DVA PITANJA OD ZNAČAJA ZA ODNOS USTAVNOG SUDA I SUDOVA

Dr Bosa Nenadić,
predsednik Ustavnog suda Republike Srbije

U ustavnim sistemima u kojima su ustanovljeni posebni ustavni sudovi, stalno je otvoreno pitanje odnosa ustavnog suda i ostalih (tzv. redovnih) sudova. Glavne dileme koje nameće taj odnos, tiču se razgraničenja nadležnosti između ovih sudova u vršenju njihovih funkcija, posebno u domenu kontrole ustavnosti i zakonitosti i u oblasti zaštite sloboda i prava. Za savremeni ustavni sistem Republike Srbije, nakon donošenja novog Ustava od 2006. godine, pitanje odnosa između Ustavnog suda i ostalih sudova, tj. “sudova opšte i posebne nadležnosti” postaje još aktuelnije i interesantnije, s obzirom da Ustavni sud ubuduće neće štititi samo ustavnost i zakonitost, već i ljudske slobode i prava kad su one povređene ili uskraćene pojedinačnim aktima ili radnjama organa javne vlasti. U sagledavanju tog odnosa, dva pitanja zaslužuju posebnu pažnju:

prvo, da li odredbe novog Ustava daju sudovima “opšte i posebne nadležnosti” pravo na ekscepciju protivustavnosti i protivzakonitosti1, tj. raspolažu li ovi sudovi pravom da uskrate primenu neustavnom, odnosno nezakonitom propisu;      

drugo, da li su odluke sudova, a time i odluke Vrhovnog kasacionog suda, podložne osporavanju pred Ustavnim sudom po osnovu ustavne žalbe iz člana 170. Ustava.

Pravo sudova na exceptio constitutionis,
odnosno exceptio illegalis

Imajući u vidu odredbe Ustava Republike Srbije prema kojima sudovi “sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora”, kao i odredbe Ustava o mestu pojedinih opštih akata u pravnom poretku Republike Srbije i njihovoj neposrednoj primeni, postavlja se pitanje šta će uraditi sud ako u postupku rešavanja konkretnog spora uoči da su norme međunarodnog prava ili zakona koje bi trebalo primeniti nesaglasne Ustavu, ili pak da su norme zakona nesaglasne međunarodnom ugovoru. Kako se odluke suda, saglasno Ustavu, donose i na osnovu opštih akata nižih od zakona, pitanje je i šta biva ako sud smatra da je takav akt nesaglasan Ustavu, međunarodnom ugovoru ili zakonu.

Uprkos određenim neujednačenostima i razlikama izraženim u formulacijama pojedinih odredaba Ustava, iz celine tih odredaba nesporno sledi, da ustavnopravni blok za odlučivanje redovih sudova prilikom donošenja odluka u konkretnim sudskim sporovima čini: prvo, Ustav Republike Srbije kao najviši pravni akt u državi; drugo, opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori; treće, zakoni; četvrto, drugi propisi i opšti akti. Kada se navedena rešenja posmatraju u povezanosti s odredbom člana 16. Ustava, koja je načelnog karaktera (i kao takva osnov za tumačenje drugih odredaba Ustava i zakona), kao i odredbama čl. 194. i 195. Ustava u kojima je utvrđena hijerarhija pravnih akata u pravnom poretku Republike Srbije i obaveza njihove usklađenosti, postavlja se pitanje šta sud treba da čini kad u postupku rešavanja spora primeti međusobnu nesaglasnost ovih akata i šta znači neposredna primena odredaba Ustava, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava, potvrđenih međunarodnih ugovora od strane sudova (posebno u domenu sloboda i prava). Dakle, sporno je da li su sudovi u primeni prava, odnosno rešavanju sporova, dužni da vode računa i o usaglašenosti propisa koje treba primeniti u konkretnom sporu, te da li u slučaju, kada smatraju da postoji nesaglasnost tih propisa, mogu uskratiti primenu akta niže pravne snage za koga smatraju da je nesaglasan sa višim propisom i neposredno primeniti normu rangom višeg pravnog akta. Naime, kako je po odredbama Ustava nesporno da međunarodni ugovori imaju nižu pravnu snagu od Ustava; da zakoni imaju nižu pravnu snagu od Ustava i međunarodnih ugovora; te da podzakonski propisi i drugi opšti akti imaju nižu pravnu snagu od Ustava, međunarodnih ugovora i zakona, odnosno da akti niže pravne snage moraju biti usklađeni s aktima više pravne snage, znači li to da sudovi u donošenju odluka nisu dužni da primene zakone ili druge propise za koje smatraju da su neustavni ili protivni međunarodnom ugovoru ili zakonu, već da u tom slučaju moraju, odnosno mogu da primene normu višeg pravnog akta. Kratko rečeno, pitanje je koga obavezuju odredbe Ustava o usaglašenosti opštih akata - samo donosioce tih akata i Ustavni sud ili se njima obavezuje svako, odnosno svi koji stvaraju i primenjuju pravo, pa time i sudovi, i šta zapravo treba da čine sudovi kad u slučaju primene zakona ili drugog propisa uoče njihovu nesaglasnost sa aktima više pravne snage.

1) U postupku rešavanja sudskih sporova, osnovna funkcija svakog sudije je da utvrdi koji se sve propisi moraju primeniti na rešavanje konkretnog spora i da protumači njihove pravne norme. Operacija utvrđivanja propisa koje treba primeniti prilikom rešavanja konkretnog slučaja, podrazumeva i njihovo tumačenje koje zahteva, pored ostalog i upoređivanje tih propisa sa stanovišta njihove međusobne usklađenosti. To je u suštini jedinstvena pravna operacija koju sudije vrše u postupku rešavanja konkretnih sporova. Sa “pravnologičkog gledišta nije dopustivo da sudija primeni zakon za koji smatra da je neustavan” ili nesaglasan međunarodnom ugovoru, odnosno propis za koji smatra da je nezakonit. Sigurno je da sudija može primeniti samo normu koja je ustavna i zakonita. Opšte je prihvaćeno pravilo, da u slučaju kada su dve norme koje treba primeniti prilikom rešavanja konkretnog slučaja suprotne jedna drugoj, da prednost ima norma koja zauzima viši rang (mesto) u hijerarhiji pravnih akata, a prema načelu lex superior derogat legi inferiori. Ako su u sporu Ustav i zakon - treba “ukloniti” zakon, odnosno izbeći njegovu primenu kako bi “pretegnuo Ustav”; ako su u sporu međunarodni ugovori i zakon treba ukloniti zakon; ako su u suprotnosti podzakonski propisi i zakon, treba dati prednost zakonu. No, ko to treba da utvrdi i šta je ovlašćen da učini, iznose se različita stanovišta, s tim da su dva osnovna. Ona su u suštini i opozitna: jedno, po kojem je to isključivo stvar Ustavnog suda, koji je jedini nadležan da primeni sankciju za neustavne i nezakonite opšte akte, koja se ogleda u njihovom eliminisanju iz pravnog poretka, i drugo, po kojem određenu sankciju u navedenoj situaciji mogu preduzeti i sudovi, uz “istovremeno aviziranje” Ustavnog suda.

Prema prvom stanovištu, u duhu je doslednog poštovanja načela podele vlasti i principa ustavnosti i zakonitosti obaveza sudova da prihvate i primenjuju potvrđene međunarodne ugovore i zakone koje donosi predstavničko telo, kao i druge propise, tj. da sudovi prihvataju pretpostavku o ustavnosti (i zakonitosti) potvrđenih međunarodnih ugovora, zakona i drugih propisa. No, kad rešavaju sporni slučaj i kad posumnjaju u ustavnost međunarodnih ugovora ili zakona oni nemaju obavezu da ih primene, već im Ustav daje pravo i dužnost da sporno ustavno pitanje dostave Ustavnom sudu na ocenu. Dakle, redovni sudovi prilikom rešavanja konkretnih slučajeva, nemaju pravo ekscepcije protivustavnosti (exceptio constitutionis), kao ni protivzakonitosti (exceptio illegalis), odnosno nemaju pravo uskraćivanja primene opšteg akta zbog sumnje u njegovu usaglašenost sa višim pravnim aktom, jer sudovi nisu ovlašćeni za vršenje kontrole ustavnosti i zakonitosti normativnih akata i izricanje sankcija u slučaju njihove nesaglasnosti. Stoga sudovi primenjuju međunarodne ugovore, zakone i druge opšte akte, takve kakvi su, saglasno opštoj pretpostavci njihove valjanosti, a u slučaju sumnje u njihovu ustavnost ili zakonitost, redovni sudovi su dužni da zastanu, tj. privremeno prekinu konkretan postupak i da, saglasno Ustavu, upute sporni propis na ocenu Ustavnom sudu.

Ustavnom sistemu kakav je naš, nije svojstveno pravo ekscepcije ilegalnosti od strane sudova, odnosno pravo uskraćivanja primene propisa u čiju se ustavnost i zakonitost sumnja prilikom rešavanja konkretnih slučajeva, s obzirom na ustanovljenu centralizovanu ustavnosudsku kontrolu koja je poverena Ustavnom sudu. Iz Ustava sledi da pravom izricanja sankcija za neustavne i nezakonite opšte akte ne raspolaže ni jedan drugi sud, već samo Ustavni sud. Naime, u slučaju kad sud kao državni organ, u primeni propisa smatra da je taj propis nesaglasan Ustavu ili zakonu, on je ovlašćen da prekine svoje postupanje i da saglasno članu 169. stav 1. Ustava, kao ovlašćeni predlagač, pokrene postupak pred Ustavnim sudom radi rešavanja spornog pitanja i utvrđivanja sankcije za neustavne i nezakonite opšte akte. Prema tome, ukoliko sud sumnja u ustavnost međunarodnog ugovora, odnosno zakona ili drugog akta koji treba primeniti na rešavanje konkretnog spora koji teče pred tim sudom - sud je dužan da prekine postupak i zahteva odluku Ustavnog suda, koji bi ove sporove trebao da rešava kao hitne. U suprotnom, ukoliko bi se redovni sud poslužio pravom ekscepcije protivustavnosti, odnosno ilegalnosti, redovni sud bi u tom slučaju odlučivao ne samo na osnovu međunarodnog ugovora, zakona ili drugog propisa, već i o samim tim aktima, uskraćujući im primenu. Davanjem navedenog prava redovnim sudovima vodilo bi ka tome da bi svaki redovni sud mogao uskratiti primenu bilo kog propisa prilikom rešavanja konkretnih sporova i time preuzimati poziciju koja mu po Ustavu ne pripada, jer je jedino Ustavni sud nadležan da oceni da li je jedan zakon ili drugi propis saglasan Ustavu i da izrekne sankciju u slučaju neustavnosti (i nezakonitosti).

U prilog ovog stanovišta navode se i odredbe pojedinih evropskih ustava u kojima je ovo pravo redovnim sudovima i izričito zabranjeno. U Ustavu Holandije, u članu 120. stoji da je “zabranjeno sudovima da ocenjuju ustavnost zakona i međunarodnih ugovora”. I Ustav Austrije je veoma strog u tom pogledu, pa u članu 89. kaže da “kontrola valjanosti pravilno proglašenih zakona nije u nadležnosti sudova”. Ovo stanovište ističe i neprikladnost redovnog sudstva da vrši “ocenu” usklađenosti opštih akata različite pravne snage, jer ovi sudovi nemaju “ni strukturu, ni postupak, ni način rezonovanja koji se traži od Ustavnog suda”. Pretrpani sudskim sporovima, oni “teško mogu naći vreme i snagu da se posvete svestranijem sagledavanju spornog ustavnog pitanja”. Sudije redovnih sudova su “karijerne sudije i njihovo profesionalno obučavanje razvija kod njih veštinu više konkretne, nego sistemski orijentisane primene zakona”. Ocena ustavnosti se znatno razlikuje od uobičajene sudske funkcije primene prava, jer funkcija tumačenja Ustava i ocena usklađenosti nižeg pravnog akta s Ustavom često pretpostavlja posedovanje u višem stepenu osećanja za slobodu odlučivanja od funkcije tumačenja zakona u vezi sa rešavanjem konkretnog spora.2

Pravo redovnih sudova na ekscepciju protivustavnosti, odnosno protivzakonitosti predstavljalo bi, po ovom stanovištu, opasnost i moglo bi da proizvede ne samo “ozbiljne sukobe nadležnosti” između sudova i Ustavnog suda, odnosno sudova i zakonodavca, već bi vodilo i pravnoj nesigurnosti. Posezanje za ovim institutom od strane suda, kao sankcijom prema neustavnim i nezakonitim aktima, vodilo bi poremećaju Ustavom uspostavljenih odnosa između pojedinih državnih organa, a primenjena sankcija ne bi imala za posledicu donošenje definitivne odluke o neustavnosti ili nezakonitosti spornog akta. Primera radi, ukoliko jedan sud odbije da primeni zakon u konkretnom slučaju, jer smatra da je neustavan, ili da je protivan međunarodnom ugovoru, taj zakon je i dalje na snazi i svi drugi su ovlašćeni da ga primenjuju. Tako bi se moglo dogoditi da jedan međunarodni ugovor, zakon ili drugi propis u jednom konkretnom slučaju bude od strane nekog suda smatran neustavnim i da se usled toga njegove odredbe ne primene, a da se pred drugim sudovima pitanje ustavnosti tih istih akata uopšte i ne postavlja. Moguće je čak i to, da isti sud odbije u jednom konkretnom slučaju da primeni jedan zakon ili drugi propis smatrajući ga neustavnim ili nezakonitim, a da u drugom slučaju taj isti propis primeni (smatrajući ga ustavnim i zakonitim) pošto je u međuvremenu promenio svoje stanovište (shvatanje), odnosno svoj personalni sastav. Razlike bi se mogle pojavljivati i između sudova različitih vrsta i ranga (stepena); “između mlađih i radikalnijih sudija nižih sudova i starijih, više odanih tradiciji, sudija viših sudova”. Ovo tim pre, što u našoj zemlji ne važi načelo stare decisis (treba se držati odlučenog) kao u zemljama anglosaksonske pravne tradicije. Tu odluka višeg suda deluje faktički erga ommnes. Zakon koji odbije da primeni Vrhovni sud Amerike, ostaje samo u “knjigama” a ne i u životu, jer svi sudovi će odbiti da primene takav zakon.3

Prema drugom stanovištu, postavljeno pitanje treba rešavati kao čisto (jednostavno) pitanje tumačenja prava, tj. Ustava, međunarodnih ugovora, zakona ili drugih propisa, a tumačenje je sastavni deo sudske funkcije. Rešavajući konkretne sporove, sudovi su ovlašćeni da najpre utvrde koji se propisi trebaju primeniti, te da u slučaju suprotnosti tih propisa ne primene propis koji smatraju neustavnim ili nezakonitim, već da spor reše neposrednom primenom odredaba akta više pravne snage. Odbijajući da u konkretnom slučaju primeni zakon, jer smatra da je protivan Ustavu ili međunarodnom ugovoru, po ovom stanovištu, sud ne povređuje ni prava zakonodavca, ni Ustavnog suda, već samo “ignoriše” taj zakon u konkretnom slučaju i neposredno primenjuje normu Ustava ili međunarodnog ugovora kao akta više pravne snage. Ovde se pitanje ustavnosti zakona ne postavlja kao osnovno i glavno pitanje spora, nego se u okviru rešavanja konkretnog sudskog spora (krivičnog, građanskog, upravnog), “samo izbegava primena zakona za koji sud smatra da je protivustavan”. Dakle, sud koji smatra da je jedan zakon neustavan - on o tome ne odlučuje, već samo “odbija da ga primeni”, a konkretni spor rešava primenjujući normu višeg pravnog akta, tj. Ustava. Isto je i sa primenom podzakonskih propisa, ako sud smatra da je taj propis suprotan zakonu ili Ustavu.

Pravo na ekscepciju protivustavnosti i protivzakonitosti opravdava se, pre svega, sledećim argumentima: a) funkcija sudije je da tumači pravo kako bi ga mogao primeniti na konkretne slučajeve koje raspravlja, b) da u slučaju kad dva pravna akta koja treba da se primene na rešavanje spora od strane suda protivreče jedan drugom - treba primeniti akt koji je nadmoćniji; c) ako se radi o dva akta iste pravne snage nadmoćniji je onaj koji je prema kriterijumima lex posterior derogat legi priori, odnosno lex specialis derogat legi generali; d) kad se radi o dva akta različite pravne snage primenjuje se pravilo lex superior derogat legi inferiori, što znači da je ustavna norma nadmoćnija od norme običnog zakona, kao što je i norma međunarodnog ugovora nadmoćnija od zakona, ali i da je norma zakona nadmoćnija od podzakonskih akata. Polazeći od navedenog, prema ovom stanovištu, sudovi su vlasni da odbiju primenu propisa za koje smatraju da su neustavni ili nezakoniti i neposredno primene normu Ustava, odnosno međunarodnog ugovora ili zakona, jer to logički proizlazi iz pravila iura novit curia (sud poznaje pravo), a briga o ustavnosti i zakonitosti nije samo stvar Ustavnog suda, već obavezuje sve, a posebno sudije. Sudija ovde rešava samo konkretni spor i odlučuje o primeni prava. Ovde dakle nije reč o kasiranju i stavljanju van snage propisa (to je nadležnost Ustavnog suda), niti o obustavi njegove primene erga omnes, već samo o neprimenjivanju (non application) neustavnog zakona u konkretnom rešavanju sudskog spora. Međutim, protivnici ovog stanovišta u ovom činu upravo vide izvor stalne nesigurnosti i nejednake primene prava, jer ostaje stalno otvoreno pitanje da li takav zakon jeste ustavan ili nije, s obzirom na to da on ne iščezava iz pravnog poretka i da se on može primeniti prilikom rešavanja svih drugih sporova.

Imajući u vidu navedeno, zaključuje se da je svaki sud ovlašćen da neposredno primeni Ustav kao akt više pravne snage - uvek kad smatra da je jedan međunarodni ugovor, zakon ili drugi propis koga bi trebalo primeniti na rešavanje konkretnih sporova, suprotan Ustavu. Na istovetan način trebalo bi da postupi sud i u slučaju suprotnosti zakona i međunarodnog ugovora, kao i zakona i podzakonskih propisa, jer je nesporno pravilo da se “ignoriše” propis niže pravne snage i primeni propis više pravne snage. Naravno, sudovi su u tom slučaju istovremeno dužni i da pokrenu postupak pred Ustavnim sudom koji donosi konačnu odluku o ustavnosti, odnosno zakonitosti propisa čija je primena u konkretnom slučaju izostala.

2) I ako svako od navedenih mišljenja operiše određenim relativno uverljivim argumentima, u našoj savremenoj ustavnoj teoriji, nepodeljeno je stanovište da sudovi nemaju pravo na ekscepciju protivustavnosti (exceptio constitutionis), već da su sudovi u slučaju sumnje u ustavnost međunarodnih ugovora, zakona ili drugih propisa, dužni da pokrenu postupak i zahtevaju odluku Ustavnog suda o spornom aktu. Međutim, kada je u pitanju pravo sudova na exceptio illegalis preovladava mišljenje da to pravo nemaju naši sudovi, ali je prisutno i drugačije mišljenje. Tako zagovornici ovog drugog mišljenja tvrde da sudovi “mogu da odbiju primenu svih onih propisa i opštih akata za koje smatraju da su nezakoniti, što znači da imaju pravo na exceptio illegalis”.4 Kada su u pitanju podzakonski propisi, odnosno propisi i opšti akti, naša ranija ustavna i zakonodavna praksa, poznavala je pravo sudova na ekscepciju ilegalnosti. Sudovi su tako bili ovlašćeni da ne primene podzakonski propis za koga su smatrali da je protivan zakonu, već da neposredno primene odredbu zakona, s tim što su bili dužni da pokrenu postupak ocene zakonitosti tog propisa pred ustavnim sudom.5

U našem važećem zakonodavstvu, svoju primenu našlo je stanovište koje je pošlo od toga da nema potrebe za kombinacijom kontrole ustavnosti i zakonitosti propisa u formi ekscepcije ilegalnosti i ocenjivanja od strane Ustavnog suda, koji jedini ima ovlašćenje da uklanja nezakonite i neustavne propise iz pravnog poretka. Zakonodavac je zapravo pošao od objedinjene i centralizovane kontrole ustavnosti i zakonitosti svih opštih akata, koja je Ustavom poverena Ustavnom sudu, i stao na stanovište, da nema osnova, a ni potrebe ostavljati pravo sudovima da vrše ekscepciju ilegalnosti (G. Mijanović). Učešće redovnih sudova u kontroli ustavnosti i zakonitosti opštih akata, saglasno Ustavu, ogleda se u pravu, odnosno obavezi pokretanja postupka pred Ustavnim sudom. Sledstveno tome i u članu 59. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka (1991), bilo je utvrđeno da “ako sud u postupku oceni da zakon ili drugi propis ili opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom privremeno će prekinuti postupak i pokrenuće postupak za ocenu ustavnosti, odnosno zakonitosti tog akta pred Ustavnim sudom”.

Slično rešenje sadržano je u novom Zakonu o Ustavnom sudu (2007), te tako u članu 63. Zakona stoji da: “ako se u postupku pred sudom opšte ili posebne nadležnosti postavi pitanje saglasnosti zakona ili drugog opšteg akata s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, sud će zastati sa postupkom i pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti tog akta pred Ustavnim sudom”6.Navedeno govori da naš savremeni zakonodavac isključuje pravo sudova na ekscepciju protivustavnosti, ali i na ekscepciju protivzakonitosti, i pri tome ne pravi nikakvu razliku u pogledu vrste akata u čiju se ustavnost ili zakonitost sumnja, ni u pogledu toga da li se radi o ustavnosti ili zakonitosti, niti ko je u postupku pred sudom postavio pitanje saglasnosti akata (sud ili učesnici u sporu).

Dakle, možemo zaključiti da je zakonodavac pošao od toga da se efikasna zaštita ustavnosti i zakonitosti postiže samo uklanjanjem iz pravnog poretka neustavnog i nezakonitog opšteg akta, a ne njegovim neprimenjivanjem u pojedinim, konkretnim slučajevima. Navedeno rešenje, istina može usporiti postupak pred redovnim sudovima, ali se time izbegava svesna primena neustavnog zakona, odnosno “isključuje mogućnost uskraćivanja primene takvog zakona na jedan slučaj” i obezbeđuje “blagovremeno i doslednije suprotstavljanje neustavnosti” (G. Mijanović).

U vezi sa navedenim zakonskim rešenjem, uočava se jedan nedostatak, a koji se ogleda u tome da se ono odnosi samo na sudove, a ne i na sve druge “primenjivače propisa”, posebno organe koji rešavaju u upravnom postupku. No, bliže sagledavanje i ovog pitanja, koje nam se čini nužnim, prevazilazi karakter ovog rada, te na njega samo ukazujemo i skrećemo pažnju.

3) Kako sve danas naši sudovi postupaju u konkretnim slučajevima stvar je posebnog sagledavanja. Neposredna primena odredaba Ustava i međunarodnih akata od strane sudova je moguća, mada je u praksi “prava retkost da sudovi rešavaju sporove primenom jedino ustavne norme”. U najvećem broju slučajeva, zbog karaktera ustavne norme (opštost i načelnost) primena Ustava je do sada bila “indirektna i ostvarivala se primenom zakona”. Slična je praksa i u pogledu primene opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora. Dakle, mada retki pojedinačni slučajevi, oni ipak govore da je bilo neposredne primene ustavnih odredaba i odredaba pojedinih međunarodnih ugovora od strane sudova, ali da li je do njihove neposredne primene dolazilo po osnovu korišćenja prava na ekscepciju protivustavnosti ili zbog postojanja “pravnih praznina” u zakonu i sl., valjalo bi bliže sagledati. To je posao, pre svega, Vrhovnog (kasacionog) suda. Prilikom donošenja tih odluka sudovi, po pravilu, nisu “tražili” ocenu Ustavnog suda o ustavnosti zakona kao akta niže pravne snage u odnosu na odredbu Ustava, odnosno međunarodnog ugovora koju su u tom slučaju primenjivali. Takođe, ima “izbegavanja” primene podzakonskih propisa i neposredne primene odredaba zakona u rešavanju pojedinih konkretnih sporova pred sudovima (bez izričite konstatacije zbog čega se to čini) i bez zastajanja sa postupkom i pokretanja postupka ocene ustavnosti i zakonitosti tih propisa pred Ustavnim sudom. Takvo ponašanje sudova nije utemeljeno na pomenutim odredbama Zakona o Ustavnom sudu, koja izričito isključuje pravo na ekscepciju ilegalnosti.

4) Na kraju svega iznetog, čini nam se da se i danas ozbiljno postavlja pitanje ima li osnova u novom Ustavu Srbije da se redovnim sudovima da mogućnost da odbiju primenu propisa za koje smatraju da su neustavni ili nezakoniti i da se posluže pravom na ekscepciju takvih propisa, posebno u domenu ljudskih sloboda i prava. Ovo pitanje dobija na svom značaju s obzirom na odredbe Ustava o neposrednoj primeni Ustava, međunarodnih ugovora i zakona u ovoj oblasti, kao i odredbe o hijerarhiji pravnih akata i njihovoj obaveznoj usklađenosti, a koje su sudovi (bez sumnje) dužni da poštuju. Ekscepcija opšteg akta za koga postupajući sud smatra da je protivan Ustavu, međunarodnom pravu ili zakonu u suštini bi imala za posledicu samo da spreči primenu takvog akta na rešavanje jednog konkretnog spora, i to tako što bi se spor rešio primenom odredaba višeg pravnog akta, a sporni propis izneo na ocenu Ustavnom sudu. Ono ne bi bitnije vodilo poremećaju Ustavom ustanovljenih odnosa sudske vlasti i drugih grana vlasti, niti bi značilo preuzimanje nadležnosti Ustavnog suda od strane sudova, jer bi se ono koristilo samo u pojedinačnim slučajevima, i to kao pomoćno sredstvo, sredstvo ograničenog dejstva, a konačnu odluku o ustavnosti i zakonitosti propisa donosio bi Ustavni sud. Ovo pravo bi, čini se doprinosilo i afirmaciji sudske vlasti u zaštiti sloboda i prava, a ne bi se pretvorilo u “nekontrolisani sudski aktivizam”, zbog dejstva potonje odluke Ustavnog suda. Svakako za tako nešto morao bi postojati izričiti osnov koga za sada u našem Ustavu, a ni zakonodavstvu nema. Naime, Ustav nije izričito ni utvrdio ni isključio ovaj vid “sankcije” za neustavne ili nezakonite propise, ali je zakonodavac ovo pravo izričito uskratio sudovima. Pri tome, valja imati u vidu da je novi Ustav već izvršio određeno odstupanje od principa da samo Ustavni sud može da izriče sankcije za neustavne i nezakonite propise, kada je u članu 192. stav 1. utvrdio pravo Vlade da “obustavi od izvršenja opšti akt opštine za koji smatra da nije saglasan Ustavu ili zakonu i da u roku od pet dana pokrene postupak za ocenjivanje njegove ustavnosti i zakonitosti”. To je svakako još jedan oblik sankcije za neustavne i nezakonite propise stavljen u ruke izvršne vlasti, a koji je drugačiji od one sankcije koju izriče Ustavni sud.

Sudske odluke i ustavna žalba

U nadležnosti Ustavnog suda Srbije kao institucije koja “štiti i ljudska i manjinska prava i slobode”, po novom Ustavu našlo se i više vrsta sporova koji će se, pred ovim sudom, pokretati žalbom kao pravnim sredstvom. To su sporovi koji uveliko šire lepezu nadležnosti Ustavnog suda, kako u pogledu vrste, tako i broja sporova. Ustavna žalba iz člana 170. Ustava je osnovni oblik Ustavom ustanovljene žalbe kojom se štite sva ljudska i manjinska prava i slobode zajamčene Ustavom, dok su žalbe iz odredaba člana 101. stav 5, člana 148. stav 2, člana 155, člana 161. stav 3, člana 187. stav 1. i člana 193. stav 1. Ustava, u stvari posebne, specifične forme (oblici, vrste, vidovi) žalbe koje štite samo pojedine vrednosti utvrđene Ustavom.7 Mada ustavna žalba i druge žalbe izričito utvrđene u samom tekstu Ustava, kao sredstva pravne zaštite pred Ustavnim sudom, svojom celinom ne dovode u pitanje osnovnu ulogu Ustavnog suda koja se ogleda u apstraktnoj kontroli ustavnosti (i zakonitosti) svih opštih akata u pravnom poretku Srbije, one svakako u određenoj meri “razblažuju” (a neki misle i da “rastaču”) dosadašnju koncepciju ustavnog sudstva koja se temeljila na “austrijskom modelu” ustavnog sudovanja i približavaju ga uveliko redovnom sudstvu (J. Omejec).

Sledstveno novoustanovljenoj nadležnosti Ustavnog suda u domenu zaštite sloboda i prava, kao drugo važno pitanje za odnos ovog suda i “sudova opšte i posebne nadležnosti” nametnulo se i pitanje da li su odluke redovnih sudova podobne za osporavanje pred Ustavnim sudom po ustavnoj žalbi iz člana 170. Ustava - a ako jesu, pod kojim uslovima. U odgovoru na ovo pitanje se iznose dva, u osnovi suprotna stanovišta. Prema jednom, odredbe člana 145. st. 3. i 4. Ustava, isključuju mogućnost bilo kakvog preispitivanja odluke sudova van sudske vlasti. Kako Ustavni sud nije deo sudske vlasti, taj sud ne može biti nadležan ni za preispitivanje odluka sudova, a posebno odluka Vrhovnog kasacionog suda, kao najvišeg suda u zemlji. Prema drugom mišljenju, Ustavnom sudu može se izjaviti žalba i na sudske odluke, ne samo zato što je i Ustavni sud “svojevrsni sud”, već pre svega, zbog Ustavom ustanovljene funkcije Ustavnog suda kao čuvara Ustava i jemca ljudskih sloboda i prava. Univerzalno ustanovljena “kontrola ustavnosti” akata i radnji svih nosilaca državne vlasti kojima se povređuje Ustav, odnosno ljudske slobode i prava od strane Ustavnog suda, znači da opšti ali i pojedinačni akti i radnje ni jednog državnog organa, a time ni organa zakonodavne, izvršne, pa ni sudske vlasti, od te ustavnosudske kontrole nisu izuzeti. U realnosti se svakako ne mogu naći argumenti koji bi a priori mogli potvrditi kako sudovi, pa ni Vrhovni kasacioni sud, nije nikad u stanju da prekrši Ustav. Katkad je to moguće iz neznanja sudija, ali i iz namere i pristrasnosti. I uporedno iskustvo nam ukazuje da su sudske odluke ponajčešće predmet ustavne žalbe.8

Pri opredeljivanju karaktera ustavne žalbe, kao prethodno nameće se pitanje da li je ustavna žalba u našem ustavnom sistemu “ustavno pravo” (pravo zajamčeno Ustavom) ili “posebno pravno sredstvo” ustanovljeno Ustavom. Ne ulazeći ovom prilikom u podrobniju analizu značenja odredaba Ustava o zaštiti ljudskih i manjinskih prava i sloboda (član 22. Ustava) ili odredaba o pravu na pravno sredstvo (član 36. Ustava), niti njihovog međusobnog odnosa, kao ni u povezanost ovih ustavnih odredaba sa odredbom člana 170. Ustava (što bi celoviti odgovor na postavljeno pitanje tražio) - mi ćemo ovom prilikom na ustavnu žalbu gledati kao na posebno ustavno sredstvo pravne zaštite ljudskih i manjinskih prava i sloboda kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom. Drugim rečima, iz Ustava sledi da je ustavna žalba “specifičan pravni lek”, protiv povrede ustavnog prava ili slobode učinjene pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili nosioca javnog ovlašćenja, kojim se omogućava subjektima prava koji smatraju da im je to pravo povređeno ili uskraćeno da se, pod određenim uslovima, obrate Ustavnom sudu.

Prema odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba kao osnovni i najznačajniji oblik “žalbe” ustanovljene Ustavom se može podneti pod sledećim uslovima: prvo, da je povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčeno Ustavom; drugo, da je povreda izvršena pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja; treće, da su iscrpljena ili da nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu povređenih prava. Dakle, ustavna žalba u Republici Srbiji je u suštini postavljena kao “izuzetno” pravno sredstvo za zaštitu osnovnih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, povređenih pojedinačnim aktom ili radnjom nosioca državne (javne) vlasti.

Kako nemamo praktičnih iskustava u primeni ustavnih odredaba o ustavnoj žalbi na nivou Republike Srbije, ovom prilikom zadržaćemo se na analizi pomenutih ustavnih rešenja, uz ukazivanje na neka pitanja iz prakse ustavnih sudova zemalja koje imaju dugu tradiciju rešavanja ustavnih žalbi (pre svega Saveznog ustavnog suda Nemačke)9. Vršenje ove novoustanovljene funkcije Ustavnog suda, koja nije bliže uređena našim Ustavom, je svakako zahtevalo posebnu pažnju zakonodavca prilikom uređivanja postupanja Suda po ustavnim žalbama, ali će zahtevati i posebnu pozornost i samog Ustavnog suda, zbog važnosti zaštićenog dobra.

1) U pogledu određivanja nosilaca prava na ustavnu žalbu (žalbene sposobnosti) ili bolje reći “legitimacije za podnošenje ustavne žalbe” (Z. Tomić), Ustav je ostao “nedorečen”, odnosno nije izričito odredio ko je nosilac prava na ustavnu žalbu. Ustav govori samo o dopuštenosti ustavne žalbe kao sredstva, pa upotrebom pasiva kaže: “ustavna žalba može se izjaviti....” ali ne kaže “ko može izjaviti” ustavnu žalbu. Otuda je zakonodavac taj koji je imao da “protumači ovu Ustavnu odredbu”, pa je tako u Zakonu o Ustavnom sudu utvrdio da ustavnu žalbu može izjaviti “svako lice ( fizičko ili pravno, odnosno domaće ili strano - B.N.) koje smatra da mu je pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajamčena Ustavom.” Ustavnu žalbu u ime navedenog lica, na osnovu njegovog pismenog ovlašćenja, saglasno Zakonu može izjaviti “drugo fizičko lice, odnosno državni ili drugi organ nadležan za praćenje i ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava i sloboda”10

2) Kao predmet ustavne žalbe, Ustavom su utvrđeni “pojedinačni akti i radnje državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja”. Ovako opredeljen predmet ustavne žalbe govori o dve njegove osnovne karakteristike, a to su: da su akti (i radnje) koji se mogu osporiti ustavnom žalbom pojedinačni, a ne opšti akti, te da su to “akti ili radnje” nosilaca državne (javne) vlasti.

Pojedinačni akt je akt kojim se rešava o nekom pravu ili obavezi u konkretnom i određenom slučaju. Donosioci tog akta su državni organi (organi zakonodavne, izvršne, sudske vlasti i drugi organi određeni Ustavom) i organizacije koje vrše javna ovlašćenja (agencije, zavodi, javne ustanove, javna preduzeća i dr.). Pod radnjom se podrazumeva kako aktivna radnja (činjenje), tako i propuštanje radnje (nečinjenje), odnosno uzdržavanje od radnje koju je trebalo preduzeti. Propuštanje radnje mora da ima za posledicu onemogućavanje podnosioca ustavne žalbe u ostvarivanju nekog njegovog ustavnog prava ili slobode. U primeni ustavnog rešenja o povredi ili uskraćivanju konkretnog ustavnog prava ili slobode pojedinačnom radnjom nosioca javne vlasti, može biti teškoća. Te teškoće biće vidne pre svega kod utvrđivanja dozvoljenosti ustavne žalbe za slučaj nečinjenja, odnosno kašnjenja u donošenju odluka nekih državnih organa, tj. nečinjenja koje se ne može formalno, po našem važećem pravu, kvalifikovati kao ćutanje administracije (npr. kada kasni izrada odluke suda doneta po žalbi i sl.).

U vezi sa predmetom ustavne žalbe, kao posebno postavlja se i pitanje, ko treba da je povredio ili uskratio ustavno pravo ili slobodu pojedinačnim aktom ili radnjom. Mada u članu 170. Ustava izričito stoji da je to, pre svega, državni organ, a potom i organizacija kojoj je povereno javno ovlašćenje, u pravnoj struci se otvorilo pitanje značenja pojma “državni organ”. Neki smatraju da ustavotvorac pod pojmom “državni organ” podrazumeva samo “organe državne uprave” (s obzirom na njihovo određenje u članu 136. Ustava); neki da se pod tim pojmom podrazumevaju “organi državne uprave i sudovi, ali ne i zakonodavni organi”, a neki da se pod pojmom “državni organ” imaju podrazumevati svi organi i organizacije Republike Srbije kao države.11 Posebnu raspravu do sada je izazvalo pitanje da li predmet ustavne žalbe može biti odluka suda i kog suda, s obzirom da u članu 145. st. 3. i 4. Ustava stoji da su “sudske odluke obavezne za sve” i da “ne mogu biti predmet vansudske kontrole”, te da “sudsku odluku može preispitati samo nadležni sud”, a Ustavni sud nije “nadležni sud” u smislu Ustava. Po našem mišljenju, iz Ustava sledi da predmet ustavne žalbe mogu biti pojedinačni akti i radnje bilo kog državnog organa - nosioca zakonodavne, izvršne ili sudske vlasti. Međutim, kada je u pitanju povreda ljudskih sloboda i prava aktom ili radnjom suda, tada se nameće drugo pitanje, a to je, da li je potrebno da se ta povreda sastoji u tome što je sâm postupajući sud povredio nekom konkretnom subjektu Ustavom priznato ljudsko ili manjinsko pravo, odnosno slobodu ili pak da se povreda ogleda u tome što sud nije obezbedio zaštitu nekog konkretnog Ustavom zaštićenog ljudskog prava ili slobode. Naime, pitanje je mogu li sudske odluke biti predmet ustavne žalbe iz razloga kada je podnosilac žalbe u postupcima pred sudovima (aktima i radnjama) tretiran suprotno Ustavu, a potom i zbog toga što je postupajući sud protivustavno primenio pravo. Čini nam se, da je i jedna i druga “povreda” , odnosno “uskraćivanje” prava ili slobode podložna ustavnoj žalbi, bez obzira koliko ovo stanovište u praksi može dovesti do “poplave” ustavnih žalbi pred Ustavnim sudom. Međutim, ono što se svakako mora dobro sagledati, jeste šta može i treba da bude predmet ustavne žalbe kada su u pitanju akti i radnje sudova, kako ustavne žalbe ne bi Ustavni sud pretvorile u još jedan stepen redovnog suđenja, odnosno u organ nadzora i supervizije rada sudova (i drugih nosilaca javne vlasti).

3) U pogledu prava koja se štite posredstvom ustavne žalbe iz Ustava sledi da je ustavna žalba moguća samo u slučaju kad je “povređeno ili uskraćeno Ustavom zajamčeno ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda”. Pošto pozitivnog, a ni negativnog određenja tih prava i sloboda u odredbi člana 170. Ustava nema, pitanje je koja se sve to ljudska i manjinska prava i slobode mogu štititi ovim pravnim sredstvom, odnosno koja su to sve prava i slobode koja čine lepezu ljudskih i manjinskih prava i sloboda čija se neposredna zaštita može tražiti pred Ustavnim sudom putem ustavne žalbe. Nesporno je da su to sva ona prava i slobode koje su sadržane u odredbama Drugog dela Ustava koji nosi naziv “Ljudska i manjinska prava i slobode” i koji obuhvata odredbe čl. 18. do 81. Ustava. Međutim, određena prava i slobode zajamčene su i drugim odredbama Ustava, pre svega u okviru Prvog dela Ustava, koji nosi naziv “Načela Ustava” (kao što su prava i slobode sadržane u odredbama člana 5, čl. 10. do 15. i člana 17. Ustava) ili pak u odredbama Trećeg dela Ustava posvećenog “Ekonomskom uređenju” (kao što su slobode zajamčene u odredbama čl. 83. i 85. Ustava). Smatramo da ne bi trebalo da bude većih problema u tumačenju da li ima mesta ustavnoj žalbi zbog povrede ustavnog prava, odnosno slobode koje nisu obuhvaćene Drugim delom Ustava, jer samo mesto ustavne odredbe (kojom se jemči određeno ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda) ne može biti od presudnog uticaja na njihovu zaštitu. Međutim, drugo je pitanje ima li mesta ustavnoj žalbi ako je povređeno neko ljudsko ili manjinsko pravo koje je u pravni sistem Srbije uneto međunarodnim ugovorom, s obzirom na to da se u članu 170. Ustava posebno ne pominje zaštita tih sloboda i prava. U odgovoru na ovo pitanje, treba polaziti od osnovnih odredaba Ustava koje utvrđuju odnos međunarodnog i unutrašnjeg prava, kao i odredaba Ustava o jemstvima sloboda i prava utvrđenih međunarodnim pravom koje obavezuje Republiku Srbiju.12

Kratko rečeno, sva ljudska i manjinska prava i slobode (individualna i kolektivna) mogu se štititi putem ustavne žalbe, nezavisno od njihovog mesta u tekstu Ustava Srbije i nezavisno od toga da li su izričito zapisana u tekstu Ustava ili su u naš ustavnopravni sistem “uneta” međunarodnim pravilima i aktima koji obavezuju Republiku Srbiju.

4) Ustavna žalba, kao pravno sredstvo ima svoje Ustavom određene osobenosti, po kojima se ona razlikuje od svih drugih pravnih sredstava ustanovljenih Ustavom ili zakonom. Te razlike, pored već pomenutih, ogledaju se i u onim njenim svojstvima koja joj daju karakter izuzetnog, odnosno dopunskog i supsidijarnog pravnog sredstva. Tako je ustavna žalba dopuštena: prvo, po iscrpljivanju svih pravnih sredstava za zaštitu ljudskih sloboda i prava i drugo, kad nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prva situacija se ogleda u tome da se ustavna žalba može podneti Ustavnom sudu tek kad se “iscrpe druga pravna sredstva”. Unošenje ovog uslova predstavlja ključnu novinu u ustavnopravnom određenju ustavne žalbe u našem sistemu, jer je ustavna žalba sada moguća, pre svega, kada je protiv pojedinačnog akta državnog organa dozvoljeno vođenje nekog drugog postupka zaštite i kada je taj postupak i vođen. Ovako formulisana dopuštenost ustavne žalbe otvara pitanje da li se pod pojmom “iscrpljena druga pravna sredstva”, imaju smatrati samo redovna pravna sredstva (lekovi) ili i vanredna pravna sredstva, odnosno šta to ustavotvorac podrazumeva pod pojmom “druga pravna sredstva”. Navedeno ustavno rešenje znači da se postupak po ustavnoj žalbi može pokrenuti pošto se iscrpe svi redovni ali i vanredni pravni lekovi, i to ne samo pred sudovima već i pred drugim državnim organima koji obezbeđuju pravnu zaštitu osnovnih ljudskih sloboda i prava. Tako će ustavna žalba biti pravno moguća (dopuštena) uvek kada su iskorišćena sva predviđena pravna sredstva, kako ustavna žalba ne bi ulazila u “konkurenciju” sa redovnim ili vanrednim pravnim lekom i kako “stranci ne bi bilo ostavljeno na volju da odlučuje i bira da li će podneti (izjaviti) pravne lekove koji se upućuju redovnim sudovima ili pak ustavnu žalbu Ustavnom sudu” (D. Hiber). Imajući u vidu celinu ustavnih odredbi o zaštiti ustavnih prava i sloboda, a pre svega, da je po Ustavu sudska zaštita prava i sloboda građana primarni i osnovni oblik zaštite, smatramo da se navedeni ustavni uslov ima tumačiti da su iskorišćeni svi pravni lekovi i u upravnom i u sudskom postupku - i redovni i vanredni. Dozvoliti ustavnu žalbu za slučaj da je npr. sud povredio nečije ustavno pravo u prvostepenom postupku značilo bi izaći iz postupka redovnog pravosuđa i “prebaciti” se na ustavno sudovanje, što bi imalo za posledicu nekontrolisanu mogućnost prevođenja sudskih sporova u ustavnosudske sporove, odnosno “izuzimanje” sudskih sporova iz redovne nadležnosti sudova i “ustanovljenje” nadležnosti Ustavnog suda u tim slučajevima, mimo Ustava. I na kraju, drugačije značenje navedene ustavne formulacije dovelo bi do “zagušenja” Ustavnog suda i nemogućnosti efikasnog vršenja ne samo funkcije zaštite sloboda i prava, nego i svih drugih funkcija Ustavnog suda.

U Ustavu Srbije nema ustanovljenih izuzetaka od načela supsidijarnosti ustavne žalbe. Takav jedan izuzetak je, po našem mišljenju, mogao biti utvrđen u slučaju kad bi za podnosioca ustavne žalbe mogle nastupiti teške i nepopravljive posledice zbog nepostupanja sudova ili drugih državnih organa u razumnom roku u sporovima koji se vode zbog grubog vređanja ustavnih prava ili sloboda. S obzirom na to da u Ustavu nema izuzetka od supsidijarnosti ustavne žalbe, postavlja se pitanje koliko zakonodavac i praksa Ustavnog suda to mogu nadomestiti. No, Zakon o Ustavnom sudu, to pitanje je rešio tako što je utvrdio da se ustavna žalba “može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva u slučaju kad je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku”, ali nije utvrdio nikakve posebne uslove za podnošenje ustavne žalbe u ovom slučaju, što nameće dodatna pitanja i traži određenu analizu koja prevazilazi okvire ovog rada.13

 Druga situacija, ogleda se u tome da će Ustavni sud odlučivati o ustavnoj žalbi uvek kada za zaštitu pojedinog prava ili slobode “nije predviđeno ni jedno drugo pravno sredstvo”. U našem dosadašnjem ustavnopravnom sistemu supsidijarnost ustavne žalbe bila je utvrđena na veoma restriktivan način tako što je ustavna žalba, po izreci samog Ustava, bila dozvoljena samo “kada nisu bili predviđeni drugi oblici pravne zaštite”. Ustavni sudovi su ovo tumačili na krajnje restriktivan način, te sledstveno tome, ako je protiv povrede nekog ljudskog prava bilo teorijski moguće uložiti bilo koje pravno sredstvo to je isključivalo mogućnost podnošenja ustavne žalbe. Restriktivno tumačenje pomenutog uslova supsidijarnosti isključivalo je i ustavnu žalbu protiv niza pojedinačnih akata nosilaca javne vlasti, pa tako i protiv sudske odluke, jer je postojanje same sudske odluke za ustavno sudstvo predstavljalo rezultat postojanja pravnog sredstva za zaštitu ljudskog prava. Pri tome se previđalo da su ljudska prava ili slobode mogla biti povređena i u samom postupku donošenja sudske odluke. Tako je ustavna žalba, kao pravno sredstvo kojim se mogla tražiti zaštita povređenog ustavnog prava ili slobode, u našoj dosadašnjoj ustavnosudskoj praksi, bila dozvoljena samo u slučaju “pravne praznine” u zaštiti pojedinih prava. Kako je i po novom Ustavu ustavna žalba dopuštena kada za zaštitu pojedinog Ustavom zajamčenog prava ili slobode “nije predviđeno ni jedno drugo pravno sredstvo”, tj. u slučaju pravne praznine i dalje je prisutna dilema kako se ustvari utvrđuje postojanje pravne praznine, odnosno kako će se utvrditi da “nisu predviđena druga pravna sredstva” za zaštitu konkretnog prava, odnosno slobode - tek pošto se prethodno oglase nenadležnim sudovi ili drugi državni organi; po principu negativnog sukoba nadležnosti ili pak ako Ustavni sud, u konkretnom slučaju, na osnovu svog poznavanja sistema pravne zaštite to sâm utvrdi.

5) Iz iznetog se može zaključiti, da je ustavotvorac prilikom utvrđivanja navedenih rešenja stajao na stanovištu da odlučivanje Ustavnog suda Srbije o ustavnoj žalbi ne može (i ne sme) dovesti ovaj sud u poziciju organa državne supervizije, ali ni organa koji samo na papiru štiti ljudske slobode i prava. Uvođenje ustavne žalbe kao dopunskog i supsidijernog pravnog sredstva obezbeđuje da građani ne mogu “preskakati” redovni - ustavom i zakonom propisani put pravne zaštite svojih prava i interesa pred sudovima i drugim nadležnim organima da bi se neposredno obraćali Ustavnom sudu, s jedne strane, a s druge, da u Republici Srbiji ni jedno ustavom zajamčeno ljudsko i manjinsko pravo, odnosno sloboda ne može ostati bez pravne zaštite. Ovakav karakter ustavne žalbe, kao pravnog sredstva je nužan, jer bi u suprotnom njeno uvođenje “dovelo do još jednog u nizu” sredstava pravne zaštite koja se ulažu pred sudovima i drugim državnim organima (trećeg, odnosno četvrtog stepena), a sama ustavna žalba bi izgubila karakter “krajnjeg, izvanrednog pravnog sredstva” koje se ulaže samo radi zaštite osnovnih ljudskih i manjinskih prava i sloboda koje su zagarantovane najvišim (osnovnim) zakonom države Srbije - njenim Ustavom i to, kada su ta prava i slobode povređene ili uskraćene od strane javnih vlasti. Ustavna žalba “nije sredstvo za izražavanje običnih životnih nedaća, već vanredni pravni lek koji ima za cilj da zaštiti samo najdragocenije ljudske slobode” (R. Barnet) i prava.

Na ustavnu žalbu Ustavni sud u principu, mora gledati kao supsidijarni pravni lek, jer Ustav pretpostavlja da su prethodno i primarno iskorišćena sva dozvoljena pravna sredstava. Prethodno i primarno iskorišćavanje svih prihvatljivih pravnih sredstava u sudskim postupcima dovodi do celovitog razjašnjenja činjeničnog stanja u redovnom sudstvu i do prethodne pravne provere sudskih odluka kroz same sudske instance, tako da Ustavni sud može da odlučuje na pouzdano utvrđenoj činjeničnoj i pravnoj osnovi. Stoga Ustavni sud ne bi trebalo da preispituje činjenično stanje, niti primenu zakona (sem u slučaju ako utvrđena nezakonitost ne predstavlja istovremeno i povredu nekog ustavnog prava podnosioca ustavne žalbe), već samo da utvrđuje da li je sud u rešavanju konkretnog spora prekršio Ustavom zajamčeno pravo ili slobodu, odnosno da li je sud pružio zaštitu ustavne slobode i prava. Drugim rečima, Ustavni sud, po pravilu, ne bi trebalo da preispituje odluke redovnih sudova sa stanovišta utvrđenog činjeničnog stanja i primene zakona, već samo da li je tom odlukom, odnosno radnjom suda povređeno ili uskraćeno ustavno pravo ili sloboda. Izuzeci od ovog pravila bi se imali usko tumačiti. Dakle, sledstveno iznetom, kada je predmet ustavne žalbe sudska odluka Ustavni sud nije instancioni sud, niti “zamena institucija za kontrolu (nadzor) rada suda”, već mora biti “skladna dopuna postojećem institucionalnom i pravnom mehanizmu zaštite prava i sloboda građana”.

I u praksi Saveznog Ustavnog suda Nemačke, preovladalo je stanovište da ovaj sud nije sud koji raspravlja činjenice i primenu “prostog” prava. Kad donosi odluku po ustavnoj žalbi ovaj sud traži da ima pred sobom što je moguće obuhvatnije utvrđeno činjenično i pravno stanje, jer Sud “mora biti upoznat sa posmatranjem slučaja i sa pravnim shvatanjem redovnog suda u konkretnom slučaju”, ali nije zadatak Ustavnog suda da proverava “ispravnost” i tačnost sudskih odluka u pogledu utvrđenih materijalnih činjenica, tumačenja zakona i primene prava na konkretni slučaj. Ustavni sud Nemačke proverava samo da li je sudija prilikom tumačenja i primene prava uzeo u obzir njegov uticaj na osnovna prava i slobode zajemčene Osnovnim zakonom. Znači, utvrđivanje povreda postupka, ocena konstatacija i ocena činjeničnog stanja, tumačenja zakona i drugih propisa i njihova primena u pojedinačnim slučajevima prilikom rešavanja konkretnih sporova predstavlja stvar sudova opšte nadležnosti i “te stvari ne podležu naknadnoj proveri od strane Saveznog ustavnog suda” (H. J. Jentch). Ovaj sud se može angažovati samo kad dođe do kršenja ili uskraćivanja osnovnog (ustavom) utvrđenog prava od strane sudova”. Ustavno pravo nije prekršeno, samim tim što je odluka, “merena prostim pravom, objektivno manjkava”, već “greška” mora da se nalazi u nepoštovanju osnovnih ustavnih prava od strane donosioca osporene odluke (H. J. Jentch).

6) Odlučujući o ustavnoj žalbi na odluke sudova Ustavni sud Srbije će u suštini davati odgovor na sporno ustavnopravno pitanje, koje se ogleda u tome da li je određena ustavna sloboda ili pravo konkretnog lica protivpravno narušeno ili uskraćeno od strane sudova (ili drugih organa) ili nije. Odluke Ustavnog suda o ustavnoj žalbi su obavezujuće, izvršne i konačne, tj. bez prava “žalbe” pred organima Republike Srbije. No, ova odluka, ne isključuje mogućnost obraćanja međunarodnim institucijama (član 22. Ustava). S obzirom na to da je Ustav Srbije skoro in texto preuzeo odredbe Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, odnosno da je ovu konvenciju u celini integrisao u pravni poredak Srbije, nesporno je da Evropski sud za ljudska prava u principu neće zasnovati svoju nadležnost, ako prethodno ne bude iskorišćena mogućnost ustavne žalbe pred Ustavnim sudom Srbije.

Dakle, iz svega navedenog moglo bi se zaključiti da odnos sudova i Ustavnog suda Srbije u zaštiti osnovnih ljudskih prava i sloboda mora biti “uravnotežen i dobro izbalansiran” (Ph Kunig). Naravno, granice delovanja Ustavnog suda u odlučivanju po ustavnim žalbama neće se moći uvek jasno zacrtati i odrediti. Praksa će taj odnos graditi i o njemu najbolje govoriti. No, ono što proizlazi iz iskustva savremenih evropskih sudova, jeste da ne bi bilo dobro da Ustavni sud “suviše zadire u stručno sudstvo”, jer nije spojivo sa smislom ustavne žalbe i ulogom Ustavnog suda, da ovaj sud sprovodi neograničenu naknadnu proveru sudskih odluka. Međutim, isto tako ne bi bilo dobro da izostane neophodni aktivizam Ustavnog suda u ovoj oblasti, jer odlučujući po ustavnoj žalbi Ustavni sud istovremeno štiti osnovne slobode i prava građana i “brani” državu Srbiju od tužbi pred međunarodnim institucijama za zaštitu osnovnih sloboda i prava.

7) Kako Ustav nije bliže ulazio u uređivanje ustavne žalbe kao pravnog sredstva, to je zahtevalo da zakonodavac precizno odredi domašaj ustavne žalbe, “koja nije uobičajen pravni lek”, već pravno sredstvo koje se podnosi isključivo i jedino radi zaštite ustavom utvrđenih sloboda i prava, a ne bilo kojih prava (znači ni prava koja nekom licu pripadaju po zakonu ili drugom pravnom aktu). Ustavna žalba ne bi smela da izgubi svoju funkciju izuzetnog pravnog sredstva za zaštitu osnovnih vrednosti našeg društva, kao što su ljudske i manjinske slobode i prava utvrđene Ustavom, ali pri tome Ustavni sud, ne bi smeo biti doveden u situaciju da, pod teretom prevelikog broja ustavnih žalbi, ne bude u mogućnosti da vrši svoje druge ustavne nadležnosti. No, imajući u vidu odredbe Zakona o Ustavnom sudu koje se odnose na postupanje suda po ustavnoj žalbi, osnovano se može zaključiti da će Ustavni sud biti “zatrpan” brojnim žalbama građana “koji su izgubili svugde” pa se na kraju obraćaju Ustavnom sudu. Usled toga Sud bi, umesto institucije od autoriteta i ugleda, mogao lako postati usko grlo, a time i neefikasan organ koji neće moći da u “razumnim rokovima” rešava sporove u kojima se traži zaštita ustavom zajamčenih ljudskih prava i građanskih sloboda, kada su ona ugrožena od strane organa javne vlasti.

Dakle, zaključimo, ustavna žalba mora biti strogo formalno pravno sredstvo, koje se mora podnositi sa sadržinom propisanom zakonom, u zakonom određenom roku, odnosno blagovremeno, a Ustavni sud bi morao žalbu građana rešavati u razumnom roku, a njegove odluke po žalbi građana bi morale biti “bespogovorno” izvršavane. U suprotnom, Ustavni sud Srbije gubiće na svom autoritetu u očima građana uopšte, pa i u ostvarivanju svoje osnovne funkcije, čuvara ustavnosti i zakonitosti. Građani dakle, u ustavnoj žalbi o kojoj odlučuje Ustavni sud moraju prepoznati sami vrh pravne zaštite (Z. Tomić) svojih temeljnih prava i sloboda u zemlji, pre obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu.

U svakom slučaju kakvu će pravu fizionomiju dobiti ustavna žalba u nas, ne zavisi samo od ustavnog teksta već uveliko i od njenog zakonodavnog uređivanja, a potom i njene primene. Samo će praksa pokazati da li je Srbija, na osnovu Ustava i Zakona, dobila jedno savremeno i moćno sredstvo zaštite Ustavom utvrđenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda ili ne.

___________________________________

1 Pojmovno se ekscepcijom ilegalnosti u teoriji označava pravo organa koji primenjuje propis (u prvom redu suda) da u rešavanju konkretnog slučaja uskrati primenu nižem propisu koji smatra nesaglasnim višem propisu i neposredno primeni taj viši propis. Videti I. Krbek, Upravno pravo, I knjiga, Beograd, 1955, str. 158.

2  Videti R. Marković, Ustavno pravo i političke institucije, Beograd, 2005,  str. 682.

3 Isto.

4  D. Stojanović, Ustavno pravo, Niš, 2003. godine, str. 369 op. cit., str. 370.

5  Slično rešenje i danas poznaje Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, koji pravi razliku u zavisnosti od toga da li se radi o sumnji u ustavnost zakona ili o sumnji u ustavnost i zakonitost drugih propisa. Tako u članu 37. ovog zakona stoji da ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu saglasni s Ustavom, zastaće s postupkom i podneće Ustavnom sudu zahtev za ocenu saglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom. Međutim, ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će neposredno primeniti zakon, a Ustavnom sudu će podneti zahtev za ocenu saglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom. O podnetim zahtevima Ustavni sud će obavestiti Vrhovni sud Hrvatske. Vid. član 27. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘’Narodne novine’’, br.  99/99 i 29/02).

6 Videti Zakon o Ustavnom sudu (“Službeni glasnik RS’’, broj 109/2007), koji je stupio na snagu 6. decembra 2007. godine.

7  B. Nenadić, Ustavni sud Srbije kao “žalbeni sud’’, Zbornik radova “Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema’’, Banja  Luka, Pravna riječ, broj 10/2007, str. 175 - 206.

8  Činjenica je da u zemljama koje poznaju ustavnu žalbu, ustavne žalbe čine daleko najveći broj primljenih predmeta u ustavnom sudu - u nekim i preko 90% svih predmeta, a da su među njima najčešće one žalbe koje su upravo izjavljene na sudske odluke.

9  Ustavna žalba nije nov pravni institut. Početke ovog instituta možemo naći na evropskim prostorima još pre pet vekova u Nemačkoj, dok je Švajcarska uvela posebnu ustavnu žalbu  Ustavom  iz 1874. godine.  Ona danas postoji kao pravno sredstvo u brojnim evropskim zemljama, kako onim koje imaju dugu tradiciju ustavnog sudstva (kao što su Austrija i Nemačka), tako i u onim koje su tek pred kraj 20. veka uvodile ustavne sudove (Albanija, Bugarska, Mađarska,  Poljska, Rumunija, Ruska Federacija, itd.). Međutim,  kao što to obično biva sa pravnim institutima, jedinstvenog modela ustavne žalbe nema, već od zemlje do zemlje postoje određene razlike - počev od predmeta žalbe, uslova za njeno podnošenje (izjavljivanje) do dejstva odluka suda po ustavnoj žalbi. No, ipak se može reći da je u uporednoj ustavnoj praksi, ustavna žalba prvenstveno individualno i supsidijarno pravno sredstvo za ustavnosudsku zaštitu osnovnih ljudskih prava i sloboda.

10 Videti član 82. Zakona o Ustavnom sudu

11 Naravno, da uporedno pravo poznaje i drugačija rešenja, pa je ustavna žalba moguća protiv pojedinačnih akata (i/ili radnji) samo  pojedinih državnih organa, što se izričito propisuje. Videti o tome A.M. Mavčič, Položaj i uloga ustavnog suda u novom Ustavu Crne Gore, Opšti standardi sa posebnim osvrtom na okvir crnogorskog ustavnopravnog sistema,  Zbornik radova, Podgorica, 2007. godine,  str. 89.

12 S obzirom  na to da svi potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava čine deo jedinstvenog pravnog poretka Republike Srbije i da se “neposredno primjenjuju’’ (saglasno odredbama člana 16. i 194. stav 1), te da se saglasno Ustavu  “jemče’’, i kao takva “neposredno primenjuju’’ ljudska i manjinska prava zajamčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 18. stav 2. Ustava), smatramo da se može zaključiti da se i slobodama i pravima zagarantovanim navedenim međunarodnim aktima i pravilima ima priznati “ustavni rang’’ kada je u pitanju njihova zaštita pred Ustavnim sudom.

13 Videti član 82. stav 2.  Zakona o Ustavnom sudu od  2007. godine.