VACATIO LEGIS I PRAVO GRAĐANA DA SE U PRIMERENOM ROKU UPOZNAJU SA ZAKONIMA I DRUGIM PROPISIMA

Dr Bosa NENADIĆ,
sudija Ustavnog suda Srbije

Opšti osvrt na institut vacatio legis

Da bi zakon usvojen u parlamentu i proglašen od strane nadležnog organa stupio na snagu, nužno je da budu ispunjeni i još neki, dodatni uslovi. Pre svega, potrebno je da zakon bude objavljen (publikovan) u službenom glasilu, a potom i da protekne određeni period od momenta njegovog objavljivanja do njegovog stupanja na snagu - period, odnosno vreme u kome se građani upoznaju sa sadržinom zakona.1 To vreme u kome objavljeni zakon “čeka” da se primeni, odnosno stupi na snagu jeste vacatio legis.

Objavljivanje propisa u službenom glasilu ili, kako se nekad ovaj čin kod nas nazivao, obnarodovanje,2 a potom ostavljanje primerenog roka da se “narod upozna” sa propisima pre nego što oni stupe na snagu i počnu da se primenjuju, ima brojna značenja i ciljeve. Ukazaćemo samo na neke od njih. Prvo, objavljivanje je čin koji zakonima i drugim propisima daje potpunu perfekciju, jer obezbeđuje da volja zakonodavca bude izražena i oblikovana kroz spoljne, svima dostupne i izvesne akte. Zakoni i drugi propisi smatraju se donetim okončanjem postupka u organima koji ih donose i proglašenjem od strane nadležnih organa, ali pravnu snagu i “duh života” zakoni i drugi propisi mogu steći tek po objavljivanju. Donet, a neobjavljen propis u odgovarajućem službenom glasilu, ne može stupiti na snagu, niti može proizvoditi bilo kakvo pravno dejstvo, tj. posledice;3 drugo, objavljivanjem propisa zadovoljava se zahtev da propisi budu javni i dostupni svim građanima, kako bi građani uskladili svoje ponašanje sa novim pravilima; treće, objavljivanje propisa u službenom glasilu je zvanično objavljivanje pravnih akata od strane državnih institucija, odnosno institucija kojima je država poverila obavljanje tog čina. Jedino se u službenom glasilu daje autentičan tekst propisa i time isključuje bilo kakva sumnja kako njihov tekst tačno glasi; četvrto, zbog postojanja fikcije poznavanja zakona i drugih propisa (a koja je nužna zbog efikasnosti prava u njegovoj primeni) obaveza je države da izdavanjem službenog glasila i ostavljanjem određenog roka za upoznavanje sa propisom pre njegovog stupanja na snagu, stvori realnu mogućnost da se svako može upoznati sa propisima i to za sve vreme njihovog važenja. Na kraju, i nadležnim državnim organima često je potrebno vreme da obezbede neophodne organizacione, tehničke, kadrovske i druge uslove za izvršenje, odnosno primenu propisa.

Drugim rečima, objavljivanjem propisa radi upoznavanja adresata sa njihovom sadržinom, u za to primerenom roku, stvara se nužan uslov za stvarnu primenu prava. Samo zakoni i drugi propisi čija je sadržina poznata onima na koje se odnose, mogu biti efikasni u primeni. Nema primene zakona i drugih propisa bez upoznavanja zainteresovanih s pravima i obavezama koje su ustanovljene tim propisima, uslovima i načinom sticanja i prestanka prava i obaveza, načinom i postupcima zaštite prava, ovlašćenjima državnih organa, sankcijama u slučaju kršenja propisa i dr.4 Za upoznavanje građana sa sadržinom propisa potrebno je određeno vreme - “vreme čekanja”, a čija dužina zavisi, pre svega, od prirode propisa i njegove sadržine. Pri određivanju dužine vremena čekanja zakona ili drugih propisa ustavotvorac, odnosno zakonodavac ili drugi donosilac propisa, procenjuje koji je to period u kome se oni na koje se zakon ili drugi propis odnosi, mogu upoznati sa njegovom sadržinom. Nakon proteka tog roka, pretpostavka je da su se subjekti na koje se propis odnosi, upoznali sa njegovom sadržinom i da se po njegovom isteku propis može primenjivati.

Dakle, u savremenim pravnim sistemima opšteprihvaćeno je stanovište da se od dana objavljivanja zakona i drugih propisa do njihovog stupanja na snagu ostavlja izvesno vreme (vacatio legis) za upoznavanje sa propisom. Tako vacatio legis svakog konkretnog propisa počinje teći od dana objavljivanja tog propisa, a gasi se danom njegovog stupanja na snagu. Vacatio legis postoji uvek kada se dan objavljivanja propisa ne poklapa sa danom njegovog stupanja na snagu, odnosno kada je stupanje na snagu propisa određeno za neki budući dan u odnosu na dan objavljivanja. U najvećem broju zemalja vacatio legis se određuje na opšti način u ustavima tih zemalja ili pak posebnim zakonom. U tim aktima se, po pravilu, utvrđuje opšta pravna norma po kojoj zvanično objavljeni zakoni (i drugi propisi) stupaju na snagu po isteku određenog roka. Tako utvrđen period čekanja objavljenog zakona (i drugog propisa) da stupi na snagu poznat je pod nazivom opšti ili standardni vacatio legis. U savremenim evropskim zemljama opšti vacatio legis se određuje u različitom vremenskom trajanju, s tim što se u pojedinim zakonodavstvima ostavlja mogućnost donosiocu propisa da, pod određenim uslovima, odstupi od opšteg vacatio legis, ili pak, opšti vacatio legis važi samo ako u konkretnom zakonu ili drugom propisu nije određen datum njegovog stupanja na snagu. Primera radi, opšti vacatio legis u Švedskoj iznosi 28 dana, u Italiji 15 dana, u Nemačkoj 14 dana i u Bugarskoj 3 dana.

Uporedna zakonodavna praksa poznaje i situacije nepostojanja vacatio legis. To su oni slučajevi kad propis stupa na snagu danom objavljivanja, odnosno kada se objavljivanje i stupanje na snagu stiču u istom momentu, tj. danu. Najčešće je to slučaj sa propisima koji se donose u posebnim situacijama - onim koje po svojoj prirodi traže neodloženo donošenje određenog propisa koji će se odmah i primeniti (npr. vanredne okolnosti, prirodne katastrofe, neposredna ratna opasnost) ili, kada se radi o propisima čija bi svrha donošenja mogla biti ugrožena, odnosno izigrana ako bi postojao vacatio legis, odnosno ako bi postojalo određeno vreme između objavljivanja i stupanja na snagu propisa u kome bi moglo doći do zloupotrebe ili izigravanja cilja samog propisa (npr. propisi o promeni vrednosti novca, kontroli cena, režimu carina, režimu uvoza ili izvoza i sl.).

Opšti je pravni princip da se zakoni i drugi propisi primenjuju pro futuro, tj. na događaje i situacije koje nastaju posle njihovog objavljivanja i stupanja na snagu. U skladu sa ovim principom je i stav da opšti pravni akti mogu stupiti na snagu najranije danom objavljivanja i da ne mogu imati povratno dejstvo. Pravilo o apsolutnoj zabrani povratne snage zakona i drugih propisa dosta dugo je bilo neprikosnoveno i shvatano kao postulat pravne države i uslov ustavnosti i zakonitosti u jednoj zemlji. No, pravna nauka i struka danas ima jedan relativistički stav prema apsolutnoj zabrani povratne snage zakona, a koji se ogleda u tome, da izuzetno, pod određenim uslovima, pojedine odredbe novog zakona mogu imati povratno dejstvo. Tako se samo pojedina rešenja novog zakona mogu primeniti i na pravne odnose i fakta koja su nastala pre njegovog stupanja na snagu, pod uslovom da to traži opšti društveni interes.

Vacatio legis u nomotehničkom pogledu određuje se na različite načine.5 Najčešće se vacatio legis izričito određuje u završnoj odredbi svakog konkretnog propisa, a ukoliko se taj rok ne utvrdi u propisu, on se određuje na osnovu odredaba ustava ili posebnog zakona koji na opšti način uređuju pitanje stupanja na snagu propisa. Dužina vacatio legis u svakom konkretnom slučaju zavisi od više faktora: od karaktera i značaja propisa, sadržine i obima promena koje propis donosi, ciljeva koji se žele postići donošenjem propisa i dr.

Vacatio legis u ustavnom sistemu Republike Srbije

Pravila o objavljivanju i stupanju na snagu zakona i drugih propisa, a time i o opštem vacatio legis, i u našem pravnom sistemu, jesu norme najviše pravne snage, i to kako na nivou državne zajednice Srbija i Crna Gora, tako i njenih država članica. Ove norme bi sa svoje strane, primenom u praksi trebalo da doprinesu vladavini prava u zemlji, odnosno utemeljenju pravne države. Tako se odredbe Ustavne povelje o stupanju na snagu odnose na zakone i druge propise i opšte akte institucija Srbije i Crne Gore, dok je objavljivanje i stupanje na snagu republičkih propisa predmet uređivanja ustava republika članica. Ustavna povelja, u odredbama čl. 55. i 56, sadrži nekoliko principa koji su od značaja za objavljivanje i stupanje na snagu zakona, drugih propisa i opštih akata institucija državne zajednice Srbija i Crna Gora, prema kojima: 1) zakoni i opšti akti institucija Srbije i Crne Gore stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja; 2) izuzetno, kad za to postoje razlozi utvrđeni u postupku njihovog donošenja može se predvideti da zakoni i opšti akti institucija Srbije i Crne Gore stupe na snagu najranije danom objavljivanja.

Ustav Republike Srbije u Odeljku VII pod nazivom “Jemstva ustavnosti”, odnosno Pododeljku “Ustavnost i zakonitost”, u odredbi člana 120. sadrži rešenje, po kome “zakon, drugi propis ili opšti akt stupa na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako, iz naročito opravdanih razloga, nije predviđeno da ranije stupi na snagu”. Međutim, i ako Ustav izričito ne nalaže da se zakoni, drugi propisi i opšti akt, pre stupanja na snagu, objavljuju u službenom glasilu, iz pomenute odredbe Ustava nedvosmisleno se može zaključiti da takva obaveza svakako postoji, tim pre što je stupanje na snagu zakona, drugih propisa i opštih akata ustavotvorac vezao upravo za dan objavljivanja. Obaveza objavljivanja zakona i drugih propisa Republike Srbije u službenom glasilu utvrđena je Zakonom o objavljivanju zakona, drugih propisa i opštih akata i o izdavanju “Službenog glasnika Republike Srbije” (“Službeni glasnik RS”, broj 12/91), prema kome službeno glasilo Republike Srbije ima dva izdanja: 1) redovno - “Službeni glasnik Republike Srbije” i 2) posebno - “Prosvetni glasnik”. Zakonom je utvrđena i mogućnost da se za vreme ratnog stanja, kada se službeno glasilo ne može izdati, propisi objavljuju u tzv. pomoćnim glasilima, ili pak u sredstvima javnog obaveštavanja, neposrednim dostavljanjem adresatima ili “na drugi pogodan način” kojim će se postići svrha obaveštavanja.

Vacatio legis u ustavnom sistemu Srbije opredeljen je tako, da se ustavna norma po kojoj vreme čekanja zakona i drugih propisa iznosi sedam dana, odnosi na sve opšte pravne akte bez obzira na njihovu sadržinu i formu. Izuzetak u našem sistemu predstavlja Ustav i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava, koji stupaju na snagu kada ih proglasi Narodna skupština. Vid. član 134. stav 4. i 136. Ustava i član 25. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (“Službeni glasnik RS”, broj 1/90). U našoj pravnoj struci, a posebno u praksi, često se postavlja pitanje od kad počinje da se računa vreme u okviru vacatio legis i da li standardni (opšti) vacatio legis u našem pravnom sistemu iznosi sedam ili osam dana. Po našem mišljenju, dan objavljivanja ne ulazi u vacatio legis, već vacatio legis počinje teći od narednog dana od dana objavljivanja, a gasi se po isteku sedmog dana u 24,00 časa, tako da propis stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u 00,00 časova.

 Naš ustavotvorac dakle, traži da se obezbedi razuman rok za stupanje na snagu propisa - rok od najmanje sedam dana od dana objavljivanja, s tim što je omogućio da taj opšti rok uvek može biti i duži od sedam dana, a kraći samo pod određenim uslovima. Utvrđujući da za skraćivanje opšteg vacatio legis moraju postojati posebni, naročiti razlozi, ustavotvorac je tako ograničio donosioce opštih akata, da bez ispunjenja dodatnih, Ustavom utvrđenih uslova, određuju da akti koje donose stupaju na snagu “preko noći”. Saglasno navedenom ustavnom rešenju vacatio legis u opštem ili standardnom obliku u pravnom sistemu Srbije iznosi sedam dana. Ako donosilac propisa pak proceni da taj period treba da bude duži, on nema ustavnu obavezu da to posebno obrazlaže u postupku njegovog donošenja, odnosno da u postupku donošenja konkretnog akta utvrđuje razloge za produženje opšteg vacatio legis, jer se samo po sebi razume da je to u interesu građana, odnosno efikasnije primene novog propisa. Međutim, ukoliko donosilac propisa želi da skrati opšti vacatio legis, ustavotvorac traži da budu ispunjeni određeni uslovi. Ti uslovi ogledaju se u postojanju opravdanih razloga za odstupanje od opšteg vacatio legis, i to ne bilo kojih, već onih razloga koje ustavotvorac kvalifikuje kao “naročito opravdane razloge”.

“Naročito opravdani razlozi” kao ustavni kriterijum za skraćivanje opšteg vacatio legis

S obzirom na formulaciju navedenog ustavnog rešenja, kojim je ustavotvorac želeo da limitira donosioce propisa u posezanju za skraćivanjem opšteg vacatio legis, nametnula su se određena pitanja u vezi s utvrđivanjem pravog značenja i domašaja tog rešenja, kao što su: ko je ovlašćen da utvrđuje postojanje “naročito opravdanih razloga” i kada; koliko se u slučaju postojanja pomenutih razloga može Ustavom utvrđeni opšti vacatio legis skraćivati; može li se “vreme čekanja” propisa potpuno isključiti i dr. Napominjemo, da u Ustavu nije izričito utvrđeno ko to utvrđuje postojanje navedenih razloga, niti kada se ti razlozi utvrđuju (u postupku pripreme, predlaganja ili donošenja propisa), da li se opšti vacatio legis može samo skratiti, ili se može i u celini isključititi, odnosno ukinuti; može li propis stupiti na snagu danom donošenja, odnosno danom objavljivanja i sl. Ono što, po našem mišljenju, nesporno sledi iz odredbe člana 120. Ustava jeste, da ustavotvorac ne dopušta mogućnost da propis stupi na snagu pre objavljivanja, niti omogućava da se odredbe o skraćivanju opšteg vacatio legis u praksi tumače i primenjuju ekstenzivno. Međutim, ima i mišljenja da propis može stupiti na snagu i pre objavljivanja, odnosno danom donošenja,6 i da pri propisivanju kraćeg vacatio legis donosilac akta ima potpunu slobodu, odnosno da ne podleže nikakvim ustavnim ograničenjima. Smatramo da principi ustavnosti i pravne sigurnosti, a posebno princip po kome neznanje zakona ne opravdava (koji u svojoj osnovi polazi od pravne fikcije da su zakoni poznati), zahtevaju, ako ne uvek primeren rok za upoznavanje adresata sa sadržinom zakona, a ono, svakako uvek, i bez izuzetka, traže da propis bude zvanično objavljen, i da momenat objavljivanja propisa mora prethoditi momentu njegove primene. U praksi nisu retki slučajevi da propisi državnih organa i organa jedinica lokalne samouprave, a posebno opšti akti privrednih društava i drugih pravnih lica ne budu objavljivani na Ustavom propisani način. O pravnoj sudbini takvih akata iznose se različita mišljenja. I naši ustavni sudovi su različito postupali kada su u pitanju zahtevi za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opštih akata koji nisu objavljeni. Tako je Ustavni sud Srbije ocenjivao ustavnost i zakonitost opštih akata koji nisu objavljeni i koji nisu stupili na snagu saglasno Ustavu, samo pod uslovom da su ti akti primenjivani. (Videti npr. odluke ovog Suda IU-272/94, IU-19/98. i IU-179/01). Međutim, od 2004. godine Sud stoji na stanovištu da “opšti akt koji nije objavljen, nije stupio na snagu u skladu s Ustavom i ne proizvodi pravno dejstvo”, te je zahteve za ocenu ustavnosti i zakonitosti tih akata Sud odbacivao nezavisno od toga da li su primenjivani ili ne. (Videti stavove Suda od 8.4.2004. Ustavni sud Srbije, Beograd, 2004. godine). Savezni ustavni sud je imao ujednačenu praksu i po njegovom shvatanju opšti akt koji nije objavljen na način utvrđen ustavom nema pravnu snagu da bi se primenjivao kao opšti akt i ne može proizvoditi pravno dejstvo. Sledstveno ovom stavu Sud je zahteve za ocenu ustavnosti i zakonitosti takvih akata odbacivao. (Videti rešenja ovog Suda IIIU br. 206/95, 27/99, 2/00 i 101/01). Ustavna mogućnost da propis stupi na snagu u roku kraćem od opšteg, standardnog vacatio legis ne može značiti mogućnost stupanja na snagu, odnosno primene propisa pre njegovog objavljivanja u službenom glasilu.

Ukratko, utvrđujući opšti vacatio legis kao pravilo, Ustav je dozvolio da, pod određenim uslovima - kad to zahteva “naročito opravdan razlog” vreme čekanja zakona i drugih propisa može biti i kraće. No, kako ni Ustav, a ni poslovnici Narodne skupštine i Vlade ne govore bliže šta su to “naročito opravdani razlozi”, to se kao jedno od osnovnih pitanja postavilo pitanje kako utvrditi sadržaj pojma “naročito opravdanog razloga”, kao kriterija za skraćenje opšteg vacatio legis. Nije sporno da iz odredbe člana 120. Ustava sledi da se pojam “naročito opravdani razlozi” ne može shvatiti ekstenzivno, niti se navedena ustavna norma može smatrati dispozitivnom normom koja od zakonodavca ili donosilaca drugih propisa ne zahteva nikakvo dodatno činjenje, odnosno suštinsku ocenu o time da li u konkretnom slučaju postoji naročito opravdan razlog za skraćenje opšteg vacatio legis. Navedeno rešenje se, takođe, ne može smatrati ustavnim osnovom po kome donosilac propisa može uvek, kad god to “želi”, da skrati vacatio legis, zapisujući to u završnoj odredbi konkretnog akta. Ustanovljenje Ustavom “naročito opravdanog razloga”, kao jedne vrste kriterijuma kad se može odstupiti od opšteg vacatio legis, govori i to da se ovaj institut mora restriktivno koristiti, ne samo kad postoji po oceni zakonodavca (donosioca propisa) neki razlog za to, već taj razlog mora biti opravdan, i to ne bilo kojim interesom, već “naročitim”, tj. višim društvenim interesom koji je vrednije dobro nego što je to pravo onih na koje se zakon odnosi - pravo građana da se upoznaju sa novim propisom u određenom roku, a koje je izraženo kroz ustavni princip da zakon stupa na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja.

Otuda se postojanje “naročito opravdanog razloga” mora utvrditi u postupku donošenja propisa, i to odgovarajućim činjenjem, tj. vidno izraženim opredeljenjem donosioca akta koji svoj stav o postojanju tog razloga posebno iskazuje, u postupku donošenja propisa, a koga potom i nomotehnički izražava u završnoj odredbi tog akta. Dakle, opredeljenje donosioca akta za skraćivanje vacatio legis mora biti posledica njegove odgovorne procene, do koje dolazi u “poređenju” dva pravna dobra - prava građana na upoznavanje sa propisom pre njegovog stupanja na snagu u za to Ustavom predviđenom roku (kako bi oni svoje ponašanje mogli uskladiti sa novim pravilima), s jedne strane, i “naročito opravdanog razloga”, s druge strane - razloga koji po svojoj prirodi i karakteru “traži” da propis stupi na snagu u što kraćem roku. I jedino tada, kad parlament ili drugi nosilac normativne delatnosti utvrdi da se u konkretnom slučaju radi o “naročito opravdanom razlogu” zbog koga bi trebalo da propis stupi na snagu u što kraćem roku i oceni da je postojanje tog razloga vrednije dobro od pravne sigurnosti i prava građana da se prethodno - u za to Ustavom predviđenom roku od najmanje sedam dana, upoznaju sa rešenjima novog zakona ili drugog propisa pre njihovog stupanja na snagu, tada se može ići na skraćivanje vacatio legis. I u ovom slučaju, kao i kada se radi o principu retroaktivnosti, mora biti reč o ozbiljnoj proceni donosioca akata i odgovornom “svesnom žrtvovanju” jednog manjeg društvenog interesa da bi se u konkretnom slučaju “ostvarilo veće društveno dobro” (S. Perović). Otuda se, mora postupiti na isti način, kako se to u našoj teoriji i struci zahteva kad je u pitanju primena principa retroaktivnosti, jer je i u odredbi člana 120. Ustava izvršeno kvalitativno, suštinsko ograničenje donosioca propisa u korišćenju mogućnosti određivanja kraćeg vacatio legis, a po kome samo “naročito opravdan razlog” može biti osnov za skraćivanje opšteg vacatio legis. Zbog svega toga, ustavotvotrac i traži da se u ovom slučaju prethodno ima precizno i jasno utvrditi postojanje “naročito opravdanog razloga”, i to u postupku donošenja zakona ili drugog propisa od strane njegovog donosioca (a ne samo od strane predlagača ili pak uz put u obrazloženju akta), i to samo tada kada se skraćivanjem roka za stupanje na snagu zakona i odstupanjem od opšteg vacatio legisostvaruju viši, “naročiti” društveni ciljevi.

Drugim rečima, pojam “naročito opravdan razlog” utvrđen u odredbi člana 120. Ustava, ma koliko bio neodređen i širok za različite interpretacije, on je nesporno precizan i jasan kriterijum u pogledu zahteva ustavotvorca da se u zakonodavnoj praksi odstupanje od opšteg vacatio legis može činiti samo izuzetno. Zato ustavotvorac i traži, da se za takvo odstupanje od ustavnog principa po kome propisi stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, u svakom konkretnom slučaju utvrdi postojanje naročito opravdanih razloga - razloga koji imaju veći društveni značaj i težinu od prava građana da se u razumnom roku (od najmanje sedam dana) upoznaju sa sadržinom novih propisa pre njihovog stupanja na snagu. Utvrđivanje naročito opravdanog razloga od strane donosioca zakona i drugih propisa mora biti suštinsko, te se u postupku donošenja propisa mora precizno reći u čemu se taj razlog ogleda, i zašto je to nužno skratiti opšti vacatio legis. Nema sumnje, da iz odredbe člana 120. Ustava sledi pravo svakog na koga se zakon ili drugi propis odnosi, da se u primerenom roku koji u tzv. opštem, standardnom obliku iznosi sedam dana, upozna sa novim propisom po njegovom objavljivanju. Stoga, uvek kad donosilac propisa utvrđuje kraći vacatio legis, on zadire u ovo pravo građana, a za to, po Ustavu, mora postojati naročito opravdan razlog koji se kao takav ima stvarno utvrditi od strane donosioca u postupku donošenja konkretnog propisa. Taj razlog ne može biti trenutni interes određenih grupa zastupljenih u parlamentu ili izvršnoj vlasti. Naprotiv, “naročito opravdane razloge” moraju nalagati “naročiti interesi građana Srbije”, odnosno države Srbije, koji se ogledaju u nužnosti da se konkretni propis u određenoj oblasti počne primenjivati što pre po njegovom objavljivanju, jer se jedino tako mogu ostvariti ciljevi koji se žele postići donošenjem tog propisa. Dakle, ustanovljavajući princip izražen u članu 120. Ustava, ustavotvorac je procenio da je građanima i drugim subjektima na koje se zakone i drugi propis odnosi nužno ostaviti najmanje sedam dana za upoznavanje sa novim propisom po njegovom objavljivanju, te stoga uvek kada se utvrđuje kraći vacatio legis, od opšteg vacatio legis, ustavotvorac pretpostavlja nužnim da se u postupku donošenja propisa utvrde stvarni “naročito opravdani razlozi”.

Iz iznetog sledi, da je navedeni ustavni uslov za skraćenje vacatio legis, tj. “naročito opravdan razlog” jedno kvalitativno, a ne samo formalno ograničenje zakonodavca. Da nije tako, ustavotvorac bi utvrdio da zakoni ili drugi propisi stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja, ako tim propisom nije drukčije određeno. Tako bi dužina vacatio legis, u svakom konkretnom slučaju, bila isključivo stvar zakonodavca, odnosno stvar zakonodavne politike, ili bolje rečeno “ničim ograničene volje” donosioca propisa. Međutim, po Ustavu nije tako, jer je ustavni princip da propisi stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, a za rešenje kojim se skraćuje opšti vacatio legis Ustav utvrđuje suštinsko, kvalitativno ograničenje, koje se ogleda, kao što smo više puta ponovili, u stvarnom postojanju “naročito opravdanog razloga”. Ovakvo ustavno rešenje bi, za svoju posledicu u praksi, moralo imati i svoj kvantitativni izraz u izuzetno malom broju akata koji su stupili na snagu pre isteka roka od sedam dana od dana objavljivanja.

I na kraju, zaključimo da ustavno rešenje koje pruža mogućnost odstupanja od standardno utvrđenog vacatio legis u slučaju postojanja naročito opravdanih razloga, samo po sebi ne može ozbiljnije ugroziti pravnu sigurnost građana, ako se u postupku donošenja propisa od strane donosioca brižljivo i stvarno cene razlozi za primenu ovog instituta, ako se taj institut restriktivno primenjuje. Otuda i završna odredba jednog propisa u kojoj je utvrđen kraći vacatio legis od opšteg, nije sama po sebi suprotna odredbama Ustava, pod uslovom da je u postupku donošenja tog propisa nesporno utvrđeno da za takvo stupanje na snagu postoje stvarni Ustavom traženi “naročito opravdani razlozi”. U suprotnom, kada se navedena ustavna mogućnost često rabi, u odsustvu efikasne ustavno-sudske zaštite, može dovesti u pitanje ostvarivanje osnovnih principa pravne države.

Vacatio legis u savremenom pravnom poretku Republike Srbije

Objavljivanje zakona, drugih propisa i opštih akata u službenom glasilu Republike Srbije ne predstavlja fazu donošenja zakona ili drugog propisa. Čin objavljivanja vrši se posle proglašenja zakona koje ukazom vrši predsednik Republike nakon usvajanja zakona u Narodnoj skupštini, odnosno posle donošenja drugog propisa ili opšteg akta od strane Narodne skupštine, Vlade Republike Srbije ili drugih organa i organizacija. U odredbi člana 84. Ustava utvrđeno je da predsednik Republike ukazom proglašava zakon u roku od sedam dana od dana njegovog usvajanja u Narodnoj skupštini.7 Često je ukaz donošen i zakon proglašavan istog dana kada je i usvojen u Narodnoj skupštini, mada nam se čini, da iz Ustava sledi, da se ukaz može izdati i zakon proglasiti tek narednog dana od dana donošenja zakona. Logično je, da i predsedniku Republike, treba vreme da se upozna sa tekstom zakona koji je usvojen u Skupštini, tim pre što Predsednik raspolaže pravom suspenzivnog veta. Međutim, proglašenje zakona je u našoj zakonodavnoj praksi krajnje pojednostavljeno i svodi se, sem retkih izuzetaka,8 na formalno ispunjenje ustavne dužnosti predsednika Republike, tj. na potpisivanje ukaza. Drugi propisi i opšti akti Narodne skupštine, kao i podzakonski propisi koje donosi Vlada i drugi državni organi se ne proglašavaju, već se objavljuju nakon usvajanja i potpisivanja od strane donosioca. Način objavljivanja opštih akata pravnih lica, pa i onih kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja uređuje se, po pravilu, njihovim statutom, u skladu s Ustavom. Nisu retki slučajevi u kojima se donosioci ovih akata ne pridržavaju odredaba Ustava o objavljivanju i stupanju na snagu opštih akata. O takvoj praksi govori i broj odluka Ustavnog suda u kojima je utvrđena neustavnost odredba o objavljivanju i stupanju na snagu ovih akata. Primera radi, u periodu od 2000. do 2004. godine, Ustavni sud je doneo preko 50 odluka o utvrđivanju neustavnosti pomenutih odredaba opštih akata preduzeća, ustanova, organizacija, udruženja i dr., a taj broj je znatno veći ako se imaju u vidu i odluke Suda o pomenutim odredbama opštih akata jedinica lokalne samouprave.

U praksi se često postavlja pitanje kako se za jedan konkretan propis utvrđuje dan od kada počinje teći njegov vacatio legis, odnosno kada se ima smatrati da je propis objavljen, i kada je stvorena faktička mogućnost zainteresovanim licima da se upoznaju sa sadržinom propisa. Propis se smatra objavljenim onog dana koji je označen kao datum izlaženja, odnosno datum koji je odštampan u samom službenom glasilu. Naime, u realnosti se dešava da se dan faktičkog izdavanja službenog glasila ne podudara sa danom koji je označen kao dan izdavanja službenog glasila; da se datum koji je označen na službenom glasilu poklapa sa datumom kada je službeno glasilo stvarno i odštampano, ali da se otpošiljanje službenog glasila korisnicima ne izvrši tog dana; da se službeno glasilo izda i distribuira nekog drugog dana posle dana označenog na službenom glasilu (tzv. antidatiranje) i sl. Znači, da je faktičko pitanje kada je stvarno službeno glasilo izdato, odnosno kada je izvšen čin objavljivanja propisa i od kog momenta počinje teći vacatio legis. Taj momenat je teško utvrditi ako postoji sumnja da se datum koji je označen kao dan izlaženja službenog lista ne poklapa sa danom faktičkog izlaženja (štampanja i distribucije) službenog glasila, osim u postupku pred nadležnim sudom. Kao dan objavljivanja, odnosno kao datum izdavanja službenog lista, morao bi biti utvrđen i označen na glasilu samo onaj datum kad je glasilo odštampano, odnosno dan kada je izdavač izvršio faktičko izdavanje glasila i kada ga je dostavio pošti na otpremanje zainteresovanim licima (pretplatnicima). Ovaj datum je bitan, jer se u odnosu na taj dan računa početak vacatio legis, ali i određuje dan njegovog isticanja, kada propis stupa na snagu i počinje da se primenjuje.

Treba reći i to, da je u našoj zakonodavnoj praksi čest slučaj da se u završnoj odredbi propisa razdvaja stupanje propisa na snagu i njihova primena. Naime, često se u završnoj odredbi propisa utvrđuje stupanje propisa na snagu osmog (ili narednog dana) od dana objavljivanja, s tim da se primena propisa u celini9 ili pojedinih odredbi10 određuje za drugi dan. Nisu retki slučajevi da su se ti dani koji su određivani na različite načine faktički poklapali. Ovakva rešenja vode samo konfuziji u pogledu utvrđivanja tačnog dana primene takvih propisa, pa i dužine vacatio legis. Mišljenja smo da između pojma “dan stupanja na snagu propisa” i pojma “dan početka primene propisa” u suštini nema razlike, odnosno da ti pojmovi u osnovi imaju istu sadržinu. Zakon ili drugi propis kao celina stupa na snagu određenog dana, a što znači da se propis od tog dana primenjuje, a da se iz opravdanih razloga može predvideti kasnije stupanje na snagu pojedinih odredaba tog propisa (za određeno vreme unapred) ili se pak može predvideti retroaktivno dejstvo pojedinih odredaba zakona (i time protegnuti njihovo dejstvo unazad). Otuda, nema osnova da se u propisima istovremeno upotrebljavaju oba pojma, odnosno da se istovremeno utvrđuje i stupanje na snagu i primena propisa u celini. U protivnom, stvara se nelogična pravna situacija istovremenog postojanja na snazi dva propisa koji regulišu isti društveni odnos, u kojoj se ranije donet propis može i primeniti, a kasnije donet propis koji je isto tako stupio na snagu, ali se ne može primeniti. Moglo bi se postaviti i pitanje kakav bi stav trebalo zauzeti u odnosu na subjekte koji su primenili propis za koji je utvrđeno da je stupio na snagu pre dana određenog za njegovu primenu.

Iz odredaba Ustava Republike Srbije sledi princip po kome zakoni, drugi propisi i opšti akti nakon objavljivanja, a pre stupanja na snagu, “čekaju” određeno vreme kako bi se građani Srbije, ali i svi drugi adresati na koje se propis odnosi, upoznali sa njihovom sadržinom, s tim što je ustavotvorac prihvatio i kriterijum “naročito opravdanog razloga” za mogući izuzetak od navedenog principa. O tome kako se u našoj savremenoj normativnoj praksi ostvaruje navedeni ustavni princip, i kako je određivano vreme čekanja zakona (vacatio legis), najbolje govore odredabe o stupanju na snagu konkretnih zakona i uredaba, kao najvažnijih pravnih akata.
 

Tabela 1. Pregled zakona Republike Srbije

Tabela 2. Pregled uredbi Vlade Republike Srbije

Iz navedenih pregleda sledi da se u našoj normativnoj praksi primenjuju različiti načini određivanja dana stupanja na snagu propisa. U posmatranom periodu, preovladavali su propisi u kojima je dan stupanja na snagu određivan u odnosu na dan objavljivanja u službenom glasilu. Međutim, ono što posebno treba naglasiti jeste, da odredba člana 120. Ustava o opštem, standardnom vacatio legis, po kojoj zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, u praksi, nije doživela očekivanu afirmaciju. Veliki je broj zakona, a posebno podzakonskih propisa, koji su stupili na snagu narednog dana od dana objavljivanja. Stupanje na snagu propisa narednog dana od dana objavljivanja je način koji je u posmatranom periodu bio veoma zastupljen, i ako iz Ustava sledi da bi takav način određivanja stupanja propisa na snagu trebalo da se koristi samo izuzetno. Bez obzira na situaciju u kojoj se naša zemlja nalazila nakon donošenja Ustava iz 1990. godine (raspad SFRJ, međunarodna izolacija i sankcije, bombardovanje i ratno stanje, međunarodna uprava na Kosovu i Metohiji i dr.), kao i potrebu da danas što pre pređemo na nova zakonodavna rešenja u brojnim oblastima društvenog života, smatramo da za navedenu praksu nema opravdanih razloga. Analiza većeg broja slučajeva stupanja na snagu propisa narednog dana od dana objavljivanja, pokazuje da u realnosti ne bi nastupile nikakve ozbiljnije štetne posledice da se poštovalo ustavno pravilo o opštem vacatio legis. Naime, često se u realnosti ne mogu naći opravdani i objektivni razlozi koji su navodili zakonodavce da uskrate mogućnost zainteresovanim građanima i pravnim licima da se sa novim propisom upoznaju pre njihovog stupanja na snagu. Činjenica je da su neki zakoni stupili na snagu u roku kraćem od sedam dana, a da se na propise za njihovo izvršavanje, ili na konstituisanje organa, odnosno obrazovanje određenih institucija koje su neophodne za izvršenje tih zakona čekalo i po više meseci, a nekad i do godinu dana. Broj predstavki podnetih Ustavnom sudu i drugim nadležnim organima zbog stupanja propisa na snagu “preko noći”, najbolje pokazuje odnos građana i drugih subjekata prema takvoj zakonodavnoj politici.

Pored navedenog, u praksi su pojedini zakoni, kao i podzakonski propisi, stupali na snagu i samim danom objavljivanja. Tako su, primera radi, danom objavljivanja stupili na snagu: Zakon o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima (“Službeni glasnik RS”, broj 4/01); Zakon o izboru poslanika Skupštine Srbije i Crne Gore (“Službeni glasnik RS”, broj 10/01); Zakon o izmenama i dopunama Zakona o izboru predsednika Republike (“Službeni glasnik RS”, broj 73/02); Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju (“Službeni glasnik RS”, br. 34/03) i Zakon o izmenama Zakona o izboru poslanika u Skupštini Srbije i Crne Gore (“Službeni glasnik RS”, broj 12/04). I više odluka o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne Skupštine stupilo je na snagu danom objavljivanja. (“Službeni glasnik RS”, broj 30/02 i 41/02). U grupi propisa koji su stupali na snagu danom objavljivanja su najbrojni propisi Vlade Republike Srbije kojim su pre svega propisivane mere neposredne kontrole cena određenih proizvoda i usluga (nrp. mleka, hleba, brašna, nafte i naftnih derivata i dr.), odnosno kojima su propisivane mere ograničenja prometa određenih proizvoda. Dan objavljivanja, prema shvatanju koje je kod nas prihvaćeno, obuhvata vreme od 0,00 do 24,00 časa tog dana, što znači da se radnja objavljivanja faktički može izvršiti u svakom trenutku koji je obuhvaćen ovim vremenom. Utvrđivanjem da propis stupa na snagu danom objavljivanja, isključuje se postojanje vacatio legis i istovremeno prihvata pravna fikcija da je zakon objavljen u 0,00 časova onog dana koji je označen kao dan objavljivanja zakona, što je u suprotnosti sa osnovnim načelom pravne države da pravni sistem mogu činiti samo propisi koji su objavljeni, te ustavnim principom da propisi deluju pro futuro i da ne mogu imati povratno dejstvo. Naime, rešenja o stupanju na snagu propisa danom objavljivanja u praksi su izazivala, pored ostalog, dilemu da li je momenat objavljivanja nastao početkom, u toku ili istekom tog dana. Drugim rečima, stupanje propisa na snagu danom objavljivanja, uz navedenu pravnu fikciju, ugrožava osnovna načela vladavine prava, a pre svega, načelo pravne sigurnosti. To u suštini negira i objektivnu potrebu za postojanjem određenog vremena nužnog za upoznavanje sa rešenjima koja su sadržana u novim propisima. Trenutak objavljivanja propisa istog dana kad propis stupa na snagu je faktičko pitanje koje je teško utvrditi, i vezivanje stupanja na snagu propisa za taj dan, po pravilu, ima za posledicu retroaktivnu primenu propisa u celini, što je suprotno Ustavu. Naime, u navedenom slučaju moguće je da se takav propis primeni i na događaje i radnje koje su nastale u vreme, odnosno u delu dana kad zakon ili drugi propis još nije bio ni objavljen uprkos ustavnoj zabrani retroaktivne primene zakona u celini (već samo njegovih pojedinih odredbi), odnosno retroaktivne primene drugih propisa, bi mogao nesporno imati, jer je kod nas prihvaćeno shvatanje da propis koji stupa na snagu danom objavljivanja može da se primenjuje i od 00,00 časova toga dana. Kako propisi koji stupaju na snagu danom objavljivanja ne bi imali povratno dejstvo, u Nemačkoj je prihvaćeno stanovište da se ti propisi mogu primenjivati tek od navršena 24 časa tog dana. Za primenu ovakvog stanovišta i u našoj praksi se treba založiti, jer ono, u većoj meri vodi pravnoj sigurnosti i afirmaciji ustavnih principa o stupanju na snagu propisa.

Jedan od načina na koji se određuje vacatio legis u našoj zakonodavnoj praksi jeste i tzv. kalendarsko utvrđivanje. To je način kada se u završnoj odredbi jednog propisa utvrdi tačan datum njegovog stupanja na snagu. Sa formalnog stanovišta ovo je način koji bi trebalo više koristiti u našoj normativnoj praksi, jer on precizno utvrđuje vacatio legis, tako da vreme čekanja usvojenog i objavljenog propisa na primenu traje od dana njegovog objavljivanja do dana određenog za stupanje na snagu. Otuda se dan početka primene propisa u ovom slučaju utvrđuje bez ikakve dvojbe. Takav način mogao bi se smatrati racionalnim i celishodnim uvek kada obezbeđuje ustavom utvrđeni rok za opšti vacatio legis od najmanje sedam dana. Međutim, ređi su primeri propisa za koje je vacatio legis određivan u periodu dužem od opšteg roka utvrđenog ustavom. I kod propisa čija se primena određivala kalendarski vacatio legis je, po pravilu, bio kraći od sedam dana (najčešće jedan do dva dana), a samo izuzetno taj rok je bio duži od sedam dana. To je na primer slučaj sa: Zakonom o izvršnom postupku (“Službeni glasnik RS”, 125/04. od 22.11.2004), koji je saglasno članu 306. Zakon stupio na snagu po proteku “tri meseca od dana objavljivanja”; Zakonom o parničnom postupku, koji je objavljen u istom Službenom glasniku, a koji je saglasno odredbi člana 494. Zakona, stupio na snagu po proteku “tri meseca od dana objavljivanja” (osim odredbe člana 395. Zakona koja će se primenjivati kad “Apelacioni sud počne da radi). Takođe i Zakonom o registraciji privrednih subjekata (“Službeni glasnik RS”, broj 55/ 04. od 21. maja 2004), koji je saglasno članu 90. Zakona stupio na snagu 31. decembra 2004, osim pojednih odredbi koje se odnose na registraciju preduzetnika, a koje su stupile na snagu 1. marta 2005. godine. Osim toga, često je propis u celini stupao na snagu narednog dana ili osmog dana od dana objavljivanja, a samo se za pojedine odredbe tih propisa određivao duži vacatio legis.

U našoj zakonodavnoj praksi ima i primera da je primena, odnosno stupanje na snagu propisa vezano za neki događaj,11 tj. za nedovoljno precizan datum.12 Tako određivan dan primene propisa imao je karakter svojevrsnog uslova, čije je ispunjenje bilo teško precizno ustanoviti, a time nije bilo lako odrediti ni vacatio legis.

Mada veoma retko, u našoj praksi sreću se i pojedini propisi koji uopšte ne sadrže odredbe o stupanju na snagu, a time ni rešenja o vacatio legis. Takvi propisi, stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja, jer je to opšti ustavni princip čija se primena uvek podrazumeva ako donosilac akta to izričito ne utvrdi ili ne odredi neki drugi rok. Međutim, u praksi se postupalo i drugačije, pa su ti propisi primenjivani od dana objavljivanja, pa i dana donošenja.

Određivanje stupanja na snagu velikog broja propisa danom objavljivanja (pa i danom donošenja), pokazuje da donosioci zakona i drugih propisa, po pravilu, nisu ulazili dublje u smisao i ciljeve ustavnih normi o stupanju na snagu zakona, a time ni u sadržinu i domašaj pojma “naročito opravdani razlozi”. Najčešće se, samo uz put, odnosno na dosta formalan i paušalan način u obrazloženju konkretnog zakona ili pak u raspravi na radnim telima Narodne skupštine, odnosno Vlade ukazivalo da postoje razlozi za ranije stupanje na snagu propisa.13 A kad je zakon usvajan po hitnom postupku smatralo se, odnosno samo po sebi se pretpostavljalo, da taj propis treba da stupi na snagu odmah, tj. danom donošenja ili objavljivanja, pa se u obrazloženju zakona, nisu ni pominjali razlozi za takvo stupanje na snagu, odnosno skraćenje vacatio legis. Ustavni sud Srbije u svojoj odluci IU-134/03. od 22. aprila 2004. ocenio da završna odredba člana 263. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (“Službeni glasnik RS”, br. 34/03) u delu kojim je utvrđeno da Zakon “stupa na snagu danom objavljivanja” nije u saglasnosti s Ustavom, jer je našao da u postupku donošenja ovog zakona, Narodna skupština nije ni na koji način utvrdila postojanje “naročito opravdanih razloga” za skraćivanje opšteg vacatio legis. Tako ni u obrazloženju Zakona nije navedeno zbog čega se predlaže da Zakon stupa na snagu danom objavljivanja, niti je pak na sednici Narodne skupštine naveden bilo koji razlog za ovakvo stupanje na snagu Zakona, a radilo se o Zakonu kojim su izvršene krupne promene u ovoj važnoj oblasti socijalnog osiguranja.

Kada su u pitanju akti Vlade koji su stupali na snagu u roku kraćem od sedam dana, Ustavnom sudu je u postupku ocene ustavnosti takvog načina propisivanja stupanja na snagu, najčešće dostavljan odgovor od strane Vlade, da su razlozi za to “izneti na sednici Vlade”. Međutim, uz tvrdnju Sudu često nije dostavljana dokumentacija iz koje bi to bilo i vidno (npr. stenografske beleške ili zapisnik sa sednice na kojoj je akt usvajan), već je Sud poklanjao veru “goloj” tvrdnji Vlade.

Tako je u praksi izostalo suštinsko utvrđivanje postojanja “naročito opravdanih razloga”, odnosno utvrđivanje stvarne sadržine ovog ustavnog kriterijuma na osnovu čega bi se mogla jasno razdvajati situacija kad je moguće skratiti opšti vacatio legis utvrđen Ustavom, od nemogućnosti njegovog skraćivanja. Da taj kriterijum nije izgrađen, najbolje potvrđuje obim primene ovog ustavnog rešenja, gde se mogućnost odstupanja od principa po kome vacatio legis iznosi sedam dana, koristila veoma široko.

Više je nego očigledno, da je, u analiziranom periodu, volja parlamentarne većine, a posebno izvršne vlasti, dominirala nad ustavnim principom o stupanju na snagu propisa, a što se ispoljilo u veoma čestom utvrđivanju kraćeg vacatio legis od opšteg vacatio legis. Uz sve to, a ono na šta treba posebno ukazati jeste i činjenica, da su donosioci propisa to činili najčešće bez konkretnog, stvarnog utvrđivanja postojanja bilo kog “naročito opravdanog razloga” za stupanje na snagu najvažnijih pravnih akata (zakona i podzakonskih propisa) pre osmog dana od dana objavljivanja. Takva praksa pretvorila je Ustavom utvrđen izuzetak skoro u pravilo i time dovela u pitanje smisao ustavnih principa utvrđenih u članu 120. Ustava, a pre svega, pravnu sigurnost građana i obavezu državnih organa da pruže realnu mogućnost da se svi oni na koje se propis odnosi upoznaju sa njihovom sadržinom, jer je to je njihovo ustavno pravo.

Iz Ustava dakle, jasno sledi da nema apstraktne autonomije zakonodavca i drugih donosilaca opštih akata kada je u pitanju skraćivanje vacatio legis, već donosioci akata moraju voditi računa o pravima i interesima onih na koje se propis odnosi. Ustavno je pravilo da se građanima mora ostaviti najmanje sedam dana da se upoznaju sa novim propisima, a samo izuzetno, i to u slučaju kad za to postoji “naročito opravdan razlog” taj rok može biti skraćen. Naime, utvrđujući “naročito opravdan razlog” kao kriterijum, Ustav je odredio kvalitativnu granicu autonomije donosilaca propisa kada je u pitanju korišćenje mogućnosti skraćivanja opšteg vacatio legis. Međutim, u dosadašnjoj zakonodavnoj praksi odredba člana 120. Ustava nije bila tumačena kao norma koja ustanovljava princip da vacatio legis traje najmanje sedam dana, i da samo izuzetno, može doći do odstupanja od ovog pravila, odnosno samo kad to traže “naročito opravdani razlozi”, pa se osnovano postavlja pitanje šta je to danas opšti vacatio legis u našem pravnom poretku.

Opšti vacatio legis i njegov značaj za utemeljenje vladavine prava

Odredbe Ustava Republike Srbije o objavljivanju i stupanju na snagu zakona, drugih propisa i opštih akata, i pored određene opštosti, jesu dovoljno i jasno usmerenje zakonodavcu i nosiocima stručne izrade propisa za korektno pravno uređivanje vremena čekanja zakona (vacatio legis). Međutim, dosadašnja praksa, pokazuje da vacatio legis nije određivan u skladu sa odredbama člana 120. Ustava Srbije. Opšti vacatio legis od sedam dana utvrđen Ustavom, u praksi je “iščilio”, jer je “vreme čekanja” na primenu donetih propisa često svođeno na samo nekoliko sati. Naime, može se sasvim pouzdano tvrditi, da je Ustavom utvrđeni opšti vacatio legis, kao takav u praksi često “iščezavo”, s obzirom da su u našem pravnom sistemu nakon donošenja Ustava bili najbrojniji propisi koji su stupili na snagu narednog dana od dana objavljivanja. Takva zakonodavna politika u ovoj oblasti nije doprinosila efikasnoj i doslednoj primeni propisa, jer je zbog nepostojanja vacatio legis isključivana realna mogućnost da se građani i drugi subjekti na koje se propisi odnose upoznaju sa njihovom sadržinom i blagovremeno usklade svoje ponašanje sa normama tih propisa.

Uzroci kontraverznog i neujednačenog postupanja, kao i olakog prihvatanja neustavnih rešenja o stupanju na snagu, odnosno primeni propisa u našoj normativnoj praksi su brojni, a njihovo bliže sagledavanje prevazilazi karakter i obim ovog rada. Ono što je sigurno, jeste da su rešenja Ustava o opštem vacatio legis u zakonodavnoj praksi savremene Srbije uveliko izgubila svoja svojstva i ciljeve. Naime, u realnosti je uveliko dovedeno u pitanje opredeljenje i namera ustavotvorca zapisana u odredbama člana 120. Ustava, da zakoni i drugi propisi mogu stupiti na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, a samo izuzetno, pod određenim uslovom, taj rok može biti i kraći. Bilo je perioda kada su ove odredbe dovođene do apsurda, jer je daleko najveći broj propisa stupao na snagu danom donošenja, odnosno danom objavljivanja.14 Otuda se pred nosioce normativne delatnosti bez izuzetka, a posebno Narodnu skupštinu i Vladu, kao i nosioce stručne izrade propisa, danas nameće obaveza doslednog poštovanja određenih opštih pravnih principa i zahteva o uslovima za stupanje na snagu zakona i drugih propisa, koji nisu samo principi i zahtevi sadržani u Ustavu Republike Srbije, već su oni opšteprihvaćena tekovina savremene pravne civilizacije. Bez ostavljanja primerenog, odnosno razumnog roka za stvarno upoznavanje građana sa propisima (od momenta njihovog objavljivanja do stupanja na snagu) nema efikasne primene prava, niti vladavine prava u zemlji. Samo izuzetno, treba skraćivati vreme čekanja zakona u odnosu na opšti rok utvrđen Ustavom, a po pravilu, bi trebalo ostavljati i duže vreme čekanja zakona, posebno u vreme kada se vrše krupne reforme u zemlji. Naime, zakonodavci bi samo izuzetno trebalo da odstupaju od standardne dužine vacatio legis koji je na opšti način određen u Ustavu, uz poštovanje ustavnog zahteva o stvarnom postojanju “naročito opravdanog razloga” za skraćivanje vacatio legis.

Ponašanje po Ustavu zahteva, da donosilac propisa mora posebno da oceni koji je to period koji je nužan da se “narod upozna sa zakonom”, a kada se opredeli da posegne za skraćenjem opšteg vacatio legis tada bi u postupku donošenja zakona, odnosno drugog propisa morao podobro da oceni da li za skraćenje standardnog vacatio legis, doista postoje “naročito opravdani razlozi”, i u čemu se oni sastoje i ogledaju - jesu li to stvarno razlozi koji zahtevaju da im se da prioritet u odnosu na ustavne principe pravne sigurnosti i pravo građana da budu zvanično upoznati od strane države o donetim zakonima i drugim propisima u za to primerenom roku, pre njihove primene. Ocena donisioca opšteg akta o postojanju naročito opravdanih razloga, mora biti vidna i nedvosmislena, odnosno izražena na jasan način. Takođe, s obzirom na to da je ustavno pravilo, da propis stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja, o skraćivanju vacatio legis trebalo bi i na poseban način (dodatno) upoznavati javnost, pre svega, putem sredstava javnog informisanja. I na kraju, stoji i zahtev da javno preduzeće (JP Službeni glasnik) kome je povereno, da u ime države, izdaje službeno glasilo, to vrši tako da datum koji je označen kao dan njegovog izdavanja bude dan kada je i faktički stvorena mogućnost zainteresovanim da se upoznaju sa sadržinom glasila, kako se u životu vacatio legis ne bi skraćivao mimo onog koji je opredeljen od strane ustavotvorca kao opšti, odnosno onog roka koji stoji u završnoj odredbi svakog konkretnog propisa.

 Veoma je važno da Ustavni sud kao čuvar Ustava i jemac principa ustavnosti posvećuje posebnu pažnju odredbama zakona i drugih propisa u kojima se utvrđuje stupanje na snagu pre isteka opšteg vacatio legis, kako bi se blagovremeno otklanjala iz pravnog sistema rešenja suprotna ustavnim principima o stupanju na snagu propisa, a time i onih rešenja kojima se protivno Ustavu uskraćuje pravo građana da se upoznaju s propisima pre njihovog stupanja na snagu. Cilj je pravne države da se ustavna rešenja primenjuju i ostvaruju, a ne da ustavni principi, na kojima se temelji vladavina ustava i zakona u praksi, bivaju svedeni na puke proklamacije.

Zaključna ocena

U odredbi člana 120. Ustava Republike Srbije koja se odnosi na vacatio legis, odnosno stupanje na snagu zakona i drugih propisa, sadržana su rešenja koja uvažavaju osnovne principe pravne države, uključujući pravnu sigurnost i obavezu zakonodavca da svima na koje se zakon i drugi propis odnosi pruži mogućnost da se, u za to primerenom roku, upoznaju sa njihovom sadržinom. Međutim, navedena odredba Ustava u kojoj je utvrđen opšti vacatio legis od najmanje sedam dana, u zakonodavnoj praksi Srbije nije dovoljno sačuvana i uvažavana, niti je u našoj pravnoj teoriji i struci na adekvatan način ukazivano na njenu važnost za funkcionisanje pravne države i ostvarivanje ljudskih sloboda i prava. Analiza zakonodavne prakse nakon donošenja Ustava pokazuje da nosioci normativne funkcije u nas nisu vodili dovoljno računa o svrsi vacatio legis, odnosno ustavnim rešenjima i principima koji se odnose na ovaj institut. U ovom segmentu imali smo nesporno lošu zakonodavnu politiku, pa i danas kada se principi pravne države i vladavina prava ističu na prvo mesto, kao osnovne vrednosti kojima se u zemlji teži.

_____________________________

1   Zvanično objavljivanje zakona i drugih propisa u službenom glasilu jedne zemlje, i poštovanje principa da postojanje propisa i njihova sadržina moraju biti javni i dostupni svima na koje se odnose, jeste demokratska tekovina koja karakteriše savremene pravne sisteme, a praktikuje se od Francuske revolucije.

2   Po rečima M. Jovičića izraz obnarodovanje je vrlo lepo izražavao suštinu, tj. “potrebu da narod sazna šta je zakon, da se narod upozna sa njim” (Zakon i zakonitost, Beograd, 1977, str. 146).

3   M. Jovičić, op. cit., str. 161. Vid. i S. Perović, Retroaktivnost zakona i drugih opštih akata, Beograd, 1997, str. 11. i d. i B. Nenadić, Objavljivanje saveznih propisa u tzv. “Poverljivom glasilu”, Pravni život, br. 3-4, 1991, str. 308 i d.

4   B. Nenadić, Objavljivanje i stupanje na snagu zakona i drugih propisa u pravnom sistemu SRJ, Pravo - teorija i praksa, br. 7-9, 1994, str. 5.

5   O načinima određivanja dana stupanja na snagu zakona i drugih propisa, vid. M. Vuković i Đ. Vuković, Znanost o izradi pravnih propisa (Nomotehnika), Zagreb, 1981, str. 113. i B. Nenadić, op. cit., str. 8.

6   Ovo shvatanje našlo je svoj izraz u završnim odredbama pojedinih zakona, u kojima je utvrđivano da ti zakoni stupaju na snagu danom donošenja. Tako je, primera radi, u odredbi člana 15. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izboru poslanika u Veće republika Savezne skupštine (“Službeni glasnik RS”, broj 9/93) bilo utvrđeno, da će se Zakon objaviti u “Službenom listu Republike Srbije” a da “stupa na snagu danom donošenja”. I Odluka o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine (“Službeni glasnik RS”, broj 12/04), stupila je na snagu danom donošenja. Ne ulazeći u probleme koji nastaju u vezi s utvrđivanjem momenta stupanja na snagu ovakvih akata ukazujemo samo da se kod ovih propisa često poklapao dan donošenja, dan proglašenja, dan objavljivanja i dan primene.

7   Postupak proglašenja zakona delom je uređen odredbama čl. 185. i 186. Poslovnika Narodne skupštine, prema kojima predsednik Narodne skupštine odmah, a najkasnije u roku od dva dana po donošenju, dostavlja zakon predsedniku Republike radi proglašavanja.

8   Najviše sporenja između Narodne skupštine i predsednika Republike povodom proglašenja zakona u novije vreme, izazvalo je proglašenje Zakona o radu (“Službeni glasnik RS”, broj 24/05) iz maja 2005. godine. Nakon ponovnog glasanja o Zakonu u Narodnoj skupštini, predsednik Republike Boris Tadić je proglasio Zakon o radu, ali je potom pokrenuo postupak ocene ustavnosti ovog Zakona pred Ustavnim sudom Srbije (IU-190/05) zbog povrede Ustava u postupku njegovog donošenja.

9 Tako je Zakon o stečajnom postupku (“Službeni glasnik RS”, broj 84/04, od 24.7.2004) saglasno članu 188. Zakona stupio na snagu “osmog dana od dana objavljivanja, a počeće se primenjivati po isteku šest meseci od dana stupanja na snagu”, dok je Zakon o porezu na premije neživotnih osiguranja (“Službeni glasnik RS”, broj 135/04, od 21. decembra 2004), saglasno članu 13. Zakona, stupio na snagu “narednog dana od dana objavljivanja, a primenjivaće se od 1. januara 2005. godine”. I u članu 56. Zakona o državljanstvu Republike Srbije (“Službeni glasnik RS”, broj 135/04. od 21. decembra 2004.) utvrđeno je da Zakon stupa na snagu “osmog dana od dana objavljivanja u “Službenom glasniku Republike Srbije”, a počeće da se “primenjuje po isteku 60. dana od dana njegovog stupanja na snagu”.

10 U članu 56. Zakona o fiskalnim kasama (“Službeni glasnik”, broj 135/04, od 21. decembra 2004), utvrđeno je da Zakon “stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja, a primenjivaće se od 1. januara 2005. godine, osim odredaba ovog zakona koje sadrže ovlašćenje za donošenje podzakonskih akata, koji će se primenjivati od dana stupanja na snagu ovog zakona”. I u članu 30. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o akcizama, koji je objavljen u istom službenom glasilu, utvrđeno je identično rešenje.

11 Primera radi utvrđivano je tako da zakon “stupa na snagu danom objavljivanja”, a primenjivaće se “od dana konstituisanja Skupštine”, ili “početka rada Suda” i sl.

12 U uredbama o izdavanju doplatnih poštanskih maraka često je stajala odredba da uredba stupa na snagu narednog (ili osmog) dana od dana objavljivanja, a “primenjivaće se od dana početka prodaje doplatne poštanske marke”.

13 U članu 136. Poslovnika Narodne skupštine (“Službeni glasnik RS”, broj 56/05) utvrđeno je šta obrazloženje predloga zakona mora da sadrži, a da pri tom nije utvrđena obaveza za predlagača zakona da u obrazloženju navede “naročito opravdane razloge” ako se predlaže ranije stupanje na snagu zakona, tj. ako se utvrđuje vacatio legis kraći od opšteg vremena čekanja zakona predviđenog Ustavom.

14 Primera radi, u periodu od 1992. do 1994. godine Narodna skupstina je donela 174. zakona, a samo za 83 zakona je bio utvrđen opšti vacatio legis, dok je najveći broj zakona (91) stupio na snagu narednog dana od dana objavljivanja, jedan zakon je stupio na snagu danom objavljivanja, a za jedan zakon stupanje na snagu je bilo kalendarski određeno. U tom istom periodu Vlada je donela 556 propisa, od kojih je samo 66 stupilo na snagu osmog dana od dana objavljivanja.