Ljubodrag Pljakić
Sudija Vrhovnog suda Srbije

GRAĐEVINSKO ZEMLJIŠTE U PRAKSI UPRAVNOG ODELJENJA VRHOVNOG SUDA SRBIJE

Značaj građevinskog zemljišta proizilazi iz činjenice da je pravni režim ovog zemljišta uređen Ustavom SRJ, Ustavom Republike Srbije, Zakonom o građevinskom zemljištu, Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije, podzakonskim aktima grada i opštinske skupštine.

Novim Zakonom o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS" 44/95, 16/97), u daljem tekstu: novi Zakon, predviđena su neka drugačija rešenja u odnosu na ranije zakone iz ove oblasti, pa kako je zakon donet u 1995. godini, to su stavovi upravne prakse Vrhovnog suda Srbije, kod ocene zakonitosti rešenja upravnih organa, izneti kroz presude suda tek u ovoj i prošloj godini. Zadatak ovog referata je da ukaže na neka različita zakonodavna rešenja ranijih zakona i sada važećeg uz odgovarajuću praksu Vrhovnog suda Srbije.

Karakter akta o davanju na korišćenje gradskog građevinskog zemljišta

Već kod pitanja karaktera rešenja o davanju na korišćenje gradskog građevinskog zemljišta postojala su različita rešenja u ranijim zakonima u odnosu na sada važeći.

Zakon o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS" 20/79) u članu 20. je predviđao da se "gradsko građevinsko zemljište iz člana 19. ovog zakona daje na korišćenje na osnovu konkursa ili neposrednom pogodbom, pod uslovima, na način i u postupku koji propisuje skupština opštine". Stavom 4. istog člana bilo je predviđeno da "prava i obaveze koja proističu iz akta o davanju gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje uređuju se ugovorom". Zakon se bliže nije izjašnjavao o karakteru samog akta o davanju ovog zemljišta na korišćenje. Ipak, polazeći od činjenice da je ovaj zakon pravio razliku između akta o davanju zemljišta na korišćenje koji je donosila skupština opštine, koja ovo svoje zakonsko ovlašćenje nije mogla da prenese na drugi organ (brojne su odluke Ustavnog suda Srbije o oglašavanju nezakonitim takvih akata; prim. autora), i uređivanja prava i obaveza povodom dodeljenog zemljišta koja su regulisana ugovorom koji je po ovlašćenju skupštine opštine mogao da zaključi i drugi organ, sudovi su u praksi aktu o dodeli zemljišta putem konkursa davali značaj upravnog akta, čija zakonitost je ispitivana u upravnom sporu kod okružnih sudova. Kod prihvatanja nadležnosti u upravnom sporu ocene zakonitosti navedenog akta, polazilo se od činjenice da zakon vođenje upravnog spora nije isključivao, a u upravnom sporu je ispitivana eventualna povreda pravila konkursa i da li je imala bitnog uticaja na donošenje akta o dodeli zemljišta. Naravno, legitimaciju za vođenje upravnog spora imali su drugi učesnici na konkursu za dodelu zemljišta.

Tek izmenama ovog zakona iz 1984. godine ("Službeni glasnik SRS" 38/84) u članu 20a. Zakonom je dozvoljeno vođenje upravnog spora protiv rešenja o davanju gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje na osnovu konkursa, dok je po zakonu bilo isključeno vođenje upravnog spora protiv rešenja o davanju zemljišta neposrednom pogodbom. U upravnom sporu koji je dozvoljen ispitivano je da li je konkurs sproveden po propisanom postupku i da li je zemljište dato prema uslovima konkursa.

Kasniji Zakon o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS" 23/90) u daljem tekstu: Zakon iz 1990. godine, u članu 29. zadržava mogućnost vođenja upravnog spora protiv rešenja o davanju gradskog građevinskog zemljišta na korišćenje na osnovu konkursa, dajući na taj način ovom rešenju karakter upravnog akta. Razlozi za vođenje upravnog spora bili su u činjenici da konkurs nije sproveden prema propisanom postupku i da zemljište nije dato prema uslovima konkursa. Međutim, ovaj zakon ide i dalje, pa mogućnost vođenja upravnog spora predviđa i kod rešenja o davanju zemljišta neposrednom pogodbom. Tužba se mogla podneti u roku od 30 dana od dana objavljivanja rešenja, a legitimaciju za vođenje upravnog spora imalo je svako lice kome je donetim rešenjem povređeno pravo ili pravni interes zasnovan na zakonu.

U praksi su bili vrlo retki slučajevi vođenja upravnog spora kada se radilo o donošenju rešenja neposrednom pogodbom, jer su zainteresovana lica za dodelu zemljišta po ovom osnovu već učestvovala u postupku i rešenje je moralo da im bude uručeno, pa bi rok tekao od tog datuma, a ukoliko neko lice ne bi ostvarilo uslov za dodelu po ovom osnovu, onda je zemljište dodeljivano putem konkursa, pošto je prethodno uzeto iz poseda dotadašnjeg korisnika.

Novi Zakon u članu 21. predviđa da "gradsko građevinsko zemljište u državnoj svojini daje na korišćenje opština". Sadržaj citirane odredbe je vrlo jasan i ne bi trebalo da proizvodi nedoumice u praksi. Ostaje kao otvoreno pitanje o karakteru ovako donetog akta: da li je rešenje o davanju na korišćenje zemljišta u državnoj svojini upravni akt ili akt raspolaganja? Do ovog odgovora možemo doći analizom sledećih članova Zakona.
U članu 22. novog Zakona predviđeno je da se građevinsko zemljište u državnoj svojini daje na korišćenje na osnovu javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda javnim oglasom, na način i po postupku koji propiše opština. Istim članom propisana su tri izuzetka, kod davanja na korišenje zemljišta, u odosu na citirana dva načina, ali je uslov za davanje zemljišta prema tim izuzecima da Vlada Republike Srbije da prethodnu saglasnost. Značajno je ukazati da protiv akta Vlade, donetog po zahtevu za davanje saglasnosti po samoj odredbi člana 22. stav 4, isključeno je vođenje upravnog spora.

Kako smo već rekli, postupak dodele zemljišta na osnovu javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda javnim oglasom propisuje opština. U stavu 6. člana 22, zakonodavac utvrđuje koje kriterijume opština mora da ima u vidu prilikom donošenja svog akta. Zakonodavac upotrebljava termin "naročito", što znači da opština može propisati i neke druge elemente, ali oni ne smeju da izlaze iz okvira cilja u kome je ovlašćenje opštini dato.

Zakonodavac u članu 24. stav 1. upotrebljava, po nama, jednu nespretnu formulaciju prema kojoj "o davanju na korišćenje gradskog građevinskog zemljišta u državnoj svojini zaključuje se ugovor između opštine, odnosno preduzeća ili druge organizacije iz člana 11. stav 1. ovog zakona, i lica kome se zemljište daje na korišćenje u roku od 30 dana od donošenja odluke o dodeli zemljišta". Ovako kako je napisano, proizilazi da je početak rečenice "o davanju na korišćenje"... u suprotnosti sa njenim krajem "od donošenja odluke o dodeli zemljišta". Ovo zbog toga što se ugovor ne zaključuje "o davanju na korišćenje gradskog građevinskog zemljišta u državnoj svojini", nego povodom davanja tog zemljišta na osnovu odluke skupštine opštine. Ugovor se ne zaključuje pre donošenja odluke skupštine opštine, nego povodom njenog donošenja; ugovorom se ne vrši dodela, već uređuju odnosi povodom dodele. Značaj ovog pitanja nije samo terminološki već suštinski i tiče se karaktera jednog i drugog akta.

Kod ocene ugovora koji se zaključuje povodom dodele zemljišta, ne bi trebalo da bude spora oko toga da se njime zasnivaju obligacionopravna dejstva, i sve odredbe Zakona o obligacionim odnosima koje se tiču tumačenja i izvršenja ugovora primenjuju se i ovde. Ugovor, videli smo, može da zaključi ne samo opština već i druga organizacija, za razliku od dodele zemljišta koje pravo opština ne može preneti na drugo lice. Ostaje pitanje karaktera akta skupštine opštine o dodeli zemljišta. Čini se da se odgovor na ovo pitanje nalazi u stavu 3. i 4. člana 24. novog Zakona.

Za razliku od rešenja u ranijim zakonima iz ove oblasti, prema kojima je sam akt o dodeli sadržavao odredbu o roku u kome je lice koje je dobilo parcelu moralo da je privede nameni i za slučaj neizvršenja to bi bio razlog za ukidanje rešenja o dodeli, novi Zakon u stavu 3. člana 24. rok o privođenju nameni prenosi na teren ugovaranja, utvrđujući da se ugovorom regulišu "i prava i obaveze ugovornih strana u slučaju neizvršenja ove obaveze". Zakon do kraja ne kaže na koji način i u kom postupku će se raspraviti sporni odnos, ali, budući da se radi o neizvršenju ugovorne obaveze, očigledno je da se nezadovoljna strana može obratiti sudu tužbom sa odgovarajućim tužbenim zahtevom. Na ovakav zaključak upućuje i odredba stava 4. člana 24. koja govori o pravnoj zaštiti u slučaju da je zemljište dato na korišćenje suprotno odredbama zakona. U tom slučaju, zakon predviđa da se učesnik javnog nadmetanja, odnosno prikupljanja ponuda, može obratiti tužbom za poništaj ugovora nadležnom sudu u roku od 8 dana od dana saznanja za zaključenje ugovora, a najdocnije u roku od 60 dana od dana zaključenja ugovora. Izmenama Zakona ("Službeni glasnik RS" 16/97) radi zaštite državnog interesa, u članu 24a. data je legitimacija i Republičkom javnom pravobraniocu radi podnošenja tužbe za poništaj ugovora ukoliko je zemljište dato na korišćenje suprotno odredbama Zakona.

Iz ovih odredaba može se zaključiti da zakonodavac aktu o dodeli zemljišta ne daje karakter upravnog akta uz obezbeđivanje odgovarajuće upravnosudske zaštite, već karakter akta raspolaganja protiv koga se ne može koristiti sudska zaštita, a zaštita se obezbeđuje kroz građansku tužbu sa zahtevom za poništaj ugovora koji je zaključen povodom dodele zemljišta. U takvoj situaciji, budući da se tužbeni zahtev kod suda ne može odnositi na akt o dodeli zemljišta, za slučaj usvajanja tužbenog zahteva za poništajem ugovora, po pravosnažnosti takve presude opština bi morala sama da oglasi ništavim rešenje o dodeli zemljišta, jer, samo za sebe, bez ugovora o uređenju odnosa povodom dodele, ne bi bilo izvršivo.

Ovaj autor je, na osnovu svega rečenog, ipak, mišljenja da bi rešenje o dodeli zemljišta trebalo da ima karakter upravnog akta, uz pružanje upravnosudske zaštite za slučaj da su prilikom donošenja rešenja povređeni postupak i pravila javnog nadmetanja ili prikupljanja ponuda. Po pravosnažnosti takvog rešenja o dodeli bio bi zaključivan ugovor, a za neizvršenje ugovora bio bi nadležan redovan sud. Razlozi za ovakvo zaključivanje bili bi u tome što bi učesniku javnog nadmetanja trebalo omogućiti da eventualnu nezakonitost odluke o dodeli zemljišta utvrđuje u odgovarajućem postupku povodom njenog donošenja, a ne da te razloge iznosi u parnici povodom zaključenog ugovora.

Način dodele gradskog građevinskog zemljišta našao je praktičnu primenu u presudi Vrhovnog suda Srbije (U. 4648/96 od 23.4.1997. godine) jer "kako je tužilac podneo zahtev za dodelu na korišćenje gradskog građevinskog zemljišta za koje nije raspisan javni konkurs, niti javni oglas za prikupljanje ponuda, to nisu ispunjeni uslovi za davanje na korišćenje navedenog građevinskog zemljišta iz člana 22. stav 1. i 23. Zakona o građevinskom zemljištu, kako su to pravilno zaključili upravni organi.”


Preče pravo gradnje

Odredbom člana 37. novog Zakona predviđeno je da "danom stupanja na snagu ovog Zakona prestaje da važi Zakon o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS", br. 23/90 i "Službeni glasnik RS", br. 3/90, 53/93, 67/93 i 48/94), osim odredaba kojima je uređeno ostvarivanje prava iz člana 34. ovog Zakona. U poglavlju koje se tiče prečeg prava gradnje reći ćemo samo da zakon ovo pitanje posebno ne uređuje, već u članu 34. stav 3. predviđa da će se preče pravo gradnje na gradskom građevinskom zemljištu u državnoj svojini ostvarivati u skladu sa Zakonom iz 1990. godine. Takođe, u stavu 4. istog člana predviđeno je da će se i prenošenje prečeg prava gradnje ostvarivati u skladu sa prethodnim zakonom, odnosno njegovom odredbom člana 30. Zbog toga je značajno imati na umu da prethodni zakon nije u celini prestao da važi, već se njegove značajne odredbe, sa stanovišta ostvarivanja prava građana, i dalje primenjuju na osnovu ovlašćenja iz novog Zakona.

U praksi Vrhovnog suda Srbije, kroz više presuda je kod ostvarivanja prečeg prava gradnje ukazano na značaj utvrđivanja činjenice koje lice u odnosu na određenu parcelu ima status ranijeg sopstvenika, s obzirom da se ispunjivanje uslova za priznavanje prečeg prava gradnje ceni uvek u odnosu na pravo ranijeg sopstvenika. Tako se u obrazloženju presude Vrhovnog suda Srbije (U. 1162/96 od 16.10.1996. godine) navodi da se "osnovano tužbom Javnog pravobranioca opštine ukazuje na nezakonitost rešenja tuženog organa. Kako se i vidi iz spisa ove upravne stvari, rešenjem prvostepenog organa je zainteresovanim licima, kao sukorisnicima parcele, priznato preče pravo gradnje i to svakom od njih na jednom placu, ali se upravni organi u svojim rešenjima nisu precizno izjasnili koje je lice u odnosu na navedenu parcelu imalo svojstvo ranijeg sopstvenika, s obzirom da se prečim pravom gradnje, u smislu člana 29. Zakona o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS", br. 23/90) može koristiti raniji sopstvenik koji ostvareno pravo, u smislu člana 30. istog Zakona, može preneti na određeni krug lica."

Isti značaj institutu prečeg prava gradnje, prema kome se ovo pravo ceni u odnosu na ranijeg sopstvenika, a ne na činjenicu koliko on ima dece, dat je i kroz presudu Vrhovnog suda Srbije (U. 1407/96 od 11. septembra 1997. godine) "Odredbom člana 29. stav 1. Zakona o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS", br. 23/90) propisano je da raniji sopstvenik neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta ima pravo prvenstva u dobijanju na korišćenje tog zemljišta radi izgradnje porodične stambene zgrade, stana ili poslovne prostorije u granicama jedne građevinske parcele čija je površina potrebna za redovnu upotrebu zgrade, ako se na osnovu detaljnog urbanističkog plana na tom zemljištu može podići takva zgrada (preče pravo gradnje). Citiranom zakonskom odredbom je izričito propisano da raniji sopstvenik neizgrađenog građevinskog zemljišta ima preče pravo gradnje na jednoj građevinskoj parceli. Budući da je u odnosu na navedeno zemljište tužiocu priznato preče pravo gradnje, što se vidi iz rešenja od 8. jula 1980. godine, to nema zakonskog osnova da se tužiocu prizna preče pravo gradnje na još jednoj parceli, kako to on neosnovano tužbom traži. Okolnost da tužilac ima troje dece irelevantna je u konkretnom slučaju, s obzirom na zakonom propisanu mogućnost ostvarivanja prečeg prava gradnje."

Prečim pravom gradnje na određenoj parceli raniji sopstvenik se može koristiti samo pod uslovom da je na toj parceli zaista i predviđena izgradnja porodične stambene zgrade. Ako takva gradnja nije predviđena, ranijem sopstveniku stoji na raspolaganju mogućnost iz člana 29. stav 3. Zakona iz 1990. godine. U tom smislu, Vrhovni sud Srbije je u presudi (U. 1529/97 od 29.10.1997. godine) izneo sledeće razloge: "kako nije sporno da se izuzimanje građevinskog zemljišta ne vrši radi izgradnje stambenih zgrada, to nije bilo osnova da se tužiocima prizna preče pravo gradnje na navedenom zemljištu, što je u sladu sa odredbom člana 29. Zakona o građevinskom zemljištu kojom je propisano da raniji sopstvenik neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta ima pravo prvenstva u dobijanju na korišćenje tog zemljišta, radi izgradnje porodične stambene zgrade, stana ili poslovne prostorije u granicama jedne građevinske parcele, čija je površina potrebna za redovnu upotrebu zgrade, ako se na osnovu detaljnog urbanističkog plana na tom zemljištu može podići takva zgrada (preče pravo gradnje)".

Novi Zakon upućuje na primenu prethodnog i odnosu na obavezu na ranijeg sopstvenika da neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište preda u posed opštini, odnosno određenom korisniku. Vrhovni sud Srbije u presudi (U. 872/97 od 4.06.1997. godine) navodi da "zemljište koje se izuzima ima status gradskog građevinskog zemljišta, a Odlukom o donošenju i sprovođenju izmena i dopuna detaljnog urbanističkog plana "Opšte bolnice" u K. ("Međuopštinski službeni list" 10/87) ova parcela ulazi u kompleks bolnice, pa su neosnovani navodi tužilaca da nema mesta izuzimanju zemljišta iz njihovog poseda, jer je odredbom člana 34. stav 2. Zakona o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS", br. 44/95) propisano da se u slučaju privođenja planiranoj nameni gradskog građevinskog zemljišta oduzimanje sprovodi po odredbama Zakona o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik SRS", br. 23/90). Prema odredbi člana 27. tog Zakona, propisano je da raniji sopstvenik neizgrađenog građevinskog zemljišta ima pravo da koristi to zemljište do dana kada je na osnovu odluke nadležnog opštinskog organa dužan da ga preda opštini, odnosno određenom korisniku radi privođenja tog zemljišta nameni određenim urbanističkim planom."

Preuzimanje gradskog građevinskog zemljišta iz poseda

Svrha preuzimanja gradskog građevinskog zemljišta iz poseda ranijeg sopstvenika je u privođenju tog zemljišta nameni predviđenoj urbanističkim planom. Međutim, dešavalo se, iz različitih razloga, da zemljište, iako određeno za gradsko građevinsko, nije uzeto iz poseda radi privođenja nameni. U takvoj situaciji, ranijem sopstveniku je stajalo na raspolaganju ovlašćenje iz člana 28. Zakona iz 1990. godine, prema kome je on sam mogao da zahteva od opštine da preuzme zemljište iz poseda i isplati mu naknadu po Zakonu o eksproprijaciji ukoliko zemljište u roku od 5 godina od dana određivanja za gradsko građevinsko nije privedeno nameni predato opštini. U primeni novog Zakona postavljalo se praktično pitanje da li je taj zakon odredbom člana 34. preuzeo i primenu člana 28. Zakona iz 1990. godine.

U podnetoj tužbi u upravnom sporu kod Vrhovnog suda Srbije, Javni pravobranilac je, osporavajući zakonitost rešenja upravnih organa, upravo isticao da je odredbom člana 34. novog Zakona vrlo precizno utvrđeno koja će se prava po Zakonu iz 1990. godine ostvarivati i po novom Zakonu, ali novi Zakon, po njegovom mišljenju, nije preuzeo primenu odredbe člana 28. Zakona iz 1990. godine. Smatrajući da su novim Zakonom raniji sopstvenici na ovaj način oštećeni, nekakvu kompenzaciju od strane zakonodavca vidi u činjenici da je zbog toga zakonodavac, kroz odredbu člana 31. novog Zakona, rok od 10 godina iz člana 15. Zakona iz 1990. godine sada skratio na 5 godina.

Vrhovni sud Srbije nije prihvatio ovakvu tezu, već je u presudi (U. 2500/97 od 25.12.1997. godine) izrazio stav da odredba člana 34. novog Zakona ima u vidu i primenu člana 28. Zakona iz 1990. godine, a da odredbu člana 31. novog Zakona ne treba dovoditi u vezu sa članom 15. Zakona iz 1990. godine. "Stav je Vrhovnog suda Srbije da zakonodavac nije propustio da u odredbi člana 34. novog Zakona preuzme odredbu člana 28. ranijeg Zakona, već je obraćanje ranijeg sopstvenika zahtevom za preuzimanje neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta iz poseda u skladu sa odredbom člana 28. ranijeg Zakona i ima svoj pravni osnov u navedenoj odredbi člana 34. novog Zakona. Takođe, neosnovano se u tužbi tužioca ukazuje da ranija odredba člana 28. Zakona nije preneta u odredbu člana 34. novog Zakona, zbog toga što je odredbom člana 31. novog Zakona skraćen rok od 5 godina umesto roka od 10 godina iz člana 15. ranijeg Zakona, a ovo iz razloga što se radi o dve različite pravne situacije, jer odredba člana 31. novog Zakona ima u vidu promenu pravnog režima građevinskog zemljišta, a pravo iz člana 28. ranijeg Zakona odnosi se na preuzimanje zemljišta iz poseda." Iz istih razloga, odbijene su i druge tužbe Javnog pravobranioca u vođenim upravnim sporovima (U. 4650/95 od 20. 11. 1996. godine i U. 5579/95 od 19. 6. 1996. godine).

Primena člana 31. novog Zakona

Zakon iz 1990. godine u odredbi člana 15. je predviđao da gradsko građevinsko zemljište, izuzev zemljišta koje je činilo veću, gušće izgrađenu i urbanistički uređenu celinu u sastavu grada, odnosno naselja gradskog karaktera, koje u celini ili većem delu nije privedeno nameni određenoj detaljnim urbanističkim planom, u roku od 10 godina od dana određivanja za gradsko građevinsko, a moglo je da se koristi kao poljoprivredno, prestajalo je da bude građevinsko na osnovu odluke skupštine opštine, Grada Beograda, odnosno Gradske zajednice. Stupanjem na snagu te odluke, uspostavljen je po samom zakonu režim svojine koji je bio pre stupanja na snagu odluke kojom je određeno za gradsko građevinsko zemljište, uz još jedan uslov da za to zemljište nije isplaćena naknada.

Novi Zakon, u odredbi člana 31. stav 1, govori o delu gradskog građevinskog zemljišta koje do dana stupanja na snagu ovog zakona nije privedeno nameni u celini ili većem delu, koje ne čini urbanističku i funkcionalnu celinu sa gradskim građevinskim zemljištem, pa se takvo zemljište, uz uslov da je od dana određivanja za gradsko građevinsko do stupanja na snagu ovog zakona proteklo više od 5 godina, po samom zakonu ne smatra gradskim građevinskim zemljištem. Ovakva odredba, sama za sebe, sa stanovišta ranijeg sopstvenika zvuči dosta optimistički. Međutim, analizom daljih odredaba zakona ona je samo načelnog karaktera. Uslov za njenu realizaciju nije tako jednostavan.

Novi Zakon u stavu 2. i 3. istog člana utvrđuje da će skupština opštine u roku od 6 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona doneti opšti akt kojim će utvrditi granice zemljišta koje se ne smatra gradskim građevinskim i za slučaj da ona to ne uradi, takav opšti akt će doneti Vlada Srbije.

Dalji uslovi ka uspostavljanju ranijeg režima zemljišta, pored donošenja opšteg akta skupštine opštine ili Vlade Srbije, bili su da do dana stupanja na snagu ovog zakona nije zaključen sporazum o naknadi ili doneta pravosnažna odluka o naknadi, a zahtev za uspostavljanje režima svojine raniji sopstvenik mogao je da podnese u roku od 6 meseci od dana stupanja na snagu opšteg akta.

U vezi sa primenom ovog člana, može se odmah postaviti praktično pitanje značaja donošenja opšteg akta skupštine opštine ili Vlade Srbije ka uspostavljanju režima svojine kod određenog građevinskog zemljišta, te da li se bilo kakav postupak uspostavljanja svojine može voditi ukoliko se, na primer, takav akt od ovih subjekata uopšte ne donese. Kod tog pitanja je u praksi Vrhovnog suda Srbije bilo dileme da li je akt skupštine opštine ili Vlade Srbije zaista opšti akt ili zbirni pojedinačni akt.

Razlozi da je reč o zbirnom pojedinačnom aktu bili su u tome da se u ovakvim situacijama uvek radi o manjem broju tačno određenih parcela koje nisu privedene nameni, i da sam raniji sopstvenik ima pravni interes da u upravnom postupku utvrđuje da li je u odnosu na njegovu parcelu ispunjen uslov za uspostavu režima svojine. Značaj razlikovanja ova dva stava je veliki jer ukoliko se radi o zbirnom pojedinačnom aktu, onda bi bila dozvoljena pravna sredstva upravnog postupka i upravnog spora, a ako ima karakter opšteg akta, njegova ustavnost bi mogla biti cenjena u postupku kod Ustavnog suda.

Ipak, na sednici Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije, od 23.2.1998. godine, zauzet je stav da akt skupštine opštine ili Vlade Srbije, iz člana 31. novog Zakona, predstavlja opšti akt najpre zbog toga što tako stoji u samom zakonu, a potom iz razloga što se i utvrđivanje zemljišta za gradsko građevinsko vrši kroz opšti akt. I po Zakonu iz 1990. godine to je bio opšti akt.

Rekli smo već da su skupštine opština imale rok od 6 meseci od dana stupanja na snagu novog Zakona da donesu opšti akt o utvrđivanju granica zemljišta koje se ne smatra gradskim građevinskim. Postavlja se pitanje kakva bi pravna situacija nastala ako bi skupština opštine takav akt donela posle roka od 6 meseci. Ustavni sud Republike Srbije svojom Odlukom (Iu52/98 od 16.4.1998. godine) ocenio je da takva odluka skupštine opštine nije u saglasnosti sa zakonom. U obrazloženju su dati sledeći razlozi:

"Odredba stava 2. člana 31. Zakona, po oceni suda, sadrži imperativnu normu, što znači da ona ne ostavlja mogućnost opštini da, i posle isteka propisanog roka, uredi navedeno pitanje, jer se upravo istekom roka, na osnovu zakona utvrđuje nadležnost drugog subjekta, Vlade Republike Srbije. Protek roka za uređivanje određenog odnosa u konkretnom slučaju znači prestanak ovlašćenja organa lokalne samouprave i uspostavljanje nadležnosti državnog organa, pa je stoga ova činjenica relevantna za utvrđivanje nezakonitosti osporene odluke. U drugim slučajevima protek roka, koji zakon određuje za donošenje, odnosno usaglašavanje opšteg akta, ne mora da bude od značaja za odlučivanje Ustavnog suda, jer ne prestaje ovlašćenje opštine da uređuje određenu materiju, a zakon najčešće određuje i da li će se, odnosno kako će se primenjivati opšti akt i doneti po ranije važećim propisima.

Član 31. Zakona o građevinskom zemljištu nalazi se u prelaznim i završnim odredbama koje imaju za cilj da, u relativno kratkom roku, regulišu zatečeno stanje evidentiranjem zemljišta koje prestaje da bude gradsko građevinsko i koje se može vratiti ranijim vlasnicima. Ostalo zemljište, koje zadržava status gradskog građevinskog, kao i zemljište koje je izgubilo ovaj status, a nije po postupku i na način propisan zakonom vraćeno ranijim vlasnicima, ostaje u režimu državne svojine. Iz ovih razloga je određeno da ukoliko opština u propisanom roku ne donese opšti akt, to učini Vlada Republike Srbije.
Osporena Odluka skupštine opštine P. doneta je po isteku roka u kome je opština bila ovlašćena da odredi zemljište koje se ne smatra gradskim građevinskim zemljištem, pa je Ustavni sud odlučio kao u izreci odluke."

Odredba člana 31. novog Zakona ima u vidu gradsko građevinsko zemljište koje je kao takvo određeno odlukom opštine, odnosno Grada Beograda, odnosno grada. Zbog toga je Vrhovni sud Srbije u upravnom sporu presudom (U. 627/97 od 18.6.1997. godine) odbio tužbu tužioca, s obzirom da je u upravnom postupku pravilno odbijen zahtev za vraćanje zemljišta jer "kako zemljište koje tužioci traže da im bude vraćeno nije određeno kao gradsko građevinsko zemljište odlukom skupštine opštine odnosno grada, već je prešlo u društvenu svojinu kao nacionalizovano zemljište po osnovu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta, to nisu ispunjeni uslovi iz člana 31. Zakona za uspostavljanje režima svojine".

Akt o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta

Zakon iz 1990. godine pitanje naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta obuhvatio je odredbama člana 5557. tog Zakona. Pored merila i kriterijuma koji su morali da se imaju u vidu kod određivanja visine naknade, ovaj zakon je izričit kod pitanja načina zasnivanja obaveze na plaćanje naknade. Pravni osnov za zasnivanje obaveze je ugovor. U smislu člana 56. stav 5. tog Zakona "smatra se da je ugovor o iznosu naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta zaključen kada neposredni korisnik koristi zemljište i posle prijema obaveštenja o iznosu naknade". Ukoliko se korisnik zemljišta nije slagao s visinom naknade utvrđene u primljenom obaveštenju, imao je mogućnost da podnese tužbu redovnom sudu u roku od 30 dana od prijema obaveštenja, u smislu stava 6. istog člana.

Novi Zakon pitanje naknade uređuje odredbama člana 2629. Zakona, ali se precizno ne izjašnjava o karakteru akta kojim se zasniva obaveza na plaćanje naknade, pa ostaje pitanje da li akt kojim se ta obaveza utvrđuje ima karakter upravnog akta ili se radi o ugovornoj obavezi, kao u Zakonu iz 1990. godine. Pre davanja odgovora na ovo pitanje reći ćemo da i novi Zakon predviđa da merila za utvrđivanje naknade propisuje opština, a da u smislu člana 27. stav 4. novog Zakona "prinudna naplata naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta vrši se po propisima o naplati poreza na dohodak građana".

U pisanim referatima iz ove oblasti, takođe, koliko je autoru poznato, nema direktnih izjašnjavanja o karakteru akta kojim se utvrđuje naknada. Jedino se u članku "Naknada za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta" (Dragoljub Simonović Pravni život 10/96 tom II) autor izjašnjava o obaveštenju o naknadi, sa karakterom upravnog akta, uz zalaganje da je to trebalo u zakonu izričito navesti.

Što se tiče prakse Vrhovnog suda Srbije, ovo pitanje posebno nije raspravljano. U rešenju suda (U. 702/96 od 26.03.1996. godine) kojim se Vrhovni sud oglašava stvarno nenadležnim i spise ustupa Okružnom sudu u S., sud se izjašnjava da obaveštenje o naknadi ima karakter upravnog akta, pa zaključuje: "kako je osporeni upravni akt doneo Društveni fond za uređivanje građevinskog zemljišta i lokalne puteve S., kojim je tužiocu utvrđena obaveza plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u 1996. godini, to je za rešavanje ove upravne stvari mesno i stvarno nadležan Okružni sud u S."

Radi zaokruženja ovog referata, citiraćemo i dve presude značajne za praksu upravnih sudova na temu građevinskog zemljišta.

Prema presudi Okružnog suda u Kragujevcu, U. 167/86 od 22.10.1986. godine (Pravni život 10/87) "presuda na osnovu priznanja Opštinskog suda u Ć. doneta u parnici tužioca i njegovih suseda, kojom presudom tužiočevi susedi priznaju njemu pravo da od njihove parcele kp.br. 305 KO Ć. izdvoji deo u označenoj površini i pripoji svojoj parceli, ne može da bude pravni osnov za promenu po katastarskom operatu, budući da se radi o parceli u režimu gradskog građevinskog zemljišta, u kome se plan parcelacije zemljišta utvrđuje detaljnim urbanističkim planom u smislu člana 29. Zakona o planiranju i uređenju prostora ("Službeni glasnik SRS", br. 27/85). Prema tome, fizička lica korisnici parcela i nemaju ovlašćenja da jedan drugom priznaju menjanje oblika parcela u režimu gradskog građevinskog zemljišta, mimo uslova predviđenih detaljnim urbanističkim planom, pa je pravilno postupio prvostepeni organ kada je odbio da izvrši ovu promenu u katastarskom operatu."

Takođe, kada se parcela dodeli licu na korišćenje radi izgradnje porodične stambene zgrade, onda ispravka broja katastarske parcele i njene površine u rešenju o dodeli zemljišta ne predstavljaju ispravku tehničke greške, već izmenu rešenja. U tom smislu, Vrhovni sud Srbije u svojoj presudi (U. 4131/96 od 29.10.1997. godine) odbijajući tužbu tužioca u upravnom sporu, našao je da je "pravilno postupio tuženi organ kada je po žalbi zainteresovanog lica poništio zaključak prvostepenog organa, jer, i po oceni ovoga suda, donetim zaključkom se ne vrši ispravka tehničke greške u smislu člana 219. Zakona o opštem upravnom postupku, već je izvršena izmena rešenja prvostepenog organa u pogledu broja parcela i u pogledu površine građevinske parcele koja je ustupljena na korišćenje zainteresovanom licu radi izgradnje porodične stambene zgrade, pa kako navedena izmena ne predstavlja ispravku tehničke greške, to je pravilno postupio tuženi organ kada je zaključak prvostepenog organa poništio".