Prof. dr Vojislav Stanovčić
Srpska akademija nauka i umetnosti, Beograd

OSNOVNI CILJEVI I PRAVCI PROMENA NAŠEG PRAVNOG SISTEMA

Zgradu našeg pravnog sistema kao celinu neophodno je postaviti na nove moderne i sa civilizacijskim dostignućima usaglašene temelje u pogledu načela i institucija, a isto tako i pojedine velike oblasti odnosno grane prava. Ono što bi stalno trebalo imati pred očima jeste uvođenje i razvijanje garantija prava i sloboda građana, uspostavljanje i razvitak otvorenog i razvijenog civilnog društva, pridržavanje načela, ustanova i procedura koje bi obezbedile kako legitimnost sistema u celini tako i pojedinih akata i mera. Jedna opšta orijentacija trebalo bi da bude ona, koju smo već čuli da se proklamuje i hvali, ali smo imali priliku videti da se ne primenjuje. A to je deviza da bi trebalo da bude slobodno sve što iz valjanih razloga nije izričito zakonom zabranjeno. Poštovanje ovakvog filozofskog pristupa podrazumevalo bi i neophodnu tzv. deregulaciju. Pravni sistem bi trebalo da omogući dovoljno široke i liberalne okvire za preduzetništvo i da olakšava promet.

Za vladavinu prava je veoma važna procedura, valjan, fer postupak u celini i u svakoj grani prava prema njenim specifičnostima, ono što u anglosaksonskom pravu zovu "the due process of law". To je pre svega važno kad se odlučuje o ljudskim pravima, ali i u odlučivanju o izborima, u parlamentima, prilikom usvajanja zakona i drugim sličnim situacijama u kojima pridržavanje određene procedure unapređuje i demokratiju i vladavinu prava. Na primer, s gledišta načela vladavine prava izgledaju nam vrlo manjkavi predlozi o tome ko bi imao pravo da učestvuje na referendumu u Crnoj Gori (ukoliko bude bio raspisan). Slična ocena bi se mogla dati i o nekim ranijim plebiscitarnim izjašnjavanjima u Srbiji (i nekim drugim republikama bivše SFRJ).

Potrebno je institucionalno razraditi i u praksi obezbediti ustavom proklamovanu odredbu da se domaće pravo u pogledu ljudskih prava i obaveza uskladi sa međunarodnim pravom i sa obavezama Jugoslavije koje proističu iz međunarodnih ugovora. Isto tako ustavom je proklamovano načelo da se odredbe međunarodnog prava i ugovornih obaveza Jugoslavije neposredno primenjuju od strane sudova, a to se u praksi ne čini.

Neposredno primenjivanje će se odnositi, kad se za to stvore uslovi, i na regionalni evropski sistem ljudskih prava i njihove sudske zaštite.

Nije sve jednostavno ni u pogledu primene međunarodnih normi. Na primer, međunarodna Konvencija o smanjivanju broja lica bez državljanstva (doneta 1961), motivisana idejom smanjivanja dvostrukog državljanstva, otežava rešavanje problema nastalih raspadom bivših socijalističkih federacija, jer faktička situacija i nalaže da se pri rešavanju problema lica bez državljanstva vodi računa o njihovom stvarnom položaju. SR Jugoslavija, inače, nije ratifikovala ovu konvenciju.

Politička institucionalizacija znači da ustanove zaista vrše ulogu koja im je namenjena. Institucionalizacija umesto prevelikog udela lične volje ili samovolje nekog nosioca vlasti, pretpostavlja i zahteva ustanove (institucije) kao centre odlučivanja sa izvesnom nepristrasnošću, "objektivnošću", pravljenjem suštinske razlike između ličnog gledanja, odnosa ili imovine, s jedne, i javnog ovlašćenja i dužnosti, s druge strane.



Političke i ustavnopravne reforme

Nema nikave sumnje da od velikih pravnih grana (tzv. pozitivnog prava), detaljnu rekonstrukciju zahtevaju sve, a hitnu bar osnovne grane, u prvom redu ustavno pravo, krivični postupak, privredno pravo.

Ustavno pravo neophodno je uskladiti i reformisati, naročito delove koji se tiču zaštite prava i sloboda, te izbornog prava, prava udruživanja, slobode informisanja, autonomije u okviru ustava za brojne subjekte, delovi koji se tiču teritorijalnopolitičke organizacije, eventualne regionalizacije i u svakom slučaju lokalne samouprave, kao i mnogih delova čija implementacija nije mogla da se postigne, jer je za to bilo i sistemskih smetnji ili se isprečila politička volja i samovolja. Ovo se, npr. tiče nekih osnovnih institucija (možda parlamentarizam umesto superpredsedničkog sistema, drugačiji izborni principi i zakoni, zakoni koji bi trebalo da obezbede slobodu informisanja, mišljenja i izražavanja tj. slobodu štampe, bolje garantije za poštovanje načela habeas corpus, veća uloga sudova u kontroli uprave i zaštiti prava građana i druga o kojima će dalje biti reči).

Možda bi jedna od najvećih ustavnopravnih i političkih promena trebalo da bude ona koja će predsednički ili superpredsednički sistem zameniti parlamentarnim. U tzv. postkomunističkim zemljama istočne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza uspostavljeni su predsednički ili polupredsednički sistemi. Često se kaže da neke okolnosti, kao opšta nesigurnost, neizvesnost, mogućnost socijalnih, a negde etničkih potresa, teškoće tzv. tranzicije zahtevaju koncentraciju vlasti u jedne ruke. Ali dobri stručnjaci koji proučavaju procese tzv. preobražaja od autorizatizma ka demokratiji i u Južnoj Americi i u Istočnoj Evropi, u nekoliko radova ukazuju da u preobražaju o kojem je reč parlamentarizam ima niz prednosti, a prezidencijalizam nosi više opasnosti.

U okviru parlamentarnog sistema u kojem je zakonodavno telo relativno adekvatan izraz uticajnih snaga u društvu, različite, pa i umerene i najpametnije snage društva mogu uticati na javne poslove. U postizanju toga i kasnije u radu parlamenta značajnu ulogu imaju sloboda izražavanja, sloboda rasprave, pravo inicijative (tamo gde ovo pravo postoji), institucije poslaničkog pitanja i interpelacije (koje inače nisu predviđene u SR Jugoslaviji ni u Republici Srbiji), koje je neophodno uvesti.

Rasprostranjena je pojava da ono što daje ustav bude oduzeto zakonima ili čak podzakonskim aktima. U nas se to dešava i sada.

Odredbe ustava koje se odnose na prava i slobode građana prema samom slovu ustava neposredno se primenjuju. To je dobro rešenje, koje unekoliko povećava sigurnost od ukidanja ustavnih prava i sloboda pomoću zakona, pa se zato ističu zahtevi za proširivanjem spektra prava i sloboda koji se propisuju ustavom i neposredno primenuju (tj. bez da nekim zakonom bude preciziran način na koji će se i uslovi koje bi tebalo ispuniti za korišćenje ili uskraćivanje korišćenja tih prava).. Ali takvi zahtevi, u kojima se ide veoma široko, u protivrečnosti su sa poznatim zahtevima pravne teorije, pa i razloga vezanih za ustave kao osnovne i najviše pravne akte, da tekst ustava bude što kraći, da norme budu izražene jednim lapidarnim stilom i da se onda što ređe menjaju, jer to traže i razlozi pravne stabilnosti.

Bilo bi normalno da se zakonima može regulisati samo način (postupak) primene ustavnih pravila, a ne sadržaj sloboda i prava. Zakone koji se odnose na ovu materiju trebalo bi izdvojiti u grupu zakona koji se donose po složenijoj zakonodavnoj proceduri, čime bi se otežalo i njihovo olako menjanje i bolja zaštitila prava i slobode građana. Radi ove bolje zaštite bilo bi neophodno šire omogućiti institut ustavne žalbe koji bi omogućavao odgovarajući postupak pred ustavnim sudovima kad su u pitanju povrede i zaštita ljudskih prava i sloboda.

U nas već imamo više dobrih projekta, ideja, analiza i preporuka ustavnih, političkih i pravnih promena za SR Jugoslaviju i Republiku Srbiju, u kojima se zastupa načelo vladavine prava, podele vlasti odn. uzajamne kontrole i ravnoteže i podnose brojni drugi predlozi s ciljem da se država demokratizuje i da se poboljša status građana tj. njihova prava i slobode.

Više ovih projekta predviđa "Visoki savet pravosuđa", "Pravni savet" ili sličnu ustanovu koja bi trebalo da ojača položaj i nezavisnost sudova i sudija povećavanjem uticaja stručnih i profesionalnih organizacija na njihovo biranje, unapređivanje i smenjivanje.

Predsednik republike bi prema ovom projektu dobio ulogu klasičnog reprezentativnog državnog poglavara kojeg bira narodna skupština i čija se odgovornost na odgovarajući način institucionalizuje. Radi povećavanja odgovornosti i predsednika republike i vlade, predlaže se ustanova premapotpisa premijera i odgovarajućih ministara na akte, odn. odluke predsednika republike. Ovom ustanovom se vlada dovodi u položaj da se ne može izvući od odgovornosti za akte predsednika republike.

Nekoliko projekata predviđa uvođenje ustanove ombudsmana, opštih i regionalnih, a prema drugom projektu i posebnog za manjine, to želimo posebno naglasiti da je potrebna podrška i jednoj ovakvoj ustanovi koja je dosada u nekim skandinavskim zemljama pokazala velike prednosti, pa preneta sa odgovarajućim modifikacijama u druge skandinavske zemlje, a zatim i na neke druge zemlje kao zakonom uspostavljena ustanova koja istražuje predstavke (žalbe) građana na birokratske zloupotrebe. Verovatno će se doneti poseban zakon o ombudsmanu.

Prava manjina (ideoloških, političkih, verskih, etničkih i dr.) su korekcija principa vladavine većine. Svakako bi bilo neophodno doneti zakon o zaštiti manjinama, koji bi kodifikovao sve ono što već postoji u ustavnim odredbama, u međunarodnim ugovorima i drugim aktima međunarodnog prava koji nas obavezuju, a svakako vrlo pomno razmotriti i uneti u takav zakon najbolje i primenljive ideje koje postaju nekakvi civilizacijski standardi, pa i ako nisu deo postojećeg međunarodnog prava. Iskustvo suživota manjina u Vojvodini može korisno poslužiti, a isto tako i problemi i predlozi koji su se tamo javljali, jer oni najvažniji i najkorisniji ne dovode u pitanje teritorijalni integritet i suverenitet države.

Po jednom projektu Jugoslavija, a po drugom projektu Srbija, imale bi dvodomnu skupštinu. U prvom slučaju bi Narodna skupština imala Dom građana i Dom regiona, a u drugom slučaju Skupština Srbije bi imala Senat kao drugi dom, koji bi bio predstavništvo pokrajina i regiona. Prema prvom projektu bi i neki regioni imali dvodomne skupštine.



Lokalna i regionalna samouprava

Nadležnost opština u Srbiji je veoma ograničena, a isto tako i finansijska sredstva s kojima mogu da raspolažu. Samo jedan republički zakon, donet na osnovu ustavnog zakona o izmenama i dopunama ustavnog zakona za sprovođenje ustava (a ovakvih zakona ima više) pretvorio je u državnu imovinu raniju tzv. društvenu imovinu, a to praktično znači i najvažnija sredstva koja su prema ranijim zakonima ili na osnovu vremenski još starijih prava pripadala opštinama.

Više radova, naučnih skupova, istraživanja, zalaganja za regionalizaciju, ukazuju da je u nas izvršena jedna preterana centralizacija koja onemogućava lokalnu (i regionalnu) samoupravu, a verovatno i onemogućava racionalno raspolaganje mnogim sredstvima kojima se centralizovano upravlja. Od strane vršilaca vlasti se sredstva ne samo upotrebljavaju (usus) nego često i zloupotrebljavaju (abusus), odnosno prisvajaju bilo direktno bilo zloupotrebom političkih položaja radi sticanja monopolskog položaja ili previlegija u pogledu raspolaganja sredstvima u urbanim sredinama (poslovni prostor, zemljište za izgradnju, dozvole za nadogradnju) ili u preduzećima u kojima su političke ličnosti i direktori ili vlasnici. Ovo je rasprostranjen slučaj iako postoji i ustavna zabrana i zakon koji izričito ne dozvoljavaju da članovi vlada budu direktori preduzeća ili vrše neke druge javne poslove.

Lokalna i regionalna samouprava se u teoriji demokratije i konstitucionalizma posmatraju kao važan elemenat vertikalne podele vlasti, koja služi gore već više puta pominjanoj svrsi. Može se zaključiti da sadašnje opštine i okruzi u Srbiji, s obzirom na veličinu teritorije i na u praksi uzak krug nadležnosti, ne mogu uspešno ispuniti ulogu organa regionalne, a opštine su lišene mogućnosti da bi ispunile ulogu lokalne samouprave. Okruzi su oblik dekoncentracije vlasti, necentralni organi na koje centralna vlast ima odlučujući uticaj. A opštine su u praksi lišene mnogih poslova i izvora koji u razvijenim zemljama obično pripadaju lokalnoj samoupravi.

U nas se potonjih godina piše o regionalizmu i regionima, a u novije vreme i o kantonizaciji, odnosno kantonima. Prostorni i ekonomski, a i neki razlozi tehničkotehnološke prirode, naročito kad se radi o razvijanju infrastrukture, zaštiti čovekove okoline itd., ali i neki razlozi koji se tiču višenacionalnih zajednica – govore u prilog regionalizacije. Tome se posvećivala znatna pažnja i zbog značaja tih pitanja u kontekstu evropske integracije. Pretpostavlja se da je region možda onaj oblik koji je dovoljno širok da se u njemu mogu zadovoljavati mnoge potrebe koje se više ne mogu zadovoljiti na lokalnom nivou, a, opet jedinica dovoljno velika da se u njenom okviru organizuju različiti oblici društvenog života, a politički može biti dovoljno jaka i sa većim brojem građanabirača, tako da bude jedna vrsta protivteže centralnoj vlasti, a da ne ugrožava teritorijalnu celovitost države. Regioni možda mogu biti pogodan oblik za rešavanje niza pitanja školstva, jezika i sličnih pitanja tamo gde etnička, jezička i verska struktura stanovništva zahteva prilagođavanje organizacije države toj strukturi, a radi njenog adekvatnijeg uključivanja u političke i kulturne tokove.

Kao što ideja podele vlasti danas podrazumeva i uključivanje vertikalne dimenzije podele vlasti (moći), jer je svaka autentična lokalna i regionalna samouprava i autonomija u stvari disperzija vlasti, odnosno ograničavanje centralne vlasti na ono što joj je ustavom stavljeno u nadležnost, tako i lokalna/regionalna samouprava može predstavljati važan elemenat demokratije u društvu i državi.

Da bi decentralizacija imala i poželjne demokratske efekte za karakter toga sistema najvažniji su:

1) da prema svojoj prirodi krug lokalnih poslova bude u tzv. originernoj nadležnosti, a ne samo poslovi preneseni sa centralnih organa, pa da ostanu i dalje pod njihovom punom kontrolom u pogledu celishodnosti odluka, jer se kontola zakonitosti odluka od strane viših organa podrazumeva;

2) da podela nadležnosti bude zasnovana na pravnim temeljima (prvenstveno na ustavu), a ne da bude plod političke (samo)volje, jer u ovom slučaju je i njeno trajanje neizvesno; i

3) da se kroz te oblike ostvaruje samouprava tj. učešće stanovništva i drugih mogućih subjekata u upravljanju ili u biranju onih koji će upravljati i u donošenju odluka koje se tiču njihovog života u užoj zajednici.
Radi jačanja lokalne i regionalne samouprave potrebno je u sistemu precizirati mesto načela supsidijarnosti po kojem će se izvesno pravo tj. pravno postupanje ili primena norme desiti samo ako je neko drugi propustio da učini ono što je takva norma nalagala ili se ono prvo pravo (u objektivnom smislu) pokaže kao nedovoljno (u upravnom postupku ovo načelo podrazumeva da se može postupiti po opštim pravilima po pitanjima koja nisu uređena zakonima o posebnim postupcima). Ovo načelo u drugom smislu znači da sve što je racionalno obavljati na nižem nivou teritorijalnopolitičke organizacije, nema potrebe da se to centralizuje na neki viši nivo.


Promena pravnih okvira društvenoekonomskog preobražaja

Nedovoljno određenim izrazima "tranzicija" (što je slično jednom izrazu koji smo ranije koristili – "prelazni period" – samo što su im suprotni pravci promena) ili "postkomunizam" koji isto tako ne kazuje baš mnogo, ipak označavaju jedan veliki društvenoekonomski preobražaj, preobražaj od kolektivističkih i političko direktivističkih načela centralističkog usmeravanja prelazimo ka više individualističkim principima i širim slobodama individualnog preduzetništva i većeg uvažavanja privatne svojine. Reklo bi se kao da u nekim deklaracijama taj proces nije toliko sporan, ali kada se pogledaju osnovni principi i politike, a naročito posledice, tj. stvarnost onda se mogu zapaziti i u suštini antireformski potezi, kao i manje ili veće radikalnije reforme. Nije u pitanju samo tzv. socijalna uloga države i njeno ispunjavanje obaveza koje je već u ranijem sistemu preuzela prema izvesnim kategorijama stanovništva svojim načelima opšte zaposlenosti, zaštite na radu, garantija u slučaju nezaposlenosti, obaveza u pogledu zdravstvene zaštite, penzionog osiguranja itd. – u ime kojih obaveza i nečijih prava se država tj. vlada suočava sa problemima koji nameću taktiku (!) da država zadrži veliku meru kontrole nad privrednim delatnostima i novčanim kretanjima koristeći i fiskalne instrumente i neposrednu upravljačku ulogu, a to se možda najjasnije može ilustrovati razlikama u pogledu koncepcija i zamišljene ili vođene politike po nekim ključnim pitanjima koja smo već gore pominjali, kao privatizacija, denacionalizacija, sleđenje ili izbegavanje logike tržišne privrede itd. Tu je u pitanju, nama se čini, još jedna stvar. Država se nerado i teško lišava mogućnosti i "prava" zasnovanih na "zakonima" koji formalnopravno važe da pored imperijuma tj. vlasti, kontroliše društvo i građane i uz pomoć svojine, odn. dominiuma. Nema nikakve sumnje da se time u iste ruke koncentriše mnogo veća moć i efikasnija kontrola nad stanovništvom, a i veće privilegije za one koji svim tim mehanizmima upravljaju, pa mogu biti ne samo javni funkcioneri, ministri itd. nego i menadžeri tj. direktori preduzeća (ili njihovih delova) koja su navodno u javnoj tj. državnoj svojini. U ovom pogledu, kao i u mnogim drugim, naše društvo je žrtva jedne dugo trajuće prakse autoritarnoetatističke prirode, koja nas je već skupo stajala, možda čak i pre nego su komunisti uspostavili vlast i jednu po društvo i privredu rđavu stvar prikazali kao vrlinu. Evo primera, kako je ta vrsta tradicije uticala da mi još nemamo pravog građanskog zakonika, instrumenta bez kojeg ona rečena tranzicija nije zamisliva ako bi hteli da je sprovedemo u režimu neke vladavine prava.
Neophodno je reformisati i kodifikovati građansko pravo i postupak, tj. pravo svojine i druga stvarna prava, obligaciono pravo, trgovačko ili privredno pravo, finasijsko pravo, bankovno pravo itd., mada bi po našem mišljenju najbolje bilo sve obuhvatiti jednim građanskim zakonikom. Pri svemu tome, pa svejedno da li više zakona ili samo jedan, neophodna je ponovna recepcija ili renesansa klasičnih ustanova građanskog prava, a to znači i sistema normi koje regulišu tzv. privredni sistem i omogućavaju slobodu preduzetništva i funkcionisanje tržišne privrede. To bi ustanovama svojine, ugovora i drugim instrumentima pravnog prometa trebalo da vrati karakter i ulogu kakvu imaju u razvijenim tržišnim privredama. Pošto su brojne norme građanskog dispozitivnog karaktera tj. one važe samo ukoliko se subjekti prava nisu drukčije dogovorili, to one proširuju područje slobode koje je ranije bilo okupirano normama imperativnog karaktera i mnogobrojnim ograničenjima, isključenjima (iz prometa, iz vlasništva, iz građanskog prava, itd.) i normama koje su uvodile oblike oduzimanja imovine i ograničavanja korišćenja i plodouživanja svojine. Poštovanje prava na mirno uživanje imovine i na tzv. stečena prava automatski bi se vratilo ukoliko bi došlo do moderne kodifikacije celog korpusa građanskog prava. To bi promenilo i sistem evidencije nepokretnosti i restauriralo načela upisa, a zemljišne knjige i druge dokumentacione instrumente oduzelo bi opštinskoj administraciji i ponovo ih dalo na vođenje sudovima.

Stručnjaci konstatuju pravne praznine koje postoje u oblasti stvarnog prava i koje utiču na pravnu sigurnost i izvesnost, a sve to bi moralo da se uzme u obzir jer govori u prilog hitnosti da se donese građanski zakonik, ukoliko se zaista teži tržišnoj privredi. Već postojeće ustavne odredbe koje izjednačavaju oblike svojine potrebno je obezbediti u stvarnosti svim odgovarajućim pravnim i faktičkim instrumentima (a to podrazumeva i stečaj, hipoteku, i mnogo drugih instituta). U obligaciono pravo su i ranije uneta mnoga dobra rešenja, ali ona moraju da se prošire i na oblasti i pitanja izvan onog uskog kruga koji je etatistički i socijalistički, kao i administrativni karakter sistema, u vrlo suženom obimu ostavljao na slobodno regulisanje od strane stranaka. Mnoge zemlje danas izdvajaju tzv. trgovačko ili privredno pravo. Pošto je i sadašnji ustav SRJ, slično ustavu bivše SFRJ, podelio nadležnost federacije i država članica u pogledu regulisanja ove oblasti, te neće biti lako doći do jedinstvene kodifikacije čitave ove oblasti, iako bi to bilo u skladu sa onom racionalnošću o kojoj smo na početku govorili.

Ne sme se dozvoliti da pravna rešenja idu na ruku sistemu u kojem de facto vlada načelo: čija je vlast njegova je i svojina!



Krivično pravo i postupak

Tendencija da krivično pravo bude jedinstveno, u Jugoslaviji postojala još od 1951. Danas, međutim, imamo veliki broj propisa, pa i onih podzakonskog karaktera, koji u stvari regulišu ovu oblast. Bez obzira na pravne "racionalizacije" i domišljanja kako da ispadne kao da izvesni oblici kažnjavanja nisu krivične kazne već nešto drugo, npr. prekršaji, time se lako povređuju najosnovnija prava (na život i slobodu) i to je pojačavalo autoritarne crte režima. Uzmimo ovaj primer, prošle godine je urednik jednih novina bio kažnjen novčanom kaznom. Takva kazna se može zameniti i kaznom zatvora. U vreme izricanja te kazne računalo se za svakih 60 dinara kazne, ukoliko se kazna ne bi platila, sledi jedan dan zatvora. A novčana kazna je bila tolika da bi njenom zamenom zatvorom, ta kazna zatvora iznosila 54 godine. Nezavisno od toga da li je bilo prekršaja ili nije, postavlja se pitanje da li je to "prekršaj" kad je sankcionisan tolikom kaznom. Ovakvi prekršaji, koji se u stvari, mereno posledicama, tretiraju kao najteža krivična dela, utvrđuju se podzakonskim aktima. Ovde se, pored svih drugih apsurdnosti, krši i ono važno pravno načelo, proklamovano i u našim ustavima, nullum crimen, nula poena sine lege. Potrebna je, dakle, i kodifikacija krivičnog prava.

Krivični postupak, zahteva veće i hitnije promene nego i tzv. materijalno krivično pravo, mada, kao što smo upravo videli, i ono zahteva. Mada sadašnji ustav SR Jugoslavije u oblasti procesnopravnih garancija sadrži izvesnu zaštitu ličnih prava građana, one nemaju praktične vrednosti dok se ne primene, a postojeće zakonodavstvo koje uređuje procesnopravne garantije nije usklađeno sa ustavom. Iako bi, prema samom ustavu, njegove norme trebalo da se neposredno primenjuju, u slučaju njihova sukoba sa odredbama ranijih zakona primenjuju se odredbe tih zakona, koji su prihvaćeni ustavnim zakonima za sprovođenje ustava. Tako su odredbe starog zakona suspendovale odredbe novog ustava.

Vi znate da se na reformi krivičnog postupka radi. Na osnovu onoga što dopire u javnost, moglo bi se zaključiti da te reforme idu u dobrom pravcu, donose nove garancije i poboljšavaju položaj građanina u takvom postupku.



Državna uprava da postane javna služba

Građanin se svakodnevno susreće sa državnom upravom u licu njenih predstavnika (policajaca, činovnika), akata (naredbi, zabrana i dr.) i materijalnih radnji organa uprave. Njega se neposredno tiču brojni tzv. upravni akti tj. pojedinačni pravni akti koji mogu da predstavljaju izjave volje državnih organa ili službenih lica kojima se utvrđuju neke obaveze i sadrže naredbe koje pojedinci moraju izvršavati inače će biti izvršene i protiv njihove volje. Isto tako, za građane je od najvećeg neposrednog interesa i to kakvog je karaktera postupak (the due process of law) vršenja odnosno obavljanja svih ovih pravnih akata i radnji i u kakvom je položaju građanin u tome postupku, naročito onda kad se izvesni akti ostvaruju protiv njegove volje, a pogotovo oni čije ostvarivanje može imati krupne posledice po telesni integritet, život, slobodu, imovinu i druge vrednosti građanina. Pojednostavljeno rečeno, od opšteg karaktera tzv. upravnog prava i pojedinih odredbi, kako materijalnog tako i procesnog upravnog prava, zavisiće na primer, kakav je položaj građanina u tzv. predkrivičnom postupku kad bude priveden tj. lišen slobode ili samo pozvan na neko saslušanje ili tzv. informativni razgovor (ovlašćenja policije u preduzimanju formalnih istražnih radnji) i u drugim prilikama u kojima se nađe pred licem državne administracije (počevši, recimo od prekršaja koji se sastoji u tome što je prešao ulicu izvan pešačkog prelaza, pa do mnogobrojnih drugih mogućnosti da se "sudari" sa zakonom, odnosno službenim licem koje se brine o primeni zakona).

Kakva su prava i obaveze građanina i čitavom ovom ogromnom kompleksu ili lavirintu odnosa i kakav je postupak propisan, koje su ustanove postupka, a to znači i načini na koje će se utvrđivati činjenice i primena opštih propisa povodom određenih pravno relevantnih činjenica.

Stepen i karakter pravne neizvesnosti u ovoj oblasti prava može ilustrovati jedna petnaestak godina stara odredba, koja je još "na snazi", a to je da za pokretanje postupka od strane državnih organa protiv upravnih akata nema nikakvog vremenskog ograničenja. Kad se tome doda dosta široko i slobodno tumačenje koje dozvoljava retroaktivno važenje pravnih normi, onda bi se potencijalno kombinovano, kumulirano delovanje ovih "odredbi" moglo ogledati u tome da ništa što je u nekom upravnom postupku utvrđeno i "presuđeno" ne može da se uzme kao činjenica, jer sve zavisi od nove inicijative uprave i nema roka do kojeg ona može pokrenuti novi postupak.


Zakonitost i kontrola rada policije

Ovo predstavlja jedno toliko važno pitanje u oblasti koju razmatramo. Svojevremeno je u Nemačkoj kad se rađala ideja pravne države ona povezivana sa potrebom da se prevaziđe tzv. policijska država, tj. država koja je policiji ostavljala odrešene ruke u postupanju prema građanima. Neophodne su veće garancije za položaj osumnjičenog, privedenog, okrivljenog. Neophodno je ukinuti sve neustavne odredbe propisa koji se odnose na ove oblasti i poslove. Isto tako kažnjavanje zloupotrebe ovlašćenja od strane policije. Iz ovog ugla je potrebno razmotriti i promeniti sve pravilnike i druge opšte akate koji se tiču položaja, organizacije, ovlašćenja i postupaka policije. To isto tako zahteva kontrolu rada policije od strane političkih, predstavničkih tj. zakonodavnih organa vlasti (skupštine, parlamenta) preko određenih tela (odbora, saveta), kao i unutrašnje ustrojstvo kako bi najvišim ciljevima vladavine prava služilo. I policija kao i čitava javna uprava mora postati javna služba, ali proglašavanje nečega javnom službom može biti i samo upotreba praznih reči, jer se duh javne službe mora negovati a to znači i da počiva na poverenju i poštovanju, koje se takođe ne može proglasiti ili uvesti već samo zaslužiti.

Kako su regulisani slučajevi i granice dozvoljene upotrebe prinude, da li je i kako je ograničena zloupotreba primene sile, koliko su efikasne garantije protiv prekoračenja u upotrebi sile itd. sve su to pitanja od najsuštinskijeg interesa za građanina. Neki važni oblici ostvarivanja onog velikog pravnog načela koje se danas označava sintagmom "habeas corpus" nalaze primenu ili se krše upravo u oblastima života koje su regulisane upravnim pravom ili pravnim odredbama koje regulišu prava i obaveze organa uprave. U ovoj oblasti je stanje rđavo, i suprotno onim vrednostima i pravima i slobodama građana koje proklamuju sada u nas važeći ustavi (savezni i republički). Bilo bi neophodno bolje institucionalizovati zaštitu građana pred organima uprave i osnovna jemstva takve zaštite. Zato je neophodna reforma upravnog prava i postupka, ostvarivanje prava na branioca u svim fazama svih postupaka i druge pravnicima poznate oblike ostvarivanja onoga što ustav obećava).

Vladavina prava ne može se spojiti sa ograničavanjem slobode lica kojima se i ne može navesti šta su to protivpravno počinili i u odnosu na koje i ne dolazi do pokretanja odgovarajućih postupaka ili podizanja optužnice. A takvu praksu smo u nas imali u masovnim razmerama i u izvesnom periodu bivše Jugoslavije i u sadašnjoj. Zamenjivanje svakog oblika vladavine policije vladavinom prava je nešto bez čega prava i slobode građana ne znače ništa, a to znači da onda ni ustavne deklaracije o tim pravima ne znače ništa.

U ovoj oblasti bi bilo potrebno proširiti sudsku kontrolu nad aktima javne uprave i posebno policije, proširiti primenu tzv. upravnog spora i više pitanja koja su izuzeta od mogućnosti ovakve kontrole i spora, pažljivo analizirati i biti maksimalno restriktivan u pogledu onoga što ne može biti predmet ovakvog spora, jer u načelu ništa što se tiče položaja, prava i sloboda građana ne bi smelo da bude izuzeto od toga da sudovi o tome kažu konačnu reč. Isto tako bila bi potrebna revizija tj. promena zakona o državnoj upravi, i zakona o zaposlenima u državnoj upravi, a pojedine pravilnike strogo usaglasiti sa ustavnim odredbama o pravima.

Potrebno je depolitizovati javne službe i u sve oblasti ovih službi i policije uvesti i određene kodekse etičkih standarda, kao i tehnička i druga sredstva koja bi povećala efikasnost ovih službi u korist građana i države i povećala bezbednost pripadnika ovih službi kad ispunjavaju svoje ustavom i zakonom utvrđene obaveze i ovlašćenja. Unutrašnju disciplinu i odgovornost, kao i mere reedukacije sameravati i prožimati prednjim ciljevima.


Nezavisnost sudova

Sudovi imaju i važnu i delikatnu funkciju, jer oni su u krajnjoj liniji jedina tela koja imaju nadležnost da kažnjavaju, odnosno odlučuju o oduzimanju najvažnijih vrednosti od imovine do slobode, a izuzetno i života. Već je rečeno da je nezavisno sudstvo neophodna pretpostavka pravne države i vladavine prava. Na naučnom skupu u SANU, koji se bavio analizom stanja i izgledima za uspostavljanje pravne države, Momčilo Grubač ("Nezavisno sudstvo i pravna država") je detaljno opisao nezadovoljavajuće stanje sudstva u Jugoslaviji i prepreke koje bi trebalo savladati da bi se ostvarila ustavna odredba o nezavisnom sudstvu. Slobodan Vučetić o tome je pisao u nekoliko radova ("Čekajući pravnu državu"; "Nezavisno sudstvo – temelj pravne države"; "Vladavina uredbama").

Poznavalac sudskog sistema iznutra, dr Zoran Ivošević, sažeto je opisao to stanje i dao niz sugestija i predloga, koji sadrže i zahteve da se izvrše promene u samom karakteru i vrstama viših i nižih sudova, kao i promene položaja sudova i sudija radi postizanja nezavisnosti, stručnosti, stalnosti i nepokretnosti. Ukazuje se i na nespojivost sudijske funkcije sa izvesnim poslovima ili položajima. Promene bi trebalo da garantuju nezavisnost sudova i sudija i primenu principa slobodnog sudijskog uverenja. To sve uključuje i način formiranja budžeta sudova i mnoga druga pitanja. O tome je Ivošević sačinio analizu i za ovaj LEXov forum.

Izvršavanje sudskih odluka se ne sprovodi i to se u više studija navodi kao nešto što onemogućava ostvarivanje ustavnih i zakonskih odredbi, pa ni zaštitu prava i sloboda građana. Najgore je što se ljudi stavljaju u nejednak položaj time što se neki štite sudskim odlukama i njihovim sprovođenjem, a drugi čija su prava takođe zaštićena sudskim odlukama ostavljaju se da čekaju i vrlo često i ne dočekaju da se sudska odluka sprovede i njihova prava restituišu.

Preinačenje sudske odluke protiv koje se optuženi žali i to na štetu optuženog (reformatio in peius) je nespojivo sa tzv. pravnim načelima, čiji autoritet proizilazi iz razumnosti i široke prihvaćenosti načela među ozbiljnim poslenicima pravničke struke, a odstupanje od toga načela je i po našem zakondavstvu zabranjeno, ali ako se i tužilac žali, onda nije uvek lako znati da li je u pitanju "osveta" ili odluka na osnovu stanja stvari.

Sudovi će teško i sporo sticati nezavisnost. Na njihovo biranje imaće zadugo uticaj isti oni protiv čijih akata bi često morali donositi odluke ili, pak, kršiti zakon u želji da zaštite lokalne moćnike ili da im udovolje. Osim problema izbora i stalnosti sudija, problemi proizilaze i odatle što sudovi rade u siromaštvu, okruženi su svim vidovima korupcije, zloupotreba i pritisaka, kojima, bez jake društvene podrške, podležu ne samo pojedinci, već sistem deljenja "pravde" kao takav. Uprkos skepsi da će sudovi brzo i lako steći nezavisnost, mi smatramo da se na tome mora raditi i insistirati više nego na bilo kojem drugom institucionalnom rešenju. Smatramo da bi Savezni ustavni sud morao biti aktivniji u prihvatanju inicijativa za pokretanje postupka i na odgovarajući način opremljen (stručnim osobljem i neophodnim sredstvima) da bi nadležnost koju ima u žalbama zbog povrede pojedinačnim aktom ili radnjom sloboda i prava čoveka i građanina utvrđenih ustavom (tačka 6, člana 124 Ustava SRJ). Time bi se i ovo najviše pravosudno telo stavilo u službu kontrole ustavnosti u korist ustavnog poretka i građana.



Zaključne napomene o karakeru, obimu i načinu predloženih promena

Mada je iz celog našeg pristupa jasan smisao ovakvog sumarnog nabrajanja samo jednog broja pravnih grana, vidi se da se najvažnije promene odnose na: (a) organizaciju državne vlasti, njenih izvora, strukture, pravila rada, prava i odgovornosti; (b) položaj građana, ustavnog regulisanja njihovih prava i sloboda; (c) odgovarajuće institucionalne i zakonske garantije i mogućnosti uživanja i zaštite prava uključujući i svojinska prava koja podrazumevaju i slobodu privredne inicijative i regulišu tržišnu privredu. U okviru ovakve pozamašne reforme odnosno revizije ili kodifikacije (neki stručnjaci govore i o konsolidaciji) morala bi doći do izražaja i deregulacija u nizu oblasti gde je kao relikt partijskoideološke države ili kao rezultat etatističke orijentacije vlasti došlo do zasista preteranog sužavanja, uskraćivanja i uzurpacije prava (npr. lokalnih zajednica, subjekata nekadašnje društvene svojine, koja je jednim aktom postala državna, a vladini organi njeni upravljači).

Stepen poštovanja prava će zavisiti od toga koliko zadovoljava potrebe regulisanja odnosa među ljudima, doprinosi rešavanju sukoba, omogućava promet roba, usluga, ideja i koliko obezbeđuje da se taj promet odvija slobodno i pod ljudskim uslovima, više nego od strogosti zaprećenih kazni. Da bi pravo bilo racionalno, ono mora biti dovoljno širok okvir za ono što se zove "pravni promet" a što je samo odraz drugih oblika prometa tj. razmene među ljudima. Sadržina datog prava zavisiće od kvaliteta zakonodavca i njegovog uviđanja potrebe da pravo bude instrument koji olakšava (ili pak otežava u slučaju da zakonodavac ne uviđa pomenute potrebe) pomenuti promet. Umesto da sve bude predviđeno zakonom, mnogo je bolje i važnije da pravni sistem bude racionalno uređen tako da ljudima pruži pogodan okvir za normalno življenje.

U opštim crtama, kao orijentiri s obzirom na koje se procenjuje šta iz pravnog sistema izbaciti, a šta novo u njega uneti, moglo bi se reći da je potrebno izgraditi ili uvesti ono što unapređuje ljudska prava i slobode, stabilan pravni režim i liberalan politički režim, društveni, ekonomski i politički, a i kulturni pluralizam, kao i otvoreno civilno društvo sa liberalnom političkom kulturom, sa uvažavanjem razlika, takmičenja (kontestacije, osporavanja), tolerancije, dijaloga i kompromisa kao načina dolaženja do sporazuma. To su važni preduslovi za političke garantije ljudskih prava, za plodonosnu konsocijaciju su život različitih etničkih grupa, za uspostavljanje uslova za vladavinu prava i finkcionisanje sistema na osnovu "podele vlasti" tj. uzajamnog, na ustavu i zakonu zasnovanog stavljanja svake vlasti pod kontrolu. Pod pluralizmom ne podrazumevamo samo višepartijski sistem, nego i pluralizam autonomnih ekonomskih, kulturnih, političkih udruženja, preduzeća, sindikata, ideoloških, kulturnih i verskih grupa i uverenja, autonomnih univerziteta, slobodne i odgovorne štampe (što znači one koja nije pod jednosmernim uticajem vlasti ili jedne partije, ali koja je vrlo odgovorna prema istraživanju činjenica i objavljivanju istine). Samo razvijeno društvo bi moglo da postane istinski pluralističko, a građani relativno nezavisni od vlade u sticanju sredstava za život. Pluralizam u političkom smislu, naravno, podrazumeva političku opoziciju, politički "ferplei" (fairplay) i pravila parlamentarnosti (ne samo u parlamentu), kritiku vlade u parlamentu i u štampi, a sve to je možda i najbolja garantija za ljudska prava i pravi put da se stvori mogućnost da svi građani u tolerantnoj atmosferi izražavaju svoje interese, osećanja i gledišta. Za sve ovo je "podela vlasti" neophodan institucionalni aranžman, a vladavina prava nužna pretpostavka.

Pogrešno je shvatanje da se pomoću prava može postići sve što se želi. Mora se shvatiti da pravo kao sredstvo ima svoje granice, da se ono mora odnositi na ono što je mogućno, a da za izvesne daleke vizije treba prethodno ostvariti mnoge pretpostavke. Dok se do toga ne dođe pravo se mora koristiti u skladu s njegovom prevashodnom prirodom da omogući ljudima mirno uživanje onoga što je moguće pri datom stepenu razvijenosti njihovih znanja i tehnologija, i da ih zaštiti od grabežljivaca, nasilnika i uzurpatora. Ovi poslednji najviše vole da prisvoje i privatizuju državu, jer ona pruža više mogućnosti za privilegije nego posedovanje bilo kakvoga sredstva za proizvodnju.

Za postizanje vladavine prava moraju se pored nove sadržine pravnih odredbi, ispuniti i neki vanpravni tj. društveni, politički i ekonomski preduslovi. Sve je to otežano zbog toga što i našu zemlju i druge tzv. postkomunističke države, osim delimičnih izuzetaka u pogledu nivoa i stepena, karakteriše (1) odsustvo demokratskih tradicija i ustanova; (2) obrasci autoritarnog političkog ponašanja, kao i autoritarne političke kulture obojene nacionalnim i verskim netrpeljivostima; (3) da u većini ovih zemalja tek treba da se razvije građansko društvo; (4) mnogi ukorenjeni relikti oligarhijskih i birokratskih struktura i interesa koji se još brane ideološkim racionalizacijama uz pomoć novih kategorija, a starih shema. Sve ovo čini da će vladavina prava biti stvar dalje budućnosti.

Popravljanje društvenog stanja mora početi time da se svaka stvar nazove svojim pravim imenom, što za pravnike znači da se svaka pojava koja je relevantna za pravne odnose na pravi način kvalifikuje. U tome se sastojao čuveni Konfucijev pokušaj tzv. rektifikacije imena, tj. nastojanja da se stvarima daju prava imena. Uvođenje zakonitosti moralo bi takođe početi uvođenjem pravih i preciznih pravnih termina, kvalifikacija, racionalnih kriterijuma i propisa, sa širokim slobodama u granicama prava, a ne samo kaznenim odredbama i sankcijama. U mnogim zemljama, pa i u nas, pravnici moraju pravu vratiti i pravni jezik, izvršiti rektifikaciju pravnih pojmova i izbaciti nebulozne sklopove reči iza kojih ne stoji niti kakva stvarnost niti kakva smislena i racionalna pravna zapovest.

Pojedinačna i grupna građanska hrabrost je neophodna, a isto tako i solidarna podrška kolega iste struke, da bi se uspostavila "zakonitost" u pravnopozitivističkom smislu, a kamo li za vladavinu prava.

Verovatno je tačna pretpostavka teoretičara da je čoveku usađena potreba za poretkom (nomizam) koja je izraz još iskonskije potrebe za izvesnošću. No, uspostavljeni poreci mogu biti toliko nepravedni ili despotski da se otpor takvim poretcima ne samo često javlja nego i filozofski opravdava. U teoriji je razmatrana građanska neposlušnost i suprotstavljanje onim zakonima koji, i ako ispunjavaju predviđenu formu, sadrže zapovesti čija je sadržina sasvim očigledno suprotna onome što ljudski razum podrazumeva pod "pravom" u objektivnom smislu. Ideja građanske neposlušnosti i otpora očigledno "nepravnom zakonu" prožeta je protivrečnostima kad razmatramo načelo vladavine prava i veliki je izazov pravnicima koji sistem normi (zakona) moraju da primenjuju. Tzv. pravo na neposlušnost nepravednim zakonima ne može se izvesti iz pozitivnog prava (izuzetak je bio predviđen ustavom Vajmarske republike, ali se u kontekstu datog pravnog sistema i kasnijeg totalitarizma nije pokazao plodotvornim). Ali, zato se u ljudskoj savesti, u etičkim i verskim učenjima, moralnoj, pravnoj i političkoj filozofiji nalaze moralna podrška i osnove za "nadzakonsko pravo" i za otpor "zakonskom nepravu" kako je ovaj problem video Gustav Radbruh. Mnogi poznati teoretičari i humanisti dali su podršku ideji o pravu i čak moralnoj obavezi građanske neposlušnosti pod izvesnim uslovima, naročito kad zakoni štete interesima političke zajednice ili ne pružaju institucionalne mogućnosti niti legalne metode da se nepravični zakoni ukinu.

Moralna autonomija pravnika je pretpostavka za slobodno sudijsko uverenje koje se ne odnosi samo na sudije. Mora pravnik biti spreman reći NE, ako ga profesionalno znanje i savest na to upućuju, pa i onda kad svi kažu DA ili "aminuju". Zato je potrebna i individualna građanska hrabrost i solidarna podrška ljudi iste profesije da bi se uspostavila legalnost, a zatim i vladavina prava.

Mora se voditi računa i o tome da socijalne i političke tenzije prouzrokovane ekonomskim teškoćama i raširenim siromaštvom, neizvesnost u pogledu budućnosti pojedinih delova države, mogući sukobi oko moći i vlasti, političke opasnosti koje se mogu pojaviti iz okruženja ili zbog nemira, mogu proizvesti i sukobe koji bi rezultirali daljim nepoštovanjem ili ukidanjem ustava, i time usporavanjem ili odlaganjem demokratizacije i uvođenja vladavine prava.

Uz sve ostalo, mnoge demokratske ideje i načela, zbog dvostrukih standarda prema kojima se tumače i primenjuju, počele su da izgledaju kao puke ideološke sheme i konstrukcije. Jedan pisac sa teološkim i pravničkim obrazovanjem, koji se zalaže za ekumenizam i suživot ljudi različitih vera, piše da danas velike sile ili bogatije države idu za tim da radi svojih interesa razmrve sve strukture u malim zemljama, čije stanovništvo to shvata kao pretnju svojoj slobodi, pa čak i postojanju. Strah je podesna podloga za uniformizaciju (glajhšaltovanje), za masovno društvo, manipulisanje, zavođenje discipline u ime reda i za politički autoritarizam. U takvoj situaciji i decentralizacija, regionalizacija, disperzija moći, što je sve preduslov vladavine prava, pa čak i lokalna samouprava očigledno nekome može izgledati kao fragmentacija, cepanje i slabljenje države.

Značajna prednost promena u pravcu uspostavljanja vladavine prava, mada zahteva i velike i radikalne reforme, jeste i u tome što kad su nam jasne koncepcije i ustanove za koje se treba zalagati, onda postoji i mogućnost parcijalnih i postepenih promena tj. uključeni i stručna javnost mogu kod svakog zakona i odluke da lako zaključe šta nije u skladu sa osnovnim koncepcijskim i ustavnim opredeljenjem za vladavinu prava, pa se svaki pojedini slučaj odstupanja može kritikovati i može se pokušati da se popravi. To nije tako kad se rannnnnnnndi npr. o promeni privrednog sistema gde se ne može jedan segment popraviti ako se ne promene i drugi s njim povezani.


NAPOMENA REDAKCIJE:
Ovaj tekst predstavlja završni deo iz rada akademika Vojislava Stanovčića Vladavina prava i izgradnja pravne države koji je nedavno prezentiran na zaključnoj sesiji skupa Promocija vladavine prava u organizaciji lige eksperata LEX i Delegacije Evropske komisije u Beogradu.