Ljubodrag Pljakić
sudija Vrhovnog suda Srbije

U vremenu u kome živimo skoro svakodnevno čujemo da će se lica koja se bave određenim društvenim poslovima u svom radu zalagati za pravnu državu i vladavinu prava. Ovakve izjave nužno zahtevaju objašnjenja onog ko ih daje da bi se shvatio njihov potpuni smisao posebno imajući u vidu da “nepravna” država ne postoji. Pozivanje na pravnu državu ima smisla samo ako se pod njim podrazumeva primena u praksi takve vladavine prava koja će označiti podvrgavanje ponašanja, kako pojedinaca tako i organa i organizacija, usvojenim pravnim normama. U suprotnom, pozivanje na pravnu državu ima značaj obične govorne poštapalice tako česte u svakodnevnom rečniku koja u sebi najčešće, krije markentiške ciljeve i u konačnom ishodu obesmišljava prirodni dar ljudskom rodu da razumom usklađuje poštovanje međuljudskih odnosa.

Postoje različite oblasti ljudskog življenja u kojima se ispoljavaju funkcije pravne države predstavljene na izloženi način. Prema odredbi člana 94. Ustava Republike Srbije poslove državne uprave obavljaju ministarstva koja u svom radu primenjuju zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i opšte akte Predsednika Republike, rešavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom. Kada odlučuju u upravnim stvarima organi državne uprave primenjuju Zakon o opštem upravnom postupku - u daljem tekstu: ZUP, kao procesni zakon.

Kao retko koji procesni zakon, ZUP u osnovnim odredbama sadrži trinaest osnovnih načela kojih su dužni da se pridržavaju državni organi kada odlučuju u upravnim stvarima. U praktičnoj primeni ovog procesnog zakona često smo u situaciji da, govoreći o pojedinom načelu, kažemo da se radi o jednom od osnovnih načela. U stvari, ne postoje manje i više važna načela. Svako od njih je jednako važno i kad god smo u dilemi kako da primenimo pojedinu odredbu ZUP-a, moramo se vraćati na osnovna načela i u njima tražiti rešenje. Ovako posmatran značaj načela govori o prednosti u kojoj se nalaze praktičari kada primenjuju ovaj procesni zakon u odnosu na druge procesne zakone.

U članu 5. stav 1. ZUP predviđa da “organi koji postupaju u upravnim stvarima rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa”. To bi bio i osnovni smisao ovog principa kako se on doživljava i od strane građana. Primena zakona i drugih propisa je ono što obavezuje organe kada odlučuju o pravima građana i drugih pravnih lica.

Akt organa uprave koji je donet bez ovlašćenja iz zakona ili na zakonom zasnovanom propisu nije opšti akt (propis), pa se s pozivom na takav akt ne mogu donositi rešenja u upravnom postupku (Vrhovni vojni sud, Up. br. 724/69 od 27.11.1969. godine).

Ako se u upravnom postupku stranci utvrđuje kakva obaveza ona mora biti propisom izričito predviđena. Utvrđivanje obaveze stranci analognom primenom propisa protivno je načelu zakonitosti (Vrhovni sud Srbije, Uvp. 119/79 od 22.2.1980. godine).

Međutim, u ovom principu ne nalazimo, bar na prvi pogled, meru i domašaj za njegovu primenu: pa se može postaviti pitanje da li je svako pozivanje na određeni propis izraz načela zakonitosti? Odgovor na ovo pitanje nalazimo u sledećem načelu - Zaštite prava građana i javnog interesa (član 6. ZUP-a). Prema ovom principu, “pri vođenju postupka rešavanju u upravnim stvarima, organi su dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima.” Dakle, princip zakonitosti u radu upravnih organa je obezbeđen samo u situaciji kada je stranci omogućeno da što lakše ostvari svoja prava, kada takvo ostvarivanje prava nije na štetu prava i pravnih interesa drugih lica i nije u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom. Ta tri oslonca kod odlučivanja u upravnim stvarima predstavljaju okvir u kome se prostire polje zakonitosti. Izvan njega, prelazi se na klizavi teren nezakonitosti.

Ako organ uprave svojim rešenjem odbije zahtev stranke, a da je prethodno nije upozorio da predmetno pravo može ostvariti u drugom postupku, sud će u upravnom sporu poništiti takvo rešenje (Vrhovni sud Srbije, U. 1263/71 od 5.5.1971. godine).

U upravnom postupku državni organi i drugi organi kada odlučuju sa javnim ovlašćenjima rešavaju i po slobodnoj oceni. Često se rešavanje od strane upravnih organa shvata na način da je odlučivanje po slobodnoj oceni princip u radu državnih organa, pri čemu ta ocena nije ničim ograničena. Mora se priznati da je ovakvom shvatanju odlučivanja, godinama unazad, u prvom redu doprinosila sama administracija svojim odnosom prema građanima, o čemu su davno pisali ugledni srpski satiričari. Ali, nije samo verbalna komunikacija sa strankama objašnjavala da činovnici boluju od “bolesti važnosti”. Pravljenje šaltera, preko kojih se građanin obraća činovniku, u visini da građanin uvek mora da bude u pognutom položaju, treba da obezbedi snishodljivost stranke pri početnoj komunikaciji. Zato se i ishod po podnetom zahtevu dovodio u vezu sa trenutnim raspoloženjem činovnika, a ne kao izraz zakonitosti, pa je nastala čuvena izreka: “Najgore je u životu kada od čoveka postanete stranka.”

Treba naglasiti da se smisao principa zakonitosti ne iscrpljuje jedino na izloženi način - rešavanja na osnovu zakona i drugih propisa. Rešavanje po slobodnoj oceni je takođe izraz ovog načela. ZUP u članu 5. stav 2. predviđa da “u upravnim stvarima u kojima je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni rešenje se mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato.”

Slobodna ocena kod sistema uprave koji počiva na načelu legaliteta, ne može se shvatiti kao ničim ograničeno postupanje, već se radi o takvom postupanju koje se rukovodi načelom celishodnosti i koje mora da proizilazi iz izvesne određene situacije koju kao činjenično utvrđenje mora ustanoviti upravni organ kome je dato pravo diskrecione ocene (Savezni sud, Už. 765/53 od 1 1.7.1953. godine).

Tri su dakle, uslova za donošenje rešenja po slobodnoj oceni u upravnom postupku.

Prvi je uslov da je organ zakonom ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni. Ovaj uslov je najdublji izraz načela zakonitosti, jer se bez takvog ovlašćenja rešenje ne sme doneti. Sledeća dva uslova su tesno povezana i proizilaze iz prvog. Drugi je da rešenje doneto po slobodnoj oceni ne izlazi iz okvira datog ovlašćenja. I na kraju, ono mora da bude u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato (treći uslov).

Zakon o opštem upravnom postupku u odredbi člana 199. st. 3. i 4. upravo govori kako treba da izgleda obrazloženje rešenja donetog po slobodnoj oceni.

Da bi moglo da se utvrdi da li je organ pri korišćenju datog mu ovlašćenja za rešavanje po slobodnoj oceni ostao u granicama datog ovlašćenja i da li ga je iskoristio u skladu sa ciljem zbog kojeg mu je isto dato, obaveza je prema članu 209. stav 3. ZUP-a (stari zakon: prim. autora) da to pokaže kroz obrazloženje svog rešenja (Vrhovni sud Srbije, U. 1230/65 od 8.4.1966. godine).

Obrazloženja rešenja, donetih po slobodnoj oceni, razlikuju se po tome da li je organ u zakonu, u kome je ovlašćen da donese takvo rešenje, istovremeno ovlašćen i da ne navodi razloge kojima se rukovodio prilikom rešavanja. U rešenju donetom po slobodnoj oceni, pored podataka koja sadrže i druga rešenja, obrazloženje rešenja mora da sadrži propis koji ga ovlašćuje da tako odluči i da izloži razloge kojima se pri donošenju rešenja rukovodio.

Kada je zakonom izričito predviđeno da se u javnom interesu ne moraju navesti razlozi za donošenje rešenja, onda će oni izostati, ali je obaveza organa da se pozove na propis koji ga na takvo odlučivanje ovlašćuje. Ovakvo obrazloženje se daje kod donošenja rešenja o odbijanju zahteva za promet oružja zbog razloga bezbednosti i odbrane Republike, u smislu člana 28. stav 4. Zakona o oružju i municiji (“Službeni glasnik RS” br. 9/92...48/94). U svakom slučaju, i kod rešenja kod kojih organ nije dužan da navede razloge za donošenje, u obrazloženju se moraju utvrditi odlučne činjenice.

Ocena zakonitosti rešenja donetih u upravnom postupku po slobodnoj oceni ne iscrpljuje se samo kroz žalbeni postupak kod drugostepenog organa. I protiv ovako donetih drugostepenih rešenja može se voditi upravni spor. Granice ispitivanja u upravnom sporu donetih rešenja označene su odredbom člana 10. stav 2. Zakona o upravnim sporovima kojom je predviđeno da “nema nepravilne primene propisa ako je nadležni organ rešavao po slobodnoj oceni na osnovu i u granicama ovlašćenja koje mu je dato propisima i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato.” Sud u upravnom sporu ne može ocenjivati koja bi od mogućih varijanti u primeni propisa bila celishodnija. Takvo ovlašćenje ima samo drugostepeni organ iz činjenice da je upravni postupak (pred prvostepenim i drugostepenim organom) jedinstven. Ali, sud je dužan da ukaže ukoliko odlučne činjenice za primenu prava, pre diskrecione ocene, nisu pravilno i potpuno utvrđene.

...To postupanje koje prethodi diskrecionoj oceni podleže pravnim pravilima (legalitet) i može se ocenjivati i u upravnom sporu (Savezni sud, Už. 765/53 od 11.7.1953. godine).

I kada rešava po slobodnoj oceni, pri čemu je oslobođen izričitim propisom da u obrazloženju rešenja navede razloge kojima se pri donošenju rešenja rukovodio, nadležni organ je dužan da nesumnjivo utvrdi pravo stanje stvari, tj. sve činjenice koje mogu biti od uticaja na rešavanje (Vrhovni sud Srbije, U. 5226/80 od 21.1.1981. godine).

Ako je propisano da organ “može izdati dozvolu i slično” to znači da je ovlašćen da rešava po slobodnoj oceni posle utvrđivanja materijalno pravnih uslova za donošenje upravnog akta i obavezan je da slobodnu ocenu obrazloži konkretnim razlozima izuzev kada je zakonom izričito oslobođen te obaveze. (Vrhovni sud Vojvodine, U. 984/79 od 7.8.1979. godine).

Postavlja se pitanje da li je u upravnom sporu moguće utvrđivati da li je rešenje po slobodnoj oceni doneto “u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato.” Odgovor sudske prakse je potvrdan.

Ispitivanje, da li je rešenje na osnovu slobodne ocene doneto u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje za rešavanje po slobodnoj oceni dato, predstavlja ocenu zakonitosti tog rešenja. (Vrhovni sud NR Srbije, U. 2716/58 od 4.2.1959. godine).

Međutim, u inače, bogatoj upravno-sudskoj praksi, teško se mogu naći razlozi i stavovi upravnog suda u pogledu činjenica koje treba utvrditi da bi se dala ocena da li je rešenje doneto u skladu sa ciljem u kome je dato ovlašćenje organu. Smatramo da utvrđene činjenice ne smeju da budu u suprotnosti sa načelima Ustava ili odredbama drugih propisa.

U upravnom sporu kod Vrhovnog suda Srbije presudom suda (Vrhovni sud Srbije, U. 105/03 od 18.6.2003. godine) uvažena je tužba tužioca i poništeno rešenje MUP-a Srbije. Naime, u upravnom postupku je odbijen zahtev preduzeća koje je tražilo da mu se izda odobrenje za izdavanje tablica sa oznakom “proba”. Razlozi upravnih organa su da je rešenje doneto po slobodnoj oceni i da je u tom gradu ovo ovlašćenje već preneto na tri preduzeća što je dovoljno za potrebe grada. Vrhovni sud nije prihvatio iznete razloge.

Vrhovni sud Srbije prihvata stav iz obrazloženja upravnih organa da se odlučivanje o prenošenju zahteva za izdavanje tablica sa oznakom “proba” sa nadležnog državnog organa na drugo preduzeće, u smislu člana 32. stav 2. Pravilnika o registraciji motornih i priključnih vozila (“Službeni list SFRJ br. 74/89) donosi po slobodnoj oceni, ali se u smislu člana 5. stav 2. ZUP-a takvo rešenje donosi u granicama ovlašćenja koje je organu dato, ali i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato.

Polazeći od stava da se u upravnom sporu može ispitivati zakonitost rešenja u pogledu razloga za donošenje po slobodnoj oceni u upravnom postupku, po oceni Vrhovnog suda Srbije, prvostepeno rešenje nije doneto u skladu sa ciljem u kome je organu dato ovlašćenje da odlučuje po slobodnoj oceni. Prenošenje ovlašćenja sa državnog organa na preduzeća da mogu izdavati probne tablice, na način da se ograničava broj preduzeća na koja se takva ovlašćenja mogu preneti, predstavlja dovođenje u neravnopravan položaj svih drugih preduzeća bez obzira na njihovu tehničku opremljenost i profesionalnu osposobljenost kadrova, čime se vređa princip ravnopravnosti poslovanja subjekata na jedinstvenom tržištu pod jednakim uslovima. Cilj prenošenja navedenog ovlašćenja na preduzeća nije u ograničavanju broja preduzeća koja te poslove mogu vršiti, već u omogućavanju svim privrednim subjektima da pod jednakim uslovima, uz odgovarajući kvalitet usluga, vrše ove poslove.

Citiranom presudom, Vrhovni sud je našao da su razlozi iz prvostepenog rešenja o odbijanju zahteva za dobijanje odobrenja za izdavanje probnih tablica rukovođeni isključivo brojem subjekata koji te poslove mogu vršiti, u suprotnosti sa odredbom člana 57. stav 1. Ustava RS kojom je predviđeno da se privredne i druge delatnosti obavljaju slobodno i pod jednakim uslovima, u skladu sa Ustavom i zakonom.

Cilj ovog teksta je odbrana načela zakonitosti u situaciji kada organi uprave odlučuju po slobodnoj oceni, a time i zaštita prava stranaka u upravnom postupku. Iz iznete analize zakonskih odredaba, potkrepljene stabilnom sudskom praksom, nameće se zaključak, čiji su stavovi u funkciji ostvarenja ovog cilja.