MESTO EVROPSKE KONVENCIJE ZA ZAŠTITU LJUDSKIH PRAVA
I OSNOVNIH SLOBODA U USTAVNOPRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE 

Dr Bosa Nenadić,
sudija Ustavnog suda Srbije

Mesto Konvencije u ustavnopravnom sistemu Republike Srbije nakon njene ratifikacije

1. Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Konvencija) ratifikovana je 26. decembra 2003. godine od strane Skupštine Srbije i Crne Gore. Zakon o ratifikaciji Konvencije istog dana objavljen je u službenom glasilu državne zajednice, s tim što je, saglasno odredbi člana 4.  Zakona, stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja u “Službenom listu Srbije i Crne Gore” - Međunarodni ugovori. To znači, da je Konvencija u odnosu na Srbiju i Crnu Goru i njene države članice stupila na snagu, odnosno počela pravno da deluje 3. januara 2004. godine, sa izuzetkom onih odredaba Konvencije u vezi sa kojima su Zakonom o ratifikaciji  utvrđene rezerve. Ovim rezervama je za izvesno vreme  odložena ili ograničena primena pojedinih odredaba Konvencije na teritoriji Srbije i Crne Gore, ili pak samo na teritoriji Srbije.  Tako su članom 3. Zakona utvrđene četiri sledeće rezerve: prva, da odredbe člana 5. stav 1. tačka (c) i stav 3. Konvencije neće uticati na primenu važećih pravila o obaveznom pritvoru. Ova rezerva odnosi se  na član 142. stav 1. Zakonika o krivičnom postupku (“Službeni list SRJ”, br. 70/201, 68/2002) u Republici Srbiji, koji predviđa obavezan pritvor u slučaju da postoji osnovana sumnja da je lice izvršilo krivično delo za koje je predviđena kazna zatvora u trajanju od 40 godina; druga, da  Srbija i Crna Gora izražava spremnost da u potpunosti jemči prava predviđena članovima 5. i 6. Konvencije, s tim što odredbe člana 5. stav 1. tačka (c) i člana 6. st. 1. i 3. neće uticati na primenu čl. 75-321. Zakona o prekršajima Republike Srbije (“Službeni glasnik SR Srbije”, br. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/2001) i čl. 61-225, Zakona o prekršajima Republike Crne Gore  (“Službeni list Republike Crne Gore”, br. 25/94, 29/94, 38/96, 48/99), koji uređuju postupak pred prekršajnim organima; treća, da pravo na javnu raspravu predviđeno članom 6. stav 1. Konvencije neće uticati na primenu načela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji, po pravilu, ne održavaju javne rasprave, te da je pomenuto načelo sadržano u članu 32. Zakona o upravnim sporovima (“Službeni  list SRJ”, broj 46/94) u Republici Srbiji; četvrta, da se odredbe člana 13. Konvencije neće primenjivati u pogledu pravnih lekova koji su u nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore, sve dok taj Sud ne počne s radom, u skladu sa čl. 46-50. Ustavne povelje. Dve od navedene četiri stavljene rezerve na Konvenciju u momentu ratifikacije, i to prva i četvrta rezerva, su “skinute”  8. jula 2005. godine, stupanjem na snagu  Zakona o izmenama  Zakona  o ratifikaciji Konvencije.1

Mesto međunarodnih ugovora u pravnom poretku jedne zemlje, kao i odnos međunarodnog i unutrašnjeg prava su, po pravilu, pitanja koja su predmet ustavnog  uređivanja (materia constitutionis). U momentu ratifikacije Konvencije  Republika Srbija je imala status države članice, u kojoj je  bio na snazi republički Ustav iz 1990. godine. Ustav Republike Srbije iz 1990. godine, kao ustav federalne jedinice, nije sadržao odredbe o mestu i primeni međunarodnih ugovora u pravnom sistemu Republike Srbije,2 jer je, u vreme donošenja tog Ustava pitanje odnosa međunarodnog i unutrašnjeg prava bilo predmet uređivanja tada važećeg Ustava Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, a potom Ustava Savezne Republike Jugoslavije iz 1992. godine.

Po preuređenju Savezne Republike Jugoslavije, odnosno konstituisanju  državne zajednice Srbije i Crne Gore (februara 2003. godine), u najvišem pravnom aktu ove zajednice - Ustavnoj povelji bile su sadržane odredbe o odnosu međunarodnog i unutrašnjeg prava. Uz izražavanje evropskog usmerenja državne zajednice, u Ustavnoj povelji stajale su i dve odredbe (čl. 10. i 16) koje su na opšti način opredeljivale mesto međunarodnih ugovora u ustavnopravnom sistemu Srbije i Crne Gore i njenih država članica.

Članom 16. Ustavne povelje bilo je utvrđeno da  “ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju primat nad pravom Srbije i Crne Gore i pravom država članica”. Utvrđujući primat međunarodnog prava u odnosu na unutrašnje pravo, iz ove odredbe Ustavne povelje, po našem mišljenju,  sledilo je da su ratifikovani međunarodni ugovori u Srbiji i Crnoj Gori i njenim državama članicama, a time i Konvencija, imali “nadzakonsku snagu”, tj. da su bili iznad zakona, drugih propisa i opštih akata, jer je pojam “pravo Srbije i Crne Gore i pravo država članica” po svojoj sadržini i dometu  odgovarao pojmu “zakonodavstvo”, odnosno pojmu “zakona i drugih propisa Srbije i Crne Gore” (država članica).

Međutim, odredbe člana 20. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, kojima je bilo propisano da su države članice dužne da usklade “svoje ustave s Ustavnom poveljom i ratifikovanim međunarodnim ugovorima”,   u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu Ustavne povelje”, a  ne samo svoje zakone i druge propise, izazivale su sporenja o tome kakav je odnos ustava država članica i ratifikovanih međunarodnih ugovora, odnosno da li su međunarodni ugovori koji su činili sastavni deo jedinstvenog pravnog poretka državne zajednice Srbije i Crne Gore, u hijerarhiji pravnih akata bili ispod ili iznad ustava država članica. Naime, iz člana 20. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje proizlazilo je da su imali primat i nad  “ustavima država članica”, odnosno da su  međunarodni ugovori imali  “nadustavno” dejstvo, i to ne samo u državama članicama, već i u Srbiji i Crnoj Gori kao celini.3 Drugim rečima, donosilac ovog zakona stajao je na stanovištu da su  međunarodni ugovori  iznad ustava država članica. Na istovetnom stanovištu bio je delimično i zakonodavac - Skupština Srbije i Crne Gore prilikom donošenja Zakona o Sudu Srbije i Crne Gore i uređivanja nadležnosti ovog Suda (član 34. stav 1. tač. 2), 3) i 5) Zakona), s tim što taj isti zakonodavac nije bio dosledan, jer tako nije “mislio” prilikom uređivanja načina odlučivanja Suda, odnosno utvrđivanja vrste odluka kojima Sud odlučuje o pojedinim pitanjima iz njegove nadležnosti. Tako među odlukama Suda u Zakonu o Sudu Srbije i Crne Gore nije bilo odluke kojom bi Sud utvrđivao nesaglasnost ustava sa potvrđenim međunarodnim ugovorima, niti je bilo  utvrđuje dejstvo takve odluke (čl. 111. i 118. Zakona o Sudu Srbije i Crne Gore - ‘’Službeni list Srbije i Crne Gore’’, broj 26/03). I mada se, po našem mišljenju, moglo osnovano postaviti pitanje ustavnosti navedenih zakonskih rešenja, to pitanje nije pokretano pred Sudom Srbije i Crne Gore, verovatno i zbog toga što su navedena rešenja o obavezi usaglašavanja republičkih ustava, odnosno njihovoj saglasnosti s Ustavnom poveljom i međunarodnim ugovorima, kao i o nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore prema kojima je ovaj Sud bio nadležan da ceni usklađenost ustava država članica s Ustavnom poveljom i međunarodnim ugovorima, ostala “mrtvo slovo na papiru” za sve vreme postojanja državne zajednice.

Sledeća bitna odredba Ustavne povelje koja je opredeljivala mesto Konvencije u pravnom sistemu Republike Srbije, jeste odredba člana 10. Povelje, u kojoj je bio sadržan princip o neposrednoj primeni međunarodnih ugovora u oblasti sloboda i prava. Utvrđujući da se: “odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama koji važe na teritoriji Srbije i Crne Gore neposredno primenjuju”, ovo rešenje je  nesporno bilo “politički opravdano”, s obzirom na evropsko usmerenje Srbije i Crne Gore, ali je ono, moglo bi se reći, istovremeno bilo i “preusko i preširoko” (R. Etinski). Preusko, jer je neposrednu primenu međunarodnih ugovora ograničavalo samo na odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima, dok je isključivalo neposrednu primenu drugih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava. S druge strane, ono je bilo preširoko, jer se odnosilo na sve odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima,  a mnoge od odredaba ovih međunarodnih ugovora, pa i predmetne  Konvencije,  nisu po svojoj prirodi, odnosno strukturi  i sadržini podobne za neposrednu primenu.

Sledstveno odredbama čl. 10. i 16. Ustavne povelje može se zaključiti da je Konvencija nakon njene ratifikacije od strane Skupštine Srbije i Crne Gore, kao međunarodni ugovor, imala primat nad unutrašnjim pravom Srbije i Crne Gore u celini, odnosno nad zakonodavstvom državne zajednice i zakonodavstvom država članica - pa time i nad zakonodavstvom Republike Srbije, a njene odredbe mogle su se neposredno primenjivati i na teritoriji Republike Srbije (i Crne Gore). 

Mesto  Konvencije u ustavnopravnom poretku Republike Srbije nakon prestanka drŽavne zajednice

Nakon prestanka državne zajednice Srbija i Crna Gora juna 2006. godine,  postavilo se pitanje  mesta i uloge međunarodnih ugovora, a time i Konvencije  u ustavnopravnom poretku Republike Srbije kao samostalne i suverene države s obzirom na to, da njen Ustav iz 1990. godine, koji je bio na snazi, nije  sadržao odredbe o mestu međunarodnih ugovora u pravnom sistemu Republike. Naime, naši pravni stručnjaci su se uveliko sporili o tome da li u Republici Srbiji, nakon prestanka državne zajednice, “ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava” i dalje imaju primat “nad pravom Srbije” i “da li se odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama” koji važe na teritoriji Srbije “neposredno primenjuju”.

Odluka o obavezama državnih organa Republike Srbije u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije kao sledbenika državne zajednice Srbija i Crna Gora, koju je 5. juna 2006. godine donela  Narodna skupština Republike Srbije,  nije sadržala rešenja koja su davala izričit odgovor na postavljeno pitanje.4 Međutim, iz preambule ove odluke, sledio je odgovor na sporno pitanje, jer se u preambuli, pored ostalog, konstatovalo: da je Republika Srbija u skladu sa Polaznim osnovama za preuređenje odnosa Srbije i Crne Gore (“Beogradski sporazum”) i članom 60. Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, postala sledbenik državne zajednice Srbija i Crna Gora i u celosti nasledila njen međunarodno pravni subjektivitet i međunarodne dokumente, posebno Rezoluciju 1244. Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija; da se pravni poredak Republike Srbije usklađuje sa principima na kojima se zasnivaju pravni poretci razvijenih demokratskih država, kao i sa odgovarajućim aktima međunarodne zajednice.

Kako je nakon prestanka državne zajednice, Republika Srbija na međunarodnom planu, saglasno odredbama člana 60. Ustavne povelje, postala njen pravni sledbenik,5 to nije trebalo da bude sporno ni sledeće: prvo, da su svi ratifikovani međunarodni akti (multilateralni i bilateralni) koji su obavezivali državnu zajednicu Srbiju i Crnu Goru, nastavili da obavezuju i Republiku Srbiju kao samostalnu državu, pa tako i međunarodni ugovori u oblasti sloboda i prava; drugo, da su ratifikovani međunarodni ugovori postali sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije; treće, da je “pravo”, odnosno “da su zakoni i drugi propisi” Republike Srbije morali biti usaglašeni sa tim aktima. 

Međutim, u slučaju “sukoba” normi međunarodnog i unutrašnjeg prava sporno je bilo pitanje koja je norma tada bila “starija”, odnosno imala primat i da li se norma ratifikovanog međunarodnog ugovora u oblasti sloboda i prava u Republici Srbiji mogla neposredno primeniti ili ne, s obzirom na to da tada važeći Ustav Republike Srbije nije sadržao pravila o odnosu nacionalnog i međunarodnog prava. Po našem viđenju, u odgovoru na ovo pitanje imalo se postupati na način kako se postupalo u državnoj zajednici (kao celini ali i u svakoj njenoj državi članici) nakon stupanja na snagu Ustavne povelje, odnosno na način kako je to bilo utvrđeno u odredbama čl. 10. i 16. Ustavne povelje. Ovo, pre svega, iz razloga što su pomenute odredbe Ustavne povelje koje su opredeljivale odnos međunarodnog i nacionalnog prava neposredno primenjivane nešto više od tri godine i na teritoriji Republike Srbije, ili bolje rečeno, što su u tom periodu ove odredbe proizvodile pravno dejstvo i u pravnom poretku Srbije. Vraćanje na stanje pre donošenja Ustavne povelje u ovom segmentu, nesporno bi značilo vraćanje “unazad”, a s obzirom na sadržinu Konvencije i drugih međunarodnih ugovora koji su obavezivali Republiku Srbiju u ovoj oblasti, to bi imalo za posledicu  “umanjenje dostignutog nivoa ljudskih prava” u nas, što bi bilo suprotno opšteprihvaćenim načelima međunarodnog prava,6 a to ne bi bilo ni primereno statusu koji je Republika Srbija stekla na temelju člana 60. Ustavne povelje, kao sledbenik državne zajednice Srbija i Crna Gora. Naime, kao nosilac kontinuiteta na međunarodnom planu Republika Srbija je stekla ne samo pravo članstva u međunarodnim organizacijama (pa i u Savetu Evorpe), već je nasledila i obavezu poštovanja akata međunarodnog prava koji su doneti u okviru tih organizacija, i to upravo na onaj način kako je to činjeno i u državi prethodnici, odnosno državnoj zajednici. Otuda smatramo, da je Konvencija kao potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovor i ovom periodu obavezivala Republiku Srbiju i da je u njenom pravnom sistemu zauzimala mesto neposredno “iza Ustava” a  “ispred zakona”.

Drugim rečima, u hijerarhiji pravnih akata u ustavnopravnom sistemu Srbije, Konvencija je, kao “potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovor”, stajala  neposredno ispod Ustava, ali iznad zakona. Dakle, može se reći da je i u ovom periodu u pravnom poretku Republike Srbije Konvencija imala “nadzakonsku” pravnu snagu. 

Sporenja o nadleŽnosti Ustavnog suda  da ceni usklaĐenost
domaĆeg  prava sa meĐunarodnim ugovorima

 Sa prestankom Suda Srbije i Crne Gore i Ustavni sud Srbije, susreo se sa pitanjem, da li je ovaj sud nadležan za rešavanje sporova u kojima se traži ocena saglasnosti zakonodavstva Republike Srbije sa međunarodnim ugovorima, i da li u donošenju svojih odluka ovaj sud može neposredno primeniti odredbe međunarodnih  ugovora o ljudskim i manjinskim pravima i slobodama, pa i odredbe pomenute konvencije. I u odgovoru na ova pitanja su se takođe iznosila različita  mišljenja. 

Prema jednom mišljenju, Ustavni sud Srbije nije bio nadležan da vrši ocenu usklađenosti domaćeg zakonodavstva sa međunarodnim ugovorima, pa ni da primenjuje međunarodne ugovore u postupku odlučivanja o pitanjima iz svoje nadležnosti, s obzirom na to da je nadležnost Ustavnog suda Srbije taksativno utvrđena odredbama člana 125. Ustava. Kako te nadležnosti Suda u toj odredbi Ustava nema, to Sud u pomenutoj vrsti sporova ne može da zasnuje svoju nadležnost.        

Prema drugom mišljenju, pojam “zakon” iz člana 125. Ustava podrazumeva i “zakon o ratifikaciji međunarodnog ugovora” (čiji sastavni deo čini i međunarodni ugovor), te je tako Ustavni sud nadležan da ceni, s jedne strane, usklađenost tog zakona s Ustavom Republike Srbije, a s druge strane, usklađenost “svih drugih propisa i opštih akata Republike Srbije”, sa “zakonom o ratifikaciji međunarodnog ugovora”.   

I na kraju, prisutno je bilo i mišljenje, kome smo i mi bili skloni, a koje je polazilo od toga da je mesto međunarodnih ugovora u pravnom sistemu Republike Srbije bilo određeno odredbama čl. 10. i 16. Ustavne povelje, te da nakon prestanka državne zajednice, Republika Srbija,  kao sledbenik državne zajednice to mesto međunarodnih ugovora  u svom ustavnopravnom sistemu nije menjala. Naprotiv, pomenutom odlukom od 5. juna 2006. godine Narodna skupština je “zatečeno”  mesto međunarodnih ugovora u pravnom poretku Republike Srbije, po našoj oceni, i potvrdila. Saglasno tome međunarodni ugovori su u hijerarhiji pravnih akata Republike Srbije,  nakon prestanka državne zajednice, bili ispod Ustava, ali iznad zakona. Kako je  članom 1. Ustava  vladavina prava bila utvrđena kao jedna od tri osnovne vrednosti na kojima se zasnivala Republika Srbija i njen ustavni sistem, a  stavom 5. člana 9. Ustava “zaštita ustavnosti, kao i zaštita zakonitosti u skladu sa Ustavom poverena Ustavnom sudu”, to je Ustavni sud  bio nadležan i da ceni ne samo usklađenost drugih propisa i opštih akata sa međunarodnim ugovorom, odnosno zakonom o ratifikaciji međunarodnih ugovora, već i usklađenost zakona Republike Srbije sa međunarodnim ugovorima. U zemlji koja se temelji na principu vladavine prava (koja podrazumeva i usklađenost akata u pravnom poretku zemlje), ta kontrola se od strane Ustavnog suda nije mogla isključiti, jer je pravni poredak Republike Srbije bio jedinstven i činili su ga kako domaći tako i međunarodni izvori prava. Svaki od tih  izvora morao je imati svoje mesto u hijerarhiji pravnih akata, pa tako i potvrđeni međunarodni ugovori. O usklađenosti akata u pravnom poretku Republike Srbije, u kome niži pravni akti moraju biti usklađeni s višim pravnim aktima, po Ustavu brinuo se Ustavni sud.

Kako se nadležnost Ustavnog suda Srbije upravo temelji na principu ocene saglasnosti akata niže pravne snage s aktima više pravne snage, to po našem mišljenju, nije se mogla dovoditi u pitanje ni nadležnost Suda da ceni usklađenost zakona sa međunarodnim ugovorima, jer su međunarodni ugovori imali nadzakonsku pravnu snagu, odnosno govoreći jezikom ustavopisaca stekli “primat nad pravom Republike Srbije”.

Primena Konvencije u  praksi Ustavnog suda Srbije
do donoŠenja novog Ustava

Za vreme postojanja državne zajednice, Sud Srbije i Crne Gore  kao što je već navedeno, bio je nadležan za ocenu usklađenosti zakona, drugih propisa i opštih akata Srbije i Crne Gore sa potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima, ali i za ocenu usklađenosti “ustava i zakona država članica” sa potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima. Pored toga, ovaj Sud bio je nadležan i za rešavanje sporova po tzv. ustavnim žalbama građana, zbog povrede osnovnih ljudskih sloboda i prava zajamčenih Ustavnom poveljom, Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama i ustavima država članica.  Otuda navedena pitanja, u oblasti ustavnosudske kontrole, nisu spadala u domen ustavnosudske zaštite od strane ustavnih  sudova država članica. Sledstveno tome, kada je u podnescima upućenim Ustavnom sudu Srbije traženo da ovaj sud izvrši samo ocenu usaglašenosti određenog zakona sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, Sud se s pozivom na  član 125. Ustava  oglašavao nenadležnim, s tim što je u obrazloženju pojedinih  odluka ukazivao  da  je za tu ocenu nadležan Sud Srbije i Crne Gore.

Međutim, u svojoj praksi Ustavni sud Srbije je primenjivao pojedine odredbe Konvencije nakon njenog stupanja na snagu u odnosu na Srbiju  (i Crnu Goru), i to prilikom odlučivanja u pojedinim sporovima apstraktne kontrole ustavnosti zakona. Pri tome, Sud nije vršio ocenu usklađenosti konkretnog zakona, drugog propisa i opšteg akta jedino, tj. isključivo u odnosu na međunarodni ugovor, pa ni u odnosu na Konvenciju, ali je bilo slučajeva da je određeni  zakon Sud ocenjivao ne samo u odnosu na Ustav Republike Srbije, već i u odnosu na potvrđene međunarodne ugovore. Tako je Ustavni sud Srbije u nekoliko svojih odluka, u kojima je utvrdio nesaglasnost određenih odredaba zakona s Ustavom Republike Srbije ocenio i da te odredbe zakona nisu u skladu ni sa Konvencijom, odnosno sa određenim “međunarodnim standardima”. Naime,  Ustavni  sud Srbije u izreci odluke nije utvrđivao nesaglasnost zakona sa Konvencijom, odnosno drugim međunarodnim ugovorima, već je samo u obrazloženju odluke izražavao stav ili ocenu da osporene odredbe zakona, odnosno zakon u celini nije u skladu ni sa pojedinom odredbama Konvencije, odnosno drugog međunarodnog ugovora ili pak s  opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.7

Drugim rečima, mada u vreme postojanja državne zajednice, odnosno Suda Srbije i Crne Gore, Ustavni sud Srbije nije bio nadležan da ocenjuje usklađenost prava Republike Srbije sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i sporazumima, treba konstatovati da se ovaj sud i u tom periodu, u obrazloženju nekoliko svojih odluka pozivao i na odredbe Konvencije i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava. Pojedine odredbe Konvencije Ustavni sud je imao u vidu naročito prilikom interpretacije i tumačenja osnovnih načela i principa Ustava Republike Srbije, a potom odredaba o slobodama i pravima. Tako su odredbe Konvencije, ili bolje reći načela i principi utvrđeni Konvencijom, kao i  praksa i stavovi, Evropskog suda za ljudska prava, služili Ustavnom sudu Srbije kao “dodatne alatke” u zauzimanju stavova po određenim spornim ustavnopravnim pitanjima. U pojedinim odlukama koje je donosio Ustavni sud u vršenju apstraktne kontrole ustavnosti zakona, Sud je pojedine odredbe Ustava interpretirao (tumačio) upravo na način kako je to utvrđeno u odredbama Konvencije, odnosno kako je pojedine  odredbe Konvencije u praksi tumačio Evropski sud za ljudska prava. Bilo je slučajeva u kojima bi se odluke Ustavnog suda “teže obrazlagale” da se Sud pri tumačenju Ustava  Republike Srbije i  utvrđivanju svog stava, odnosno odlučivanja o spornim ustavopravnim pitanjima nije “poslužio” i načelima i principima utvrđenim u Konvenciji.

Svoje stanovište o Konvenciji kao aktu “nadzakonske” pravne snage u našem pravnom sistemu, Ustavni sud je izrazio i u više pisama upućenih Narodnoj skupštini. Tako je Ustavni sud, saglasno članu 62. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka,8 ukazivao Skupštini da je u važećem zakonodavstvu Republike Srbije izostalo uređivanje pojedinih pitanja, te da su u našem pravnom poretku prisutne određene pravne praznine koje bi, zakonodavac trebalo da “popuni” polazeći i od odredaba Konvencije.  To je Ustavni sud učinio i u svojim pismima koja je u periodu od marta 2003. do 2006. uputio Narodnoj skupštini, a koja su se odnosila na: slobodne izbore i zaštitu izbornog prava; pravo na delotvorno pravno sredstvo; pravo na pravično suđenje; pravo na suđenje  u razumnom roku; ravnopravnost polova i dr.

Treba konstatovati i to da su se u praksi Ustavnog suda Srbije pojedini principi i načela Konvencije imala u vidu i pre njene ratifikacije od strane državne zajednice, ali tada, kao “opšta načela koja priznaju civilizovani narodi” (V. Dimitirijević), odnosno kao opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava koja  priznaju savremene evropske države.9

Dakle, kratko rečeno Ustavni sud Srbije je u poslednjih nekoliko godina  prilikom donošenja odluka o ustavnosti pojedinih zakona polazio i od odredaba Konvencije, s tim što je u izreci odluka Sud samo utvrđivao saglasnost, odnosno nesaglasnost pojedinih odredaba zakona ili zakona u celini u odnosu na Ustav Republike Srbije, dok su u obrazloženju tih odluka navođene i odredbe, odnosno načela i principi Konvencije. Ove odluke Suda svojim sadržinama doprinosile su, pre svega, ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, odnosno utemeljenju  vladavine prava u Republici Srbiji, afirmaciji principa podele vlasti, nezavisnosti sudstva i tužilaštva i potpunijoj zaštiti osnovnih ljudskih sloboda i prava.

Novi Ustav Srbije i mesto Konvencije u ustavnopravnom poretku Srbije

U novom Ustavu Republike Srbije, proglašenom 8. novembra 2006. godine, u  više odredaba sadržana su rešenja koja su od značaja za utvrđivanje mesta međunarodnih ugovora u savremenom pravnom poretku Republike Srbije. Tako iz  rešenja člana 16. Ustava  proizilazi sledeće:      prvo, da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori  sastavni deo jedinstvenog pravnog poretka Republike Srbije; drugo, da se opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori neposredno primenjuju (znači svi međunarodni ugovori, a ne samo oni koji se odnose na slobode i prava); treće, da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom.

Potom je u članu 18. novog Ustava utvrđeno da se Ustavom jemče i kao takva “neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima” i zakonima, kao i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje.

I u delu Ustava posvećenom “Ustavnosti i zakonitosti”, odnosno u odredbi člana 194. Ustava koja nosi naziv “hijerarhija domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata” stoji da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, te da potvrđeni međunarodni ugovori (ovog puta) “ne smeju” biti u suprotnosti s Ustavom. I dok zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji “moraju biti saglasni s Ustavom” zakoni i drugi opšti akti u Republici Srbiji “ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava”. Ovom prilikom ukazujemo da postoji određena pravna, a ne samo redakcijska neujednačenost, odredaba člana 194. i odredaba člana 16. novog Ustava, a koje mogu izazivati određene dileme i sporenja  u  praksi, pa i u funkcionisanju Ustavnog suda Srbije.

Kada su u pitanju sudovi i javno tužilaštvo,  ustavotvorac izričito utvrđuje da se sudske odluke zasnivaju, odnosno da se funkcije javnog tužilaštva vrše “na osnovu Ustava, zakona, potvrđenog međunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona” (član 145. stav 2. i član 156. stav 2). Kada je u pitanju  primena međunarodnih ugovora u odlučivanju sudova ukazujemo na određenu nesaglasnost odredaba člana 145. stav 2. i člana 142. stav 2.  novog Ustava, koji pored  utvrđivanja da sudovi sude “na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kad je to predviđeno zakonom,” utvrđuje da sudovi sude i  na  osnovu “opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava” naravno i “potvrđenih međunarodnih ugovora”. 

Za sagledavanje mesta Konvencije kao međunarodnog ugovora u pravnom poretku Republike Srbije, od značaja su i odredbe o nadležnosti Ustavnog suda (član 167. stav 1. tač. 1. i 2),  u kojima je utvrđeno da Ustavni sud odlučuje: (1) o “saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima”; (2) o saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora s Ustavom. Ove odredbe u suštini slede rešenja sadržana u već pomenutim osnovnim odredbama Ustava o mestu međunarodnih ugovora, pa je sasvim logično da se u nadležnosti  Ustavnog suda Srbije, kao čuvara ustavnosti i zakonitosti i garanta zaštite osnovnih ljudskih sloboda i prava, utvrde i rešenja koja će ovom Sudu omogućiti ostvarivanje ove njegove uloge. Međutim, ni u novom Ustavu nadležnost ovog suda da odlučuje o usklađenosti “prava”, tj. “zakonodavstva” Republike Srbije sa potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima nije do kraja “izvedena”. Tako, u odredbama Ustava posvećenim postupku i odlukama Suda, kao i dejstvu njegovih odluka ne nalazimo rešenja o postupku, odnosno odlukama Suda kojim bi Sud utvrđivao da je republički zakon ili drugi opšti akt “nesaglasan” (član 167. Ustava), odnosno “suprotan” (član 194. Ustava) međunarodnom ugovoru, odnosno opšteprihvaćenom pravilu međunarodnog prava. No, mišljenja smo da se ova pitanja mogu  urediti i zakonom o uređenju Ustavnog suda, odnosno zakonom o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka, i da ta zakonska rešenja za svoju polaznu osnovu mogu imati ona rešenja Ustava koja se odnose na ocenu ustavnosti zakona i drugih propisa (kako u pogledu postupka odlučivanja, tako i u pogledu odluka Suda i njihovog dejstva).

I dok se u ostvarivanju nadležnosti Ustavnog suda da u apstraktnom sporu vrši kontrolu (ocenu) usklađenosti domaćeg zakonodavstva sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i međunarodnim ugovorima ne bi trebale javljati posebne teškoće, takva ocena se ne bi mogla dati u pogledu ostvarivanja nadležnosti Ustavnog suda da ceni “ustavnost” međunarodnih ugovora. Naime, čini se da određeni problemi mogu nastati u primeni odredbe novog Ustava kojom je uvedena mogućnost ustavnosudske kontrole, odnosno “ocene saglasnosti međunarodnih ugovora sa Ustavom” od strane Ustavnog suda, imajući u vidu karakter međunarodnih ugovora i postupak njihove izmene, kao i Ustavom opredeljeno dejstvo odluka Ustavnog suda.  No,  kako razmatranje pomenutog pitanja zahteva posebnu analizu, mi ovom prilikom  na njega samo skrećemo pažnju, i ukazujemo na njegovu složenost i  specifičnost koja zahteva da se pažljivo  sagleda i vidi,  kad to zapravo Ustavni sud vrši ocenu “usklađenosti međunarodnih ugovora sa Ustavom” - pre ili posle ratifikacije i kakvo bi faktički bilo dejstvo odluke Ustavnog suda ukoliko bi se pred tim Sudom vodili postupci ocene ustavnosti već ratifikovanih međunarodnih ugovora u odnosu na novi Ustav Republike Srbije, u koje spada i  Konvencija.

I na kraju, ono što je veoma značajno da se kaže, s obzirom na temu ovog  priloga, a to je da novi Ustav Republike Srbije članom 170. uvodi institut ustavne žalbe. O ustavnoj žalbi Ustavni sud će odlučivati kada se “pojedinačnim aktom ili radnjom državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajamčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu”. I upravo u vršenju ove svoje nove nadležnosti  Ustavni sud  će ubuduće i te kako morati “zagledati” ne samo u  Ustav Republike Srbije, već i u Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i praksu i stanovišta Evropskog suda  za ljudska prava.

Umesto zakljuČka

S obzirom na sadržinu navedenih odredaba novog Ustava Republike Srbije  mesto Konvencije u pravnom poretku Republike Srbije de constitutione lata je nesporno. Konvencija  predstavlja deo jedinstvenog pravnog poretka Republike Srbije, u kome je  Ustav “najviši pravni akt Republike Srbije”. Kao “potvrđeni međunarodni ugovor”, Konvencija  je  akt koji je po pravnoj snazi odmah iza Ustava, odnosno ona je niža od  Ustava, ali je viša od zakona i drugih opštih akta donetih u Republici.

Odredbe Konvencije, kao i svih drugih međunarodnih ugovora koji obavezuju Republiku Srbiju, po novom Ustavu će se takođe moći neposredno primenjivati. Naravno, neposredno se mogu primenjivati samo one odredbe Konvencije koje nisu uslovljene u pogledu izvršenja ili dejstva usvajanjem ili postojanjem bilo kakvog pravnog akta države Srbije. To su zapravo one odredbe Konvencije koje su “pravno potpune”, odnosno “pravno perfektne i sposobne” da proizvedu direktno dejstvo između Srbije kao države članice Saveta Evrope (sledbenika državne zajednice Srbije i Crne Gore) i  pojedinaca na njenoj teritoriji. Ilustracije radi mogle bi se navesti brojne odredbe Konvencije  i njenih protokola koje se zbog svoje opštosti i pravne prirode ne mogu primenjivati neposredno. I neke veoma bitne odredbe Konvencije, kao  što su pojedine odredbe člana 6. Konvencije o pravu na pravično suđenje, ili pak odredba člana 13.  Konvencije o pravu na delotvoran pravni lek, nisu takve da bi mogle biti neposredno primenjene. Sasvim je jasno da odredba člana 13. Konvencije, po kojoj “svako kome su povređena prava i slobode predviđene u ovoj Konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima”, nije neposredno primenjiva i da  Konvencija ovom odredbom u suštini nameće obavezu državi članici da obezbedi delotvoran pravni lek. Naime,  iz ove odredbe  pojedinac ne može da derivira neko konkretno pravno sredstvo kojim će pred nadležnim državnim organom Republike Srbije štititi svoje pravo ili slobodu (R. Etinski). To delotvorno pravno sredstvo građani Srbije moraju da potraže u našem domaćem pravu, odnosno u odredbama zakona kojima se uređuju postupci pred sudovima i drugim državnim organima, odnosno organizacijama koje vrše javna ovlašćenja a pred kojima građani ostvaruju ili štite svoja prava, odnosno pravne interese.

Pitanje izvršavanja i neposredne primene odredaba međunarodnih ugovora, pa tako  i Konvencije u jednoj državi ne može da bude jedino stvar njenog ustava, odnosno ustavne proklamacije. To je i pitanje formulacije i sadržine svake pojedine odredbe Konvencije, ali i odnosa “volje”, “snage” i “mogućnosti” svake konkretne zemlje potpisnice (članice) Konvencije prema izvršenju i implementaciji njenih odredaba u sopstvenom pravnom poretku. Dakle, da bi se Konvencija izvršavala i neposredno primenjivala i u našoj zemlji, potrebno je da se ispuni više uslova, a  pre svega, da se u našem unutrašnjem - nacionalnom pravnom poretku utvrde, ne samo zakonodavna i druga normativna rešenja, već i da se  obezbede delotvorni pravni mehanizmi i uvedu, odnosno “razvijaju” efikasne institucije za ostvarivanje i zaštitu prava i sloboda zajemčenih Ustavom Republike Srbije, a potom i Konvencijom i drugim međunarodnim ugovorima. Drugim rečima, naš unutrašnji pravni poredak, svojom strukturom i sadržinom, a ne samo tekstom pozitivno pravnih akata, mora biti u suštinskom smislu usaglašen sa Konvencijom i prožet njenim principima i načelima.  Od malog značaja će biti odredbe novog Ustava koje proklamuju primat Konvencije (i drugih međunarodnih ugovora) i njenu neposrednu primenu ako nisu stvoreni uslovi, odnosno nužne pretpostavke za njeno izvršavanje, tj.  ako se odredbe Konvencije u realnosti ne budu ostvarivale zbog odsustva  mehanizma  i  institucija neophodnih za njeno izvršenje i primenu.

_______________________________

1   Odredbom člana 1. Zakona o izmenama Zakona o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (“Službeni list Srbije i Crne Gore” - Međunarodni ugovori, broj 5/05), rezerve utvrđene u članu 3. tač. 1. i 4. osnovnog teksta Zakona o ratifikaciji Konvencije su brisane.

2   Ustav Republike Srbije iz 1990. godine samo je u odredbi člana 73. tačka 7. pominjao međunarodne ugovore, tako što je Ustavom bilo utvrđeno da Narodna skupština “ratifikuje međunarodne ugovore”.

3   M. Milojević smatra da su tvorci Ustavne povelje međunarodnim ugovorima priznali primat i u odnosu na Ustavnu povelju. Videti M. Milojević, Ustavna nadležnost za zaključivanje i izvršavanje međunarodnih ugovora, Zbornik radova “Pravni sistem Republike Srbije - usaglašavanje sa pravom Evropske unije”, str. 223. i. d.

4   Videti Odluku o obavezama državnih organa Republike Srbije u ostvarivanju nadležnosti Republike Srbije kao sledbenika državne zajednice Srbija i Crna Gora (“Službeni glasnik RS”, broj 48/2006).

5   U članu 60. st. 4. i 5. Ustavne povelje utvrđeno je da “u slučaju istupanja države Crne Gore, međunarodni dokumenti koji se odnose na Saveznu Republiku Jugoslaviju, posebno Rezolucija 1244. Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija u celosti važiti za državu Srbiju, kao sledbenika”, te da “država članica koja iskoristi pravo istupanja ne nasleđuje pravo na međunarodno pravni subjektivitet.....”

6   Videti član 5. stav 2. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

7   Videti primera radi odluke Suda: Odluku broj IU-232/03 od 18. marta 2004. godine, u kojoj je Sud odlučivao o ustavnosti člana 70. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, kojim je, po oceni Suda, bio umanjen dostignuti nivo samostalnosti i nezavisnosti sudova; Odluku broj IU-110/04. od 15. jula 2004. godine, u kojoj je Sud odlučivao o ustavnosti čl. 8. i 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izboru Narodnih poslanika, odnosno o odredbama kojima su ustanovljene posebne mere u cilju obezbeđivanja rodne (polne) ravnopravnosti i zastupljenosti predstavnika nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini; Rešenje broj IU-201/04. od 7. oktobra 2004. godine, kojim je Sud odlučivao o ustavnosti odredbe člana 2. stav 4. Zakona o okupljanju građana, a koja se odnosila na način ostvarivanja slobode okupljanja; Odluku broj IU-193/04. od 28. septembra 2006. godine, u kojoj je Sud odlučivao o ustavnosti odredbe člana 28. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu, kojom su bila ograničena prava po osnovu rada zamenicima javnog tužioca koji nisu bili ponovo izabrani.

8   Videti član 62. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka (“Službeni glasnik RS”, broj 32/91), u kome je utvrđeno da Ustavni sud “obaveštava Narodnu skupštinu o stanju i problemima u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti u Republici, daje mišljenje i ukazuje na potrebu donošenja i izmenu zakona i preduzima druge mere radi zaštite ustavnosti i zakonitosti”.

9   Videti tako: Rešenje broj IU-166/03, od 5. maja 2003. godine, kojim je Sud utvrdio meru obustave izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje su preduzete na osnovu čl. 15.v, 15g, i 15d. Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala; Odluku broj IU-214/02. od 4. novembra 2003. godine, kojom je Sud odlučivao o ustavnosti i zakonitosti Uredbe o organizovanju i ostvarivanju verske nastave i nastave alternativnog predmeta u osnovnoj i srednjoj školi; Rešenje broj IU-480/03. od 29. decembra 2003. godine, kojim je Sud odlučivao o ustavnosti odredaba člana 81. i 82. Zakona o uređenju sudova, i pri tom doneo privremenu meru s pozivom na Ustav Srbije, ali i uz ocenu da je spornim odredbama Zakona povređena i odredba Konvencije o pravu na delotvorni pravni lek.