Geneloško stablo institucije izbora ima duboke i razgranate korene. Početkom dvanaestog stoleća u nekim zapadnoevropskim zemljama po prvi put su korišćena precizna pravila o načinu izbora predstavnika u radu crkvenih sabora (aktivno i pasivno biračko pravo, tehnika glasanja i načina brojanja glasova), a slična pravila su se primenjivala i u odabiru predstavnika u skupštini staleža. Premda su, dakle, izbori izuzetno stara institucija, generalizacija izbora kao sredstva učešća građana Zapadne Evrope i SAD u konstituciji političke zajednice tekovina je devetanestog stoleća. "U početku beleži Maurice Duverger vlade su činile deo prirodnog poretka. One nisu bile birane kao što se ne bira klima, zemlja, bolest itd" (Duverger, 1959: 77).


Izbori i demokratija

Demokratija, bez obzira što etimološki označava vladavinu naroda, ostvaruje se u praktičnom životu kao vladavina izabranih predstavnika u ime naroda. Pošto narod ne može direktno da vlada zbog čega se o neposrednoj demokratiji, kao globalnom poretku može govoriti kao o nedostižnom idealu izbori predstavljaju nužan instrument jedine moguće, predstavničke demokartije. Geneza izbora kao "... celine procedura, pravnih i materijalnih akata, čiji je glavni cilj određivanje vladajućih od strane podređenih" (Cotteret et Emeri, 1970:11), neraskidivo je povezana sa razvojem parlamentarizma. Učešće građana Zapadne Evrope i SAD u izboru parlamenta bilo je ograničeno nizom cenzusa sve do sredine devetnaestog stoleća, od kada počinje proces širenja nosilaca izbornog prava. Paralelno sa tim, izborno pravo doživelo je i brzu "geografsku ekspanziju" u druge zemlje sveta, što dobro ilustruje sledeće dijahronično poređenje. Na početku dvadesetog stoleća građani su posedovali izborno pravo samo u dvadeset pet zemalja sveta i to uz krupna ograničenja, jer su iz uživanja tog prava bile isključene žene, rasne manjine i najsiromašniji (Karatnynysky, 2000: 187). Ali, već u prvim decenijama dvadesetog stoleća izborno pravo postepeno postaje univerzalno (ukidaju se cenzusi), a osim toga, ono zadobija i sledeće atribute: jednakost (princip "jedan čovek jedan glas"), tajnost i neposrednost glasanja, uz obavezno učešće većeg broja kandidata od broja koji se bira, a koje predlažu autonomne političke partije. Tako shvaćeno biračko pravo postalo je, kako je razložno ocenio Vladimir Simić, "...
kamen temeljac demokratije" (Simić, 1938: 15). Uz nezadrživo širenje opsega biračkog prava, rastao je broj zemalja u kojima se na vlast dolazi putem izbora. Krajem 1999 prema podatcima Freedom House u 120 zemalja (od ukupno 192), u kojima živi 58,2 odsto stanovništva u svetu, vlast je zadobijena pobedom u izbornom nadmetanju.

Izbori vrše više nezamenljivih funkcija u demokratskom poretku od kojih ćemo navesti sledeće. Najpre, građani se na izborima opredeljuju između više suprotstavljenih političkih partija (kandidata) i tako ostvaruju periodičnu i mirnu smenu na vlasti, što svakako spada u najveća dostignuća demokratije. Izbori, međutim, nisu samo način popunjavnja upražnjenih političkih položaja, nego oni, što je podjednako važno, unapred određuju da će ti položaji "...biti upražnjeni u čestim intervalima bez nereda vezanih za skidanja glava ili nepogodnosti do kojih dovodi revolucija" (Key, 1967: 5). Drugo, izbore ne treba shvatiti samo kao jednokratni uticaj građana na nosioce vlasti, nego kao permanentni dijalog, "razmenu uticaja", između građana i vlasti koja traje i u razdoblju između izbora. To je dobro uočio Carl Friedrich formulišući zakon "anticipiranih reakcija" po kojem političar na vlasti prilagođava svoje ponašanje ne samo prošlim nego i budućim preferencijama birača (Friedrich, 1937: 203). Posmatrano iz te perspektive, jednostrano zvuči poznata Rusoova ocena da su građani Engleske suvereni samo u trenutku "kad biraju članove parlamenta", jer i nakon izbora imanentna težnja političara za reelekcijom potstiče ih da vode računa o opredeljenjima građana.

Treće, na izborima građani izražavaju poverenje i podršku što vlastima omogućuje da maksimalno mobilišu društvenu energiju. "Poverenje ... daje ovlašćenje vlasti da deluje, usađuje u nju izvesnu sposobnost inicijative, mnogo šire i gipkije od one koja bi bila samo legalna. Zahvaljujući poverenju koje joj pruža podršku, legitimna vlast uživa diskreciono pravo, pokretačku i inicijativnu snagu koja nedostaje ne samo nelegitimnoj vlasti, već i nekoj čisto legalnoj vlasti" (Kota, 1984: 4). Opredeljujući se na izborima za stranku i njen program, građanin pruža podršku i određenim ličnostima koje uživaju njegovo poverenje. To je bitno za uspešno funkcionisanje demokratije, jer je "...uvažavanje ličnosti ili bar nešto od njega neophodno da bi ljudski razum mogao vladavinu smatrati legitimnom. Pri njenom potpunom nedostatku ova biva prezrena i lišena dostojanstva" (Hennis, 1984: 28).

Četvrto, izbori obezbeđuju građanima moć kojom oni ograničavaju pa čak i smenjuju vladajuću političku elitu, što Talcott Parsons izražava lapidarnom konstatacijom: "Glasati znači vršiti moć" (Parsons, 1969: 108). Ostvarujući moć kroz odabir svojih predstavnika, pojedinac se oseća važnim učesnikom u konstituisanju vlasti. Peto, izbori jačaju legitimnost političke zajednice jer građani, sudelujući u izbornom procesu, prihvataju institucije, procedure i simbole te zajednice. Izbori, u stvari, jačaju emocionalnu privrženost pojedinca političkoj zajednici i time doprinose njenoj integraciji (Nordlinger, 1968: 124). Nasuprot tome, odbijanje značajnijih segmenata populacije da sudeluju na izborima (bojkotovanje), znak je odstustva bazičnog konsenzusa u političkoj zajednici. Najzad šesto, izbori posredno doprinose obuzdavanju političkih konflikata, zato što se na njima građani ne opredeljuju između različitih interesa, nego određuju svoje predstavnike koji, kroz međusobni dijalog i kompromise, mogu ublažiti interesne razlike; drugim rečima građani na izborima ne odlučuju o gorućim političkim pitanjima, nego određuju ko će o tome odlučivati. Sve u svemu, izbori su nužan uslov legitimiteta nosilaca političke moći; vlade zemalja koje ne proizilaze iz izbora smatraju se u savremenom razdoblju u kojem je demokratija "jedina igra u gradu" uzurpatorskim pa je zato njihova saradnja sa drugim zemljma i međunarodnim organizacijama podvrgnuta ograničenjima.

Istini za volju, izbori su nužan, ali ne i dovoljan uslov legitimiteta političkog poretka zato što taj poredak mora, da bi zadobio legitimitet, u dužem razdoblju da zadovoljava na prihvatljivom nivou ekonomskosocijalne potrebe svojih građana. O važnosti ekonomskih dostignuća ili efikasnosti (Laswell, 1971: 85) za održanje političkog poretka dobro govori primer Savezne republike Nemačke nakon Drugog svetskog rata. Uporedno sa fascinantnom ekonomskom obnovom te zemlje ("nemačko ekonomsko čudo"), opadao je na sukcesivnim parlamentarnim izborima broj glasača političkih partija koji ispoljavaju simpatije za bivši nacionalsocijalistički poredak.


Kvalitet izbora

Do sada smo govorili o izborima kao postupku kojim se za određeno vreme poverava vršenje vlasti nekoj partiji ili partijama, ne vodeći podrobnije računa o obeležjima tog postupka, o onome što Michael Bratton naziva "kvalitet izbora" (Bratton, 1998: 2). Upravo u pogledu kvaliteta, bitno se razlikuju izborna nadmetanja u pojedinim državama; u nekima od njih izbori se svode na puko glasanje sa unaped poznatim ishodom, dok je u drugima reč o ravnopravnoj borbi za podršku birača sa neizvesnim rezultatom. Označavanje istim terminom suštinski različitih političkih postupaka posledica je velikog prestiža institucije izbora zbog čega i lideri autoritarnih pa čak i totalitarnih poredaka nastoje da, organizujući izbore čiji je ishod unapred poznat, nametnu utisak domaćoj i (jos češće) međunarodnoj javnosti da je njihova vlast zasnovana na volji građana. Kod izbornih manipulacija uočava se, uprkos beskrajno različitih pojavnih oblika, jedna zajednička karakteristika: one ukidaju neizvesnost koja je imanentno obeležje demokratskih izbora i umesto toga, obezbeđuju unapred određen (poželjan) rezultat. Organizovanjem takvih izbora, vladajuća stranka (stranke) nastoji da oteža ili čak da "zatvori" opozicionim partijama pristup vlasti čime se, ustvari, odbacuje bitan demokratski postulat po kojem je "...locus vlasti, po definiciji, "prazan prostor". Nije potrebno zadržavati se na detaljima institucionalnog aparata. Važna crta je to da taj aparat sprečava vladu da prisvoji vlast za svoje ciljeve, da je inkorporiše u sebe" (Lefort, 1988: 19).

U "režiranim izborima" važnu ulogu imaju ne samo neposredni učesnici izbornog procesa (političke stranke, kandidati), nego i državni aparat koji, umesto da obezbedi jednak okvir izbornog nadmetanja svim učesnicima, osigurava prednost nekima od njih. Neretko i zakonodavac pod uticajem vladajuće partije (partija) postaje akter izbornih manipualcija, jer usvaja pristrasne norme koje olakšavaju izbornu pobedu određenoj partiji. Kao odgovor na sistematske pokušaje obesmišljavanja institucije izbora, u demokratskoj doktrini i na njoj oslonjenoj praksi iskristalisao se u drugoj polovini dvadesetog stoleća koncept "slobodnih i poštenih izbora" koji su postali preduslov za prijem država u mnoge međunarodne organizacije. Pridev "slobodni" u toj sintagmi implicira da građani mogu da se, bez ikakve prinude, opredeljuju za neku od ponuđenih izbornih opcija, dok pridev "pošteni" označava da je položaj stranaka ravnopravan u izbornom nadmetanju.

Naravno, obe dimenzije prihvaćene definicije demokratskih izbora, sloboda i ravnopravnost, su ideali koje je u praksi nemoguće u potpunosti ostvariti, što je jedan autor slikovito izrazio na sledeći način: "Ne postoji zemlja u kojoj se izborno nadmetanje odvija na potpuno ravnom terenu" (Markoff, 1996: 109). Baš zato što svaki izbori sadrže dozu nesavršenosti, oni uvek mogu biti "iz idealne perspektive", predmet osporavanja i kritika. Tu neizbežnu nesavršenost izbora koja se očituje i u zemljama stabilne demokratije, često koristi politička propaganda u autoritarnim poretcima da bi opravdala krupne izborne prevare u tim poretcima. Pri tome, ona zamagljuje razliku između krupnih neregularnosti kojima se hotimično deformiše volja građana i sitnih, po ishod izbora nevažnih propusta. Poznato je, na primer, da u zemljama stabilne demokratije izborni spiskovi nikad nisu u potpunosti ažurni, pre svega zbog velike teritorijalne mobilnosti stanovništva. Ali, posledice te neažurnosti su male i uz to, uglavnom su ravnopravno distribuirane na sve partije. Nasuprot tome, primeri masovnog poništavanja ili preinačavanja izbornih rezultata ili dopisivanje stotina hiljada glasova koje dobro poznajemo iz izborne prakse Srbije u prethodnom razdoblju utiču bitno, ponekad presudno, na ishod izbora.

Postavlja se pitanje da li je moguće unapred napraviti razliku između, sa jedne strane, sitnih i nenamernih propusta u izbornom procesu i sa druge strane, krupnog i hotimičnog kršenja slobode i ravnopravnosti učesnika izbornog procesa, da bi se, po svaku ocenu, obezbedio poželjan izborni ishod? Mogućnost uspostavljanja te razlike, po našem mišljenju, postoji ako se što preciznije odredi sadržaj dimenzija (pojmova) slobode i ravnopravnosti. Za takav pristup su se opredelili Jorgen Elklit i Palle Svensson (Elklit and Svensson, 1997: 37) koji su ponudili iscrpnu listu kriterijuma koju ćemo izneti uz neznatna skraćivanja. Za dimenziju "slobodni" (izbori) kriterijumi su podeljeni u tri grupe, s obzirom na razdoblje izbornog procesa: pre izbornog dana, na dan izbora i posle izbora. U prvoj grupi (pre izbornog dana) kriterijumi su: sloboda kretanja, sloboda govora, sloboda udruživanja, sloboda okupljanja, sloboda od straha vezana za izbore i izbornu kampanju, otsustvo prepreka za učešće na izborima i jednako i univerzalno pravo glasa. U drugoj grupi (na dan izbora) kriterijum je mogućnost da se učestvuje u glasanju, a u trećoj grupi (posle izbora) postojanje zakonskih mogućnosti podnošenja žalbe.

Za dimenziju "pošteni" (izbori) Elklit i Svensson naveli su, takođe, niz kriterijuma vezanih za pojedina vremenska razdoblja izbornog procesa. Pre održavanja izbora lista kriterijuma sadrži: transparentan izborni proces, izborne zakone koji ne daju prednost ni jednoj partiji, otsustvo smetnji za upisivanje u birački spisak, ustanovljenje nezavisne i objektivne izborne komisije, nepristrasno tretiranje kandidata od strane policije, armije i sudova, jednake mogućnosti za partije i nezavisne kandidate da se takmiče na izborima, nepristrasne programe obrazovanja glasača, regulisanu izbornu kampanju, jednak pristup javno kontrolisanim medijima, jednaku raspodelu javnih finansijskih sredstava partijama i onemogućavanje zloupotrebe vladinih sredstava (government facilities). Kriterijumi na dan izbora su: obezbeđen pristup izbornim mestima od strane partija, domaćih i stranih posmatrača i medija, tajnost glasanja, odgovarajući oblik glasačkih listića i biračkih kutija, nepristrasna pomoć glasačima, adekvatna procedura brojanja glasova, odgovarajući tretman nevažećih listića, adekvatne preventivne mere prilikom transporta izbornog materijala i nepristrasna zaštita biračkih mesta. Posle završetka izbora kriterijumi su: oficijelno i brzo objavljivanje izbornih rezultata, nepristrasno razmatranje svih izbornih žalbi, nepristrasno izveštavanje o izborima u medijima i prihvatanje rezlutata izbora od svih učesnika koji su u njima bili angažovani.


Situacija kod nas

U vremenskom okviru od 1990 do 2000. u Srbiji su pet puta održani izbori za republički parlament (1990, 1992, 1993, 1997, 2000), u Crnoj Gori četiri puta (1990, 1992, 1996, 1998), a četiri puta je vršen i odabir poslanika Savezne skupštine (maj 1992, decembar 1992, 1996 i 2000). Na svim tim izborima vladajuće partije Srbije i Crne Gore (do majskih izbora 1998) imale su dominantan položaj u ekonomskoj, institucionalnoj i u medijskoj sferi. Ocena o dominaciji vladajuće SPS u zvaničnim medijima na svim republičkim izborima u Srbiji ne važi, ipak, za poslednje izbore održane u decembru 2000, jer su na tim izborima partije "crvenocrne" koalicije (Socijalistička partija Srbije Jugoslovenska levica Srpska radikalna stranka) bile inferiorne u zvaničnim sredstvima informisanja u odnosu na Demokratsku opoziciju Srbije (DOS). Na tim izborima pomenuta koalicija zadržala je, ipak, "po inerciji" nadmoć nad DOSom u ekonomskoj i institucionalnoj sferi, pa se ni o tim izborima ne može govoriti kao slobodnim i ravnopravnim.

Permanentna nadmoć vladajućih stranaka dveju republika nad opozicijom u ekonomskim resursima proizilazila je iz toga što su u privrednom sistemu SRJ u kojem dominira "društvena", ustvari, državna svojina, vladajuće partije neizbežno vršile funkciju "generalnog menadžera" te svojine, što im je omogućavalo da državna sredstva koriste za zadovoljenje svojih potreba. U institucionalnoj sferi vladajuće partije obezbeđivale su nadmoćan položaj nad opozicijom, između ostalog, odlučujući jednostrano, uz oslonac na "glasačke mašine" u parlamentima dve republike i u saveznom parlamentu, o "izbornim formulama", izbornom cenzusu, broju izbornih jedinica i dr. O tome ćemo navesti samo nekoliko karakterističnih primera. Izborni zakon za prve pluralističke izbore u Srbiji 1990. izglasala je jednostranačka skupština izabrana 1989, bez konsultacije sa opozicionim partijama. Izborni zakon za prve izbore za skupštnu Savezne republike Jugoslavije (SRJ) održane u maju 1992 ("zasnivajuće izbore"), usvojen je dogovorom vladajućih partija dveju republika, SPS i Demokratske partije socijalista (DPS), opet bez ikakvog učešća opozicije.

Situacija je unekoliko promenjena pred decembarske izbore 1992, jer su SPS i DPS, pod pritiskom masovnih protesta koje je organizovao DEPOS sredinom 1992, bile prinuđeni da se o saveznim i o republičkim izbornim zakonima i zakonima o izbornim jedinicama dogovaraju sa opozicionim partijama na "okruglim stolovima". Ali, već početkom 1993. SPS je ponovo pribegla "institucionalnom diktatu" jer je, u dogovoru sa SRS, organizovala na konstitutivnoj sednici republičkog parlamenta (28 januara 1993) iznenadnu promenu republičkog zakona o izboru poslanika u Veće republika Savezne skupštine. Tom promenom do koje je došlo retroaktivno (jer su izbori održani u decembru 1992) omogućeno je većini u Narodnoj skupštini Srbije, koju su činile SPS i SRS, da bira samo svoje poslanike u Savezno veće. U julu 1997. SPS je, oslanjajući se na većinu u Narodnoj skupstini Srbije, a uprkos protivljenja opozicije, povećala broj izbornih jedinica sa 9 na 29, za republičke izbore koji su održani u septembru iste godine. Jednostrana promena "izborne karte" uoči septemabrskih izbora bio je jedan od razloga bojkota tih izbora od strane dvanaest opozicionih partija, uključujući tu Demokratsku stranku (DS) i Demokartsku stranku Srbije (DSS) koje su na prethodnim republičkim izborima (1993) zadobile podršku jedne šestine birača.

Najzad, SPS je uz podršku svojih koalicionih partnera SRS i JULa nastavila i na decembarskim izborima 2000 praksu jednostranog nametanja izbornih propisa. Dva meseca pre tih izbora (9. oktobra 2000), Narodna skupština Srbije donela je "Zakon o izboru narodnih poslanika" ne samo bez ikakve konsultacije sa opozicionim partijama, nego i bez prethodne najave. Povrh toga, pomenutim zakonom Srbija je transformisana u jednu izbornu jedinicu, umesto 29 izbornih jedinica kako je bilo na izborima 1997. Takvim rešenjem izborni cenzus od 5 odsto kakav je postojao i u izbornom zakonu 1997 dobio je bitno različito značenje. Dok su po zakonu 1997. male tek obrazovane partije, kao i regionalne i etničke partije, mogle osvojiti parlamentarno predstavništvo u nekoj od 29 izbornih jedinica, na decembarskim izborima, kada je čitava Srbija postala jedna izborna jedinica, "izborni prag" od 5 odsto postao je za to nepremostiva prepreka. Iznenadno usvojeni Zakon o izboru narodnih poslanika sadrži i neke druge slabosti od kojih su dve naročito značajne, a koje su, doduše, postojale i u prethodnim zakonima. Prva slabost je to što biračima i strankama nije omogućen celovit nego samo parcijalan uvid u birački spisak, a druga je to što su članovi stalnog sastava Republičke izborne komisije nadmašili, ne samo po broju nego i po ovlašćenjima, članove proširenog sastava komisije koje imenuju političke partije.

U Crnoj Gori vladajuća DPS je do svoga rascepa (1997), takođe, nametala, u republičkom parlamentu izborna rešenja koja njoj najviše odgovaraju, oslanjajući se na svoju "glasačku mašinu". To je posebno došlo do izražaja na republičkim izborima 1996. kada je republička Skupština, uprkos negodovanju opozicije, donela odluku da Crna Gora bude podeljena na 14 izbornih jedinica, umesto da, kao na izborima 1992, čitava republika bude jedna izborna jedinica. Do korenitog preokreta u ovoj republici došlo je na majskim izborima 1998, za koje su najvažniji zakoni koji regulišu izborni proces usvojeni konsenzusom svih parlamentarnih stranaka. Prisvajanje prava od strane vladajućih partija dveju jugoslovenskih republika da arbitrerno odlučuju o izbornim institucijama (pravilima, procedurama, mehanizmima) obezbedilo im je bitnu prednost nad konkurentima, zato što političke institucije nisu neutralne u odnosu na interese različitih subjekata, nego nekima od njih omogućavaju da ostvare svoje interese, a druge u tome sputavaju. Zbog toga je ispravna ocena da institucije imaju u političkom procesu distributivne efekte (Przeworski, 1991: 81; Schattschneider, 1960: 72).

Kad je reč o medijskoj sferi, SPS je imala (samostalno ili u koaliciji) ubedljivu nadmoć u Srbiji nad opozicionim partijama na svim republičkim i saveznim izborima održanim u posmatranom desetogodišnjem razdoblju, izuzev, kao što smo prethodno pomenuli, republičkih izbora 2000. U Crnoj Gori vladajuća DPS je od 1990. sve do majskih izbora 1998, bila superiorna nad opozicijom u zvaničnim medijima. Na majskim izborima ostvarena je u toj sferi temeljna promena, jer je položaj partija u velikoj meri izjednačen. S obzirom da je tada, kao što smo prethodno istakli, ostvarena ravnopravnost partija i u institucionalnoj sferi, majski izbori 1998. za crnogorski parlament mogu se oceniti kao prvi slobodni i pošteni izbori na teritoriji SRJ.


Kršenje izbornih propisa

Pored neravnopravnog položaja partija u ekonomskoj, institucionalnoj i medijskoj sferi, koji je imao velik uticaj na rezultate izbora održanih na prostoru SRJ od 1990. do 2000. (uz napred navedene izuzetke), na ishod izbora uticalo je bitno, u nekim slučajevima presudno, kršenje izbornih propisa (falsifikati, krađe) "u režiji" vladajućih partija. Do toga je dolazilo, uglavnom, na izborima u Srbiji, bez obzira da li se radi o parlamentarnim ili pretsedničkim izborima. U posmatranom vremenskom okviru (19902000) u Srbiji je uočena izuzetno bogata lepeza raznovrsnih prekršaja kakvoj nema premca ni u jednoj postkomunističkoj zemlji Jugoistočne Evrope. Od tih prekršaja izdvojićemo sledeće: krivotvorenje izbornih spiskova i zapisnika sa biračkih mesta, preinačavanje izbornih rezultata od strane izbornih komisija, arbitrerno poništavanje izbornih rezulata od strane sudova, "dopisivanje" broja birača da bi se obezbedila pobeda određenog kandidata i (ili) ispunili zakonski uslovi za validnost izbora, masovno dvostruko glasanje, "glasanje" lica koja su trajno otsutna ili umrla ("zombi" birači), pritisak na zaposlene da glasaju za određene partije i kandidate, organizovano ubacivanje u glasačke kutije većeg broja unapred popunjenih glasačkih listića i dr.

Izvršenje većine nabrojanih prekršaja olakšavalo je to što su vladajuće stranke, posredstvom "izborne administracije" i državanog aparata, arbitrerno smanjivale i povećavale izborno telo republike. Broj birača na sukcesivnim republičkim izborima oscilirao je u Srbiji u neobjašnjivo širokim amplitudama što ilustruju sledeći podatci: 1990 7.044.797; 1992 6.774. 995; 1993 7.010.389; 1997 7. 210.386 i 2000 6.508.856. Pretpostavka da je okomit pad biračkog tela Srbije 2000. u odnosu na 1997, rezultat "otpisivanja" birača sa prebivalištem na Kosovu i Metohiji (zato što se ta pokrajina nalazi pod faktičkim protektoratom UN) je neodrživa, jer bi u tom slučaju broj birača bio znatno više smanjen (za oko jedan milion). Možda je zato bliže istini objašnjenje da je do republičkih izbora 2000. vladajući režim u Srbiji raspolagao sa više od pola miliona "fiktivnih birača", koje je mogao da koristi u slučaju potrebe. Taj "birački višak" nestao je 2000. jer "stari režim", posle temeljnog političkog prevrata od 5 oktobra, izgubio kontrolu nad "izbornom administracijom" i nad državnim aparatom. U Crnoj Gori biračko telo bilo je znatno stabilnije u posmatranom razdoblju što potvrđuju sledeći podatci: 1990 402.905; 1992 429.047; 1996 448.502 i 1998 457.663. Osim toga, crnogorskim izbornim zakonom usvojenim 1998. ustanovljen je jedinstven, kompjuterski obrađen birački spisak, dostupan svim strankama i građanima, čime je onemogućen višestuki upis pojedinaca u biračke spiskove i višestuko glasanje.

Većina napred navedenih izbornih prekršaja nisu bili samo pojedinačni prestupi nego su imali "globalni" karakter baš zato što su u njima posredno ili neposredno sudelovali organi "izborne administracije" i državni aparat. Jer da bi se masovno koristili unapred zaokruženi listići kao što je to, na primer, bio slučaj na lokalnim izborima u Srbiji 1996 neophodno je prethodno obezbediti nepopunjene listiće od "izborne administracije" koja, po zakonu, organizuje njihovo štampanje i distribuciju. O sudelovanju državnog aparata u falsifikovanju ishoda lokalnih izbora 1966. govori to što su i sudovi iskorišćeni kao instrument za preinačavanje izbornih rezultata, a pravosudni sistem nije reagovao na krivične prijave protiv počinilica očiglednih izbornih prestupa (o tome: VodinelićRakić i ost. 1997). Velika izborna krađa, koju je organizovao vladajući režim Srbije 1996, potstakla je masovne proteste građana i međunarodne javnosti, zbog kojih je režim bio prinuđen da prizna pobedu opozicije u četrdesetak opština i gradova Srbije.

Osim pokušaja falsifikovanja lokalnih izbora 1996, od ostalih izbornih prekršaja u posmatranom razdoblju, izdvajaju se po obimu i bezobzirnosti krivotvorenje rezultata izbora za pretsednika Srbije (decembar 1997) i za pretsednika Jugoslavije (septembar 2000). U prvom slučaju dopisane su stotine hiljada glasova albanskih birača sa Kosova i Metohije, kandidatu SPS, Milanu Milutinoviću, da bi se omogućio njegov izborni trijumf. Mnoga od tih mesta na kojima je Milutinović "dobio" stopostotnu podršku birača, prema oceni posmatrača, nisu bila uopšte otvorena. (Goati, 1999: 164166). U drugom slučaju, SPS je pokušala da krivotvori rezultate izbora za pretsednika SRJ (24. septembar 2000) oslanjajući se, pri tom, na Saveznu izbornu komisiju (SIK) i Savezni ustavni sud (SUS). Premda su već 25. septembra prikupljeni podatci sa biračkih mesta govorili da je na pretsedničkim izborima kandidat DOSa, Vojislav Koštunica pobedio kandidata SPS, Slobodana Miloševića već u prvom krugu, SIK tačnije rečeno njen stalni deo nastojao je do 5. oktobra, da spreči ili bar ublaži Miloševićev poraz. U tom razdoblju SIK je, umesto organa koji nepristrasno obavlja zakonom propisane zadatke, delovao kao longa manis vladajućeg režima čineći veliki broj teških povreda izbornih propisa od kojih ćemo pomenuti samo najteže: onemogućavanje članovima SIKa iz proširenog sastava (predstavnicima partijapodnosilaca izbornih lista) da učestvuju u radu Komisije od zatvaranja biračkih mesta do objavljivanja konačnih rezultata; uzimanje u obradu izbornog materijala sa biračkih mesta na Kosovu i Metohiji, iako je stigao u izborne jedinice Prokuplje i Vranje posle isteka zakonom propisanog roka i donošenje odluke o zatvaranju biračkih mesta na Kosovu i Metohiji u 16 umesto u 20 časova. Povrh toga, stalni sastav SIKa falsifikovao je rezultate pretsedničkih izbora objavljujući u svojoj Odluci (Službeni list SRJ od 29. septembra 2000) da je kandidat DOSa, Vojislav Koštunica dobio 2.474.392 glasova, odnosno 49, 9 odsto od ukupnog broja glasalih. Na osnovu toga, SIK je ocenila da Koštunica nije ispunio uslov (od 50 odsto plus jedan glas) da bi bio izabran u prvom krugu, pa je proglasila da će drugi krug pretsedničkih izbora biti održan 8. oktobra 2000. Prilikom "uštimavanja" izbornih rezultata, Saveznoj izbornoj komisiji koja je, očigledno, radila u velikoj žurbi potkrala se i jedna krupna činjenična greška. U citirnoj Odluci navedeno je da je broj birača koji su glasali 5.053.428, a broj upotrebljenih glasačkih listića 5.053.090! Zbog nesavesnog rada, protiv članova SIKa podneta je već 5. oktobra 2000. krivična prijava, a protiv nekih od članova komisije Prvo opštinsko javno tužilaštvo u Beogradu podiglo je optužnicu zbog zloupotrebe službenog položaja.

Ali, vratimo se sporu oko rezultata pretsedničkih izbora. DOS je na Odluku SIKa o tome da treba da se održi drugi krug pretsedničkih izbora izjavio prigovor pozivajući se na nezakonitosti u radu same Komisije, ali je Komisija kao što se moglo i očekivati odbacila taj prigovor. Na žalbu DOS i njegovog pretsedničkog kandidata protiv toga Saveznom ustavnom sudu (SUS), taj sud doneo je 4, oktobra rešenje prema kojem kompletan prvi krug izbora za pretsednika treba da bude ponovljen što, u stvari, znači da se pretsednički izbori moraju iznova održati. Na taj način SUS je kao i SIK pokušao da spasi Miloševića od pretrpljenog izbornog poraza. Tek posle masovnih protesta koji su dostigli apogej 5 oktobra i koji su doveli do urušavanja vladajućeg režima SUS je promenio svoju odluku i priznao pobedu Koštunice.

Interesantno je da su sva tri opisana krivotvorenja izbornih rezultata od strane vladajućeg režima u Srbiji organizovana u drugoj polovini posmatranog razdoblja i da su njihovi počinioci ostavili neuporedivo jasnije tragove nego što je slučaj sa izbornim falsifikatima kojima je taj režim pribegavao početkom devedesetih godina. To predstavlja jednu od osobenosti Srbije u odnosu na druge postkomunističke zemlje Jugoistočne Evrope u kojima su izborne manipulacije od 1990. na ovamo postajale, kako ocenjuje jedan poznavalac, sve suptilnija (Carothers, 1997: 22).


Pravci promene

Otsustvo prikladnih izbornih propisa (u proceduralnom i u suštinskom smislu) kao i "hronično" kršenje tih propisa od strane vladajuće partije ili partija, bili su u proteklom razdoblju bitni razlozi što na nivou SRJ i Srbije ni jednom nisu održani slobodni i pošteni izbori. Nedostatak odgovarajuće normativne osnove moguće je otkloniti usvajanjem novih zakona (zakona o izborima, zakona o izbornim jedinicama i dr.) u kojima će biti maksimalno poštovana načela slobode i ravnopravnosti učesnika u izbornom procesu. U usvajanju tih zakona, umesto dosadašnjeg jednostranog nametanja rešenja od strane vladajuće stranke (stranaka), neophodno je obezbediti učešće i (eventualno) konsenzus svih relevatnih partija, kao što je to bio slučaj u većini postkomuniostičkih zemalja Jugoistočne Evrope pred prve pluralističke izbore 1990. S obzirom na distributivne efekte izbornog zakona koje smo prethodno pomenuli u usvajanju tog zakona neophodno je postići kompromis u kojem ni jedna stranka ne može da računa da će maksimalno ostvariti svoje interese. To naročito važi za vladajuću stranku (ili stranke) u aktuelnom razdoblju u Srbiji reč je o koaliciji DOS koja trenutnim prednostima treba da pretpostavi izborna rešenja koja će moći da "podnese" i kada se nađe u opoziciji.

Pored toga, u novim izbornim propisima neophodno je korigovati neka dosadašnja pogrešna rešenja i (ili) eliminisati krupne propuste od kojih ćemo nabrojati nekoliko najvažnijih. Prva pogreška se sastoji u tome što su početkom 2001. u našoj zemlji na snazi različite "izborne formule" na pojedinim nivoima političkog organizovanja: na saveznom i republičkom nivou primenjuje se proporcionalni izborni princip, na pokrajinskom nivou dvokružni većinski princip, a na lokalnom nivou sistem firstpastthe post. "Šarenilo" izbornih principa onemogućuje prosečnim biračima od koji 40 odsto nema završeno osnovno obrazovanje, a od toga približno jedna polovina je nepismena ili funkcionalno nepismena da shvati vezu između glasanja i predstavništva. Umesto toga, novim rešenjem trebalo bi univerzalno primeniti proporcionalnu formulu iz razloga koje smo podrobno obrazložili na drugom mestu (Goati, 1999: 7375). Prihvatnje jedinstvenog izbornog principa omogućilo bi da se kodifikuje materijal izbora koja je danas regulisana u više zakonskih i podzakonskih akata.

Drugo, cenzus od 5 odsto sadržan u važećem republičkom izbornom zakonu po kojem je čitava Srbija jedna izborna jedinica, prohibitivno deluje na predstavništvo malih partija i partija nacionalnih manjina, posebno mađarske i muslimanske (bošnjačke) manjine, pa bi ga trebalo smanjiti na 2 odsto, što je ispod udela pomenutih dveju manjina u populaciji Srbije (Mađari 3,5 odsto, Muslimani 2,5 odsto). Alternativa tome je prihvatanje "pozitivne diskriminacije" kojom bi se partijama nacionalnih manjina omogućilo dobijanje parlamentarnih mandata po posebnim (lakšim) uslovima. Treće, imajući u vidu dosadašnja višestruko negativna iskustva, neohodno je nizom mera onemogućiti ili bar maksimalno otežati krivotvorenje izbornih rezultata. Potrebno je, zapravo, toliko povećati rizik za potencijalne počinioce izbornih prekršaja da ... "cena" takve strategije (utrošak sredstava,vemena, energije, plus rizici otkrivanja) prevaziđu moguću izbornu dobit" (Goati, 1999: 24). U mere "odvraćanja" potencijalnih počinilaca izbornih prestupa spadaju, pre svega, ustanovljavanje jedinstvenog, kompjuterski obrađenog biračkog spiska na nivou republike i obezbeđenje efikasne sudske zaštite izbornog prava. Tim merama treba, svakako, dodati i dva rešenja koja su sadržana u prošlogodišnjem republičkom izbornom zakonu: svojeručno potpisivanje birača prilikom preuzimanja glasačkog listića i "identifikacioni sprej" koji onemogućava višestruko glasanje istog lica. Najzad, obeshrabrivanju potencijalnih prekršilaca doprinelo bi garantovanje mogućnosti praćenja izbora od strane domaćih i stranih posmatrača. Četvrto, imajući u vidu naglašenu neravnopravnost stranaka u medijskoj sferi koja je, kao senka, pratila sve prethodne izbore, nužno bi bilo novim zakonskim rešenjima ne samo afirmisati nego i omogućiti efikasnu sudsku zaštitu principa jednakog pristupa javnim glasilima svih stranakaučesnica izbornog nadmetanja.

Najzad peto, prema aktuelnom saveznom i republičkom zakonu, izborne komisije su ad hoc organi čija je delatnost vezana za određene izbore. S obzirom na neophodnost permanentnog ažuriranja biračkih spiskova (zbog promene prebivališta, sticanja biračkog prava od strane mlađih generacija, smrti i dr.), korisno bi bilo da izborne komisije (ili njihov administrativni segment) permanentno i profesionalno obavljaju svoj posao. Time bi bio učinjen korak ka institucionalizaciji izbora kojim bi se eliminisali ili bar ublažili permanentni sporovi oko broja građana Srbije koji imaju biračko pravo.



Naglašavamo, na kraju, da je na osnovu sličnih ocena o slabostima važećeg izbornog zakonodavstva, ekspertska radna grupa CESIDa (Marijana Pajvančić, Slobodan Vučetić, Zorica Radović, Snježana Milivojević, Slobodanka Nedović i Vladimir Goati) predložila 1998 imajući u vidu komparativna saznanja i specifična dotadašnja izborna iskustva u Srbiji modele triju zakona: o izboru narodnih poslanika, o političkim strankama i o finansiranju političkih stranaka koji su štampani u posebnoj publikaciji (Model zakona o izboru poslanika i odbornika, Model zakona o političkim strankama, Model zakona o finansiranju političkih stranaka. 1999. Beograd: CESID). Ponuđeni modeli mogu značajno da olakšaju posao u izradi demokrataskog izbornog zakonodavstva.




Literatura

Bratton, Michael. 1998. "Second Elections in Africa", Journal of Democracy, (July) Vol. 9, N. 3: 5167.

Cotteret, JeanMarie et Emeri, Claude. 1970. Les Systemes electoraux, Paris Presses universitaires de France.

Duverger, Maurice. 1959. Droit constitutionnel et institutions politiques, (tome II), Regime politique francais, Paris: Presses universitaires de France.

Goati, Vladimir. 1999. Izbori n SRJ od 1990. do 1998. Volja gfađana ili izborna manipulacija, Beograd: Centar za slobodne izbore i demokratiju.

Karatynsky, Adrian. 2000. "The 1999 Freedom House Survey, A Century of Progress", Journal of Democracy, (January) 11: 187201.

Key, V. 0. 1967. Politics, Parties and Pressure Groups (Fifth Edition), New York: Thomas Crowell Company.

Kota, Serđo. 1984. "Elementi jedne fenomenologije legitimiteta", Gledišfa 56: 2339.

Hennis Wilhelm. 1984. "Legitimitet prilog jednoj kategoriji građanskog društva", Gledišta, 710: 3370.

Lassswel, Harold. 1971. Politics, Who Gets, What, When and How (Eleventh Printing), New York and Cleveland: The World Publishing Company

Nordlinger Eric. 1968. "Representation, Governmental Stability, and Decisional Effectivness", In: Representation, Eds. Roland Pennock and John Chapman, New York: Atherton Press.

Parsons, Talcott. 1969. Politics and Social Structure, New York; The Free Press.

Przeworski, Adam. 1991. Democracy and Market, Political and Economic Reforms in Eastern Europe and Latin Ameica, Cambridge: Cambridge University Press.

RakićVodinelić, Vesna i ist. 1997. Izborna krađa, Pravni aspekt, Beograd: Medija centar.

Simić, Vladimir. 1938. "O pravu glasa u demokratiji", U: Iz izbornog prava, Red. Vladimir Simić,

Beograd: Izdavačka zadruga "Politika i društvo".