Vraćanje jednom opštem pitanju

IZBALANSIRANA DISKRECIONARNOST KAO SUŠTINA PRAVA

Prof. dr Zoran R. Tomić

Ima stvari o kojima se može stalno govoriti, kao što ima onih koje ne zaslužuju više od dve-tri reči, možda ni toliko.

(David Albahari, Senke)

Postavke o suštini prava, o njegovoj stvarnoj prirodi, izvorištu i ulozi, bile su i ostale krajnje različite: Pravo kao “božanska, faraonska, carska, ili kraljevska moć”, rečju - suverenost; pravo kao mahom ogoljena sila; kao “volja vladajuće klase”, odnosno vodećih političkih snaga u društvu; pravo kao pravda; pravo kao uspostavljena stabilnost i red; kao sankcionisani moral; kao dualitet “prirodnog i postojećeg” korpusa regula; kao “umeće ljudske slobode”; pravo u značenju najšireg “društvenog konsenzusa” ili “kolektivne svesti”; kao konstelacija povezanih socijalnih relacija; pravo kao efektivni državnopravni poredak, itd. No, izgleda da se pravo, globalno uzev, može dubinski shvatiti i pretežno objasniti i u smislu - izbalansirane diskrecionarnosti.

Diskreciono je, s jedne strane, ono što je “ćutljivo”, obazrivo, što se čuva u tajnosti, a s druge - ono što je ostavljeno ličnom nahođenju, bira-nju po slobodnoj oceni. Znači, diskrecionarnost je relativno poverljivo iznalaženje nekog optimuma u datom kontekstu, imajući u vidu određena unapred postavljena merila (različite rafiniranosti i jasnoće), odnosno standarde (demokratske ili nedemokratske, pravedne ili nepravedne). Iz pravnoga ugla, diskrecionarnost je jako razuđena, čak neizbežna društvena kategorija: Nalazi se i “pre” prava - tokom njegovog izgrađivanja, uz mestimičnu jaku političku obojenost. Zatim, u samom srcu, u tkivu prava, ali i “posle” prava - kod njegovog oživotvorenja, prilikom prelivanja pravnih akata u fakte. Dakle, diskreciona vlast je dozirana sloboda i pri stvaranju i pri primeni prava, uključujući i tok njegovog tumačenja i pravnu kvalifikaciju činjenica, kojoj dakako prethodi delikatna i brižljiva ocena dokaza. Svedeno, diskrecionarnost ima tri glavna oblika. Prvi je ustavno-zakonodavna politika: počev od ustavnih postavki preko zakonskih solucija do podzakonskih opštih normativnih sprovedbenih akata. Sve to po pitanju šta će se, kako i kada pravno urediti, uz preciziranje postupaka i načina te primene i izvršenja. Na primer, pravna strategija o teritorijalnoj državnoj organizaciji; o uređenju vlasti; o izbornom sistemu i broju izbornih jedinica; o vraćanju nacionalizovane imovine; o rehabilitaciji; o uvođenju verske nastave u školama; ili, u čisto srpskoj verziji - o pravima haških optuženika i njihovih porodica. Zakonodavnu politiku predstavlja, isto tako, predviđanje situacija u kojima dominira tzv. slobodno upravno ovlašćenje: kada je organ “na terenu” vlastan da ceni da li će preduzeti ili ne neki čin, da li će jedan zahtev prihvatiti (i u kom obimu) ili odbiti, uzimajući u obzir sve okolnosti konkretnog slučaja. To dozirano slobodno upravnopravno merenje standardno postoji u materiji prelaženja državne granice i kretanja u graničnom pojasu, kod “oružja i municije”, prilikom zakonske mogućnosti oduzimanja dozvola za rad bankama, kod prerogativa suspendovanja određenih javnih službenika, kod korišćenja pojedinih vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku - i drugde. Ilustrativni pokazatelji opšte zakonodavne politike su i na području registracije privrednih subjekata, kao i državnog premera i katastra, poreza i carina, pravnog režima građevinskog zemljišta, uređenja sklapanja i razvoda braka, usvojenja, pa uvoza i registracije motornih vozila i sl. Drugi kapitalni oblik diskrecionarnosti je izvršna politika. Ona se, prvo, sastoji u političko-upravnom odlučivanju da li će se uopšte (sic!!) jedan zakon primeniti - npr. u ovdašnjem izdanju, u pogledu neskorašnjih, a do sada u stvarnost nepretočenih lustracionih normi; nije mnogo bolje ni stanje realizacije zakonskih pravila o zabrani pušenja na javnim mestima, itd. Zatim, klasična komponenta izvršne politike je i kako će se određeni zakon praktično sprovesti, kako će - pored ostalog - egzekutiva ispuniti povereni diskrecioni zadatak pojedinačnog celishodnog podešavanja. Uzmimo tako nadležnost priznavanja strancima privremenog boravka ili izdavanja putnih isprava. Nije laka ni operacionalizacija domaćeg Zakona o visokom obrazovanju, Zakona o radiodifuziji ili Zakona o dostupnosti informacija od javnog značaja (njegovo sprovođenje inače obezbeđuje Vlada) i dr. Treći krucijalni punkt diskrecionarnosti je - pravosudna (javnotužilačka i sudska) politika. Ona se naročito ogleda u revnosti i (ne)doslednosti gonjenja i proceni društvene opasnosti pojedinih ponašanja kao potencijalnih krivičnih dela - tako, u sferi korupcije i zloupotrebe službenog položaja. Takođe, predmetna politika je raspoznatljiva osobito u procesu utvrđivanja odgovornosti i preciziranja sankcija u okviru zakona za počinjena krivična dela, prekršaje i druge prestupe, kao i kod dosuđivanja naknada šteta u građanskim parnicama i, recimo, tendenciji utvrđivanja koji je “najbolji interes deteta” u individualnom porodičnopravnom okruženju. Mutatis mutandis, diskrecionarnost je i u srži ustavno-sudske funkcije ocenjivanja pravnosti prava s pozicije viših i opštijih, temeljnih domaćih i međunarodnih pravnih klauzula. Ukratko: u pravu i pravnoj struci je manje-više uglavnom sve stvar nekakvog i nečijeg odmeravanja, upoređivanja, uklapanja i ocenjivanja! Pri tome, savremeno doba donosi postulat civilizovane, izbalansirane diskrecionarnosti. Takve koja je sve više oplemenjena znanjem, moralnošću i razumnošću, što će reći elementima pravednosti. I na unutrašnjem, nacionalnom, i na regionalnom, kao i na međunarodnom planu. Da bi ta izbalansirana diskrecionarnost bila ne samo faktor održanja države i društva, pravne sigurnosti i izvesnosti za građane, već i poluga razvoja u pravcu svekolikog blagostanja i humane budućnosti - nužno je njeno omeđivanje i obelodanjivanje. Posredi je, prvo, oivičavanje i prožimanje diskrecionarnosti legitimnim javnim/opštim interesom, a posebno širokim spektrom priznatih i zaštićenih prirodnih ljudskih prava. Drugo: Osvetljenost diskrecionog puta - uz strogo predviđene izuzetke, opet po blagoslovu zakonodavne politike! - kao negacija njegove originerne načelne zatamnjenosti, doprinosi uravnoteženosti ukupnog sagledavanja, u značenju brane skrivenoj samovolji i pukoj arbitrernosti. No, u društvenom miljeu se odvija i međusobno ograničavanje, pa i uslovljavanje više diskrecionih ocena različitih nivoa i “širina”: kako zakonodavne, izvršne i pravosudne politike u svakoj unutrašnjoj ravni, tako i interakcija svih njih sa argumentima struke i nauke koje ne poznaju državne granice, i glasom javnoga mnjenja. Osetan je i upliv diskrecione moći nacionalnih i internacionalnih finansijskih organizacija i oligarha, a naročito vodećih političkih činilaca međunarodne zajednice.

Da zaključim: Držim da je baš opisana izbalansirana diskrecionarnost u samom korenu i središtu prava kao nesavršene (i jezički, i normativno!) i promenljive ljudske tvorevine, čineći simbiozu s bogatstvom pulsirajućeg života. Takva diskrecionarnost neprekidno stremi skladu i racionalnoj proporciji uređivanja i projektovanja društvenih odnosa, kako bi i sama uticala da izbledi istinitost drevne izreke - homo homini lupus est.