Aleksandar Todorović

ZAKON O JAVNIM PREDUZEĆIMA

Donošenje Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa ("Službeni glasnik RS", br. 25/2000) proizišlo je iz potrebe da se ova materija na republičkom nivou konačno uskladi sa saveznim propisima, pre svega Zakonom o preduzećima. Ovo je i naglašeno u uvodnim odredbama Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa (dalje: Zakon), koje govore o pojmu javnog preduzeća.

Ovaj zakon, kao i Zakon o preduzećima u pojmu javnog preduzeća sadrži dve kumulativne odrednice:

1) pre svega javno preduzeće je ono preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg interesa,

2) kao takvo može ga osnovati samo država, odnosno jedinica lokalne samouprave.

Međutim, ovaj zakon je hteo da obuhvati i druge oblike organizovanja koji obavljaju delatnost od opšteg interesa, a nisu osnovani od strane države, odnosno jedinice lokalne samouprave. Ovde je dakle, reč o oblicima organizovanja koji nisu javna preduzeća, u smislu Zakona, odnosno Zakona o preduzećima. Iz samog naziva Zakona može se videti da predmet njegovog uređivanja predstavlja obavljanje delatnosti od opšteg interesa, pri čemu javna preduzeća predstavljaju jedinstven oblik koji tu delatnost obavlja.



OPŠTI INTERES


U smislu Zakona, pod delatnostima od opšteg interesa, smatraju se delatnosti koje su kao takve određene zakonom u oblasti: proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja; istraživanja, proizvodnje, prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tečnog gasa; prometa nafte i naftnih derivata; železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja; telekomunikacija; izdavanja službenog glasila Republike Srbije; informisanja; izdavanja udžbenika; korišćenja, upravljanja, zaštite i unapređivanja dobara od opšteg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, šume, plovne reke, jezera, obale, banje, divljač), kao i komunalne delatnosti, ali i delatnosti od strateškog značaja za Republiku, kao i delatnosti neophodne za rad državnih organa i organa jedinice lokalne samouprave, utvrđene zakonom.

Delatnost od opšteg interesa obavljaju, pre svega, javna preduzeća, ali je isto mogu obavljati i drugi oblici pre


duzeća, zatim deo preduzeća i preduzetnik, u skladu sa gore navedenim propisima koji uređuju materiju i pravni položaj, kako preduzeća, tako i preduzetnika.

Međutim, kada su u pitanju drugi oblici organizovanja, Zakon predviđa dodatni uslov za obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Ovi oblici mogu obavljati delatnost od opšteg interesa samo ukoliko im je nadležni organ poverio obavljanje tih delatnosti. Kada je taj uslov ispunjen, drugi oblici preduzeća, deo preduzeća i preduzetnik u obavljanju delatnosti od opšteg interesa imaju isti položaj kao i javno preduzeće, osim ukoliko odredbama Zakona nije drukčije propisano.

Javna preduzeća, drugi oblici preduzeća i preduzetnik, kada u obavljanju delatnosti od opšteg interesa koriste dobra od opšteg interesa, plaćaju naknadu za korišćenje tih dobara u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa, odnosno zaštita, unapređenje i korišćenje dobara od opšteg interesa.

Članom 27. stav 1. Zakon je utvrdio na koji način se obezbeđuje opšti interes u javnom preduzeću. Ovom odredbom Zakon je utvrdio ovlašćenja osnivača kojima se taj cilj postiže, pa tako Vlada Republike Srbije, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine uz saglasnost Vlade Republike Srbije, kad Republika nije osnivač, daje saglasnost na: statut; davanje garancija, avala, jemstava, zaloga i drugih sredstava obezbeđenja za poslove koji nisu iz okvira delatnosti od opšteg interesa; tarifu (odluku o cenama, tarifni sistem i dr.), osim na odluku o cenama proizvoda i usluga koje su na saveznom nivou; raspolaganje (pribavljanje i otuđenje) imovinom preduzeća veće vrednosti, koja je u neposrednoj funkciji obavljanja delatnosti od opšteg interesa, utvrđenu osnivačkim aktom; akt o opštim uslovima za isporuku proizvoda i usluga; ulaganje kapitala; statusne promene; akt o proceni vrednosti državnog kapitala i iskazivanju tog kapitala u akcijama, kao i na program i odluku o svojinskoj transformaciji; odluke o isplati sredstava na ime sponzorstva, donacija, humanitarne pomoći, sportskih aktivnosti, reklama, propagande i reprezentacije, odluku o visini zarade predsednika upravnog i nadzornog odbora i naknade za rad članova upravnog i nadzornog odbora; druge odluke, u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa i osnivačkim aktom. Predlog za davanje saglasnosti iz stava Vladi Republike Srbije podnosi nadležno ministarstvo.

Na isti način kao što je to predviđeno članom 27. stav 1, opšti interes će se obezbeđivati i u društvima kapitala sa većinskim učešćem državnog kapitala koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, pod uslovom da osnivačkim aktom tog društva nije drukčije uređeno.

Najzad, ostvarivanje opšteg interesa u drugim oblicima preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa za Republiku, odnosno za jedinicu lokalne samouprave ili autonomnu pokrajinu, obezbeđuje se davanjem saglasnosti Vlade Republike Srbije, odnosno nadležnog organa jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine uz saglasnost Vlade Republike Srbije na: statut; tarifu (odluku o cenama, tarifni sistem i dr.) osim na odluku o cenama proizvoda i usluga koje su na saveznom nivou; druge odluke u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje pojedine delatnosti od opšteg interesa i ugovorom. Predlog za davanje saglasnosti Vladi Republike Srbije podnosi nadležno ministarstvo, a ove odredbe se shodno primenjuju i na preduzetnika koji obavlja delatnost od opšteg interesa.



OSNIVANJE


Javno preduzeće osniva Republika Srbija, koja ostvaruje prava osnivača preko Vlade Republike Srbije. Javno preduzeće za obavljanje komunalne delatnosti ili delatnosti od značaja za rad organa jedinice lokalne samouprave može da osnuje jedinica lokalne samouprave, aktom koji donosi skupština jedinice lokalne samouprave. Javno preduzeće može da osnuje i skupština autonomne pokrajine.

Akt o osnivanju javnog preduzeća (u daljem tekstu: osnivački akt), pored odredaba utvrđenih saveznim zakonom kojim se uređuje pravni položaj preduzeća, sadrži i odredbe o: osnivačkom kapitalu; pravima, obavezama i odgovornostima preduzeća i osnivača u obavljanju delatnosti od opšteg interesa; imovini za čije je raspolaganje (otuđenje i pribavljanje) potrebna saglasnost osnivača; drugim pitanjima koja su od značaja za nesmetano obavljanje delatnosti za koju se osniva javno preduzeće.

Javno preduzeće osniva se i posluje radi: obezbeđivanja trajnog obavljanja delatnosti od opšteg interesa i urednog zadovoljavanja potreba korisnika proizvoda i usluga; razvoja i unapređivanja obavljanja delatnosti od opšteg interesa; obezbeđivanja tehničkotehnološkog i ekonomskog jedinstva sistema i usklađenosti njegovog razvoja; sticanja dobiti; ostvarivanja drugog zakonom utvrđenog interesa.

Početak poslovanja javnih preduzeća, drugih oblika preduzeća i preduzetnika koji obavljaju delatnost od opšteg interesa vezan je za odluku nadležnog državnog organa kojom se utvrđuje da su ispunjeni uslovi za obavljanje te delatnosti u pogledu: tehničke opremljenosti; kadrovske osposobljenosti; zaštite na radu; zaštite i unapređenja životne sredine; drugih uslova propisanih Zakonom i zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa.

Osnivanje drugih oblika preduzeća i preduzetnika koji obavljaju delatnost od opšteg interesa vrši se prema propisima o preduzećima i preduzetnicima, međutim početku obavljanja delatnosti kod ovih oblika organizovanja prethodi zaključivanje ugovora o pravima i obavezama u obavljanju delatnosti od opšteg interesa (u daljem takstu: ugovor), koji ovi oblici organizovanja zaključuju sa Vladom, odnosno izvršnim organom jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine uz saglasnost Vlade Republike Srbije. Ovim ugovorom uređuju se prava, obaveze i odgovornosti između drugih oblika preduzeća ili preduzetnika, koji obavljaju delatnost od opšteg interesa i države, odnosno jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine.


Ugovor o kome je reč, sadrži naročito odredbe o:

- radu i poslovanju preduzeća, odnosno preduzetnika; pravima i obavezama u pogledu korišćenja sredstava u državnoj svojini za obavljanje delatnosti od opšteg interesa, u skladu sa zakonom;

- obavezama preduzeća, odnosno preduzetnika u pogledu obezbeđivanja uslova za kontinuirano, uredno i kvalitetno zadovoljavanje potreba korisnika proizvoda i usluga; međusobnim pravima i obavezama u slučaju kada nisu obezbeđeni ekonomski i drugi uslovi za obavljanje delatnosti od opšteg interesa; pravima i obavezama u slučaju poremećaja u poslovanju preduzeća;
- drugim pravima i obavezama koja proizilaze iz odredaba Zakona; drugim pitanjima koja su od značaja za ostvarivanje i zaštitu opšteg interesa.

Prava, obaveze i odgovornosti između javnih preduzeća ili preduzeća sa većinskim učešćem državnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opšteg interesa i države, odnosno jedinice lokalne samouprave ili autonomne pokrajine, uređuju se aktom o osnivanju, a pojedina prava i obaveze mogu se urediti i ugovorom, na način utvrđen Zakonom i zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa.



IMOVINA


Imovinu javnog preduzeća i drugih oblika preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, čine pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima, novčana sredstva i hartije od vrednosti i druga imovinska prava, uključujući i pravo korišćenja dobara od opšteg interesa. Osim toga, preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, za obavljanje te delatnosti mogu koristiti i sredstva u državnoj i drugim oblicima svojine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje pojedine delatnosti od opšteg interesa, osnivačkim aktom i ugovorom. Javna preduzeća i preduzeća sa većinskim učešćem državnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, imaju svoju imovinu kojom upravljaju i raspolažu u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuje pravni položaj preduzeća, zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa, osnivačkim aktom i ugovorom.

Preduzeća sa privatnim kapitalom, odnosno preduzeća sa većinskim učešćem privatnog kapitala, koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, imaju svoju imovinu kojom upravljaju i raspolažu u skladu sa saveznim zakonom kojim je uređen pravni položaj preduzeća, osnivačkim aktom i ugovorom.

Javno preduzeće za svoje obaveze odgovara celokupnom svojom imovinom. Drugi oblici preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa za svoje obaveze odgovaraju u skladu sa Zakonom o preduzećima. Preduzetnik koji obavlja delatnost od opšteg interesa za svoje obaveze odgovara celokupnom svojom imovinom.



ORGANIZACIJA I POSLOVANJE


Organi javnog preduzeća jesu:

- upravni odbor, kao organ upravljanja;

- direktor, kao organ poslovođenja;

- nadzorni odbor, kao organ nadzora.

Upravni odbor i direktor javnog preduzeća čine upravu javnog preduzeća. Osnivačkim aktom ili statutom javnog preduzeća može se utvrditi da se u javnom preduzeću bira i izvršni odbor direktora. Predsednika i članove upravnog odbora javnog preduzeća, osim predstavnika zaposlenih, imenuje i razrešava osnivač. Predstavnici zaposlenih biraju se na način utvrđen statutom. Osnivačkim aktom javnog preduzeća utvrđuje se broj članova upravnog odbora, kao i njihov mandat. Predsednik upravnog odbora ima zamenika koga određuje osnivač aktom o imenovanju upravnog odbora. Aktom o imenovanju predsednika i članova upravnog odbora javnog preduzeća može se odrediti da predsednik upravnog odbora ostvaruje u javnom preduzeću prava i obaveze iz radnog odnosa. Ovim aktom se, takođe, može odrediti i visina zarade predsednika upravnog odbora ili se može ovlastiti upravni odbor da utvrdi visinu zarade. Članovi upravnog odbora imaju pravo na odgovarajuću naknadu za rad u upravnom odboru, čiju visinu utvrđuje upravni odbor javnog preduzeća, zavisno od kretanja zarada u javnom preduzeću i uspešnosti njegovog poslovanja. Istovetne odredbe koje se odnose na izbor, status i naknade propisane su i za članove nadzornog odbora.

Direktora javnog preduzeća imenuje i razrešava osnivač. Osnivačkim aktom javnog preduzeća utvrđuje se mandat direktora. Osnivač može do imenovanja direktora javnog preduzeća da imenuje vršioca dužnosti direktora. Vršilac dužnosti direktora može obavljati tu funkciju najduže jednu godinu.

Upravni odbor javnog preduzeća ima delokrug upravnog odbora i skupštine, utvrđen saveznim zakonom i statutom, a isto važi i za direktora javnog preduzeća i nadzorni odbor.

Opšti akti javnog preduzeća su statut i drugi opšti akti utvrđeni zakonom. Drugi oblici preduzeća koji obavljaju delatnost od opšteg interesa imaju opšte akte u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuje pravni položaj preduzeća.

Javna preduzeća i drugi oblici preduzeća koji obavljaju delatnost od opšteg interesa upisuju se u sudski registar u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuje pravni položaj preduzeća, ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa. Preduzetnik koji obavlja delatnost od opšteg interesa upisuje se u registar u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuje pravni položaj preduzeća, zakonom kojim se uređuje položaj preduzetnika, ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje obavljanje pojedine delatnosti od opšteg interesa.

Javna preduzeća i preduzeća sa većinskim učešćem državnog kapitala koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, mogu osnovati zavisno društvo kapitala za obavljanje delatnosti iz predmeta svog poslovanja, utvrđenog osnivačkim aktom. Na akt kojim se osniva zavisno društvo kapitala saglasnost daje Vlada Republike Srbije, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave i Vlada Republike Srbije, kad Republika nije osnivač. Pored osnivanja navedenih oblika, javna preduzeća, kao i preduzeća sa većinskim učešćem državnog kapitala i drugi oblici preduzeća koja obavljaju delatnost od opšteg interesa, mogu i ulagati kapital u druga društva kapitala za obavljanje delatnosti od opšteg interesa ili delatnosti koja nije delatnost od opšteg interesa, na osnovu prethodne saglasnosti Vlade Republike Srbije. Predlog za davanje saglasnosti Vladi Republike Srbije podnosi nadležno ministarstvo.

Osnivač javnog preduzeća odlučuje o raspodeli dobiti. Ako je osnivač javnog preduzeća jedinica lokalne samouprave, odnosno autonomna pokrajina, odluka o raspodeli dobiti donosi se uz saglasnost Vlade Republike Srbije, na predlog nadležnog ministarstva. Unapređenje rada i razvoja javnog preduzeća zasniva se na dugoročnom i srednjoročnom planu rada i razvoja. Za svaku kalendarsku godinu javno preduzeće donosi godišnji program poslovanja kojim posebno prikazuje planirane izvore prihoda i pozicije rashoda po namenama. Na planove i programe, takođe, saglasnost daje Vlada Republike Srbije, na predlog nadležnog ministarstva.

Javno preduzeće može, pored delatnosti za čije je obavljanje osnovano, da obavlja i druge delatnosti uz saglasnost osnivača. Promena sedišta i firme javnog preduzeća vrši se uz saglasnost osnivača, na način utvrđen osnivačkim aktom javnog preduzeća.

U slučaju poremećaja u poslovanju javnog preduzeća i preduzeća sa većinskim učešćem državnog kapitala, koje obavlja delatnost od opšteg interesa, osnivač može preduzeti mere (član 25. stav 1) kojima će obezbediti uslove za nesmetano funkcionisanje preduzeća i obavljanje delatnosti za koje je preduzeće osnovano, osim ako je osnivačkim aktom i zakonom kojim se uređuje obavljanje delatnosti od opšteg interesa drugačije određeno, a naročito: promenu unutrašnje organizacije javnog preduzeća; razrešenje organa koje imenuje i imenovanje privremenih organa preduzeća; ograničenja prava pojedinih delova preduzeća da istupaju u pravnom prometu sa trećim licima; ograničenje u pogledu prava raspolaganja pojedinim sredstvima u državnoj svojini; druge mere određene zakonom kojim se uređuju uslovi i način obavljanja delatnosti od opšteg interesa i osnivačkim aktom.

Kad poremećaj u poslovanju javnog preduzeća čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave, odnosno autonomna pokrajina može imati za posledicu ugrožavanje života i zdravlja ljudi ili imovine, a nadležni organ osnivača ne preduzme blagovremeno mere na koje ga je ovlastio Zakon u članu 25. stava 1, te mere može preduzeti Vlada Republike Srbije.

Za vreme ratnog stanja ili neposredne ratne opasnosti osnivač može u javnom preduzeću i preduzeću sa većinskim učešćem državnog kapitala koje obavlja delatnost od opšteg interesa, utvrditi organizaciju za izvršavanje poslova od strateškog značaja za Republiku.

U javnom preduzeću i drugim oblicima preduzeća koji obavljaju delatnost od opšteg interesa pravo na štrajk zaposleni ostvaruju u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju uslovi za organizovanje štrajka (Zakon o štrajku), kolektivnim ugovorom i aktom osnivača, odnosno poslodavca o minimumu procesa rada. U slučaju da se u javnom preduzeću, odnosno u drugom obliku preduzeća koje obavlja delatnost od opšteg interesa, ne obezbede uslovi za ostvarivanje minimuma procesa rada, ministarstvo nadležno za oblast u okviru koje je ta delatnost, preduzima neophodne mere, ako oceni da mogu nastupiti štetne posledice za život i zdravlje ljudi ili njihovu bezbednost i bezbednost imovine ili druge štetne neotklonjive posledice, i to: uvođenje radne obaveze; angažovanje radnika iz drugih tehničkotehnoloških sistema i drugih radnika; pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti direktora i predsednika i članova upravnog odbora javnog preduzeća.



OBAVEZA USKLAĐIVANJA POSLOVANJA


Prelaznim odredbama (čl. 3135) uređena je obaveza, način i rokovi usklađivanja opštih akata i poslovanja javnih predzeća i drugih oblika organizovanja sa Zakonom. Danom njegovog stupanja na snagu (28. jul 2000. godine) postojeća javna preduzeća, kao i druga preduzeća i preduzetnici koji obavljaju delatnost od opšteg interesa, nastavljaju sa radom u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona i osnivačkim aktom, ali su osnivači navedenih oblika organizovanja dužni da usklade osnivačka akta tih preduzeća sa odredbama ovog zakona u roku od šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu, ako nije drukčije određeno. Za postojeća javna preduzeća osnovana zakonom za obavljanje delatnosti od opšteg interesa koja čine jedinstven tehničkotehnološki sistem i javna preduzeća i drugi oblici preduzeća koja je do dana stupanja na snagu Zakona to javno preduzeće osnovalo, Vlada Republike Srbije doneće akta o osnivanju u kojima će utvrditi i načela za organizaciju tih preduzeća.

Drugi oblici preduzeća, delovi preduzeća i preduzetnici, kojima je povereno obavljanje delatnosti od opšteg interesa, nastavljaju sa radom u skladu sa propisima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu Zakona i u skladu sa ugovorom o poveravanju obavljanja delatnosti, do usklađivanja tih ugovora sa odredbama ovog zakona. Usklađivanje ugovora sa odredbama Zakona, izvršiće se u roku od šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu.

Najzad, postojeća javna preduzeća i drugi oblici preduzeća koji obavljaju delatnost od opšteg interesa, uskladiće svoje opšte akte, organizaciju i poslovanje sa odredbama Zakona u roku od šest meseci od dana usklađivanja osnivačkih akata za ta preduzeća. Danom stupanja na snagu Zakona postojeća javna preduzeća i preduzeća sa većinskim učešćem državnog kapitala, ne mogu da vrše isplate sredstava za: sponzorstvo, donaciju, humanitarne, sportske i slične aktivnosti, reklamu, propagandu i reprezentaciju; zarade predsednika upravnog odbora, odnosno naknade za rad članova upravnog odbora; naknade predsednika i članova nadzornog odbora, dok ne pribave saglasnost Vlade Republike Srbije.

Od obaveze usklađivanja svog rada sa Zakonom izuzeta su preduzeća sa ulogom stranih ulagača koja su osnovana u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje pojedinih delatnosti od opšteg interesa. Odredbom člana 35. Zakona izričito se predviđa da ovi oblici nastavljaju sa radom u skladu sa osnivačkim aktom, opštim aktima i datom saglasnošću Vlade Republike Srbije.