PRAVO RAZREŠENOG SUDIJE NA DELOTVORNO PRAVNO SREDSTVO U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRBIJE

Dr Bosa Nenadić
sudija Ustavnog suda Srbije

Uvodne napomene

Pisanju ovoga rada pristupili smo u nameri da dođemo do odgovora na pitanje, koji je državni organ u Republici Srbiji nadležan da odlučuje o sporovima koji nastanu zbog nepravilnosti učinjenih u postupku razrešenja od sudijske dužnosti. U dosadašnjoj praksi, sudovi i drugi državni organi Republike Srbije oglašavali su se nenadležnim za postupanje po prigovorima, odnosno predstavkama uloženim na odluke Narodne skupštine o izboru i razrešenju sudija, dok je nauka i struka, po pravilu, konstatovala da razrešeni sudija u važećem pravnom sistemu Srbije ne raspolaže delotvornim pravnim sredstvom za zaštitu svojih prava. Tako su se povrede prava učinjene u toku postupka izbora, odnosno u toku postupka utvrđivanja prestanka dužnosti nosilaca pravosudne funkcije u Republici Srbiji do sada pokazale neutuživim.1 No, pitanje je da li se može i dalje ostajati (istrajavati) na iznetom stanovištu, odnosno konstataciji, a da se ne zapitamo da li je u skladu s Ustavom Republike Srbije praksa po kojoj se bilo kome “uskraćuje” mogućnost ostvarivanja prava na pravnu zaštitu u Republici Srbiji, i nije li možda Ustavni sud Srbije nadležan da odlučuje o sporovima koji nastanu u postupku ostvarivanja izborne funkcije Narodne skupštine, a koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa. Stavovi koje u ovom radu iznosimo u vezi sa postavljenim pitanjem (predstavljaju lične stavove autora, a ne stanovište Ustavnog suda), izraz su uverenja da niko u Republici Srbiji ne može biti lišen prava na delotvorno i uspešno pravno sredstvo, odnosno pravni lek radi zaštite svojih prava2 u postupku pred nadležnim organima Republike, jer je to pravo Ustavom izričito garantovano i zajamčeno “svakom” - a to znači i razrešenom sudiji.

Zaštita prava razrešenog sudije u pravnom sistemu Republike Srbije

1. U traženju odgovora na pitanje o pravu razrešenog sudije na delotvorno pravno sredstvo u postupku pred nadležnim organima Republike Srbije, poći ćemo od odredaba Ustava i zakona Republike Srbije koje se odnose na izbor i razrešenje sudija. Narodna skupština Republike Srbije, na osnovu člana 73. tačka 10. Ustava, pored ostalog, “bira i razrešava predsednika i sudije Vrhovnog suda i drugih sudova”. Sudijsku funkciju, ustavotvorac je opredelio kao stalnu funkciju koja traje neprekidno od izbora do navršenja radnog veka sudije, tj. do ispunjenja uslova za starosnu penziju utvrđenih zakonom. Međutim, sudijska funkcija, odnosno sudijska dužnost3 može prestati voljom samog sudije (na njegov lični zahtev), ali i mimo njegove volje - razrešenjem iz Ustavom utvrđenih razloga. Drugim rečima, u članu 101. Ustava ustavotvorac pravi razliku između prestanka sudijske funkcije (kad sudija ispuni uslove za starosnu penziju utvrđene zakonom ili kad to sudija sam zatraži), i razrešenja sudije do koga može doći iz tri osnove grupe razloga: prvo, kad je sudija osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ga čini nepodobnim za vršenje sudijske funkcije; drugo, kad nestručno i nesavesno obavlja sudijsku funkcju; treće, kad trajno izgubi radnu sposobnost za vršenje sudijske funkcije. Postojanje razloga za prestanak sudijske funkcije, odnosno razloga za razrešenje sudije, saglasno Ustavu, utvrđuje Vrhovni sud i o tome obaveštava Narodnu skupštinu.4

Postupak razrešenja sudija, odnosno postupak po kome se utvrđuje prestanak sudijske dužnosti, bliže je uređen Zakonom o sudijama.5 Zakonodavac najpre navodi osnove (razloge) za prestanak sudijske dužanosti koja, kao što je već konstatovano, saglasno Ustavu može prestati kad sudija navrši radni vek,6 na zahtev sudije, ili kad sudija bude razrešen, a potom uređuje postupak za utvrđivanje nastupanja razloga za prestanak sudijske dužnosti. U ovom postupku, koji se okončava odlukom Narodne skupštine o razrešenju, Veliko personalno veće7 i predsednik Vrhovnog suda Srbije imaju značajna ovlašćenja. Ponovimo još jednom, da je ustavni princip da sudija ne može biti protiv svoje volje razrešen od sudijske dužnoti sem izuzetno, i to samo iz razloga izričito propisanih Ustavom. Ti razlozi su u Zakonu o sudijama preuzeti in texto, s tim što je zakonodavac bliže odredio sadržinu ustavnih pojmova “nestručno i nesavesno vršenje sudijske dužnosti”, odnosno bliže utvrdio šta se smatra nestručnim i nesavesnim vršenjem sudijske dužnosti - kao Ustavom predviđenog osnova za razrešenje.8 Postojanje razloga za razrešenje od sudijske dužnosti utvrđuje Veliko personalno veće, u Zakonom propisanom postupku.9 Na odluku Veća kojom je utvrđeno postojanje razloga za razrešenje (koja se dostavlja sudiji10 i predsedniku Vrhovnog suda) Zakonom je izričito zabranjeno podnošenje prigovora - tako da sudija tu odluku ne može pobijati jer prigovor nije dopušten.11 Odmah po prijemu odluke o postojanju razloga za razrešenje predsednik Vrhovnog suda obaveštava Narodnu skupštinu da postoje razlozi za razrešenje.12 O prestanku dužnosti sudije odlučuje Narodna skupština po postupku utvrđenom Poslovnikom Narodne skupštine.13 U odluci o prestanku sudijske dužnosti utvrđuje se i dan prestanka dužnosti, a tim danom sudiji prestaju i prava po osnovu rada.

Do 2001. godine u odredbama Zakona o sudovima14 bilo je izričito propisano, da “protiv odluke o utvrđivanju prestanka sudijske funkcije i odluke o razrešenju sudije, nije dopuštena sudska zaštita”.15 Međutim, ni važeći Zakon o sudijama ne sadrži odredbe o pravnoj zaštiti u slučaju povreda Ustava i zakona u postupku utvrđivanja razloga za razrešenje, odnosno u slučaju povrede prava u postupku razrešenja sudija. Dakle, i ako Zakon o sudijama sadrži odredbe kojima uređuje postupak izbora i razrešenja (odnosno prestanku dužnosti) sudije i predsednika suda,16 Zakon ne sadrži odredbe o pravnoj zaštiti za slučaj povrede Ustava i zakona u tim postupcima. Ova činjenica sama po sebi govori o još uvek vladajućem stanovištu u nas o “bezgrešnosti”, ali i “nedodirljivosti” državnih organa vlasti, ovog puta oličenih u Vrhovnom sudu Srbije i Narodnoj skupštini, koji odlučuju o pravima i interesima pojedinaca, tj. nosilaca sudijske dužnosti. Pri tome se previđa ustavna dužnost svih organa vlasti da svoje nadležnosti vrše u okviru Ustava i zakona, a to znači da iz Ustava jasno sledi obaveza pravilnosti procedure koja prethodi činu donošenja odluke o izboru i razrešenju sudije, a time i “pravilnosti”, odnosno ustavnosti i zakonitosti svakog akta i radnji Vrhovnog suda i Narodne skupštine u postupku izbora ili razrešenja sudija. Drugim rečima, Ustav Republike Srbije izričito obavezuje sve organe da se u ostvarivanju svojih nadležnosti pridržavaju Ustava i zakona, što u konkretnom slučaju znači da obaveze pridržavanja Ustava i zakona i odlučivanja po Ustavom i zakonom utvrđenom postupku, nije oslobođen niko, a najmanje Narodna skupština kao najviše predstavničko telo koje bira i razrešava sudije, odnosno Vrhovni sud kao najviša sudijska institucija u Republici Srbiji koja utvrđuje postojanje razloga za razrešenje sudija.

Samo je kratko vreme Zakonom o sudijama iz 2001. godine bilo predviđeno pravo razrešenog sudije na žalbu Ustavnom sudu na akte Narodne skupštine o razrešenju, odnosno prestanku dužnosti sudije. Tako je u članu 63. Zakona bilo utvrđeno da je na odluku o prestanku sudijske dužnosti dopuštena žalba Ustavnom sudu, u roku od 15 dana od dana objavljivanja odluke u “Službenom glasniku Republike Srbije”, a da pri odlučivanju o toj žalbi Ustavni sud “shodno primenjuje pravila o odlučivanju u izbornim sporovima”.17 Ove odredbe Zakona prestale su da važe danom stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (“Službeni glasnik RS”, broj 27/03), 20. marta 2003. godine. Međutim, pred Ustavnim sudom Srbije bila je osporena ustavnost navedenih odredaba člana 63. Zakona o sudijama,18 ali kako su u toku postupka pred Ustavnim sudom te odredbe Zakona prestale da važe, Sud je doneo zaključak o odbacivanju inicijative iz procesnih razloga, tj. zbog nepostojanja procesnih pretpostavki za vođenje spora. Sud se tom prilikom nije izjašnjavao o ustavnosti ovih odredaba Zakona, odnosno njihovoj saglasnosti s Ustavom.19 U vezi s ovim ustavnim sporom, ukazujemo da u našoj teoriji preovladava mišljenje da je nadležnost Ustavnog suda materia constitutionis, tj. predmet uređivanja Ustava, te da Ustavni sud svoju nadležnost crpi jedino iz Ustava. Otuda se i nadležnost Ustavnog suda koja je taksativno utvrđena u članu 125. Ustava, saglasno iznetom stavu, ne može proširivati aktima niže pravne snage, pa ni zakonom.20

No, opravdano se postavlja pitanje da li ovaj teorijski stav znači i to da zakonodavac koji uređuje postupak izbora i razrešenja predsednika i sudija Vrhovnog suda i drugih sudova u Republici Srbiji ne bi mogao predvideti i mogućnost obezbeđenja zaštite prava ili pravnih interesa kandidata za izbor na sudijsku dužnost, odnosno razrešenog sudije od strane Ustavnog suda, u slučaju povreda učinjenih u postupku izbora i razrešenja sudija, polazeći od rešenja sadržanog u odredbi člana 125. stav 1. tačka 7. Ustava.21 Naime, način na koji je u Ustavu određena nadležnost Ustavnog suda u rešavanju izbornih sporova, otvorio je i pitanje da li se ova nadležnost Suda neposredno zasniva na odredbi člana 125. tačka 7. Ustava, te će Ustavni sud biti nadležan da rešava sve one sporove koji nastanu u postupku izbora i razrešenja republičkih organa čije rešavanje zakonom nije stavljeno u nadležnost sudova ili drugih državnih organa, ili se ova nadležnost Ustavnog suda može i bliže konkretizovati zakonima kojim se uređuje način izbora i razrešenja pojedinih organa vlasti (kako onih koje biraju građani na neposrednim izborima, tako i onih čiji se izbor vrši od strane Narodne skupštine).22

2. Kako važeći Zakon o sudijama ništa ne govori o zaštiti prava razrešenog sudije, pitanje je da li bi se u ovom slučaju pravna zaštita mogla obezbediti primenom drugih zakona, a pre svega upravnog zakonodavstva. Analiza odredaba tog zakonodavstva pokazuje da na akt o razrešenju sudija nije dopušteno izjaviti žalbu u smislu Zakona o opštem upravnom postupku, niti pokrenuti upravni spor po Zakonu o upravnim sporovima, jer ovaj Zakon sadrži izričito pravilo, iz koga jasno sledi da se protiv akata Narodne skupštine donetih o stvarima o kojima Skupština odlučuje “neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja” ne može voditi upravni spor.23 Međutim, u našoj teoriji i praksi, prisutno je stanovište da je odluka Narodne skupštine o razrešenju sudije po svojoj sadržini “pravni akt vršenja vlasti u neposrednoj primeni propisa, tačnije upravni akt”,24 pa je stoga nužno imati u vidu i rešenja o pravnim sredstvima iz Zakona o opštem upravnom postupku. U tom Zakonu “postoje tri veoma uska vanredna pravna puta, koji podrazumevaju ispunjenje tačno propisanih, i to dobrono restriktivnih uslova za svaki od njih”: (1) ponavljanje postupka; (2) ukidanje i menjanje pravosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke; (3) oglašavanje rešenja ništavnim.” No, sva ova tri pravna sredstva, se uz prethodno savlađivanje velikih “proceduralnih začkoljica, svode na naknadno, i to sasvim po ishodu neizvesno - povodom odluke o razrešenju sudija jedno parlamentarno preispitivanje, odnosno delovanje istog organa. To je klasična samokontrola s nevelikim izgledima na uspeh”. Ukratko, zagovornici ovog stava zaključuju da je pravna zaštita razrešenih sudija saobrazno Zakonu o opštem uprvnom postupku sasvim slaba. “Ona je parcijalna, nedovoljna i nekompletna”, “najvećma prožeta političkim komponentama”, a “nedostaje joj naročito, neophodna distanca i specijalizovano pravničko znanje”.25

Ne ulazeći ovom prilikom u bliže sagledavanje pravne prirode akata kojim Narodna skupština vrši izbor i razrešenje sudija, pitamo se samo da li se bezrezervno može ustvrditi, da su ovi akti po svojoj prirodi “upravni akti”.26 Naime, odluke o izboru i razrešenju sudija su akti koje neposredno na osnovu izričitog Ustavnog ovlašćenja donosi Narodna skupština kao predstavničko telo građana. Narodna skupština koju čine narodni poslanici izabrani na neposrednim izborima preko kojih građani ostvaruju svoju suverenost, saglasno članu 73. tačka 10. Ustava, bira i razrešava članove ostalih organa vlasti, odnosno vrši personalizaciju organa izvršne i sudske vlasti Republike Srbije. Ustavni položaj donosioca ovih akata, a posebno njihova sadržina i dejstvo, po našem shvatanju, jesu dovoljan osnov da se oni izuzmu od upravnosudske kontrole. Ukratko, činjenica da odluka Narodne skupštine o razrešenju od dužnosti sudije, čije je neposredno izvorište u Ustavu Republike Srbije,27 nije ni doneta u upravnoj stvari, kao i da u postupku razrešenja, odnosno donošenja te odluke neposredno učestvuje Vrhovni sud Srbije “kao predlagač”, jesu valjan razlog da se protiv odluke o razrešenju sudije i ne može voditi upravni spor pred ovim sudom.

Međutim, bez obzira na prisutne razlike oko poimanja pravne prirode akata Narodne skupštine o izboru i razrešenju od sudijske dužnosti (upravni akt ili akt volje neposredno izabranog narodnog predstavništva oličenog u Narodnoj skupštini),28 napred rečeno nesporno pokazuje da u važećem upravnom zakonodavstvu Republike Srbije nema uspešnih pravnih sredstava za slučaj nepravilnosti i povreda prava učinjenih u postupku razrešenja sudija, pa čak ni u situaciji da organi i tela koji učestvuju u ovom postupku prekorače granice svoje nadležnosti.

3. Imajući u vidu da u pozitivnom zakonodavstvu Republike Srbije nije izričito utvrđeno ni jedino pravno sredstvo radi ostvarivanja zaštite prava lica razrešenog od sudijske dužnosti pred organima Republike, neminovno sledi pitanje nije li Ustavni sud Srbije državni organ koji je dužan da pruži tu zaštitu u okviru svoje nadležnosti utvrđene članom 125. Ustava. S obzirom na Ustavom ustanovljen način izbora i razrešenja sudije, po kome Narodna skupština vrši taj izbor, odnosno razrešenje, čini se razumno ili bar neprotivrečno ustavnim principima o zaštiti slobode i prava građana, s jedne strane, i principima o podeli vlasti i ustavnosti i zakonitosti, s druge strane, da zaštita prava razrešenog sudije može biti jedino u nadležnosti Ustavnog suda Srbije, kao vrhovnog čuvara ustava i zakona. U suprotnom razrešeni sudija, kao i drugi nosioci javnih funkcija iz člana 73. tačka 10. Ustava, čija funkcija prestaje mimo njihove volje, aktom Narodne skupštine o razrešenju, bivaju faktički lišeni ustavnog prava na pravnu zaštitu u Republici Srbiji, za razliku od svih drugih građana ove Republike.

Kako Ustav Republike Srbije, ne poznaje institut ustavne žalbe koja bi se mogla podneti Ustavnom sudu Srbije, zbog kršenja ustavom zajamčenih sloboda i prava građana pojedinačnim aktima i radnjama državnih organa, to se postavlja pitanje šta je sa drugim pravnim sredstvima koja se mogu podnositi Ustavnom sudu radi zaštite sloboda i prava zajamčenih ustavom. Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o sudijama ili drugih pomenutih zakona u tzv. apstraktnom sporu pred Ustavnim sudom, ne bi u ovom konkretnom slučaju dalo rezultate. Spor pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti zakona je oblik posredne pravne zaštite ustavnih sloboda i prava, ali nije spor u kome se štiti subjektivno pravo jednog konkretnog lica, odnosno razrešenog sudije, u slučaju povrede Zakona u postupku razrešenja od sudijske dužanosti. Uz to, kao što nam je znano, Ustavni sud ceni ustavnost odredaba koje zakon sadrži, ali ne utvrđuje neustavnost jednog zakona iz razloga što taj zakon ne sadrži pojedine odredbe. Naime nijedan zakon se ne može proglasiti od strane Ustavnog suda neustavnim zbog toga što ne uređuje određena pitanja,29 pa ni Zakon o sudijama, koji kao što je više puta konstatovano, ne sadrži odredbe o pravnoj zaštiti prava povređenih u postupku razrešenja sudija, i ako je evidentno da iz Ustava sledi da bi ovaj Zakon ta pitanja trebalo da uređuje. I na kraju, u nadležnost Ustavnog suda, ne spada ni ocena ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih pravnih akata, a takva je nesporno odluka Narodne skupštine o razrešenju sudija.

Elem, ostaje nam da se zapitamo, da li je moguća zaštita prava razrešenog sudije u okviru nadležnosti Ustavnog suda, saglasno kojoj ovaj sud odlučuje “o izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa”. Iz odredaba Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka kojim su ustanovljene procedure po kojima odlučuje Ustavni sud, pa time i pravila odlučivanja Ustavnog suda o izbornim sporovima,30 proističe da su u nadležnosti Ustavnog suda sporovi koji nastanu u toku izbornog postupka u kome se biračko pravo ostvaruje na neposrednim izborima, naravno pod uslovom da ti sporovi nisu u nadležnosti organa za sprovođenje izbora (izbornih komisija) ili sudova. Drugim rečima, iz odredaba ovog Zakona sledi da u nadležnosti Ustavnog suda nisu sporovi koji nastanu u postupku izbora i razrešenja drugih republičkih organa koji se biraju od strane Narodne skupštine, pa time ni sporovi koji mogu nastati u postupku izbora i razrešenja predsednika i sudija Vrhovnog suda i drugih sudova. Tako je zakonodavac u zakonu koji je po svom nazivu i predmetu uređivanja procesni (postupovni), a ne materijalni zakon, kroz određivanje subjekata koji pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti izborni spor, posredno odredio i nadležnost ovog Suda, odnosno vrstu i predmet izbornih sporova o kojima odlučuje Ustavni sud. Otuda bi se, po našem mišljenju, moglo konstatovati da je odredbom člana 31. Zakona sužena Ustavom utvrđena nadležnost Ustavnog suda u jednoj važnoj oblasti - oblasti zaštite sloboda i prava građana, tim pre što ustavotvorac kad određuje nadležnost Ustavnog suda ne govori o “sporovima u toku neposrednih izbora”, već kaže da Ustavni sud odlučuje o “izbornim sporovima” koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa.

U prilog stavu da je naš zakonodavac restriktivno opredelio Ustavom utvrđenu nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o izbornim sporovima navodimo i rešenja u zakonodavstvu i praksu na nivou državne zajednice Srbija i Crna Gora.31 Ustavnom poveljom nije utvrđena nadležnost Suda Srbije i Crne Gore za rešavanje sporova koji nastanu u postupku izbora i razrešenja nosilaca funkcija u institucijama državne zajednice Srbija i Crna Gora, već je ova nadležnost Suda ustanovljena Zakonom o Sudu Srbije i Crne Gore. Ovim zakonom je, pored ostalog utvrđen i postupak za zaštitu prava u “toku izbora” i “nakon sprovedenih izbora”, za institucije Državne zajednice. Po sprovedenom postupku Sud presudom utvrđuje da li je pojedinačnim aktom ili radnjom “povređeno izborno pravo ili pravo koje proizlazi iz izbora institucija Srbije i Crne Gore”.32 I članom 113. Ustava Republike Crne Gore je na sličan način, kao i Ustava Republike Srbije, ustanovljena nadležnost Ustavnog suda u rešavanju izbornih sporova, ali je Zakonom o Ustavnom sudu Crne Gore utvrđeno da ovaj sud u izbornom sporu odlučuje i o “povredi prava u toku izbora predsednika i sudija redovnih i ostalih sudova”.33

U vezi s iznetim pitamo se da li bi zakonodavac Republike Srbije postupio suprotno Ustavu da je u Zakonu o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka predvideo postupanje Suda povodom pravnih sredstava uloženih na odluke Narodne skupštine o izboru, odnosno razrešenju nosilaca funkcija utvrđenih članom 73. tačka 10. Ustava, pa time i nosilaca sudijske funkcije. Takvim uređivanjem, po našem mišljenju, zakonodavac ne bi “proširivao” nadležnost Ustavnog suda, već bi samo konkretnije opredelio sporove koje bi rešavao Ustavni sud u okviru svoje nadležnosti utvrđene članom 125. stav 1. tačka 7. Ustava, odnosno bliže bi utvrdio sadržinu pojma “izborni spor”. Tako bi ovaj zakon u većoj meri služio ostvarivanju navedene funkcije Ustavnog suda.

Dakle, sve napred izneto pokazuje da je u našem zakonodavstvu prisutna krupna praznina u pogledu pravnih sredstava, odnosno načina i postupka zaštite prava razrešenog sudije. Više je nego vidna nedograđenost, odnosno nepostojanje zakonskih i poslovničkih odredaba o načinu ostvarivanja ustavnog prava razrešenog sudije na delotvorno pravno sredstvo, odnosno nepostojanje propisanog načina i postupka za ostvarivanje zaštite njegovih prava povređenih u postupku razrešenja od sudijske dužnosti. Pravo na pravno sredstvo radi zaštite svojih prava, po Ustavu Republike Srbije, zajamčeno je i razrešenom sudiji, ali očito da nije dovoljno to pravo samo proklamovati, već je nužno stvoriti mogućnost i pravne mehanizme da se to pravo ostvaruje. Uz to, pravo na pravnu zaštitu, odnosno na delotvorno pravno sredstvo je ne samo Ustavom Srbije zagarantovano pravo, već je to prirodno, univerzalno pravo koje se na današnjem stepenu razvoja pravne civilizacije i zaštite ljudskih prava u savremenim-pravno utemeljenim zemljama i samo po sebi pretpostavlja. Uostalom, i naša zemlja prihvatila je osnovna ljudska prava a koja su sadržana u ratifikovanim međunarodnim ugovorima - ugovorima koji se, saglasno čl. 10. i 16. Ustavne povelje, “neposredno primenjuju” i imaju “primat” u odnosu na nacionalno pravo. Među tim pravima nalazi se i pravo na pravnu zaštitu.34

(Ne)ostvarivanje zaštite prava lica razrešenog od sudijske dužnosti u dosadašnjoj praksi Ustavnog suda Srbije

Ustavni sud Srbije je često bivao u prilici da odlučuje o podnescima za rešavanje sporova zbog povreda prava u postupku izbora i razrešenja koje vrši Narodna skupština na osnovu člana 73. tačka 10. Ustava. Međutim, Sud se, bez izuzetka, u tim slučajevima oglašavao “stvarno nenadležnim”. Podneske kojima su osporavane odluke Narodne skupštine o izboru ili razrešenju nosilaca javnih funkcija, pa i sudija, Ustavni sud je odbaciovao s obrazloženjem da su ti akti, odnosno odluke o izboru i razrešenju, pojedinačni pravni akti koje Narodna skupština donosi u vršenju svoje ustavne nadležnosti, za čiju ocenu ustavnosti i zakonitosti nije nadležan Ustavni sud u smislu člana 125. Ustava.35 Ustavni sud, pri tome, nije ulazio u to da li je u “konkretnom sporu” dolazilo do povrede prava čija se zaštita traži, niti da li je obezbeđena pravna zaštita na drugi način, već se s pozivom na Zakon o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka oglašavao nenadležnim. Dosadašnja praksa Ustavnog suda Srbije u vršenju njegove nadležnosti utvrđene u članu 125. stav 1. tačka 7. Ustava temelji se na navedenim restriktivnim rešenjima postupovnog zakona - Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka.36 Od donošenja Ustava Republike Srbije 1990. godine stalno je prisutna dilema o tome koji izborni sporovi, čine sadržinu nadležnosti Ustavnog suda utvrđenu članom 125. stav 1. tačka 7. Ustava. Odlučujući povodom brojnih zahteva za pokretanje izbornog spora, Ustavni sud je stao na stanovište, da se izborni sporovi pred ovim sudom (prema važećem pozitivnopravnom određenju sadržine izbornog prava i njegove zaštite), mogu voditi samo u vezi s ostvarivanjem Ustavom garantovanog prava građana da biraju i budu birani u skupštine i druge izborne organe i tela u postupku njihovog izbora (za koje nisu nadležni drugi državni organi i sudovi), ali ne i zbog povreda prava učinjenih u postupku za utvrđivanje prestanka mandata narodnih poslanika i odbornika, niti sporova koji nastaju zbog povreda prava u postupku izbora i razrešenja na funkcije izvršne i sudske vlasti koje vrši Narodna skupština, saglasno članu 73. tačka 10. Ustava.37

Za sagledavanje nadležnosti Ustavnog suda da odlučuje o izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa, neophodno je prethodno utvrditi sadržaj pojma “izborni spor”, odnosno dati odgovor na pitanje da li su izborni sporovi svi oni sporovi koji mogu nastati zbog nepravilnosti učinjenih u postupku izbora i razrešenja republičkih organa (i tela) - organa zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, nezavisno od toga da li se ti organi, odnosno njihovi članovi biraju na neposrednim izborima, ili se izbor tih organa, na osnovu Ustavom utvrđenog ovlašćenja, vrši od strane najvišeg opštepredstavničkog tela.

Iz analize našeg pozitivnog zakonodavstva sledi da je zakonodavac (a ne ustavotvorac) kao izborne sporove odredio samo sporove za zaštitu biračkog prava, i to u toku postupka izbora za predstavnička tela i druge organe vlasti koji se personalizuju na neposrednim izborima. Međutim, osnovano se nameće pitanje da li je takvo poimanje izbornog spora od strane našeg zakonodavca u skladu sa Ustavom Republike Srbije. Ako Ustav garantuje izborno pravo i njegovu pravnu zaštitu, što ne bi trebalo da bude sporno, da li to znači da Ustav jamči ne samo i jedino zaštitu izbornog prava kao biračkog pravo u toku izbornog postupka, već zaštitu izbornog prava u celini (koje se kao i svako pravo može razložiti na više prava koji čine njegovu sadržinu), nezavisno od oblika i aspekata njegovog ispoljavanja i ostvarivanja. Potvrdan odgovor na ovo pitanje, vodio bi ka tome da se pod izbornim sporovima ne bi mogli smatrati samo sporovi za zaštitu biračkog prava u toku izbora za organe koji se personalizuju na neposrednim izborima, već i sporovi koji nastaju zbog nepravilnosti učinjenih u postupku izbora koje, neposredno na osnovu Ustava, vrši Narodna skupština, ali i sporovi koji nastanu u vezi s tako ostvarenim izbornim pravom, to znači i sporovi koji nastanu u postupku utvrđivanja prestanka mandata, odnosno funkcije stečene tokom izbora.38

Međutim, u našoj pravnoj struci preovlađuje stanovište po kome se sporovi vezani za izbore koji su povereni Narodnoj skupštini ne mogu smatrati izbornim sporovima,39 a time ni sporovi zbog povreda učinjenih u postupku izbora i razrešenja sudija. Zagovornici ovog stanovišta (a koje je prihvaćeno i u praksi Ustavnog suda Srbije), osim pozivanja na odredbe člana 31. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka, ističu i sledeće: da se na funkcije iz člana 73. tačka 10. Ustava dolazi na osnovu akta Narodne skupštine, donetog po postupku i na način uređen posebnim zakonima i poslovnikom, dok se na izborne funkcije dolazi jedino činom izbora od strane građana - birača i to nakon sprovedenog “izbornog postupka” utvrđenog izbornim zakonodavstvom; da se Ustavom garantuje ostvarivanje izbornog (biračkog prava) kao jednog od osnovnih prava građanina, dok ne postoji ustavna garancija izbora na javne funkcije iz člana 73. tačka 10. Ustava; da Narodna skupština na osnovu neposrednog ustavnog ovlašćenja (i u primeni zakona i drugih propisa) donosi pojedinačne pravne akte o izboru na pomenute funkcije, a o ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih pravnih akata, saglasno članu 125. Ustava, ne odlučuje Ustavni sud i dr.

Izneto shvatanje očito ne polazi od toga da svi oblici, odnosno aspekti izbornog prava koji se ostvaruju u Republici Srbiji, u svojoj ukupnosti čine jedno složeno pravo, tj. “jedinstveno izborno pravo” čija se zaštita, saglasno čl. 22. i 124. Ustava obezbeđuje u Republici, niti daje odgovor na to koji su organi, odnosno institucije Republike Srbije nadležne za odlučivanje o sporovima koji nastaju u toku postupka izbora i razrešenja koja na osnovu Ustava vrši Narodna skupština. Pri tome, ne smemo gubiti iz vida da svako pravo garantovano Ustavom Republike Srbije, prirodno prati i pravo na njegovu pravnu zaštitu, bilo kao njegov sastavni deo ili kao njegov neodvojivi “pripadak”.

I na kraju, posebno želimo da naglasimo, da su praktične posledice navedenog stanovišta takve, da faktički skoro i ne postoje izborni sporovi o kojima može odlučivati Ustavni sud Srbije. Uz to, dosadašnju praksu Ustavnog suda Srbije karakteriše i vidno “ustezanje” Suda da se oglasi nadležnim za rešavanje izbornih sporova koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa. Sigurni smo da to ne može biti intencija ustavotvorca, koji je u Ustavu utvrdio izričitu nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa. Dozvoljavamo sebi da i u ovom radu izrazimo mišljenje da navedeni stav Ustavnog suda zahteva preispitivanje. Suvišno je pitati da li je jača norma Ustava ili zakona, pa ako to nije sporno, zašto Ustavni sud ne bi neposredno primenjivao odredbu člana 125. stav 1. tačka 7. Ustava, već se u utvrđivanju svoje nadležnosti kad odlučuje o izbornim sporovima drži restriktivne odredbe člana 31. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka. Jedino ciljnim i sistematskim tumačenjem navedenih ustavnih odredbi može se izbeći situacija u kojoj ni jedan organ u Republici Srbiji nije nadležan za zaštitu prava lica razrešenog sudijske dužnosti.

Zaštita prava razrešenog sudije pred Sudom Srbije i Crne Gore

U logičnoj povezanosti sa napred navedenim je i pitanje, da li će pravnu zaštitu zbog povreda učinjenih u postupku razrešenja sudija pred organima Republike Srbije, a koju ne pružaju organi te Republike, pa ni njen Ustavni sud, obezbeđivati Sud Srbije i Crne Gore, rešavajući po žalbi građana iz člana 9. Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama. Za očekivati je da bi Sud Srbije i Crne Gore mogao nastaviti s zasnivanjem nadležnosti u ovoj vrsti sporova, odnosno s praksom započetom od strane Saveznog Ustavnog suda, tim pre što se Ustavni sud Srbije, i nakon stupanja na snagu Ustavne povelje, više puta oglašavao nenadležnim po “žalbama” lica razrešenih od sudijske dužnosti. Neke od tih žalbi je i sam Ustavni sud Srbije ustupio Sudu Srbije i Crne Gore.

Savezni ustavni sud je u periodu od 1992. godine do 2001. godine odbijao da rešava zahteve, odnosno žalbe kojim je tražena zaštita prava nosilaca javnih funkcija u republikama članicama kojima je prestajao mandat (funkcija) pre vremena na koji su birani. Prvi put je ovaj Sud zasnovao svoju nadležnost u ovoj vrsti sporova 2001. godine - i to po ustavnoj žalbi40 protiv odluke Narodne skupštine Republike Srbije o razrešenju sudijske dužnosti sudije Vrhovnog suda Srbije. Savezni ustavni sud je ovu žalbu usvojio, odnosno doneo odluku kojom je “naložio nadležnim organima da sprovedu Ustavom i zakonom utvrđeni postupak”, s obzirom na to “da u postupku donošenja osporene odluke nije poštovana ustavom i zakonom utvrđena procedura”.41

Dakle, pitanje je da li činjenica što zakonodavac Republike Srbije nije izričito propisao pravnu zaštitu zbog povreda učinjenih u postupku izbora i razrešenja sa funkcije iz člana 73. tačka 10. Ustava, pred nadležnim organima u Republici Srbiji, isključuje mogućnost ostvarivanja te zaštite na nivou Republike Srbije uopšte, pa i pred njenim Ustavnim sudom koji je nadležan da odlučuje o izbornim sporovima koji nisu u nadležosti drugih organa u Republici, i automatski vodi uspostavljanju nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore u sporu po žalbi građana.42 Mišljenja smo da se, ne može bez rezerve tvrditi da o sporovima koji nastaju zbog nepravilnosti učinjenih u postupku izbora ili razrešenja nosilaca javnih funkcija koje vrši Narodna skupština Republike Srbije, pa time i o sporovima vezanim za postupak razrešenja sudija, treba da odlučuje Sud Srbije i Crne Gore, po osnovu žalbe građana saglasno članu 9. stav 2. Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama (ranije Savezni Ustavni sud),43 samo zato što u zakonodavstvu Republike Srbije ne postoje izričite odredbe o tome koji je organ nadležan da odlučuje o ovim sporovima.

Nadležnost Suda Srbije i Crne Gore u ovim sporovima je u najmanju ruku diskutabilna, ne samo iz razloga što je saglasno izričitoj odredbi člana 125. stav 1. tačka 7. Ustava Srbije, Ustavni sud Srbije nadležan da odlučuje o “izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa”, već i iz niza drugih razloga. Prvo, navedenoj nadležnosti Suda Srbije i Crne Gore “protive se” i odredbe Ustavne povelje prema kojima su države članice te koje uređuju, obezbeđuju i štite ljudska i manjinska prava i građanske slobode na svojoj teritoriji, a njihovu zaštitu Državna zajednica obezbeđuje samo izuzetno (supsidijerno), tj. samo u slučaju kada ta zaštita nije obezbeđena u državi članici, kao i odredbe prema kojima Sud Srbije i Crne Gore odlučuje “o žalbama građana, kad im institucija Srbije i Crne Gore ugrozi prava ili slobode garantovane Ustavnom poveljom, ukoliko nije predviđen drugi postupak pravne zaštite”.44 Ni rešenje sadržano u članu 9. Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama u kojima je je utvrđeno da svako ko smatra da mu je neko pravo zajemčeno Poveljom povređeno ili uskraćeno pojedinačnim aktom ili radnjom institucije Državne zajednice, ali i državnog organa države članice ili organizacije koja vrši javna ovlašćenja ima pravo da podnese žalbu Sudu Srbije i Crne Gore, ako nije obezbeđena druga pravna zaštita u državi članici, ne utiče značajnije na iznetu ocenu, jer činjenica je da “ostvareno izborno pravo”, tj. stečeni mandat za obavljanje državne funkcije u organima država članica, Povelja izričito ne garantuje, a u dosadašnjoj praksi ustavnih sudova se i te kako pravila razlika između izbornog prava i ostvarenog izbornog prava (tj. stečenog mandata, odnosno funkcije). Drugo, prema Ustavu Republike Srbije svakome je, bez bilo kakvog izuzetka, na teritoriji ove Republike zagarantovana pravna zaštita u slučaju povrede prava utvrđenih ustavom ili zakonom, a to znači da je i u slučaju povrede Ustava i zakona u postupku izbora ili razrešenja sudija i ovim licima Ustavom garantovana pravna zaštita. Ustav Republike Srbije ne samo da izričito jemči osnovne slobode i prava čoveka i građanina i utvrđuje principe i načela pravne zaštite zajamčenih sloboda i prava, već ustanovljava i odgovarajuće instrumente, odnosno mehanizme zaštite tih sloboda i prava, pre svega od strane sudova, ali i drugih državnih organa, uključujući i Ustavni sud Srbije. Za sagledavanje Ustavom uspostavljene pravne zaštite sloboda i prava građana na teritoriji Republike Srbije, od značaja su, pre svega, odredbe Ustava u kojima je utvrđeno: a) da se slobode i prava građana neposredno ostvaruju na osnovu Ustava, osim kad je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih sloboda i prava utvrđuju zakonom, s tim što se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih sloboda i prava kad je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 12. st. 1. i 2); b) da svako ima pravo na za sve jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom, drugim državnim ili bilo kojim organom ili organizacijom; da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rešava o njegovom pravu ili na zakonu zasnovanom interesu (član 22); v) da Republika Srbija obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava čoveka i građanina (član 72. stav 1. tačka 2. ).45 Iz iznetog sledi da u Republici Srbiji svako, a to znači i razrešeni sudija, ima ustavno pravo na pravnu zaštitu u slučaju da mu je povređeno ili uskraćeno određeno pravo ili pravni interes. Treće, uređivanje načina izbora i razrešenja sudija - kao nosilaca sudske vlasti u Republici, je u isključivoj nadležnosti republičkog zakonodavca, te se i o ostvarivanju ovih odredaba zakona na teritoriji Republike Srbije imaju starati njeni organi. Za rešavanje sporova koji nastaju zbog povreda republičkih zakona neposredno su nadležni i odgovorni organi u Republici Srbiji, a time i za povrede zakona kojima se uređuje izbor i razrešenje nosilaca javnih funkcija u Republici Srbiji. Zapitajmo se na kraju da li iz celine odnosa uspostavljenih između država članica i Državne zajednice, može da sledi kao pravno i logično rešenje, odnosno praksa da razrešeni sudija nema nikakvu priliku da se na teritoriji Republike Srbije obrati bilo kome za otklanjanje povrede svojih prava učinjenih od strane organa Republike u postupku koji oni sprovode, već da to lice odmah ide na nivo državne zajednice Srbije i Crne Gore da traži zaštitu svojih prava. Dakle, i praktični razlozi govore u prilog nadležnosti organa Republike Srbije, jer je na području ove republike, odnosno u delovanju njenih organa došlo do izvršene povrede prava.

Ukratko, kad je u pitanju pravo na delotvorno pravno sredstvo, tj. efikasnu pravnu zaštitu u slučaju nepravilnosti učinjenih u postupku izbora i razrešenja sudija, ta zaštita, morala bi se primarno tražiti pred nadležnim organima Republike Srbije. Ona ne bi mogla biti obezbeđena od strane redovnog suda u Republici Srbiji, tj. Vrhovnog suda Srbije, ali ni od strane Narodne skupštine, jer bi to bio oblik “samokontrole” od strane organa koji su povredu učinili. Tu bi uspešnu i delotvornu zaštitu mogao jedino da obezbedi Ustavni sud Republike Srbije, kao nepristrasni i nezavisni organ u odnosu na zakonodavnu i sudsku vlast, i to upravo u okviru svoje nadležnosti da rešava o izbornim sporovima. Naime, imajući u vidu odredbu člana 125. stav 1. tačka 7. Ustava Republike Srbije, kao i odredbe ovog ustava o pravnoj zaštiti slobode i prava, Ustavni sud Srbije trebalo bi da do donošenja novog Ustava Srbije prihvata odlučivanje o ovim sporovima, kao o svojevrsnom izbornom sporu. Izbor i razrešenje su dve strane jednog odnosa, odnosno dve tačke koje određuju jedan put, koji se zove javna funkcija. Na javnu funkciju se dolazi ne samo činom izbora od strane građana, već i izborom od strane najvišeg predstavničkog tela (koga su građani izabrali na neposrednim izborima). Otuda nam se čini pravno i logički osnovanim stanovište da, ukoliko je Ustavni sud Republike Srbije nadležan za rešavanje sporova vezanih za izbor republičkih organa vlasti (koji nisu u nadležnosti drugih organa), da bi taj Sud mogao biti nadležan i za sporove vezane za postupak razrešenja članova tih istih organa koji su svoj mandat odnosno funkciju stekli u postupku izbora. Uz to odlučivanje o izboru i razrešenju na osnovu člana 73. tačka 10. Ustava, tako kako je opredeljeno u Ustavu predstavlja jedinstvenu funkciju Narodne skupštine, tzv. izbornu funkciju.46

U suprotnom, uprkos navedenim izričitim jemstvima Ustava Srbije, pravna zaštita prava razrešenog sudije pred organima Republike Srbije ne bi bila moguća.47 To je i razlog što smo se na početku ovog rada upitali može li se zaista i dalje samo konstatovati da tu postoji pravna praznina - te da stoga ni jedan organ u Republici Srbiji nije nadležan da rešava te sporove, već da to treba da čini Sud Srbije i Crne Gore.

Pomenute odredbe Ustava Republike Srbije, po našem mišljenju, trebalo bi interpretirati u pravcu jačanja uloge Ustavnog suda u zaštiti izbornog prava u najširem smislu te reči, tj. kao prava koje “uključuje” i ostvareno izborno pravo - odnosno stečeni mandat da se obavlja određena dužnost, odnosno funkcija javne vlasti, i to uvek kad zaštita tih prava nije obezbeđena od strane drugih organa u Republici. Tako bi i svaki spor koji nastane u vezi izbora i razrešenja sudija u Republici Srbiji, s obzirom da ti sporovi nisu stavljeni u nadležnost drugih republičkih organa, mogao doći pred Ustavni sud Srbije, a ovaj Sud rešavanje tih sporova, ne bi trebalo da “izbegava”. Ustavni sud bi, dakle saglasno svojoj ustavnoj poziciji i nadležnosti utvrđenom članom 125. stav 1. tačka 7. Ustava, bio dužan obezbediti zaštitu u slučaju povreda Ustava i zakona učinjenih u postupku izbora i razrešenja republičkih organa utvrđenih Ustavom, uvek kad ta zaštita nije zakonom stavljena u nadležnost “sudova ili drugih državnih organa”. Takvo delovanje Ustavnog suda ne bi bilo suprotno Ustavu, niti bi to bilo postupanje mimo njegove Ustavne uloge garanta ustavnosti i zakonitosti u Republici i organa koji obezbeđuje supsidijernu zaštitu izbornog prava. Naprotiv, ono bi bilo upravo u funkciji ostvarivanja odredaba Ustava kojima je ustanovljena i garantovana zaštita prava građanina.

Nadležnost Ustavnog suda Srbije u rešavanju izbornih sporova de constitutione ferenda

Izostanak celovitog i konzistentnog uređivanja pravne zaštite u slučaju povrede prava u postupku izbora i razrešenja sudija u Republici Srbiji, vodilo je tome da je Ustavom proklamovano osnovno pravo na delotvorno pravno sredstvo u slučaju povrede ustava i zakona u praksi umnogome ostalo “prazno slovo na papiru”, i to upravo kada su u pitanju lica čija je osnovna ustavna dužnost zaštita sloboda i prava čoveka i građanina utvrđenih Ustavom. Još jednom se pokazuje, da ako Ustav priznaje određeno pravo, onda taj isti Ustav i na njemu zasnovano zakonodavstvo mora utvrditi i konkretne instrumente i put njegove zaštite. U suprotnom ustavna prava ostaju na nivou puke proklamacije.

S obzirom na iznete nedostatke u normativnoj podlozi pravne zaštite pred nadležnim organima Republike Srbije za slučaj povrede njenog Ustava i zakona u postupku (izbora( i razrešenja sudija (ali i drugih nosilaca javnih funkcija koje vrši Narodna skupština), pitanje je da li se pravne praznine u ovoj oblasti i do koje mere mogu popunjavati tumačenjem pa i promenom ustavno-sudske prakse. Po našoj oceni, ovakvo stanje pravne neurednosti i neostvarivanja zaštite prava nosilaca sudijske dužnosti - nosilaca najznačajnije funkcije vlasti sa stanovišta zaštite ljudskih prava i sloboda, traži od Narodne skupštine konkretnije ustavno pravno uređivanje te zaštite. Otuda je u novom Ustavu Srbije neophodno jasno utvrditi da Ustavni sud Republike Srbije, pored ostalog, odlučuje i o sporovima vezanim za izbor i razrešenje nosilaca funkcija u svim republičkim organima vlasti, i to kako sporovima koji nastanu postupkom izbora i razrešenja organa koji se personalizuju na neposrednim izborima, tako i sporova vezanih za povrede prava, odnosno nepravilnosti učinjene u postupku izbora i razrešenja koje, na osnovu Ustava, vrši Narodna skupština (naravno pod uslovom da nije u Republici obezbeđena druga pravna zaštita). Drugim rečima, kako zaštitita prava razrešenih sudija (kao i drugih nosilaca funkcija koje bira Narodna skupština) ne bi bila i dalje predmet stalnog tumačenja i sporenja, neophodno je i Ustavom izričito utvrditi ovu zaštitu kao nadležnost Ustavnog suda.48 Ustavnom sudu kao čuvaru ustava i zakona i vrhovnom jemcu osnovnih sloboda i prava građana Srbije, prirodno pripada u nadležnost da odlučuje i o sporovima koji nastaju zbog povreda učinjenih u postupku izbora i razrešenja sudija i drugih nosilaca pravosudne funkcije, odnosno da pruža zaštitu od protivpravnog i samovoljnog razrešenja sudija,49 jer je ovaj sud, u odnosu na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast samostalna i nezavisna institucija. Stoga Ustavni sud Srbije to i može da čini, objektivno i nepristrasno.

____________________________

1   Do provreda prava u toku postupka izbora i razrešenja sudija u praksi je dolazilo više puta, na šta je ukazivala i naša nauka i struka. Vid. Z. Tomić, Struka i politika, Beograd, 2003. godine, str. 320-326, Z. Ivošević, “Smuti pa prospi”, Beograd, 2003. godine, str. 73. i d., B. Nenadić, Izborni sporovi u nadležnosti Ustavnog suda, Zbornik radova “Ustavno pitanje u Srbiji”, Niš, 2004. godine, str. 267. i d.

2   U našoj pravnoj nauci pravi se razlika između pravnog sredstva “kao instrumenta koji nam daje pravni poredak da se njime poslužimo uvek kad smatramo da nam je nečijim nezakonitim činom dovedeno u pitanje ili oštećeno neko naše pravo i interes” (Z. Tomić), i pravnog leka koji predstavlja samo jedno od pravnih sredstava čiji je cilj “da leči nezakonitost” u postupku pred organom višeg stepena (B. Pupić). O ovoj razlici vid. opširnije Z. Tomić, Pravo na pravni lek protiv državno-upravne samovolje, Pravni život, broj 9, 1995, str. 696-699. i M. Milojević, Sudska zaštita ljudskih prava, Pravni život, broj 12, 2004, str. 834 i d.

3   Ustav govori o “sudijskoj funkciji”, a Zakon o sudijama o “sudijskoj dužnosti” i “dužnosti sudije”. Ulaženje u analizu razloga zakonodavnog odstupanja od Ustavom utvrđene terminologije, prevazilazi svrhu ovog rada, ali smatramo nužnim na nju ukazati.

4   U ovom radu govorimo o pravu na pravno sredstvo lica razrešenog od sudijske dužnosti, tj. sudije kome sudijska dužnost prestaje mimo njegove volje. Međutim, stavovi koje iznosimo u vezi s tim mutatis mutandis odnose se i na pravo sudije kome dužnost prestaje zbog navršenja radnog veka, ili pak na njegov zahtev, s tim što objektivno u ovim slučajevima, zbog karaktera razloga za prestanak sudijske dužnosti, izuzetno retko može doći do povrede Ustava ili zakona.

5   Vid. čl. 41. do 46. i čl. 51. do 65. Zakon o sudijama (“Službeni glasnik RS”, br. 63/01, 42/02, 17/03, 27/03, 29/04, 44/04).

6   Prema članu 52. stav 1. Zakona o sudijama, sudija navršava radni vek kad navrši 65. godina života ili 40. godina staža osiguranja.

7   Veliko personalno veće ustanovljava se u Vrhovnom sudu Srbije, i čini ga devet sudija tog suda. Sudije u Veće ulaze po redosledu utvrđenom Poslovnikom. Vid. čl. 36. do 40. Zakona o sudijama.

8   Saglasno članu 55. Zakona, sudija nesavesno vrši dužnost ako “odugovlači rešavanje predmeta, zanemaruje propisane rokove u vođenju postupka ili izradi odluka, ili pak na drugi način postupa protivno normama koje odredi Vrhovni sud Srbije”. Nesavesnim vršenjem dužnosti, smatra se i “ako sudija nastavi službu, poslove i postupke iste ili slučne za koje je utvrđeno da su nespojivi sa njegovom dužnošću”. Nestručnim se smatra “nedovoljno uspešno vršenje sudijske dužnosti shodno merama koje propiše Vrhovni sud Srbije”.

9   Vid. odredbe čl. 56. do 61. Zakona o sudijama, prema kojima postupak za utvrđivanje razloga za razrešenje sudija, koji vodi Veliko personalno veće, mogu pokrenuti: predsednik suda, predsednik neposredno višeg suda,  predsednik Vrhovnog suda Srbije i ministar nadležan za pravosuđe. Postupak u kome se utvrđuje postojanje razloga za razrešenje sudije zbog nesavesnog ili nestručnog vršenja sudijske dužnosti može pokrenuti i Nadzorni odbor koga obrazuje Vrhovni sud (sa zadatkom da vrši tzv. unutrašnju kontrolu sudskih predmeta). Veliko personalno veće je dužno da u roku od 60. dana od dana pokretanja postupka donese odluku. Ako Veće to ne učini odluku će doneti opšta sednica Vrhovnog suda u narednom roku od 30. dana, dok će članovima Veća u tom slučaju prestati mandat. Veliko personalno veće činjenice utvrđuje i o njima odlučuje u postupku zatvorenom za javnost. Veće može zatražiti potrebne podatke od nadležnih organa i organizacija, a odluka Veća mora biti obrazložena.

10  U ovom postupku sudija ima samo pravo da bude obavešten o razlozima za pokretanje postupka; da se upozna s predmetom i pratećom dokumentacijom, tokom postupka i izveštajem sudije izvestioca; da sam ili preko zastupnika pruži objašnjenje i dokaze za svoje tvrdnje, a pred Većem i Opštom sednicom Vrhovnog suda svoje tvrdnje može i usmeno da izloži. Vid. član 59. Zakona, kojim je utvrđen položaj sudije u ovom postupku.

11  Vid. član 60. stav 1. Zakona. Po ovom pitanju Vrhovni sud Srbije izrazio je stav da je ova odluka akt kojim se ne rešava o pravu sudije ili njegovom interesu zasnovanom na zakonu, pa stoga i nije predvideo pravo na podnošenje prigovora. I Ustavni sud Srbije je takođe mišljenja da je ovaj akt Velikog personalnog veća isključivo procesni akt kojim se ne odlučuje meritorno o pravu nosioca sudijske funkcije. Meritorno odlučivanje o razrešenju sudija je ustavna nadležnosti Narodne skupštine. Vid. Rešenje Ustavnog suda IU-broj 194/2004.

12  Ako bi Veliko personalno veće našlo da nije nastao razlog za razrešenje sudije, postupak razrešenja bi se obustavio. U slučaju kad je postupak pokrenut zbog nesavesnog i nestručnog vršenja dužnosti, Veliko personalno veće može sudiji izreći meru upozorenja ili uklanjanja iz suda od jednog meseca do jedne godine, ukoliko nađe da njegovi postupci ne predstavljaju razlog za razrešenje, ali “narušavaju disciplinu u vršenju sudske vlasti.” Protiv izrečene mere, u roku od 8 dana, sudija može izjaviti prigovor Opštoj sednici Vrhovnog suda, koja o prigovoru odlučuje bez prisustva javnosti. O postupku koji vodi Veliko personalno veće vid. opširnije Z. Ivošević, op. cit., str. 73. i d.

13  Iz odredbe člana 175. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije (“Službeni glasnik RS, br. 32/02, 57/03, 12/04, 16/04, 29/04, 54/04.) sledi da Narodna skupština o izboru i razrešenju od dužnosti sudija i drugih funkcionera u organima pravosuđa i uprave odlučuje glasanjem. Prilikom razrešenja sudija Narodna Skupština donosi akt pod nazivom “odluka o razrešenju od dužnosti sudije...” Primera radi vid. odluke o razrešenju sudija objavljene u “Službenom glasniku RS”, br. 25/2000 i 33/2001.

14 Vid. član 49. stav 3. Zakona o sudovima (“Službeni list RS”, br. 46/91, 60/91, 18/92, 71/92.). Ovaj Zakon prestao je da važi 1. januara 2002. godine stupanjem na snagu Zakona o sudijama.

15 Ustavni sud Srbije je ocenjivao ustavnost ove odredbe Zakona i tom prilikom zauzeo je stav da, osporenom odredbom nije “isključeno članom 22. Ustava utvrđeno pravo svih na jednaku zaštitu svojih prava u zakonom utvrđenom postupku”, kao i “zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rešava o njegovom pravu”. Ovo pravo, po oceni Ustavnog suda osporenom odredbom Zakona “samo se uskraćuje u postupku zaštite pred redovnim sudom”, ali ne i u postupku pred Saveznim ustavnim sudom “korišćenjem instituta ustavne žalbe”. Vid. Rešenje Ustavnog suda IU-broj 281/2002.

16  Vid. član 46. i čl. 51. do 63. Zakona o sudijama.

17 I ova formulacija odredbe člana 63. Zakona o sudijama kojom je vršeno upućivanje na shodnu primenu pravila o odlučivanju o izbornim sporovima, po našem mišljenju, pokazuje da je zakonodavac iz 2001. godine ovu vrstu spora smatrao jednom vrstom izbornog spora ili bar spora bliskog izbornom sporu.

18  Vid. član 63. st. 2. i 3. Zakona o sudijama (“Službeni glasnik RS”, broj 63/01). I pravo na žalbu Ustavnom sudu na odluku o prestanku dužnosti javnog tužioca i njegovog zamenika bilo je sadržano u članu 78. Zakona o javnom tužilaštvu (“Službeni glasnik RS”, broj 63/01), koji je prestao da važi stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu (“Službeni glasnik RS”, broj 39/03).

19 Izjašnjavajući se o Predlogu Zakona o sudijama koji je 2001. godine podnela Demokratska stranka Srbije, Z. Tomić kaže, da je u članu 64. Predloga sadržano pravo razrešenog sudije na žalbu Ustavnom sudu Srbije na odluku o razrešenju, ali da je to “nakalemljena žalba” i da predstavlja “pucanj u prazno” jer nema “primerenu ustavnu podlogu”, odnosno Ustavni sud Srbije nema “uopšte izvornu ustavnu nadležnost da rešava sporove oko razrešenja sudija”. Z. Tomić, Struka i politika, str. 325.

20  Od teorijskog stava da se nadležnost Ustavnog suda ne može utvrđivati zakonom ima odstupanja u našoj zakonodavnoj praksi. Tako je nadležnost Ustavnog suda “proširena” postupovnim zakonom, odnosno u članu 5. stavu 2. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka utvrđeno je da Ustavni sud, pored nadležnosti utvrđenih članom 125. Ustava, odlučuje i o “suprotnosti propisa i opštih akata državnih i drugih organa i opštih akata organizacija sa saveznim zakonom za čije su izvršenje odgovorni organi u Republici.” Saglasnost ove odredbe s Ustavom nije dovođena u pitanje pred Ustavnim sudom. O razlozima unošenja ove odredbe u Zakon, koja se ne “slaže”sa stavom da se nadležnost Ustavnog suda utvrđuje samo Ustavom, vid. D. Pašalić, Odnos Saveznog ustavnog suda i ustavnih sudova republika članica, Pravni život, broj 11/97. str. 1170. Vid. i član 122. Zakona o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik RS”, broj 9/2002).

21  Zakonima kojim su uređeni izbori za organe vlasti koji se personalizuju na neposrednim izborima - kao što su Narodna skupština, predsednik Republike, skupštine jedinica lokalne samouprave i dr., regulisan je način i postupak zaštite u slučaju nepravilnosti učinjenih u toku postupka izbora ovih organa, a koji se vode pred nadležnim organima (izbornim komisijama) i sudovima. Vid. čl. 93. do 97. Zakona o izboru narodnih poslanika (“Službeni glasnik RS”, br. 35/00 i 18/04); član 1. Zakona o izboru predsednika Republike (“Službeni glasnik RS”, br. 1/90, 79/92, 73/02 i 18/04); član 18. stav 1. Zakona o izboru poslanika skupštine Srbije i Crne Gore (“Službeni glasnik RS”, br. 10/03 i 12/04) i dr.

22 U dosadašnjoj praksi postavila su se brojna pitanja u vezi pravne zaštite zbog povreda Ustava i zakona učinjenih u toku postupka utvrđivanja prestanka izborom ostvarene funkcije u Republici Srbiji, u zavisnosti od toga da li se na funkciju “dolazi” na osnovu neposrednih izbora ili izborom od strane Narodne skupštine.

23  Vid. član 9. Zakona o upravnim sporovima (“Službeni list SRJ”, broj 18/96) u kome je utvrđeno da se upravni spor ne može voditi protiv akata: 1) donetih u stvarima u kojima je sudska zaštita obezbeđena van upravnog spora; 2) donetih u stvarima u kojima se po izričitoj odredbi zakona ne može voditi upravni spor - sem kada je organ pri donošenju upravnog akta prekoračio granice nadležnosti; 3) donetih u stvarima o kojima neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuje skupština ili predsednik republike članice.

24 Z. Tomić, op. cit., str. 321. Istog stanovišta je bio i Vrhovni sud Jugoslavije (VSJ, Uis, broj 1954/70), po kome se “pojedinačni akti o izboru i imenovanju, odnosno razrešenju od dužnosti lica u izbornim zvanjima, koje donose predstavnička tela smatraju .....upravnim aktima”. Sličan stav izražen je i u Zaključku opšte sednice Vrhovnog suda Jugoslavije od 18. marta 1969. godine i u Odluci Vrhovnog suda Jugoslavije, Uis, broj 961/69.

25 Z. Tomić, op. cit., str. 322. i 323.

26 Prema odredbama člana 6. Zakona o upravnim sporovima, upravni spor se može voditi samo protiv upravnog akta, a pod upravnim aktom Zakon podrazumeva “akt kojim državni organ i preduzeće ili druga organizacija u vršenju javnih ovlašćenja rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog lica ili pravnog lica ili druge strane u upravnoj stvari”.

27 I ako akt o razrešenju sudije ima svoj neposredni Ustavni osnov, koji je samo preuzet u Zakonu o sudijama, u preambuli odluka o razrešenju od dužnosti sudija Narodna skupština se poziva samo na odgovarajuće odredbe Zakona o sudijama, a ne na član 73. tačku 10. Ustava.

28 Rasprave o pravnoj prirodi ovih akata predstavničkih tela nisu završene i one još uvek teku, kako u našoj tako i u stranoj nauci i struci.

29  U tom slučaju Ustavni sud saglasno članu 62. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstu njegovih odluka može da ukaže zakonodavcu na pravnu prazninu, odnosno potrebu zakonodavnog uređivanja određenih pitanja u cilju ostvarivanja Ustavom utvrđenih sloboda i prava.

30 U odredbama čl. 31. do 33. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka (“Službeni glasnik RS”, broj 32/91) utvrđeno je: prvo, da zahtev za odlučivanje o izbornom sporu koji nije u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa može podneti: svaki birač; kandidat za predsednika Republike, poslanika, odnosno odbornika, i podnosilac predloga kandidata; drugo, da zahtev sadrži razloge i dokaze zbog kojih se traži odlučivanje o izbornom sporu; treće, da se zahtev može podneti najkasnije u roku od 15 dana od dana okončanja izbornog postupka koji se osporava; četvrto, da Ustavni sud zahtev o odlučivanju o izbornom sporu dostavlja organu za sprovođenje izbornog postupka u vezi s čijom aktivnosti se izborni spor pokreće (sa nalogom da u određenom roku dostavi odgovor i potrebne izborne akte, odnosno dokumntaciju); peto, da Ustavni sud odlukom poništava ceo izborni postupak ili delove tog postupka (koji se tačno označavaju), ali pod uslovom da je nepravilnost u izbornom postupku dokazana, i da je imala bitan uticaj na izborni rezultat; šesto, da će se ceo izborni postupak ili delovi tog postupka ponoviti u roku od 10 dana od dana dostavljanja odluke Ustavnog suda nadležnom organu.

31  Slično je postupljeno i u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Hrvatske (“Narodne novine” br. 99/99 i 29/02), u kome je utvrđeno da Ustavni sud Hrvatske, pored ostalog, odlučuje povodom žalbe protiv odluke o razrešenju sudijske dužnosti i odluke o disciplinskoj odgovornosti sudija (žalbeni ustavnosudski postupci) i ako ova nadležnost Ustavnog suda nije izričito propisana Ustavom Hrvatske. Naime, prema čl. 97. i 98. Ustavnog zakona, u slučaju da Ustavni suda usvoji žalbu kao osnovanu, osporavana odluka se ukida a predmet vraća Državnom sudskom veću na ponovni postupak, pri čemu je Veće pri ponovnom odlučivanju vezano izraženim pravnim stanovištem Ustavnog suda. Odluka Ustavnog suda o žalbi isključuje pravo na ustavnu tužbu.

32 Vid. čl. 73. do 75. i član 112. Zakona o Sudu Srbije i Crne Gore (“Službeni list SCG”, broj 26/03). U osnovi identičnu nadležnost imao je i Savezni Ustavni sud, s tim što je prema članu 124. tačka 9. Ustava SRJ, u nadležnost ovog suda spadalo odlučivanje o povredi prava u toku izbora svih saveznih organa. Zakonom o Saveznom ustavnom sudu (“Službeni list SRJ,” broj 36/92) je bilo utvrđeno da ovaj Sud u okviru navedene nadležnosti odlučuje i o povredi prava u toku izbora sudija Saveznog ustavnog suda i Saveznog suda. Vid. čl. 47. do 57. Zakona.

33 Vid. čl. 42. do 49. Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore (“Službeni list CG”, broj 21/93).

34 Osnovni dokumenti u savremenom međunarodnom pravu, koji sadrže odredbe o pravnoj zaštiti su, pored Povelje Ujedinjenih nacija i Opšte deklaracije o ljudskim pravima, Međunarodni prakt o građanskim i političkim pravima i Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Više o pravilima međunarodnog prava o pravu na pravnu zaštitu M. Milojević, op. cit., str. 284. i d.

35  Vid. npr. zaključke Ustavnog suda: IU-43/93, IU-203/94, U-382/96, IU-211/01, 106/03, IU-121/03, IU-129/03, IU-130/03, IU-138/03, IU-154/03, IU-349/03, IU-372/03, IU386/03, IU-397/03, IU-398/03, IU-400/03 i IU-401/03. U obrazloženju svojih odluka Ustavni sud nije navodio da je za rešenje tog spora ili povredu prava nadležan redovni sud ili drugi državni organ, već da se zahtev, (inicijativa, predlog, žalba) odbacuje “zbog stvarne nenadležnosti” Ustavnog suda, jer se radi o zahtevima za ocenu ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih pravnih akata za čiju ocenu Sud nije nadležan u smislu člana 125. Ustava.

36 Uprkos tome, što su Ustavnom sudu podnošeni brojni zahtevi za odlučivanje suda zbog povreda ustava i zakona u postupku utvrđivanja prestanak mandata narodnih poslanika i odbornika, odnosno povreda postupka izbora i razrešenja republičkih organa, a naročito zbog povreda učinjenih u postupku razrešenja od sudijske i javnotužilačke dužnosti (ali i dužnosti zamenika javnog tužioca, guvernera i članova saveta Narodne banke i dr.), svoje stanovište o nenadležnosti u ovim sporovima Ustavni sud Srbije nije menjao.O tome opširnije B. Nenadić, op.cit., str. 267.

37 Pri zauzimanju navedenog stava Ustavni sud je polazio, isključivo od odredbe člana 31. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka, po kojoj “zahtev za odlučivanje o izbornom sporu koji nije u nadležnosti sudova i drugih državnih organa” može podneti svaki birač, kandidat za predsednika Republike, poslanika, odnosno odbornika i podnosilac predloga kandidata. O ovom stanovištu Ustavnog suda opširnije, B. Nenadić, op. cit., str. 280. do 287.

38  Vid. M. Pajvančić, Ustavno pravo i pravosudno organizaciono pravo, Beograd, 2003, str. 65.

39 Tako npr. Z. Tomić smatra da okolnost da Ustavni sud Srbije odlučuje o izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih organa (stav 1. stav 7. člana 125. Ustava ), kad su u pitanju sporovi vezani za razrešenje sudija, nije ni malo od pravnog značaja - pošto sporovi oko razrešenja sudija “nipošto ne spadaju u izborne sporove “. Z. Tomić, op. cit., str. 325.

40 Odredbama člana 124. stav 1. tačka 6. i člana 128. Ustava SRJ, bila je propisana mogućnost podnošenja ustavne žalbe Saveznom ustavnom sudu zbog povrede pojedinačnim aktom ili radnjom sloboda i prava čoveka i građanina utvrđenih tim Ustavom, kad nije obezbeđena druga pravna zaštita.

41 U obrazloženju Odluke Saveznog Ustavnog suda (Už. broj 35/2000 od 13. juna 2001. godine - objavljene u “Službenom listu SRJ”, broj 35/2001) se dalje ističe da je polazeći od odredaba člana 26. Ustava SRJ (po kojoj svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u zakonom određenom postupku), člana 54. st. 1. i 2, člana 65. stav 1. člana 67. stav 4, člana 118. stav 2. Ustava SRJ, potom odredaba člana 101. Ustava Republike Srbije, kao i podatata koje je dostavio Vrhovni sud Srbije, Sud našao da su osporenom odlukom o razrešenju sudijske dužnosti “povređene slobode i prava građana utvrđena Ustavom SRJ, odnosno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv nezakonitog akta, kao i odredbe Ustava SRJ koje garantuju da “državni organi ne mogu rešavati o pravima i obavezama pojedinaca ako pri tome ne primenjuju zakonom utvrđeni postupak kojim se svakom obezbeđuje jednaka zaštita tih prava u odgovarajućem postupku”.

42  Sporovi koji nastaju u postupku izbora republičkih organa u Crnoj Gori, ne dolaze pred Sud Srbije i Crne Gore, jer su to prema Zakonu o Ustavnom sudu Crne Gore izborni sporovi o kojima odlučuje Ustavni sud ove Republike. Osim toga, Ustav Crne Gore poznaje i institut ustavne žalbe pred Ustavnim sudom Crne Gore (član 113. stav 1. tačka 4. Ustava ).

43  Podnošenje žalbe Sudu Srbije i Crne Gore, na osnovu člana 9. Povelje, od donošenja Ustavne povelje pa do 7. jula 2004. godine je faktički bilo i nemoguće, jer ovaj Sud nije bio konstituisan. Međutim, ni do 1. januara 2005. godine Sud Srbije i Crne Gore se nije oglašavao po pitanjima iz svoje nadležnosti utvrđene članom 46. Ustavne povelje, a time ni po žalbama građana podnetim ovom sudu.

44 Vid. član 9. stav 1. i 3. i član 46. Ustavne povelje i član 9. stav 1. Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, u kome je utvrđeno da svako ima pravo na delotvornu sudsku zaštitu u slučaju da mu je povređeno ili uskraćeno neko pravo zajemčeno Poveljom, kao i pravo na uklanjanje posledica takvog kršenja.

45 Vid. član 124. Ustava u kome je utvrđeno pravo na pravni lek, odnosno drugo pravno sredstvo.

46 I u našoj ustavnopravnoj teoriji (P. Nikolić, R. Marković, M. Pajvančić, D. Stojanović) kada se govori o izobrnoj funkciji parlamenta, tada se navodi da u okviru te funkcije parlament bira i razrešava određene nosioce javnih funkcija, odnosno članove izvršnih i sudskih organa vlasti.

47 Vid. odredbe čl. 12, 22, 53, člana 73. tačka 10, čl. 101. i 124. i člana 125. stav 1. tačka 7. Ustava Republike Srbije.

48  Pravno sredstvo (žalba, prigovor, predlog i sl.) kojim bi se osporavala odluka o razrešenju sudijske dužnosti mogao bi Ustavnom sudu podneti svaki razrešeni sudija ako smatra da su u toku postupka razrešenja učinjene nepravilnosti koje vređaju ustavne i zakonske odredbe, odnosno sudija koji smatra da mu je sudijska dužnost prestala na protivustavan ili protivzakonit način. Spor bi se mogao pokrenuti u cilju poništenja odluke o razrešenju, a Ustavni sud bi mogao prihvatiti zahtev i poništiti ceo postupak razrešenja ili deo tog postupka, ako utvrdi da su povrede postupka učinjene na štetu razrešenog sudije.

49 Ima autora koji smatraju da ovu zaštitu ubuduće treba pružati kroz institut ustavne žalbe pred Ustavnim sudom Srbije. Tako npr. Z. Tomić kaže da bez generalnog ustavnog pravila o pravom mestu i realnom polju primene ustavne žalbe nema nezavisne kompetentne pravne zaštite od samovoljnog, protivpravnog, skupštinskog razrešenja sudija. Z Tomić, op. cit., str. 325.