Aleksandar Todorović

100 NORMATIVNIH DANA VLADE REPUBLIKE SRBIJE

Kada se ovaj broj časopisa "Pravni informator" bude našao u rukama čitalaca, uveliko će isteći popularnih 100 dana od kako je Narodna skupština izabrala Vladu Republike Srbije premijera dr Zorana Đinđića. Podsećamo da je Vlada izabrana 25. januara 2001. godine.

U svakodnevnom medijskom jeziku "prvih sto dana Vlade" trebalo bi da označava period u kojem novokonstituisano izvršno telo nije izloženo svemogućoj kritici građana, opozicije, simpatizera, kao i celokupne javnosti na svim nivoima. Ovo nepisano pravilo, koje je zasnovano na "džentlmenskom sporazumu", dekorativni je pratilac u sistemu podele vlasti.

Iako smo se u samom naslovu vezali za ovu sintagmu, cilj sa kojim smo na ovaj način pristupili analizi dosadašnjeg rada Vlade, nije neposredno vezan za aktuelne strateške političke, privredne, socijalne i druge procese koji se (u samo 100 dana) intenzivno odvijaju. Analiza rada i poteza Vlade u mukotrpnom definisanju statusa ove zemlje u međunarodnom okruženju, rešavanju kosovske problematike, rezrešavanju odnosa u federaciji, borbi protiv korupcije i kriminala, pacifikovanju socijalnih tenzija (struja, zarade, penzije, dečiji dodaci, ulje, šećer, mleko, hleb, stara devizna štednja), održavanju lomljive fiskalne konstrukcije, pregovorima sa sindikatima, kao i u mnogim drugim oblastima (ima li neke koja nije goruća?) ne može dati plodnije rezultate ukoliko se radi na uzorku od 100 dana. Osim toga, koncepcija i profil časopisa koji se zove "Pravni informator", nalažu drugačiji pristup ovoj temi.

Naime, kao i do sada, na stranicama ovog časopisa bavićemo se propisima, što apsolutno prevazilazi značaj "prolaznog vremena" za konsolidaciju nove vlasti. Međutim, smatramo da je period od 100 dana prikladan povod za skupni pregled akata kojima se Vlada (nesporno, odvažno) suočila sa zamkama jednog amorfnog pravnog sistema koji i pored svih napora te Vlade i dalje pokazuje entropijske tendencije. Slikovito rečeno, ova pojava se reflektuje sindromom "gašenja požara" (koji potom izbija na drugom, "neočekivanom" mestu).

Načelno, u sferi donošenja i predlaganja propisa Vlada se pokazala brzom (ponekad hiperaktivnom), pragmatičnom i ambicioznom. U prilog tome govori enorman broj zakonskih predloga (koji su u vreme zaključenja ovog broja postali zakonski tekstovi) i uredbi koje je Vlada donela i usvojila u ovom periodu. Najznačajnije od ovih tekstova mi smo obradili na stranicama ovog časopisa, pa cilj ovog pregleda neće biti njihov opetovni prikaz. 

Ono za čim u ovom članku želimo da tragamo je zajednički imenitelj koji se sažima u jednoj reči koja sublimiše očekivanja i građana i pobornika pravne misli – promena. Šta se promenilo u pravnom sistemu Republike Srbije i da li se uopšte nešto promenilo? Koliko daleko idu te promene, ako ih uopšte ima? Ako ih nema, može li se nazreti njihov nagoveštaj u skorijoj budućnosti?

Realno je očekivati da se među velikim brojem akata koje je Vlada donela u prvih 100 dana svog mandata, mogu naći nemušti i konfuzni akti i iz razloga koji leže van prava. U tom smislu, tražiti naznake suštinskih promena u aktu kojim se uređuju cene derivata nafte ili regres za priplodnu stoku predstavlja blago rečeno, nerealan poduhvat. Zbog toga ćemo hronološkim prikazom normativne aktivnosti Vlade, pri čemu ćemo se zadržati samo na rešenjima koja su po našem mišljenju najznačajnija, pokušati da definišemo dosadašnje domete i pokleknuća u misiji koju je ova Vlada preuzela u konstituisanju celishodnog pravnog sistema. Pri tome, pored akata koja Vlada donosi samostalno, u skladu sa ustavom i zakonom, obradićemo i zakonske tekstove, iako sa fomalnopravne tačke gledišta Vlada vrši samo predlagačku funkciju. Razumljivo je da i takva funkcija Vlade vrši izuzetno značajan uticaj na pravni sistem. Radi ukazivanja na realan pravni prostor u kome se Vlada zatekla, nekoliko redova ćemo posvetiti ambijentu koji je prethodio ovom mandatu.


ŠTA JE PRETHODILO RADU VLADE 

Prethodila je puna decenija izgradnje i razgradnje onoga što je trebalo da bude pravni sistem i nepuna tri meseca rada Prelazne Vlade.

Pravni sistem koncipiran Ustavom RS iz 1990. godine počiva na institutima moderne države – širok spektar sloboda i prava građana, višepartijski sistem, sistem podele vlasti, zaštita svojinskih prava, jedinstven fiskalni sistem. Koliko su ovi instituti ovaploćeni u pravnom životu Srbije govori decenija koja je iza nas.

Bez upuštanja u detaljniju analizu, ukazaćemo na najznačajnije momente u kojima su se pomenuti instituti, koji su služili kao paravan za nesmetano funkcionisanje osione političke moći, izvrgnuli ruglu u samom začetku svoje primene. 

Višepartijski sistem je uobličavan, pa zatim prepravljan, nizom akata u toku protekle decenije, sa ciljem da se zadovolji oligarhijska volja tada najmoćnije stranke. Takva koncepcija kreiranja zakonodavnog tela države, nije mogla da obeća više od onoga što se u praksi i ostvarilo. Narodna skupština RS nikada nije iskoračila iz teatra neartikulisane, ali snažne glasačke mašine, u legalan prostor gde se stvaraju zakoni. Ovo pragmatično i prizemno rešenje dovelo je do uzurpiranja zakonodavne aktivnosti od strane izvršne vlasti (Vlade) koje se manifestovalo permanentnom produkcijom uredbi kojima su se uspostavljala rešenja koja su često bila suprotna ovlašćenjima utvrđenim zakonom. Na taj način narušavao se kakavtakav pravni poredak utvrđen Ustavom. Ovako "odomaćeno" ponašanje izvršne vlasti bilo je poduprto finansijskom bazom uobličenom u javnim preduzećima i tzv, društvenim sektorom, u kojima se (i uz koje se) odvijalo 95% privrednih aktivnosti u Republici. Kako je budžet samim zakonskim rešenjima, odnosno rešenjima tzv. "posebnih" zakona isparcelisan, jer su se mnoga sredstva iz javnih prihoda slivala na posebne račune ministarstava i posebnih organizacija, efikasno funkcinisanje vlasti (efikasno za potrebe oligarhije) obezbeđivalo se efikasnim funkcionisanjem "sivih privrednih aktivnosti" koje su postale najunosnije privredne grane (šverc duvana, nafte, a 1993. godine naročito, brašno i ulje).

Neslavna pravna slika Srbije mogla se ogledati u sledećem primeru:

Derivata nafte, kao što svi već vrlo dobro znamo, na benzinskim pumpama (sa kratkotrajnim predahom između 1996. i 1999. godine) nije bilo. Ali ih je bilo u uredbama kojima se utvrđivala njihova cena koju, pri tom, svojom visinom nije mogla da se uklopi u iole realniji tržišni okvir. To nije smetalo izvršnoj vlasti da pokreće čitav mehanizam izrade pravnih akata koji sa stvarnim društvenim procesima (koje treba da urede) nemaju dodirnih tačaka.

Ovakvih pravnih akata – zakona, uredbi, pravilnika, odluka – koji se ne primenjuju, u protekloj deceniji bilo je mnogo. Pomenuti mikroprimer predstavlja uzorak najvažnijih komponenti na kojima je zamirao pravni sistem u Srbiji. Najznačajniji mehanizmi odlučivanja nalazili su se van prava. Tako odsečeni i obezglavljeni, pravni akti ostajali su da egzistiraju u pravnom sistemu i izazivaju konfuziju, ali i da se nesmetano primenjuju kad god to ne dotiče centre moći.

Najdrastičnije poniženje sistem podele vlasti i pravni poredak u celini doživljavaju narušavanjem položaja nezavisnog sudstva i sudijske funkcije. Onaj ko je trebalo da zaštiti prava utvrđena zakonom, stavljen je u položaj činovnika kome se od strane političke volje diktiraju stavovi koji u živom pravnom poretku mogu biti samo stavovi struke i profesije. 

Hiperprodukcija propisa, koja karakteriše ovaj period, ostavila je svoj trag i u proceduri njihove izrade. Propisi su se donosili namenski, za "jednokratnu upotrebu", pa je tako javna rasprava kao izuzetno značajna faza u donošenju jednog akta, od samog začetka izgradnje ovakvog "pravnog sistema" učinjena bespredmetnom. Ovakav način rada, ali i drastično loš položaj zaposlenih u državnoj upravi (dakle onih koji su najčešće kao činovnici učestvovali u izradi nacrta propisa), odrazila se na negativan način i na kvalitet akata koji su donošeni.

Neke izuzetno značajne komponente utkane u takav pravni sistem, kao što su društvena svojina (generator razbijanja ne samo pravnog poretka nego i celokupne društvene supstance, u svim fazama njenog dosadašnjeg postojanja), razbijanje budžetskog jedinstva, ograničavanje sloboda i prava čoveka i građanina (što je naročito kulminiralo donošenjem famoznog Zakona o javnom informisanju), kao i odnosi u federaciji (dva pravna sistema koja su se vremenom sve više međusobno potirala), nećemo dalje analizirati, jer je cilj ovog odeljka da što je moguće konciznije predstavi stanje pravne konstrukcije u kojoj je počela da radi nova Vlada, čiji je program trebalo da predstavlja zaokret u odnosu na prethodni koji uzgred, nikada nije ni bio ozbiljnije koncipiran.
U ambijentu u kome su se osnovni procesi za opstanak jednog političkog i pravnog sistema odvijali izvan prava, dakle u ambijentu državne i društvene konstalacije podobne za lako uspostavljanje totalitarne organizacije, učinjeni su prvi koraci nove, reformske Vlade.


PRVI KORACI

Pre nego što je izabrana nova Vlada, Narodna skupština RS po izboru svojih predstavnika i formiranju skupštinskih odbora donela je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima. Ovim zakonom izvršeno je smanjenje broja ministarstava sa dotadašnjih 25, na 17. Mnoga od dotadašnjih ministarstava prestala su sa radom, a nadležnost koja im je do sada pripadala, utvrđena je u okviru nadležnosti novoobrazovanih. Nadležnost drugih ministarstava nije menjana, dok su kod pojedinih izmenjeni samo nazivi, a kod nekih je izvršeno spajanje. 

Ono što na prvi pogled pada u oči, kada je o ovom zakonu reč, je jednostrano preuzimanje nadležnosti, koje su Saveznim ustavom iz 1992. godine utvrđene kao isključiva nadležnost savezne države. Tako, prema ovom zakonu, u nadležnost Ministarstva finansija i ekonomije, između ostalog, spada i obavljanje poslova državne uprave koji se odnose na kreditnomonetarni i bankarski sistem i osiguranje imovine i lica. Na ovaj način Vlada je na samom startu zauzela pragmatičan stav prema prevazilaženju neraščišćenih računa u već poprilično posustaloj federaciji. Pravni poredak koji je ustanovljen Ustavom SRJ podrazumeva kompatibilan odnos sa pravnim sistemima federalnih jedinica. Kako taj poredak ozbiljno nije zaživeo, zbog poznatih političkih sukoba, ali i opredeljene nezainteresovanosti jedne republike članice za opstanak federacije, otvorena je pravna praznina koja je onemogućavala primenu saveznih zakona i drugih propisa. Pomenuto zakonsko rešenje nam može ukazivati na izraženu volju nove vlasti u Republici Srbiji za preuzimanjem odgovornosti za stanje u Republici s jedne strane, ali i činjenicu da će reizgradnja pravnog sistema (saveznog i republičkog, ili samo republičkog?) nažalost, još dugo morati da se sprovodi stranputicama.

Nakon izmena Zakona o ministarstvima, usledilo je donošenje Uredbe o privremenom finansiranju javnih rashoda i opštem bruto bilansu javnih prihoda i javnih rashoda Republike Srbije za period januarmart 2001. godine i Uredbe o rasporedu sredstava za privremeno finansiranje budžeta Republike Srbije za period januarmart 2001. godine ("Službeni glasnik RS", broj 6/2001). Ovi akti spadaju u poslove koji su "pretekli" od Prelazne Vlade, a doneti su radi obezbeđenja nesmetanog funkcionisanja Republike do donošenja budžetskog zakona. Vrlo značajnu naznaku budućeg koncipiranja budžetskog jedinstva, zbog čega ga ovde i pominjemo, predstavlja član 2. Uredbe o rasporedu sredstava ... kojim se utvrđuje da se "sredstva od javnih prihoda koja se po posebnom propisu sa uplatnog računa prenose na poseban račun Republike, opštine ... , usmeravaju se pre njihovog korišćenja, na račun odgovarajućeg budžeta ...". Ovo opredeljenje je Vlada prilikom donošenja Zakona o budžetu Republike Srbije za 2001. godinu ispoštovala u najvećoj mogućoj meri (o tome će biti više reči u daljem tekstu) i to predstavlja svakako značajan domet ove Vlade u prvih 100 dana njenog mandata.


PAKET PREDIZBORNIH OBEĆANJA

Onog momenta, kada se pretendent na vlast, nađe na tom mestu (podrazumeva se putem izbora), suočava se sa enormnom količinom očekivanja u čijem formiranju je i sam učestvovao. U tom momentu, obično se može ponuditi samo delić od ogromnog kolača predizbornih obećanja. Ovako bi, uslovno rečeno mogao da se okarakteriše prvi paket predloga zakona sa kojim je Vlada sredinom februara izašla pred Narodnu skupštinu.

Prvi zakon iz ovog paketa koji je izglasan je Zakon o amestiji ("Službeni glasnik RS", broj 10/2001), o kome je opsežno pisano na stranicama ovog časopisa (v. broj 3. od 2001. godine).

Sledeći zakon iz ovog paketa je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o svojinskoj transformaciji ("Službeni glasnik RS", broj 10/2001, a osnovni tekst 32/97). Privatizacija predstavlja najkrupniji kamen spoticanja na kome padaju i uzdižu se vlade zemalja u tranziciji. Svakako da je potreba za adekvatnim uređivanjem privatizacije iz dana u dan sve nasušnija. Međutim, ovim izmenama Vlada se zadovoljila suzbijanjem masovnog otvaranja postupaka svojinske transformacije (što je naročito kulminiralo za vreme mandata Prelazne Vlade), pa je predložila obustavu od izvršenja odredaba Zakona o svojinskoj transformaciji kojim se uređuje autonomna transformacija. Postupci koji su započeti do stupanja na snagu zakona o izmenama i dopunama ovog zakona, nesmetano su se sproveli, a vlada se odredbama tog zakona obavezala da u roku od šest meseci donese nov zakon kojim se uređuje ova materija. U protivnom, suspendovane odredbe postojećeg zakona bi ponovo osnažile.

Iz ovako koncipiranog teksta vidi se izrazito "reformski" ("tranzicionistički") pristup Vlade pravnom aspektu materije privatizacije. Takav pristup se najpre ogleda u pokušaju brzog zatvaranja mogućih manipulatorskih recidiva u pravnom sistemu (kojima je nažalost bogat). Drugi pokazatelj ogleda se u oročavanju perioda u kome bi trebalo da se donese propis kojim bi se privatizacija temeljnije uredila.

S jedne strane dakle, autonomna transformacija je uklonjena iz pravnog poretka, čime je napravljena pravna praznina, dok se sa druge strane propisuje rok za popunjavanje te praznine. Vrlo jasno proizilazi iz navedenog da prioritet u normativnoj aktivnosti Vlade nije u koncipiranju pravnog poretka, već u demontiranju destruktivnih komponenti postojećeg pravnog sistema. Otuda i rogobatna crta privremenosti, nespojiva sa pravnim uređivanjem bilo koje oblasti u stabilnom pravnom poretku. Ova pojava je postala zaštitno obeležje većine pravnih akata koji su od 25. januara do sada doneti. Šta više, mišljenja smo da će se ovo obeležje zadržati još neko vreme, što će biti proporcionalno sposobnosti Vlade da razbije "sive kanale", a potom putem prava uspostavi stabilne ekonomske i političke tokove. To je ujedno i jedini argument na osnovu kojeg se "tranzicionistički" pristup Vlade u uspostavljanju pravnog poretka može braniti. Međutim, ukoliko takav pristup postane manir, pravnog poretka u Republici neće biti.

Zakonom o izmenama Zakona o radio televiziji ("Službeni glasnik RS", broj 11/2001) ukinuta je taksa na električno brojilo čime je finansiranje Javnog preduzeća Radiotelevizija Srbije vraćeno budžetu Republike. Ovim je započet proces objedinjavanja javnih prihoda, što će se mnogo jasnije (trasparentnije) utvrditi mesec dana kasnije, kada su donešeni budžetski i poreski zakoni.

Izmenjen je i dopunjen Zakon o posebnim pravima i dužnostima predsednika Republike ("Službeni glasnik RS", broj 49/99, a izmene i dopune 11/2001). Ovim izmenama je princip koji je prilikom donošenja osnovnog teksta ovog zakona 1999. godine, a koji bi se mogao formulisati parolom "i posle privilegija privilegije", sveden u civilizacijske okvire. Naime, licu koje je vršilo funkciju predsednika Republike, utvrđena su određena prava, ali je utvrđen i limit kojim se ta ista prava uskraćuju pomenutom licu, ukoliko je osuđeno za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora dužu od 6 meseci. Pošteno.

Poslednji zakon iz februarskog paketa je Zakon o prestanku važenja Zakona o javnom informisanju ("Službeni glasnik RS", broj 11/2001). Zadržane su samo operativne odredbe, kojima se uređuje upis u registar javnih glasila i objavljivanje odgovora i ispravki. Pre donošenja ovog zakona, Savezni ustavni sud je ukinuo sporne odredbe Zakona o javnom informisanju, koje spadaju u najniže domete normativne prakse u novijoj srpskoj istoriji države i prava. Samo donošenje Zakona o prestanku važenja Zakona o javnom informisanju predstavlja simboličan raskid pravnog sistema sa ovakvom tvorevinom. U svakom slučaju treba naglasiti, da je nužni deo ove materije ostao uređen (kao što je oduvek i bio) krvičnim zakonom, dok je preostali deo prepušten novinarskoj profesiji i profesionalizmu. Možemo li u ovom postupku Vlade i Narodne skupštine naći začetke suzbijanja jedne loše prakse u izradi propisa, koja je takođe bila karakteristična za prethodni period? Reč je o "normativizmu" – materija koja je već uređena zakonom i drugim propisom, koji se iz nekog razloga ne primenjuje, douređuje se ili se preuređuje novim, "svežijim" aktom, bez prethodnog usklađivanja sa prethodno donetim, koji uz to ostaje na snazi. Eklatantan primer takve prakse bio je Zakon o javnom informisanju. Kao takav je i odstranjen iz pravnog sistema, gde mu inače nikada nije ni bilo mesto.

Iako bi se zbog naziva kojim, smo naslovili ovaj odeljak, mogao izvesti zaključak da se radi o paketu zakona manjeg značaja, iz svega nevedenog to nikako ne proizilazi. To je bio realan materijal sa kojim je Vlada na startu mogla da se pojavi pred skupštinom. Međutim, vrtlog procesa koji su daljim tokom povukli Vladu, jednostavno je umanjio značaj ovih promena. Ovde smo ih još jednom obradili iz razloga što je njima, čini nam se na neki način, tehnički definisan pravni pristup sa kojim će se sprovoditi početna faza reforme pravnog sistema u Srbiji.


UREDBE

Vać smo ukazali na nekritično i neovlašćeno posezanje za uredbodavnim upadima u pravni sistem, kao čestom normativnom mehanizmu putem koga se izvršna vlast dovijala da bi izigravala principe pravnog poretka. Negativna nusposledica "trazicionističkog" pristupa (naziv koji smo upotrebili za ovu priliku) prilikom donošenja pravnih akata u dosadašnjem radu Vlade, odražava se u olakom pribegavanju za ovim mehanizmom. U ovom periodu Vlada objektivno nije imala vremena ni prostora da obezbedi apsolutnu primenu prava preko institucija sistema (policija, sudstvo, inspekcije, uprava javnih prihoda) do te mere, da bi samom primenom zakona i drugih akata obezbedila nesmetano odvijanje privrednih i fiskalnih tokova. Tako su donete Uredba o posebnim uslovima i načinu uvoza, prerade, distribucije i prometa nafte, odnosno naftnih derivata ("Službeni glasnik RS", br. 16/2001 i 23/2001) i Uredbu o visini zarada i drugim primanjima u javnim preduzećima ("Službeni glasnik RS", broj 19/2001 i 26/2001). Napominjemo da je u periodu koji obrađujemo, Vlada donela veliki broj uredbi, ali one nisu od značaja za temu koju u ovom momentu obrađujemo.

Uredbom o posebnim uslovima i načinu uvoza, prerade, distribucije i prometa nafte, odnosno naftnih derivata, najkraće rečeno, utvrđen je monopol nad uvozom naftnih derivata, što ni na koji način nije u skladu sa ustavom. Preciznije rečeno, prema odredbi člana 3. ove uredbe, uvoz pomenutih proizvoda se ne može odvijati bez odobrenja Vlade, odnosno komisije koju obrazuje ministar nadležan za poslove energetike. Na ovaj način, Vlada je obezbedila siguran priliv u budžet sredstava od akciza naplaćenih od uvezenih naftnih derivata, što je bio i cilj zbog koga je ova uredba i donesena.

Uredbom o visini zarada i drugim primanjima u javnim preduzećima fiksiran je iznos zarada koja ostvaruju zaposleni u javnim preduzećima na nivou zarada ostvarenih u januaru 2001. godine, pod uslovom da nisu niže od 20% uvećanog iznosa presečne neto zarade u Republici za isti mesec. Ovom uredbom povređena su prava zaposlenih utvrđena zakonom i kolektivnim ugovorom.

Međutim, kao kontrast za analizu, ukazujemo da su prava zaposlenih u pravosuđu, tužilaštvu, kao i prava zaposlenih u organima i organizacijama državne uprave, eklatantno kršena tokom čitave decenije neprimenjivanjem odredaba Zakona o radnim odnosima u državnim organima, kojima se uređuju zarade ovih lica, što je dovelo do njihovog izuzetno teškog materijalnog položaja. 

Iz navedenog se može zaključiti činjenica sa samog početka ovog teksta. Dugogodišnjim ruiniranjem pravnog sistema, mnogi od njegovih postulata su zamrli, zbog čega je Vlada objektivno dovedena u situaciju da poseže za donošenjem nezakonitih uredbi. 
Na ovom mestu se ovakvi potezi mogu razumeti, ali sa stanovišta usklađenosti pravnog sistema i koraka ka uspostavljanju pravnog poretka nikako se ne mogu opravdati. Mišljenja smo, da po uspostavljanju minimalnih društvenih, političkih i privrednih tokova (oni još nisu uspostavljeni), najvažniji zadatak Vlade i Narodne skupštine treba da bude izgradnja pravnog sistema u kome neće biti ni mogućnosti, ni prostora za donošenje ovih "vanrednih pravnih akata". U vezi sa navedenim, izuzetno važnu komponentu predstavlja agilnija primena propisa od strane nadležnih, organa organizacija i službi čemu će Vlada takođe, morati da posveti veliku pažnju.


JEDNA DRŽAVA JEDAN BUDŽET

Najznačajniji pomak u stvaranju konzistentne strukture pravnog poretka ostvarena je u sferi fiskalne politike. Prvo je krajem marta donesen Zakon o budžetu Republike Srbije za 2001. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 21/2001), zatim Zakon o korišćenju sredstava Agrarnog budžeta u 2001. godini ("Službeni glasnik RS", broj 21/2001), a potom su usledili Zakon o akcizama, Zakon o porezu na promet, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima i Zakon o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na promet u 2001. godini ("Službeni glasnik RS", broj 22/2001). Nakon toga usledilo je donošenje ostalih zakona iz "poreskog paketa": Zakon o porezu na dohodak građana ("Službeni glasnik RS", broj 24/2001), Zakon o porezu na dobit preduzeća ("Službeni glasnik RS" 25/2001), Zakon o porezima na imovinu, Zakon o porezu na upotrebu, držanje i nošenje dobara i Zakon o porezu na finansijske transakcije ("Službeni glasnik RS", broj 26/2001).

Već smo u nekoliko navrata pominjali načine na koji je raniji budžetski sistem bio razbijan. Posebnim zakonima, ali i uredbama propisivane su različite vrste posebnih naknada, taksi, dodatnih naknada, koje su se u samim aktima najčešće ustanovljavale pod eufemističkim izrazom "obezbeđivanje sredstava".

Ovakve vrste izdvajanja su po svojoj suštini predstavljala porez, iako nisu tako nazivana. Razlog se može videti u samom načinu kojim su ova izdvajanja bila uređivana. Kao prvo, ovi oblici nisu bili predviđeni Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima. Drugo, po pravilu se njihovo obezbeđivanje uređivalo na taj način što se ova sredstva nisu prikazivala u budžetu, već su se slivala na poseban račun ministarstava, posebne organizacije ili drugog organa ili organizacije. Automatski, na ovaj način je bio onemogućen celovit uvid u državne finansije. Treće, samim posebnim zakonom ili još gore, uredbom propisivana je namena za koju će se tako ostvarena sredstva izdvajati. Na ovaj način mimo budžeta, izdvajan je znatan obim sredstava nad kojom Republika nije mogla da ostvari kontrolu.

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima, utvrđene su pored dosadašnjih, još tri vrste poreza kao izvori javnih prihoda. To su: porez na upotrebu, držanje i nošenje određenih dobara, porez na finansijske transakcije i porez na fond zarada. Kao takvi, ovi porezi predstavljaju prihod budžeta Republike, a istim zakonom je uređena njihova raspodela prema budžetima pokrajine i jedinica lokalne samouprave. Novodonetim poreskim zakonima je zatim, uređeno pitanje ostvarivanja, obračuna i naplate tih poreza. Prestale su da važe odredbe: Zakona o obezbeđivanju sredstava za sprovođenje socijalnog programa Republike Srbije, Zakona o obezbeđenju sredstava za otklanjanje posledica zemljotresa u Kolubarskom okrugu i Zakona o obezbeđivanju sredstava za obnovu zemlje, kao i odredbe 12 uredbi kojima su se utvrđivale razne modifikacije poreskih opterećenja.

Na ovaj način postignuto je sledeće: novodonetim zakonima može se uređivati pitanje ostvarivanja prihoda od poreza, a tako ostvareni prihodi slivaju se na jedno mesto, u budžet Republike, odakle se u skladu sa Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2001. godinu raspodeljuju dalje. Na ovaj način utvrđen je stabilan pravni okvir za zakonito funkcionisanje fiskalnog sistema Republike. Time je uspostavljena i polazna osnova za zakonito uobličavanje ostalih segmenata u pravnom sistemu.


BRUTO PRINCIP

Zakon o prezu na dohodak građana, u delu kojim se uređuje porez na zarade, utvrdio je da se pod zaradom smatraju sva primanja koja se ostvaruju po osnovu radnog odnosa, odnosno zarada definisana Zakonom o radnim odnosima. Najnovijim izmenama i dopunama Zakona o radnim odnosima koje su objavljene u "Službenom glasniku RS", broj 28/2001, pojmom zarade (član 63) se, pored zarade koju zaposleni ostvari na osnovu cene rada, radnog učinka i vremena provedenog na radu, obuhvataju i naknade zarade, dodaci na zaradu i obaveze koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz zarada. U dodatke na zaradu spadaju novčani prihodi zaposlenog po osnovu: prekovremenog rada, rada na dan državnog i verskog praznika, noćnog rada, minulog rada, rada u smenama, naknade za topli obrok, regresa za godišnji odmor, terenskog dodatka i ostalog. Ovim je u sistem radnih odnosa i sisteme obaveznog socijalnog osiguranja uveden bruto princip. 

S jedne strane, do sada poznati i obilato korišćeni surogati zarade (topli obrok i regres) sada s podvedeni pod masu koja predstavlja i poresku osnovicu, ali i osnovicu doprinosa za socijalno osiguranje. S druge strane, stalo se na stanovište da svako izdvajanje (misli se na poreze i doprinose), pre nego što to postane, mora prethodno biti evidentirano kao prihod onog od koga se izdvaja. Time je iznos poreza na zaradu i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje koji plaća zaposleni podveden pod pojam zarade kao deo njegovog prihoda. 

Dalje sprovođenje principa brutozarade zahtevalo je izmene Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Zakona o zdravstvenom osiguranju i Zakona o zapošljavanju i ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Predlozi izmena ovih zakona se u momentu zaključenja ovog broja nalaze na dnevnom redu sednice Narodne skupštine.
Podsećamo da su bruto osnovice doprinosa za obavezno osiguranje već uvedene 1998. godine suprotno odredbama saveznog Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, ali sa sasvim drugačijim ciljem. Taj cilj se faktički sastojao u omogućavanju znatnijih olakšica za preduzeća iz društvenog sektora prilikom izvršavanja njihovih obaveza iz socijalnog osiguranja.

Najnovijim izmenama ove olakšice se ne predviđaju, a bruto princip se uvodi u celini. Ovo naročito otvara problem u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja. Naime, sistem penzijskog i invalidskog osiguranja utvrđen saveznim Zakonom o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, predviđa neto princip za utvrđivanje osnovica doprinosa i penzijskog osnova. Već 1998. godine, uvođenjem bruto osnovica za doprinos (republičkim Zakonom o pezijskom i invalidskom osiguranju), a i sadašnjim izmenama, ovaj sistem je narušen.

Međutim, sadašnjim izmenama kojima se predviđa i uvođenje bruto zarade u penzijski osnov, ceo sistem je blokiran, s obzirom da će se u uzastopnih deset godina od kojih se utvrđuje najpovoljniji prosečan penzijski osnov nalaziti dve kvalitativno različite veličine (neto zarada i bruto zarada), za koje ni saveznim, ni republičkim zakonom nije utvrđen zajednički imenitelj.

Stoga smo mišljenja, da uvođenje bruto principa zahteva opsežniji i temeljitiji pristup koji se može sažeti u zahtevu za reformom obaveznog socijalnog osiguranja (što je za očekivati, ali se još ne nagoveštava).



Na ovom mestu je tematski iscrpljena ova analiza, jer je negde sa donošenjem Zakona o radnim odnosima istekao stodnevni period nove Vlade. Iz svega što smo odabrali i obradili u ovom tekstu, može se zaključiti da se Vlada vrlo ozbiljno uhvatila u koštac sa zamkama pravnog sistema koji je nasledila. 

Već smo pominjali slučajeve u kojima, da bi uspostavila legalne fiskalne i privredne tokove, Vlada mora da poseže za aktima kojima se narušava pravni poredak i više je nego sigurno da će se ovakva praksa održati još neko vreme. Osim toga, potreba da se prečicama prevaziđu postojeće nedorečenosti u sistemu, kao i nastojanje da se brzim kvantitativnim i kvalitativnim promenama uobliči funkcionalan sistem, odrazila se na jezički i tehnički kvalitet akata koji su donošeni u protekla tri meseca. Jezička struktura propisa se nije menjala, a u nekoliko navrata promakle su i štamparske greške kao posledica brze obrade teksta. O ovom pitanju bi nadležne službe u narednom periodu morale povesti više računa, za šta je prethodno neophodno obezbediti kadrovska, a naročito tehnička pojačanja, ali i ustaljeniju atmosferu u kojoj se neće gomilati nacrti akata.

S druge strane, Vlada je preduzela ozbiljne korake (tu najpre mislimo na budžetske i poreske zakone) ka stvaranju sistema koji će konzistentno fukcionisati, sa namerom da se odredbe pravnih akata primenjuju, a ne da zamiru nakon njihovog ispisivanja na stranicama "Službenog glasnika". U tom pravcu, Vlada je pokazala izraženu volju, koju će paralelno sa izgradnjom pravnog sistema, u narednom periodu naročito morati da usmeri na razrađivanje mehanizama tog sistema koji su zaduženi za njegovo sprovođenje, funkcionisanje i zaštitu.