko okrivljeni nema materijalnih sredstava da sam angažuje branioca. Za procese koji se vode za dela sa zaprećenom kaznom ispod 3 godine zatvora, a okrivljeni nemaju sredstava, sud može zbog interesa pravičnosti postaviti branioca. Posebno interesantan podatak u okviru ovog istraživanja je da od ukupnog broja onih koji nisu imali advokata ni u jednoj fazi postupka, skoro polovina jesu lica okrivljena za dela sa zaprećenom kaznom od 3 do 10 godina zatvora. Rezultati istraživanja pokazuju da se sud vrlo retko odlučuje za dodelu branioca po osnovu siromaštva i interesa pravičnosti. Kako je propisana obavezna odbrana prema ZKP-u u najvećoj meri jasna i po pravilu ujednačena, zakonske osnove se ipak mogu preispitati u delu visine predviđene kazne (izrazito visoki minimum od preko 10 godina zatvora), kao i nedovoljno jasne odredbe koje se odnose na lica nesposobna da se sama uspešno brane. Uporedno-pravna analiza pokazuje da u većini zemalja u regionu osnov obavezne odbrane u odnosu na predviđenu kaznu predstavlja kazna zatvora u trajanju od 5 godina i više.

U građanskoj materiji Zakon o parničnom postupku pruža mogućnosti da bilo koje poslovno sposobno lice bude angažovano kao punomoćnik. Jedina zabrana odnosi se na lica koja se bave nadripisarstvom, a advokati se pojavljuju kao isključivi punomoćnici samo u procesima revizije i zahtevu za zaštitu zakonitosti. Pravo na besplatno zastupanje postavljeno je u kontekstu oslobođenja od troškova postupka (sudskih i predujma za troškove svedoka, veštaka itd.). Ovo pravo imaju stranke koje su u potpunosti oslobođene od plaćanja troškova i ukoliko je ispunjen i drugi uslov, da je zastupanje advokata nužno radi zaštite prava stranaka. Sud može delimično ili u potpunosti osloboditi stranku plaćanja troškova postupka. Prilikom donošenja ovakve odluke naročito se uzimaju u obzir - vrednost predmeta spora, broj lica koje stranka izdržava i prihodi i imovina koje imaju stranka i članovi njene porodice. Teret dokazivanja lošeg imovinskog stanja je na strani onog lica koje traži oslobođenje, a sud takođe može po službenoj dužnosti pribaviti potrebne podatke o imovnom stanju stranke koja traži oslobođenje. Protiv rešenja kojim se usvaja zahtev stranke za oslobođenje od troškova nije dozvoljena žalba. U toku postupka prvostepeni sud može ukinuti rešenje o plaćanju troškova i o postavljanju zastupnika, ukoliko utvrdi da je stranka u stanju da snosi troškove postupka, može odrediti da plati i one troškove za koje je bila oslobođena, kao i stvarne izdatke i naknadu postavljenom zastupniku. Zakon o parničnom postupku predviđa mogućnost da stranka koja dobije spor, a bila je oslobođena plaćanja troškova, može naknadno da izmiri obaveze iz onoga što joj je dosuđeno.

Zakon o uređenju sudova, predviđa sudske dane u kojima opštinski sudovi mogu pružati pravnu pomoć građanima. Zakon ne uređuje na koji način i koju vrstu pomoći sudovi pružaju, sem da se sudski dani organizuju u vreme koje određuje presednik Vrhovnog suda Srbije, a na predlog predsednika suda. Međutim prema Poslovniku sud nema pravo da organizuje pravnu pomoć, ukoliko je na području suda već organizovana odgovarajuća opštinska služba za pružanje pravne pomoći.

PROJEKTI KOJE REALIZUJU ADVOKATSKE KOMORE I NEVLADINE ORGANIZACIJE

Zakon o advokaturi predviđa mogućnost sklapanja sporazuma opštine i advokatske komore o pružanju besplatne pravne pomoći građanima na teritoriji opštinskog suda. Prema ovom sporazumu opština obezbeđuje materijalne i druge uslove za pružanje te pomoći. Na ovom osnovu zasnovan je i projekt Advokatske komore u Nišu, Pančevu i Šapcu. Cilj ovog projekta je pokretanje modela besplatne pravne pomoći u Srbiji koji sprovodi advokatska komora i koji se zasniva na principima kvaliteta i profesionalizma. Advokati su profesionalno osposobljeni i najkvalifikovaniji za pružanje pravne pomoći, a Kodeksom profesionalne advokatske etike su vezani za pravila ponašanja prema sudu i strankama, što omogućava kontrolu i kvalitet njihovog rada i sankcionisanje postupaka koji bi naneli štetu građanima zbog eventualnih grešaka u zastupanju.

Prema modelu koji sprovodi Advokatska komora u Nišu, besplatna pravna pomoć sastoji se od besplatnog pravnog savetovanja i zastupanja stranaka na sudu, nije vezana za određenu materiju i nije namenjena samo pojedinim socijalnim grupama (ženama ili maloletnicima), već uopšte svim građanima pod propisanim uslovima. Pravo na besplatni savet ima svaki građanin koji se za savet obrati. Za ostvarivanje ovog prava, nisu predviđeni bilo kakvi uslovi, već se besplatni pravni savet daje svakom građaninu koji u vreme koje je za to određeno dođe u prostorije Advokatske komore. Jedini uslov je da građanin ima prebivalište ili boravište na teritoriji opštine s obzirom da opština svojim sredstvima finansira ovaj projekat za građane sa svoje teritorije.

Besplatno zastupanje stranaka omogućeno je samo onim strankama koje zbog svog lošeg ekonomskog položaja, nemaju dovoljno sredstava da sami angažuju advokata i na taj način sebi obezbede stručnu pravnu pomoć. Zbog toga je potrebno da stranka koja traži besplatno zastupanje, ima prebivalište ili boravište na teritoriji opštine i da je nosilac socijalne karte koju izdaje opština ili da ispunjava uslove za dobijanje socijalne karte. Besplatno zastupanje na sudu je omogućeno u svim predmetima, osim u krivičnim predmetima, s obzirom da je u toj vrsti predmeta već obezbeđena obavezna stručna odbrana od strane advokata, koja je finansirana iz državnog budžeta. Pravo na besplatno zastupanje od strane advokata, omogućeno je samo onim građanima, koji do momenta traženja tog prava nisu bili zastupani od strane advokata koga su sami angažovali. Ovo pravilo je uvedeno jer se smatralo da su oni građani koji su već angažovali advokata za to imali sredstava, te da im nije potrebno obezbeđivati besplatno zastupanje. Predviđen je i izuzetak od ovog pravila ukoliko se utvrdi da stranke bez svoje krivice zbog osiromašenja ne mogu više plaćati advokata, pa im je po utvrđenju te činjenice omogućeno besplatno zastupanje od advokata.

Radi utvrđenja uslova za odobravanje prava na besplatno zastupanje, formirana je Komisija koja donosi rešenje o usvajanju zahteva za priznavanje prava na besplatno zastupanje ili o odbijanju takvog zahteva. Komisiju čine predstavnici opštine i predstavnici Advokatske komore. Građani podnose zahtev Komisiji za priznavanje prava na besplatnu pravnu pomoć i dokaze na osnovu kojih se može utvrditi da li ispunjavaju uslove za to. Komisija zaseda jednom nedeljno i po utvrđivanju prethodnih uslova za priznavanje prava na besplatnu pravnu pomoć, ukoliko su uslovi ispunjeni, pismeno o tome obaveštava podnosioca zahteva i advokata. Ukoliko Komisija utvrdi da podnosilac zahteva ne ispunjava uslove za besplatno zastupanje, obaveštava podnosioca da je njegov zahtev odbijen, na osnovu čega podnosilac zahteva može izjaviti žalbu Izvršnom odboru opštine. Kada advokat dobije predmet dužan je da zahtev i spise razmotri i ukoliko utvrdi da je zahtev osnovan i ostvariv, dužan je da preduzme potrebne radnje u roku od 8 dana od dana dobijanja predmeta. Advokat koji je određen da zastupa stranku dužan je da Komisiji podnosi svakih 6 meseci izveštaj o svom radu, odnosno da obavesti Komisiju koje je sve radnje preduzeo u zastupanju stranke i ostvarivanju njenog prava.

Ukoliko advokat posle razgovora sa podnosiocem zahteva smatra da podnosilac zahteva ne može ostvariti pravo za koje smatra da mu pripada, on o tome obaveštava Komisiju i istovremeno dostavlja Komisiji pismeni izveštaj o razlozima zbog kojih smatra da stranka ne može uspeti u sporu. Kada Komisija utvrdi da je mišljenje advokata pravilno, donosi odluku o odbijanju zahteva za zastupanje, a ukoliko Komisija utvrdi da stav advokata nije pravilan, onda će na zahtev stranke odrediti drugog advokata sa liste advokata kome će poveriti predmet.

Sredstva za obezbeđivanje prava na besplatnu pravnu pomoć obezbeđuje opština, a visina sredstava je definisana ugovorom kojie su zaključili opština i Advokatska komora. Ovim ugovorom je definisano šta sve obuhvata pravna pomoć koju je obavezna da organizuje Advokatska komora kao i posebne obaveze Advokatske komore kao što su - da obezbedi potreban broj advokata za pravno savetovanje i zastupanje, da dvomesečno opštini podnosi detaljan izveštaj o pružanju pravne pomoći u prethodnom periodu, da obezbedi odgovarajuću prostoriju za pružanje pravnih saveta, da je opremi potrebnom opremom, materijalom, pravnom literaturom i da obezbedi tehničko osoblje. Za davanje pravnih saveta svakodnevno je angažovan po jedan advokat od 9,00 do 13,00 sati i advokatu se isplaćuje naknada u jednokratnom iznosu koji je protivvrednost 25 eura. Za zastupanje advokatu se po dostavljanju dokaza da je preduzeo prvu radnju u zastupanju odnosno ostvarivanju prava stranke, isplaćuje iznos koji predstavlja protivvrednost 40 eura. Kada se postupak završi, advokat je ovlašćen da naplati sve dosuđene troškove i da naplaćene troškove zadrži za sebe, pošto je prethodno Advokatskoj komori vratio iznos predujma koji je primio od Komore o preduzimanju prve radnje u zastupanju stranke. Advokatska komora i opština su određena sredstva odvojile i za promociju projekta besplatne pravne pomoći, što je u početku bilo neophodno, da bi se građani upoznali sa pravima koje im pripadaju, a koja proizilaze iz ugovora opštine i Advokatske komore. U tu svrhu štampane su brošure kojima su građani obaveštavani o sadržini prava na besplatnu pravnu pomoć, kojim građanima to pravo pripada, gde mogu da dobiju pravni savet i gde da se obrate za pravo na besplatno zastupanje. Projekat je na adekvatan način promovisan u medijima.

Treba imati u vidu dosadašnji rad nevladinih organizacija i mogućnost njihovog angažovanja u sistemu pružanja pravne pomoći, s obzirom na iskustvo koje su u pružanju pravne pomoći stekle u prethodnoj deceniji, baveći se pravima ugroženih slojeva stanovništva. Nevladine organizacije su se do sada bavile pružanjem pravne pomoći iz specifičnih oblasti kao što su - nasilje u porodici, kršenje ljudskih prava, sve vrste diskriminacije, tortura, socijalna prava i pristup pravdi, etnički motivisano nasilje, trgovina ljudima, problemi izbeglica, prigovor savesti, pomoć za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama. Pružanje pravne pomoći se odnosilo na davanje saveta, pisanje podnesaka, pisanje urgencija državnim organima, zastupanje pred sudom i drugim državnim organom. Prema istraživanju koji je uradio Komitet za ljudska prava, najveći broj nevladinih organizacija pruža pravnu pomoć u punom obimu što podrazumeva sve oblike pružanja pravne pomoći. Drugu veliku grupaciju čine organizacije koje se bave svim vrstama pravne pomoći osim zastupanja pred sudovima i drugim državnim organima, dok manji broj samo daje savete. Posebno treba imati u vidu nevladine organizacije koje se bave specifičnim pitanjima izbeglih lica i koje pružaju pomoć tim licima u domenu statusnih, imovinskih, penzijskih i socijalnih prava, prava preostalih iz radnog odnosa i stanarskih prava u državama iz kojih su izbegli. Iz ovih razloga trebalo bi sagledati mogućnost za angažovanje određenih nevladinih organizacija u sistemu pružanja pravne pomoći - posebno izbeglicama. Ovo iz razloga što se radi o propisima koji su nedovoljno poznati advokatima, jer se radi o stotinama zakonskih i podzakonskih akata stranih država, a posebnu prepreku čini i jezik tih država na kome upravni i sudski organi u tim državama veoma insistiraju. Takođe, potrebno je poznavati i sistem državne uprave i organizaciju sudske vlasti.

MOGUĆA REŠENJA U NOVOM ZAKONU O PRAVNOJ POMOĆI

Najvažniji problem koji će se postaviti u izradi, ali i u implementaciji Zakona o pravnoj pomoći, biće vezan za finansiranje i raspoloživa sredstva. Očigledno je velika nesrazmera između velikih potreba, odnosno velikog broja lica kojima je potrebno pružiti pravnu pomoć i limitiranih sredstava. Sredstva za pravnu pomoć su za sada prvenstveno u rukama sudova i uglavnom namenjena za branioce po službenoj dužnosti u krivičnim postupcima. U okviru sada obezbeđenih sredstava isplaćuju se branioci po službenoj dužnosti odnosno postavljeni zastupnici, međutim često nepredviđeni troškovi kao što su troškovi veštaka ali i tekući režijski troškovi, umanjuju mogućnost isplate po osnovu pružene pravne pomoći. Pored ovog problema, drugi važan problem je i nedovoljno dobar način planiranja upravljanja i korišćenja raspoloživim sredstvima. Ovo je posledica nepostojanja centralnog mehanizma planiranja i praćenja distribucije i korišćenja sredstava namenjenih pravnoj pomoći, a koji bi obezbedio dovoljne garancije za njihovo čuvanje, sigurnost i efikasnu upotrebu.

Shodno svemu navedenom, očigledno je da je zbog postojećeg stanja u državi za početak najbolje iskoristiti postojeće sisteme pružanja pravne pomoći koji bi bili poboljšani time, što bi se uvela obaveza u Zakonu o lokalnoj samoupravi, da svaka opština mora da formira Službu pravne pomoći. Ova služba bi se pravoshodno bavila davanjem pravnih saveta i pružanjem inicijalne pravne pomoći, kao i utvrđivanjem socijalnog statusa građana koji se kandiduju za dobijanje pravne pomoći. Nakon utvrđivanja socijalnog statusa i važnosti pravnog problema koje ima građanin, ukoliko se rešenje njegovog problema može efikasno sprovesti samo putem zastupanja na sudu, građanina upućivao advokatskoj komori ili nekoj drugoj organizaciji, koja će preduzeti zastupanje pred sudom. Troškove bi u inicijalnom postupku snosila država da bi se po završenom postupku advokat mogao naplatiti i iz troškova postupka, a eventualni ostatak bi se vraćao u budžet.

Nedostatak jasnih mehanizama za utvrđivanje imovinskog stanja jasno navodi na zaključak, da jedino opštine mogu na svojoj teritoriji utvrditi socijalni cenzus svakog građanina pojedinačno koji bi se mogao kandidovati za dobijanje pravne pomoći. Takođe, ova služba bi imala veliku ulogu i u informisanju građana na koji način mogu da dobiju pravnu pomoć odnosno da zaštite svoja prava, imajući u vidu činjenicu da veliki broj građana ne poznaje funkcionisanje institucija sistema, već uočavaju sud kao jedino mesto gde mogu ostvariti svoja prava. Donošenjem Zakona o ombudsmanu, Zakona o medijaciji, Zakona o notarima, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o advokaturi, kao i Zakona o pravnoj pomoći u velikoj meri bi se smanjio pritisak na sudove, a dobra organizacija lokalne samouprave u pogledu brzog i efikasnog rešavanja statusnih problema građana u upravnoj materiji, dovela bi do toga da bi većina građana svoje probleme mogla da reši već u službi za pravnu pomoć u opštini, dok bi manji broj njih imalo potrebe da svoje probleme rešava na sudu, gde bi u zavisnosti od socijalnog statusa država finansirala rešenje tog problema.

Svakako bi trebalo razmotriti mogućnost da se u Zakonu o krivičnom postupku implementira odredba po kojoj bi pravo na branioca po službenoj dužnosti moglo da ima lice protiv koga se vodi postupak za dela sa zaprećenom kaznom zatvora od 3 do 10 godina, pri čemu bi se posebno vodilo računa o siromaštvu i interesu pravičnosti.

Sistem pravne pomoći mora biti uređen na jedinstven način zbog čega bi trebalo formirati upravu pri Ministarstvu pravde, koja bi na jedinstven način upravljala i planirala sistem pravne pomoći. Ova uprava bi takođe vodila računa o kvalitetu pruženih pravnih usluga i preduzimala mere u okviru ovlašćenja iz zakona. Primarna kontrola rada pružaoca pravne pomoći trebalo bi da bude na advokatskim komorama i opštinskim službama za pružanje pravne pomoći, dok bi posebnu vrstu kontrole kvaliteta pruženih pravnih usluga i utrošenih sredstava, sprovodilo Ministarstvo pravde.

Posebno treba razmotriti mogućnost uz korišćenje rešenja iz uporednih sistema, da pojedine nevladine organizacije i pravne klinike učestvuju u sistemu pružanja pravne pomoći koje bi finansirala država, posebno u onim oblastima u kojima nema velikog interesovanja advokata.

Sredstva za pružanje pravne pomoći obezbeđivala bi se prevashodno iz budžeta i ta sredstava bi se koristila za pružanje besplatne pravne pomoći u zastupanju. Sredstva koja bi se obezbeđivala iz budžeta lokalne samouprave upotrebljavala bi se za formiranje službi za pružanje pravne pomoći u opštinama koje bi davale pravne savete i informacije, utvrđivale socijalni status građana i davale uputstva za zastupanje. Sredstva za pružanje pravne pomoći mogu se osigurati i iz donacija i drugih izvora.

Sistem pravne pomoći za početak treba da bude definisan kao besplatna pravna pomoć, koju bi dobijale samo najugroženije socijalne grupe.