Slobodan Vučetić

SISTEM PODELE VLASTI 
U SRBIJI I SR JUGOSLAVIJI U SVETLU PREDSTOJEĆIH REFORMI

Načelo podele vlasti u ustavnopravnoj teoriji i praksi savremenih pravnih država, predstavlja ključni princip i temelj organizacije državne vlasti i odnosa između tri grane vlasti (zakonodavne, izvršne i sudske). Da bi se izbegle odnosno bitno smanjile mogućnosti zloupotrebe vlasti, nužno je da državna vlast bude tako podeljena da sve tri grane vlasti budu samostalne u vršenju svojih ustavnih funkcija, ali i da se uzajamno ograničavaju i kontrolišu. Ukupna državna vlast time ne gubi svojstvo organizacione i funkcionalne celine, već se radi o deobi nadležnosti i funkcija jedinstvene državne vlasti, o podeli rada, primenjenoj na državne organe. Tako se sprečava koncentracija vlasti u jednoj ličnosti ili organu i njeno arbitrerno vršenje i postiže uzajamna kontrola i ravnoteža u sistemu podele vlasti.

U pogledu organizacionih i funkcionalnih veza i odnosa tri grane državne vlasti, u savremenim pravnim državama centralno pitanje je odnos zakonodavne i izršne vlasti. Ove dve vlasti su političkog karaktera i među njima, u okviru parlamentarnog sistema vlasti, postoji neposredna funkcionalna veza, relativno visok stepen međuzavisnosti, uzajamne kontrole i ravnoteže. Tu ravnotežu u savremenoj praksi opasno narušava sve snažnija uloga izvršne vlasti koja, kao emanacija parlamentarne većine, dominira nad parlamentarnom vlašću, često je svodeći na svoj izvršni, glasački mehanizam. Za razliku od odnosa ove dve grane vlasti, sudska vlast je u svom radu autonomna u odnosu na druge dve, u osnovi političke vlasti, i vezana je samo ustavom i zakonom. Posebno je značajna uloga ustavnih sudova kao čuvara ustavnosti i zakonitosti, a time i ustavnog načela podele vlasti.



NAČELO PODELE VLASTI U USTAVU SRJ I USTAVU REPUBLIKE SRBIJE


Za razliku od Ustava SFRJ, u kome je osnovno načelo organizacije državne vlasti bilo načelo jedinstva vlasti, Ustav SRJ (1992.) i Ustav Srbije (1990.) sadrže načelo podele vlasti. Ustav SRJ (čl. 12.) sadrži sledeću odredbu o podeli vlasti: »Vlast u Saveznoj Republici Jugoslaviji organizovana je na načelu podele na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast«. U pogledu odnosa i načina vršenja zakonodavne i izvršne vlasti, u normativnom delu Ustava Srbije (čl. 9.), načelo podele vlasti sprovedeno je u okviru parlamentarnopredsedničkog sistema. Značajne razlike između ova dva sistema organizacije državne vlasti dovele su do znatnih razlika u modelu i realizaciji podele vlasti, pre svega između izvršne i zakonodavne, ali i između nosilaca izvršne vlasti (šefa države i vlade).

Savezna skupština i Narodna skupština Republike Srbije u sistemu podele vlasti

Savezna skupština je nosilac zakonodavne vlasti u punom kapacitetu. Ustavom SRJ nije predviđena mogućnost (kao ni ustavima republika) delegiranja zakonodavne funkcije Saveznoj vladi. Savezna skupština autonomno vrši i ustavotvornu vlast, izuzev u slučajevima predviđenim Ustavom – na osnovu saglasnosti republičkih skupština. Ona vrši i druge, u parlamentarnim sistemima uobičajene funkcije: odlučuje o ratu i miru, ratnom stanju, stanju neposredne ratne opasnosti i vanrednom stanju, o promeni granica SRJ, o udruživanju sa drugim državama i o pristupanju međunarodnim organizacijama. Takođe, vrši izborne funkcije: bira predsednika Savezne vlade, nosioce pravosudnih funkcija i guvernera Narodne banke Jugoslavije (na predlog predsednika SRJ). Ona, takođe, obavlja kontrolu nad radom Savezne vlade.

Narodna skupština Republike Srbije, takođe, raspolaže nadležnostima koje su uobičajene u parlamentarnom sistemu. Neke od tih funkcija (odlučivanje o ratu i miru i o neposrednoj ratnoj opasnosti, ratifikovanje međunarodnih ugovora) posle donošenja saveznog Ustava i odgovarajućih zakona, preuzela je Savezna skupština. Ustavom Srbije, takođe, nije predviđena mogućnost delegiranja njenih zakonodavnih funkcija republičkoj vladi.

Narodna skupština, za razliku od Savezne skupštine bira Vladu u celini, nad čijim radom obavlja političku kontrolu. Ustavotvorna funkcija Narodne skupštine ograničena je time što se akt o promeni ustava (koji se usvaja dvotrećinskom većinom ukupnog broja poslanika) stavlja na republički referendum


Predsednik SRJ i predsednik Republike Srbije u sistemu podele vlasti

Izvršna vlast na nivou SRJ, kao i u Srbiji, je bicefalna – čine je predsednik Republike i Vlada. Bitne razlike između rešenja u Ustavu SRJ i u Ustavu Srbije u pogledu raspodele nadležnosti predsednika Republike i Vlade, načina njihovog izbora, prestanka funkcije i odgovornosti, potiču iz razlike u sistemu vlasti na nivou federacije i u Srbiji (parlamentarni, odnosno parlamentarnopredsednički sistem).

Prema odredbama Ustava SRJ (čl. 97, 98.) koje su važile do donošenja ustavnih amandmana V, VI i VII na Ustav SRJ, od 6 jula 2000., predsednika SRJ bira (na četiri godine, bez prava istog lica na ponovni izbor) Savezna skupština i može ga razrešiti kada utvrdi da je povredio Ustav SRJ. Amandmanima V, VI i VII na Ustav SRJ, utvrđeno je novo rešenje prema kome se predsednik SRJ bira na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Mandat mu traje četiri godine, a isto lice može biti izabrano na ovu funkciju najviše dva puta. U skladu sa ovim rešenjem predviđen je bitno drugačiji način razrešenja predsednika SRJ. Naime, Savezna skupština može ga rasrešiti kad Savezni ustavni sud utvrdi da je povredio Ustav SRJ. Sam postupak razrešenja može pokrenuti najmanje polovina saveznih poslanika u oba veća Savezne skupštine. O razrešenju se može glasati u Saveznoj skupštini najranije 15 dana od dana kad Savezni ustavni sud dostavi Saveznoj skupštini odluku da je predsednik SRJ povredio savezni ustav. Predsednik je razrešen kad oba veća Savezne skupštine većinom od dve trećine saveznih poslanika prihvate predlog za razrešenje. Novo ustavno rešenje ima dva krupna sistemska nedostatka. Prvi je da se naposrednim izborom predsednika SRJ (iako mu nisu promenjena ustavna ovlašćenja) ozbiljno remeti parlamentarni sistem vlasti jer se naspram parlamenta uvodi neposredno birani predsednik SRJ, koji tako stiče visoki politički legitimitet i ukida njegovu neposrednu odgovornost Saveznoj skupštini. Drugi bitan nedostatak je u tome što se novim ustavnim rešenjem manja federalna jedinica (Crna Gora) praktično lišava bilo kakvog uticaja na izbor predsednika savezne države.

Predsednik Srbije, bira se na neposrednim izborima, što je izraz mešovitog, parlamentarnopredsedničkog sistema vlasti (čl. 86. Ustava Srbije). Mandat mu iznosi pet godina, a isto lice ne može biti više od dva puta birano na ovu funkciju. Zato su uslovi i postupak njegovog opoziva, mada vezani za kršenje Ustava, vrlo složeni. Naime, o predlogu za opoziv, koji može da utvrdi najmanje dve trećine od ukupnog broja narodnih poslanika, odlučuje se neposrednim izjašnjavanjem birača, a predsednik je opozvan ako za opoziv glasa većina od ukupnog broja birača. Ova apsolutna većina znatno nadmašuje većinu kojom se predsednik bira i veoma otežava ostvarivanje njegove političke odgovornosti. U slučaju da predsednik ne bude opozvan, Narodna skupština se raspušta. Ovo je veoma snažan instrument zaštite predsednika Republike i objektivno predstavlja pretnju i rigoroznu sankciju za parlament u slučaju da predsednik ne bude opozvan.

Funkcije predsednika SRJ uglavnom su reprezentativnog karaktera, što je u skladu sa parlamentarnim sistemom vlasti. Izuzetak je funkcija predsednika Vrhovnog saveta odbrane, odnosno funkcija komandovanja Vojskom Jugoslavije, koju vrši na osnovu odluka Vrhovnog saveta odbrane.

Za razliku od predsednika SRJ, predsednik Republike Srbije, u skladu sa parlamentarnopredsedničkim sistemom vlasti, raspolaže sa širokim fondom funkcija izvršne vlasti. To su, pre svega, nadležnosti u oblasti spoljne politike. Zatim, u slučaju kada Narodna skupština ne može da se sastane, predsednik Srbije proglašava ratno stanje i neposrednu ratnu opasnost i donosi akte iz nadležnosti Narodne skupštine dok takvo stanje traje. Osim prava da ograniči pojedine ustavne slobode i prava građana, predsednik Srbije ima ovlašćenje i da izmeni organizaciju, sastav i ovlašćenja Vlade i ministarstva, sudova i javnih tužilaštva, uz obavezu da svoje akte podnese Narodnoj skupštini na potvrdu čim bude u mogućnosti da se sastane. Predsednik Srbije ima ovlašćenje da, na predlog Vlade, proglasi vanredno stanje kad su na delu teritorije Republike ugroženi bezbednost, slobode i prava građana ili rad državnih organa. Za to vreme, on može da donosi akte i preduzima mere koje te okolnosti iziskuju. Zakonom o merama za slučaj vanrednog stanja, predviđena su šira ovlašćenja predsednika Republike od Ustavom dozvoljenih.

Donošenjem Ustava SRJ i odgovarajućih saveznih zakona (o odbrani) sve ove »jake« funkcije predsednika Srbije prešle su u nadležnost organa federacije, iako republički ustav još uvek nije usklađen sa saveznim ustavom. Tako, predsednik Srbije danas efektivno raspolaže manjim fondom funkcija nego šef države u mešovitom sistemu vlasti.

Za razliku od predsednika SRJ, predsednik Srbije ima pravo odložnog zakonodavnog veta i može tražiti od Vlade da izloži stavove o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti.

Takođe, predsednik Srbije, na obrazložen predlog Vlade, može raspustiti Narodnu skupštinu. Praksa u Srbiji pokazala je da su ustavne funkcije predsednika predimenzionirane i da predstavljaju smetnju funkcionisanju narodnog predstavništva i Vlade.


Savezna vlada i Vlada Republike Srbije u sistemu podele vlasti

Prema Ustavu SRJ, Savezna vlada je kreator i nosilac izvršne vlasti u federaciji. Ona utvrđuje i vodi unutrašnju i spoljnu politiku, predlaže i izvršava savezne zakone, obrazuje i ukida ministarstva, usmerava i kontroliše njihov rad i akte, naređuje opštu mobilizaciju i vrši pripreme za odbranu. Kada Savezna skupština nije u mogućnosti da se sastane, Savezna vlada proglašava ratno stanje, stanje neposredne ratne opasnosti i vanredno stanje. Za to vreme donosi akte o pitanjima iz nadležnosti Savezne skupštine, uz obavezu da ih podnese na potvrdu čim Savezna skupština bude u mogućnosti da se sastane.

Vlada Republike Srbije ima znatno manja ovlašćenja. To je posledica razlike u sistemu organizacije državne vlasti odnosno u raspodeli nadležnosti između vlade i šefa države, kao organa izvršne vlasti. Zato osim klasičnih nadležnosti vlade (vodi politiku, predlaže i izvršava zakone, usmerava i kontroliše rad ministarstava), Vlada Srbije nema ovlašćenje da za vreme ratnog stanja donosi akte o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, samostalno obrazuje i ukida ministarstva. Takođe, Vlada Srbije ne može raspustiti Narodnu skupštinu, već to, na njen obrazložen predlog može učiniti predsednik Republike.

U pogledu raspodele nadležnosti i uređivanja odnosa zakonodavne i izvršne vlasti, poseban značaj ima generalno ovlašćenje vlade (i savezne i republičke) da donosi uredbe za izvršavanje zakona. Praksa je ukazala na raširenu pojavu uzurpacije zakonodavne funkcije putem donošenja uredbi, pre svega, od strane Vlade Srbije. Uredbama se često izlazilo iz zakonskog okvira i izvorno uređivala pojedina pitanja, a nisu retki slučajevi da su uredbama direktno menjana pojedina zakonska rešenja (u oblasti poreskog sistema i sl.). Time je grubo kršen ustav odnosno ustavno načelo podele vlasti i uspostavljana tzv. uredbodavna vlast.

Amandmanom VIII na Ustav SRJ od 6. Jula 2000., ukinut je tzv. kancelarski model Savezne vlade i predviđeno da Vladu u celini bira Savezna skupština, kojoj Vlada odgovara za svoj rad. Tako Savezna skupština može izglasati nepoverenje Saveznoj vladi. Za razliku od ranijeg ustavnog rešenja po kome je predsednik Savezne vlade sam obaveštavao Saveznu skupštinu o promenama koje je izvršio u Saveznoj vladi, prema amandmanu VIII, predsednik Savezne vlade samo može predložiti razrešenje pojedinih članova Vlade. Pri tome, ovim amandmanom nisu menjana ustavna ovlašćenja Savezne vlade.

Za razliku od rešenja u saveznom ustavu od 1992, Ustav Srbije predviđa da predsednika i celu Vladu bira i razrešava Narodna skupština, odnosno da Vlada u celini i ministri pojedinačno za svoj rad odgovaraju pred Skupštinom. Narodna skupština može, na predlog najmanje dvadeset poslanika, izglasati nepoverenje Vladi ili pojedinom njenom članu. Vlada, takođe, može postaviti pitanje svog poverenja Narodnoj skupštini, a predsednik Vlade može predložiti Narodnoj skupštini razrešenje pojedinih članova Vlade, kao što Vlada i svaki njen član mogu podneti ostavku Narodnoj skupštini.

Odgovornost Savezne vlade može da pokrene, u vidu predloga za glasanje o nepoverenju, najmanje dvadeset saveznih poslanika jednog od veća Savezne skupštine. Nepoverenje je izglasano kad za njega glasa većina od ukupnog broja poslanika u oba skupštinska veća.

U federalnom parlamentarnom sistemu, Savezna vlada u odnosu na Saveznu skupštinu ima dva ovlašćenja. Prvo je pravo da raspusti Saveznu skupštinu kad ova nije u mogućnosti da duže vreme obavlja svoje nadležnosti (bez određenog roka), pošto prethodno sasluša mišljenje predsednika oba skupštinska veća i šefova poslaničkih grupa. Ovo veoma snažno ovlašćenje Savezne vlade ograničeno je na više načina. Pre svega, Savezna skupština ne može biti raspuštena ako je pokrenut postupak glasanja o nepoverenju Saveznoj vladi, u prvih i poslednjih šest meseci skupštinskog mandata, za vreme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti i vanrednog stanja.

Za razliku od Ustava SRJ, Ustav Srbije predviđa da se Narodna skupština ne može raspustiti samo za vreme ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti. Time je ustavni položaj parlamenta u Srbiji znatno oslabljen u korist izvršne vlasti.

Savezna vlada može i sama postaviti pitanje svog poverenja u Saveznoj skupštini. To sredstvo je, objektivno, pretnja parlamentarnom krizom ukoliko se vladi izglasa nepoverenje, ali je u skladu sa parlamentarnim sistemom vlasti. Isto pravo ima i Vlada Srbije u odnosu na Narodnu skupštinu.

Parlamentarna kontrola rada vlade, osim putem izglasavanja nepoverenja predsedniku Savezne vlade (po Ustavu iz 1992.) a sada Seveznoj vladi u celini (po amandmanu VIII) odnosno vladi u celini i ministrima u Srbiji, ostvaruje se i kroz poslanička pitanja i interpelaciju. Za razliku od poslovnika veća Savezne skupštine, poslovnikom Narodne skupštine nije uvedena interpelacija kao snažno sredstvo kontrole rada vlade. Praksa je ukazala i na neadekvatno uređivanje i neefikasno korišćenje poslaničkih pitanja. Kad je reč o spojivosti poslaničke i ministarske funkcije, Ustav SRJ je izričito zabranjuje, dok je Ustav Srbije dozvoljava. Ustav SRJ, takođe, predviđa da član Savezne vlade ne može obavljati drugu javnu funkciju niti profesionalnu delatnost, što ne predviđa Ustav Srbije. Međutim, takva zabrana predviđena je republičkim Zakonom o državnoj upravi, mada u praksi do sada nije poštovana.


Sudska vlast u sistemu podele vlasti

Ustav SRJ i Ustav Srbije, u okviru načela podele vlasti, proklamuju samostalnost i nezavisnost sudske vlasti i njenu vezanost samo ustavom i zakonom. Zaštita ustavnosti i zakonitosti pripada ustavnim sudovima. Takođe se garantuje sudska zaštita ustavnih sloboda i prava, a Ustavom SRJ i ustavnosudska zaštita sloboda i prava putem ustavne žalbe. Zakonodavna vlast zakonom propisuje nadležnost, organizaciju i način rada sudova, a ustavom i zakonom uređuje se izbor i prestanak mandata sudija. Sudska vlast, kao nepolitička, stručna i profesionalna državna vlast, uživa punu nezavisnost u obavljanju svojih funkcija u odnosu na druge dve grane vlasti.

Skupštine (savezna i republička) biraju sudije (i tužioce), s tim što im je mandat u Srbiji stalan, a na nivou federacije iznosi devet godina za sudije i četiri godine za tužioca. Ustavom SRJ predviđeno je da predsednik Saveznog ustavnog suda i Saveznog suda biraju sudije »između sebe«, dok je Ustavom Srbije predviđeno da predsednika svih sudova bira Narodna skupština. Princip stalnosti sudijske funkcije u Srbiji i »nepokretnosti« sudije, bitna je, mada nedovoljna, pretpostavka sudske nezavisnosti.

Predlog za izbor sudija (i tužioca) na novou federacije daje predsednik SRJ, po pribavljenom mišljenju predsednika republika članica. U Srbiji, predsednik Republike predlaže kandidate samo za sudije i predsednika Ustavnog suda, dok predlog za izbor sudija i predsednika redovnih sudova (i tužilaca) daje skupštinski odbor za pravosuđe.

Sudije (i tužilac) na nivou federacije, kao i sudije Ustavnog suda Srbije, uživaju imunitet, kao poslanici i ministri, dok sudije redovnih sudova (i tužioca) u Srbiji uživaju »krnji« imunitet. On se sastoji u tome što ne mogu biti pozvani na odgovornost za mišljenje dato prilikom suđenja, a u postupku pokrenutom zbog krivičnog dela učinjenog u vršenju sudijske odnosno tužilačke funkcije, ne mogu biti pritvoreni bez odobrenja Narodne skupštine. Sudija (i tužilac) može biti razrešen od strane skupštine, odnosno može mu prestati funkcija samo u slučajevima utvrđenim Ustavom. Odluci skupštine o prestanku funkcije odnosno razrešenju sudijske funkcije, po Ustavu, mora prethoditi utvrđeni stav najvišeg suda da su ispunjeni uslovi za donošenje takve odluke, što je u skladu sa principom podele vlasti i nezavisnosti sudova. Praksa je, međutim, pokazala da ni ova, vrlo precizna, ustavna odredba nije dovoljna zaštita od neustavnog razrešenja sudija.
Dosadašnja praksa je ukazala na krupne nedostatke ustavnog rešenja prema kome sudije predlažu i biraju politički državni organi (šef države i parlament) zbog primene kriterijuma političke, odnosno partijske »podobnosti«, kako prilikom izbora tako i prilikom razrešenja.

Ustavni sudovi vrše kontrolu ustavnosti i zakonitosti svih propisa i opštih akata koje donose zakonodavna i izvršnoupravna vlast. Ovo veoma snažno ovlašćenje, čija je svrha očuvanje ustavnosti i zakonitosti, uključuje pravo na ukidanje neustavne zakonske odredbe odnosno zakona, uredbe vlade ili propisa organa državne uprave, kao i drugog propisa i opšteg akta. U tom smislu, ustavni sudovi su i čuvari ustavnog principa podele vlasti, tj. snažna brana neustavnom i nezakonitom ponašanju zakonodavne i izvršne vlasti. Odluke ustavnih sudova su opšteobavezne i izvršne, a u slučaju potrebe njihovo izvršavanje obezbeđuje vlada. Nažalost, ustavna uloga i praksa ustavnih sudova u velikom su raskoraku.

O zakonitosti konačnih upravnih akata odlučuju redovni sudovi (okružni i Vrhovni sud Srbije odnosno Savezni sud) u upravnom sporu, što je važno ustavno sredstvo kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih organa.

Sudovi rešavaju izborne sporove, tj. odlučuju o povredi prava u toku izbora saveznih, republičkih, pokrajinskih i lokalnih predstavničkih organa. U federaciji, to je nadležnost Saveznog ustavnog suda, a u Srbijiredovnih sudova, a Ustavnog suda Srbije samo ako neki izborni spor nije u nadležnosti redovnih sudova ili drugih državnih organa.

Sa svoje strane, zakonodavna, a naročito izvršna vlast, ostvaruju snažan uticaj na rad sudova, počev od izbora sudija, njihovog razrešenja, materijalnog položaja itd. Takođe, šef države, putem pomilovanja, a skupštine putem amnestije, vrše naknadni uticaj na pravosnažne sudske odluke, praktično ih menjajući ili stavljajući van snage.

Ustavno je veoma sporan uticaj ministarstva pravde, kao organa državne uprave, na organizaciju i rad sudova. Taj uticaj je prenaglašen, pre svega, kad je reč o organizaciji sudstva, izboru i razrešenju sudija, materijalnom položaju sudova i sudija. Takođe je nespojivo sa principom podele vlasti da ministarstvo pravde, kao upravni organ, donosi sudski poslovnik. Time se ozbiljno dovode u pitanje ustavne garancije sudske samostalnosti i nezavisnosti.


PREDLOZI PROMENA U USTAVNOM SISTEMU SRBIJE U SFERI PODELE VLASTI


1. Dosadašnje iskustvo u funkcionisanju državne vlasti u Srbiji ukazalo je na potrebu da se sadašnji parlamentarnopredsednički sistem zameni parlamentarnim sistemom vlasti. To podrazumeva uvođenje funkcije predsednika Republike koji raspolaže reprezentativnim ovlašćenjima i koga bira i razrešava Narodna skupština. Time bi se Narodnoj skupštini povećali autoritet i demokratska legitimnost, a Vlada bi praktično preuzela celu izvršnu vlast.

2. Predsednika Republike Srbije birala bi i razrešavala Narodna skupština većinom od ukupnog broja poslanika. Predsednik Republike imao bi reprezentativne funkcije, tipične za parlamentarni sistem vlasti. Postupak za razrešenje predsednika pokretala bi Skupština na predlog većine od ukupnog broja poslanika, a istom većinom bi ga mogla razrešiti, s tim što bi prethodno Ustavni sud trebalo da utvrdi da je povredio Ustav. Predsednik Republike Srbije ne bi imao sadašnje pravo na odložni zakonodavni veto.

3. Narodna skupština Republike Srbije ne bi mogla, kao sada, biti raspuštena odlukom predsednika Republike Srbije na obrazložen predlog Vlade, s obzirom na buduća reprezentativna ovlašćenja šefa države, već bi tu odluku donosila Vlada. Međutim, umesto sadašnjih potpuno neodređenih ustavnih formulacija, Ustavom bi morali biti precizno propisani uslovi koji moraju biti ispunjeni da bi Narodna skupština mogla biti raspuštena. Pri tome bi Ustavom Srbije trebalo predvideti da Skupština ne može biti raspuštena u sledećim slučajevima: ako je pokrenut postupak glasanja o nepoverenju Vladi; u prvih i poslednjih šest meseci mandata; za vreme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti ili vanrednog stanja. Kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, Vlada bi za vreme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti i vanrednog stanja, donosila akte o pitanjima iz nadležnosti Skupštine, uz obavezu da ih podnese na potvrdu Skupštini čim ona bude u mogućnosti da se sastane. Ustavom bi, takođe, trebalo predvideti da narodnim poslanicima prestaje mandat ako se u roku od tri meseca od konstituisanja Narodne skupštine ne izabere Vlada ili ne donese budžet.

4. Kad je u pitanju odnos Skupštine i Vlade u vezi sa izborom Vlade i sa njenom odgovornošću pred Skupštinom, trebalo bi zadržati postojeće rešenje iz Ustava Srbije. To znači da Skupština bira i razrešava celu Vladu, da pred Skupštinom odgovaraju, ne samo Vlada već i ministri pojedinačno. U Ustav Srbije trebalo bi ugraditi rešenje po kome Vlada, ne samo vodi već i utvrđuje politiku Republike. Dosadašnja praksa u Srbiji ukazuje na potrebu da se Ustavom utvrdi rok u kome je Narodna skupština dužna da izabere Vladu (npr. 60 dana od konstitutivne sednice). Ako je ne izabere u predviđenom roku Skupština se raspušta i raspisuju novi izbori u roku od 60 dana.

5. Sistem i postupak odgovornosti Vlade pred Skupštinom takođe zahteva odgovarajuće ustavne promene, kao i drugačija zakonska i poslovnička rešenja. U republički Ustav trebalo bi uneti nova i potpunija rešenja u vezi sa političkom kontrolom Skupštine nad radom Vlade. Pre svega, poslaničkom pitanju, koje je poslovnički institut i u praksi je marginalizovano, trebalo bi dati ustavni status. Isto treba učiniti sa interpelacijom koja u ustavnom i pravnom sistemu Srbije nije predviđena. Pri tome, interpelaciji treba dati ustavni status i karakter kakav ima u razvijenim parlamentarnim sistemima. Naime, ako posle skupštinskog pretresa povodom interpelacije, većina od ukupnog broja poslanika izrazi nezadovoljstvo odgovorom Vlade, ima se smatrati da je time automatski pokrenut postupak glasanja o nepoverenju Vladi. Takođe, Ustavom treba predvideti i mogućnost vođenja tzv. parlamentarnih istraga obrazovanjem anketnih odbora. Ustavnim promenama posebnu pažnju treba posvetiti ustanovljavanju efikasne parlamentarne kontrole nad radom službe državne bezbednosti (tajne policije).

6. S obzirom na veoma izraženu i učestalu praksu da Vlada Srbije (u ranijim sazivima), donoseći uredbe za izvršavanje zakona, izlazi iz svoje ustavne nadležnosti i uzurpira zakonodavnu funkciju Skupštine, treba preispitati i precizirati postojeće ustavno rešenje u vezi sa uredbodavnom funkcijom Vlade. Moguće rešenje je ukidanje generalnog ovlašćenja Vlade da donosi uredbe za sprovođenje zakona i utvrđivanje prava i obaveze Skupštine da prilikom donošenja svakog zakona predvidi (ili ne predvidi) ovlašćenje Vlade da uredbom može propisati način sprovođenja zakona. To se odnosi i na ovlašćenja ministarstava da svojim propisima bliže razrađuju način primene zakona i vladinih uredbi, što je jedan od čestih načina nedopuštene dopune, pa i revizije zakonskih rešenja..

7. Ustavom Srbije trebalo bi izričito predvideti da član Vlade ne može obavljati drugu javnu funkciju (izuzev poslaničke), niti drugu profesionalnu delatnost. To se, pre svega, odnosi na funkcije direktora preduzeća. Razlog je u veoma izraženoj pojavi simbioze vlasti i novca, odnosno protivustavnog uspostavljanja monopolskog položaja »ministarskih preduzeća«.

8. Ustavni položaj sudova trebalo bi u većoj meri uskladiti sa načelom podele vlasti i načelom samostalnosti i nezavisnosti sudova i sudija. To, pre svega, zahteva promene u načinu izbora sudija, jer sadašnji sistem omogućava dominaciju izvršne vlasti i partijskih vrhova, odnosno primenu kriterijuma političkopartijske podobnosti umesto stručnosti i dostojnosti. Zato bi sudije na osnovu mišljenja sudskih kolegijuma, trebalo da bira i razrešava Visoki sudski savet, koji bi bio ustanovljen Ustavom. U njegovom sastavu većinu bi činile sudije najvišeg suda u republici, a ostali deo predstavnici Skupštine i istaknuti pravni stručnjaci izvan sudova. Alternativa: Visoki sudski savet bi, na osnovu mišljenja sudskih kolegijuma, utvrđivao predloge za izbor i razrešenje sudija, a Narodna skupština bi, na osnovu njih, birala odnosno razrešavala sudije. 

Sudsku nezavisnost trebalo bi ojačati i time što bi bio garantovan stabilan i zadovoljavajući materijalni položaj sudova i sudija. Ovo tim pre što sudije, po prirodi svoga poziva, ne mogu da se bave drugom, dodatnom profesionalnom delatnošću. Zato bi ustavom trebalo predvideti da sudski budžet bude autonomni deo državnog budžeta, o čijem bi korišćenju odlučivao Visoki sudski savet. Isti principi važili bi i za Ustavni sud. Ustavom i zakonom trebalo bi isključiti odnosno bitno smanjiti sadašnji uticaj ministarstva pravde, kao organa pravosudne uprve, na organizaciju, kadrovsku politiku i materijalni položaj sudova i sudija. Ovo ministarstvo trebalo bi samo da pruža stručnu, organizacionu i materijalnu pomoć sudstvu, da vodi evidencije o radu sudova, vrši funkciju upravnog nadzora i sl.

9. S obzirom na izuzetno važno ovlašćenja Ustavnog suda u kontroli ustavnosti i zakonitosti i očuvanju principa podele vlasti, Ustavom i zakonom trebalo bi konkretnije propisati njegove obaveze, pre svega u pogledu rokova odnosno hitnog postupanja kad je reč o oceni ustavnosti zakona i oceni ustavnosti i zakonitosti vladinih uredbi. Ustavom bi trebalo predvideti konkretne i visoke kriterijume za izbor sudija Ustavnog suda (dokazana stručnost, iskustvo i visok ugled) i omogućiti da u njihov sastav uđu i profesori pravnih fakulteta, odnosno drugi ugledni pravni stručnjaci iz naučnih instituta. U sistem ustavnosudske zaštite sloboda i pravo građana trebalo bi uvesti ustavnu žalbu kakvu poznaje, na primer, ustavni sistem Nemačke.

10. U ustavni sistem trebalo bi uvesti institutciju ombudsmana (pravobranilac građana) kao nezavisnu parlamentarnu instituciju za zaštitu ustavnih sloboda i prava građana, pre svega od nezakonitog postupanja i nepravilnog rada organa uprave, posebno policije, zatvorskih organa, vojnih vlasti, kao i javnih službi. Ombudsman bi o uočenim nezakonitostima i nepravilnostima javno upozoravao upravne organe i javne službe, upućivao im preporuke i kritike i obaveštavao o tome parlament i javnosti i imao ovlašćenje da pokreće odgovarajuće postupke pred sudom.

11. Napred predložene i druge promene Ustava Srbije same po sebi, naravno, neće dovesti do potpunog poštovanja načela podele vlasti, ustavnosti i zakonitosti i do vladavine prava. Posebno ne do efikasne političke i druge kontrole nad delovanjem izvršne vlasti, kojoj je imanentna sklonost ka dominaciji nad ostalim dvema vlastima i nad društvom u celini. Predstoji nam relativno dugo vreme izgradnje modernog i demokratskog parlamentarizma, oslonjenog na znatno viši nivo političke svesti i kulture građana i oslobođenog dominacije ekstremizma i destruktivnog delovanja. Jednako krupan zadatak je stvaranje uslova za istinski nezavisno, samostalno i efikasno sudstvo, oslobođeno inercije jedinstva vlasti i dominacije partijske države i, naravno, sa bitno poboljšanim materijalnim položajem sudova i sudija, koji će stimulisati mlade i talentovane stručnjake da postanu i ostanu sudije.

* * *
Naravno, sve to podrazumeva obnovu i izgradnju niza institucija demokratskog javnog mnjenja i civilnog društva, nezavisne medije i puno poštovanje ljudskih sloboda i prava. Razume se, sve to je moguće ostvariti samo u okviru jednog ekonomski daleko razvijenijeg, politički i socijalno stabilnijeg društva, integrisanog u evropske i druge međunarodne asocijacije, čiji bi celokupni ekonomski i pravni sistem bili kompatibilni sa opšteprihvaćenim evropskim i uopšte međunarodnim standardima i praksom.