NEPOZNAVANJE SOPSTVENE NADLEŽNOSTI KAO RAZLOG ZA OBNOVU UPRAVNOG POSTUPKA

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

O obnovi upravnog postupka

Zakonom o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP) predviđeno je nekoliko vanrednih pravnih sredstava. Jedno od najčešće korišćenih u praksi je obnova postupka iz odredbe čl. 239-250. ZUP-a. ZUP u odredbi člana 239. stav 1. predviđa da će se ponoviti postupak “okončan rešenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva”, što znači da ovo vanredno pravno sredstvo može da se koristi samo protiv konačnih rešenja donetih u upravnom postupku. Često se u praksi postavlja pitanje: da li je moguće da se ovo vanredno pravno sredstvo koristi i u situaciji kada je protiv istog rešenja pokrenut upravni spor. Smatramo da, pošto se u upravnom sporu ceni zakonitost drugostepenog rešenja donetog u upravnom postupku, po pravilu, na osnovu činjenica utvrđenih u upravnom postupku, nema smetnji da se vodi postupak obnove uz istovremenu ocenu zakonitosti rešenja u upravnom sporu.

Druga značajna karakteristika ovog pravnog sredstva je da su razlozi za njegovo korišćenje procesne prirode.

Izmjena materijalnog propisa ili eventualno pogrešna primjena ranijeg propisa ne može biti razlog za obnovu postupka. (USH, Us-3164/83 od 21.9.1983. godine).

Treća karakteristika se tiče zahteva postavljenog u okončanom postupku i zahteva iz predloga za obnovu - između njih mora da postoji identitet. Ovo sa razloga što se kroz obnovu postupka ne započinje neki drugi, novi postupak, već se ispituju procesni razlozi zbog kojih je u ranijem postupku trebalo doneti drugačije rešenje.

Odredbe ZUP-a o obnovi postupka su podeljene u dva poglavlja - pokretanje obnove postupka i rešavanje u obnovi postupka. Predmet našeg razmatranja je prvo poglavlje.

U ovom poglavlju obuhvaćeni su razlozi za pokretanje postupka (član 239. stav 1. tač. 1.-11. ZUP-a), pitanje legitimacije za pokretanje postupka (po službenoj dužnosti, po zahtevu stranke i državnog tužioca) i rokovi za pokretanje postupka.

Razlozi za pokretanje obnove upravnog postupka po službenoj dužnosti su isti oni koji se tiču razloga za pokretanje upravnog postupka iz člana 114. ZUP-a. Dakle, kada se radi o zaštiti javnog interesa.

Stranka može da pokrene obnovu postupka iz samog njenog statusa definisanog odredbom člana 39. ZUP-a. Zanimljivo je da ZUP u odredbi člana 240. stav 4. predviđa da “državni odnosno javni tužilac može tražiti ponavljanje postupka pod istim uslovima kao i stranka.” Stoji činjenica da je odredbom člana 42. stav 1. ZUP-a predviđeno da državni odnosno javni tužilac “kada su zakonom ovlašćeni da u postupku zastupaju javni interes, imaju, u granicama tih ovlašćenja, prava i dužnosti stranke.” Dakle, u obnovi postupka i organ koji je doneo rešenje i državni tužilac polaze od zaštite javnog interesa. Ovo pitanje će biti značajno kod primene rokova za obnovu postupka.

Najčešće korišćeni razlog u praksi za obnovu u upravnom postupku je u primeni odredbe člana 239. stav 1. tačka 1. ZUP-a, a tiče se saznanja novih činjenica ili upotrebe novih dokaza koji bi, sami ili u vezi sa već izvedenim i upotrebljenim mogli dovesti do drukčijeg rešenja da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrebljeni u ranijem postupku. U primeni ovog razloga za obnovu evidentirana je bogata sudska praksa.

Predmet naše pažnje je razlog za obnovu upravnog postupka predviđen odredbom člana 239. stav 1. tačka 7. ZUP-a.

Funkcionalna nenadležnost kao razlog za obnovu

Citiranom odredbom ZUP-a predviđeno je da će se postupak okončan konačnim rešenjem obnoviti “ako je rešenje donelo službeno lice nadležnog organa koje nije bilo ovlašćeno za njegovo donošenje”. Radi se o tzv. funkcionalnoj nenadležnosti i donošenju rešenja u okviru organa koji jeste stvarno nadležan da odlučuje u određenoj upravnoj stvari, ali je donosilac rešenja službeno lice koje za to nije bilo ovlašćeno. U blažoj srpskoj terminologiji rekli bismo da se radi o donošenju rešenja od strane lica koje nije poznavalo svoju nadležnost za odlučivanje u upravnim stvarima i na taj način za sebe prisvojilo nadležnost drugog lica u istom upravnom organu. Mogućnost ovakvog odlučivanja otvara u praksi mnoga pravna pitanja, pre svega, posmatrano iz ugla stranke i njenog položaja u upravnom postupku.

Vrlo često, i nekako uvek pred političke izbore, od ljudi koji se profesionalno bave politikom, čujemo već uveliko eksploatisane reči o upravi kao “servisu građana u kome ovi na najefikasniji način treba da ostvare svoja prava i pravne interese”. Pojam servisa, u tehničkom smislu reči, podrazumeva preduzeće u kome svako lice u okviru svoje specijalnosti otklanja odgovarajuće kvarove na tehničkim spravama. Svakome od njih, od mehaničara do električara, jasni su poslovi i zadaci kojima se bave. Uz to, za slučaj pogrešno otklonjenog kvara postoji odgovornost za naknadu štete, ali se, isto tako, daje garancija za izvršenu popravku. Kakva je situacija sa državnom upravom kao servisom i službenim licima kao donosiocima rešenja u upravnom postupku?

Najpre, reći ćemo da je ZUP u celini gledano i sada dobar procesni zakon pogotovo ako se ima u vidu da je donet pedesetih godina prošlog veka. Prema tome, nužno je ipak, neke njegove odredbe prilagoditi sadašnjem vremenu i rešenjima modernih evropskih zakonodavstava da bi zaista o državnoj upravi moglo da se govori kao o servisu od poverenja.

Rokovi kod obnove postupka

Obnova postupka kao vanredno pravno sredstvo predviđa i rokove u kojima se, zavisno od pravnog osnova za obnovu, može pokrenuti sam postupak. ZUP u članu 252. stav 1. predviđa da “stranka može tražiti obnovu postupka ... “ uz navođenje dužine roka i početka njegovog računanja. Dakle, rokovi za pokretanje obnove postupka se odnose samo na stranke i to pitanje u sudskoj praksi nije ostavljalo nikakve dileme.

Rokovi iz člana 252. st. 1. i 2. ZUP-a (sadašnji član 242. st. 1. i 2. - prim. autora) važe samo za stranku, a ne za nadležni organ kad pokreće obnovu po službenoj dužnosti. (SVS. Už. 4099/59 od 24.7.1959. godine).

Nisu osnovani navodi iz tužbe da je protekao zakonom predviđeni subjektivni rok iz člana 242. stav 1. tačka 4. ZUP-a za ponavljanje postupka, obzirom da se rokovi za ponavljanje postupka odnose na stranke a ne i kada je u pitanju ponavljanje postupka po službenoj dužnosti. (VSS U-1975/04 od 24.2.2005. godine).

Ograničavanje pokretanja obnove postupka u određenom roku pravda se pravnom sigurnošću lica koja su donetim konačnim upravnim aktima stekla određena prava (ta akta su i izvršna u upravnom postupku). Odmah se nameće logično pitanje: zašto i u slučaju ponavljanja postupka po službenoj dužnosti ne postoje rokovi, sa istog razloga postojanja pravne sigurnosti? Odgovor o zaštiti javnog interesa ne bi zadovoljio postavljeno pitanje, tim pre što se razlozi odnose i na državnog tužioca kao stranku koji isključivo deluje u zaštiti javnog interesa. Kakav je to onda javni interes u čijoj zaštiti nastupa državni tužilac, koji se može ostvariti samo u određenom roku i kakva je njegova razlika u odnosu na javni interes koji zastupa upravni organ kao donosilac rešenja (organ izvršne vlasti)? Ukoliko se javni interesi, kao zaštitni objekti od strane upravnog organa i državnog tužioca ne razlikuju po vrsti i obimu zaštite, zbog čega je državni tužilac u ostvarenju te zaštite ograničen rokom, a upravni organ nije? Pitanje dobija još više na značaju u sistemu u kome su svi svojinski oblici jednaki.

Čini nam se da zakonsko rešenje, po kome je u obnovi postupka po službenoj dužnosti organ vezan samo objektivnim rokom od pet godina, a ne i subjektivnim rokovima u okviru objektivnog, treba da doživi najžešću kritiku upravo kod zakonskog osnova za obnovu iz člana 239. stav 1. tačka 7. ZUP-a kada je rešenje donelo službeno lice u okviru nadležnog organa koje nije bilo ovlašćeno za njegovo donošenje.

Zašto zakonodavac ostavlja rok od pet godina za obnovu postupka po službenoj dužnosti licu koje kao donosilac rešenja nije poznavalo sopstvenu nadležnost? Ako je to rok u kome eventualno, državni činovnik treba da obnovi svoje gradivo i da na primer, posle četiri i po godine sazna da nije bio nadležan za donošenje rešenja, onda takav činovnik državi i ne treba. I zašto uopšte, država štiti neznanje svog činovnika do roka od pet godina omogućavajući mu da u tom roku nauči ovlašćenja svog radnog mesta? A sve to u vremenu reforme studija na univerzitetima u kojoj se pooštrava režim okončavanja studija.

I na kraju, ali ne manje važno. Šta je to što obnova upravnog postupka po navedenom zakonskom osnovu znači za samu stranku? Praktično ništa. Stranka je ulagala žalbu protiv rešenja čija se obnova vrši (ili nije ako je bila zadovoljna rešenjem), zbog toga što je njime utvrđena određena obaveza na njenoj strani. Ukoliko je takvo rešenje opstalo, onda obnova postupka u kojoj će biti doneto isto rešenje od strane drugog donosioca za stranku i nema nikakvog značenja. Jedini razlog obnove u takvoj situaciji bi bio da je službeno lice naučilo svoju nadležnost.

*

*                       *

Ovaj tekst sadrži neobično mnogo pitanja. Autor ne očekuje odgovore na njih. Izgleda da ozbiljnijih odgovora i nema. Zalaganja teksta su da se prilikom reforme upravnog zakonodavstva preispitaju postojeća rešenja iz ZUP-a vezana za rokove u obnovi upravnog postupka u odnosu na državnog tužioca i ostale stranke i za postupanje po službenoj dužnosti.