George Šorđan
sudija Vrhovnog suda Srbije, u penziji

Određivanje sudske nadležnosti u upravnom sporu, u dosadašnjoj sudskoj praksi nije uvek bilo ni jednostavno ni lako. I kada je u pitanju stvarna a i mesna nadležnost, i sa stanovišta organa koji je donosio upravni akt a i kada je bilo u pitanju da li se uopšte radi o upravnom aktu. To su veoma važna pitanja jer sudovi, u upravnim sporovima odlučuju o zakonitosti akata kojima državni organi, ali i preduzeća ili druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja, rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinačnim upravnim, stvarima.

Upravni spor se može voditi samo protiv upravnog akta jer je tako određeno Zakonom o upravnim sporovima (član 6) a upravni akt u smislu ovog zakona, jeste akt kojim državni organ i preduzeće ili druga organizacija u vršenju javnih ovlašćenja rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog lica ili pravnog lica ili druge stranke u upravnoj stvari. Time je jasno određena stvarna nadležnost u upravnom sporu. Međutim, nije uvek tako, jer zakonom može ponekad biti drugačije određeno. Tako je Zakonom o zdravstvenom osiguranju (Sl. glasnik RS, br. 18/92, 26/93, 53/93, 67/93, 43/94, 25/96, 46/98, 54/99 i 29/01) izričito članom 68. određeno da protiv konačnog akta Zavoda, odnosno organizacije, kojim je odlučeno o pravu iz zdravstvenog osiguranja, ne može se voditi upravni spor već se može tražiti, zaštita tog prava pred nadležnim sudom u roku od 30 dana od dana prijema te odluke. Bez obzira što je rečeno da je postupak pred sudom hitan, to ipak nije brza zaštita prava, tim više, što se pred redovnim sudom plaća veća taksa i stvaraju svakako veći troškovi postupka. No najvažnije što takvo regulisanje stvara i zabunu sudova oko nadležnosti naročito kod redovnih sudova, oko pitanja da li se radi o upravnom aktu, pošto to i jeste upravni akt.

Jer nije lako utvrditi da li se radi o upravnom aktu naročito ako je akt donet od preduzeća ili druge organizacije jer je potrebno utvrditi da li je donet u vršenju javnih ovlašćenja. Primer za to su odluke preduzeća Telekoma Srbije o isključenju telefona pretplatnicima zbog neplaćanja enormnih računa za potrošene impulse. U tom pogledu postoji stari stav Vrhovnog suda Srbije da se radi o upravnom aktu ali sve više preovladava mišljenje okružnih sudova da se ne radi o takvom aktu, jer je suština spora u potrošenim impulsima, u velikim novčanim iznosima koje nije lako utvrditi bez rasprave i bez ročišta, pošto se u upravnim sporovima samo izuzetno može održati usmena rasprava a rešava se po pravilu na osnovu činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. Ovde se radi o imovinsko-pravnom sporu a takvi su sporovi u nadležnosti redovnih sudova.

Posebno pitanje na koje moraju obratiti pažnju, upravni sudovi odnosno upravni sud je sa stanovišta ovlašćenja organa koji upravni akt donosi, da li je ovlašćen za rešavanje u prvom ili drugom stepenu, jer se spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donesen u drugom stepenu. Upravni spor može se pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta ali samo onog protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku (član 7 Zakona o upravnim sporovima). Međutim mnogobrojni su organi, naročito državni organi koji mogu donositi takve upravne akte počev od opštinskih, gradskih, posebno grada Beograda, pokrajinskih i republičkih, tako da je i ta činjenica od značaja za određivanje odnosno utvrđivanje nadležnosti.

Po Zakonu o državnoj upravi (Sl. glasnik RS, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94, 49/99) poslove državne uprave obavljaju ministarstva, ali određene poslove državne uprave obavljaju i organi opštine grada Beograda, gradova i autonomnih pokrajina, kad su im povereni zakonom (član 2) kao što poslove državne uprave obavljaju i preduzeća, ustanove i druge organizacije kad su im zakonom povereni kao upravna ovlašćenja. Posebno je predviđeno (član 16) da i ministarstva mogu poveravati vršenje pojedinih poslova iz svoje nadležnosti u slučajevima i na način predviđenim zakonom (ali ministarstva ne mogu preduzimati poslove iz nadležnosti organa opštine, grada Beograda, gradova i Autonomnih pokrajina). Inače, poveravanje poslova, autonomnim pokrajinama kao i gradu Beogradu, je, po Ustavu iz 1990. godine, ustavna kategorija.

Sudska nadležnost u upravnom sporu se stoga može odrediti prema organu koji akt donosi (opštinski, pokrajinski ili republički itd.), prema organu koji poverava ili organu kome je povereno izvršenje određenih poslova ili pak, prema određenoj materiji odnosno prema upravnoj stvari. To se u svakom slučaju određuje zakonom, ali je uvek otvoreno pitanje da li u tom određivanju postoji neki princip, koliko je to precizno učinjeno i koliko je to dosledno. Sada, kada se stvara novi pravni sistem svakako da to treba imati u vidu.

U svakom slučaju, ako je nadležnost precizno, konkretno određena zakonom, onda ne bi trebalo da bude ništa sporno.

Zakonom o sudovima (Sl. glasnik RS, br. 46/91, 60/91, 18/92, 71/92) kojim su između ostalih prestali da rade vrhovni sudovi pokrajina, sudska nadležnost u upravnim sporovima je određena, čl. 14 i 17 ovog zakona, tako što je predviđena nadležnost uopšteno, da Vrhovni sud Srbije odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata republičkog organa, ako zakonom nije drukčije određeno, a okružni sudovi odlučuju o zakonitosti konačnih upravnih akata Republičke zajednice (kasnije Fonda) penzijsko-invalidskog osiguranja, prema prebivalištu osiguranika, odnosno korisnika prava, kao i o zakonitosti konačnih upravnih akata za koje nije nadležan drugi sud. U tom smislu okružni su sudovi sudili o zakonitosti upravnih akata, dakle izuzetno republičkih fondova penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i opštinskih organa uprave. Takođe, izuzetno, Okružni sud u Beogradu i protiv akata gradskih organa, a Okružni sud u Novom Sadu i protiv upravnih akata pokrajinskih organa, zbog čega su ova dva suda i najopterećenija (jer su pokrajinski organi uprave bili sa sedištem u Novom Sadu). O toj nadležnosti u odnosu na pokrajinske organe Vrhovni sud Srbije je zauzeo i posebno pravno shvatanje na sednici Odeljenja za upravne sporove od 14. aprila 1993. godine: “za postupanje u upravnom sporu po tužbama protiv rešenja pokrajinskog organa uprave, čija je nadležnost za odlučivanje u drugostepenom postupku zakonom određena, nadležan je okružni sud”.

Međutim, takav pravni stav nije precizno formulisan jer je trebalo samo na kraju rečenice reći: “ako zakonom nije drugačije određeno” pošto uvek postoji takva mogućnost. Tako je na primer, samo nešto kasnije donet Zakon o izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti i obezbeđivanju socijalne sigurnosti građana (Sl. glasnik RS, br. 33/93 od 4. maja 1993. godine) kojim je članom 11 izmenjena odredba člana 57. tako što iako je određeno da o žalbama, protiv rešenja za socijalni rad sa teritorije Autonomne Pokrajine Vojvodine i sa teritorije grada Beograda o pravima rešava pokrajinski organ odnosno gradska uprava, što znači Okružni sud u Novom Sadu odnosno u Beogradu, određeno je da o zakonitosti ovih konačnih akata, odlučuje Vrhovni sud Srbije.

Najviše nesporazuma i sukoba nadležnosti u dosadašnjoj sudskoj praksi bilo je po pitanju nadležnosti kod “poverenih poslova”, najčešće kada je poveravanje poslova bilo gradu Beogradu ili organima uprave pokrajina. Jer to poveravanje može biti poveravanje prvostepenog rešavanja a naročito poveravanje drugostepenog rešavanja upravnih stvari, odnosno da li se sudska nadležnost određuje prema organu koji poverava ili prema organu kome se poverava rešavanje upravne stvari. To je posebno bilo sporno kada su bili u pitanju pokrajinski organi.

Vrhovni sud Srbije se i po ovom pitanju morao izjasniti na istoj već pomenutoj sednici, Odeljenja za upravne sporove 14. aprila 1993. godine povodom Odluke Vlade Republike Srbije o poveravanju poslova državne uprave organima Autonomne pokrajine Vojvodine (Sl. glasnik RS, br. 39/92) od 17. juna 1992. god. Zauzeo je pravno shvatanje da je “za postupanje u Upravnim sporovima po tužbama protiv rešenja pokrajinskih organa uprave kojima je, Odlukom Vlade Republike Srbije o poveravanju poslova državne uprave organima Autonomne pokrajine Vojvodine, povereno vršenje poslova rešavanja u upravnim stvarima u drugostepenom postupku, nadležan je Vrhovni sud. Međutim, Odlukom o ocenjivanju ustavnosti člana 100. Zakona o državnoj upravi, Ustavni sud Republike Srbije IU br. 212/92 objavljenoj u Sl. glasniku RS, br. 6/93 od 22. januara 1993. god. je utvrđeno da taj član nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije i ovaj član prestaje da važi danom objavljivanja ove Odluke u Službenom glasniku Republike Srbije. Ustavni sud je ocenio da iz odredbi člana 109. stav 2. i člana 113. stav 1. Ustava proizilazi da se samo zakonom može poveriti gradu Beogradu i autonomnoj pokrajini vršenje pojedinih poslova Republike, o čemu odlučuje Narodna skupština vršeći svoju zakonodavnu funkciju, i da prema tome Vlada Republike Srbije nema ovlašćenja da, iz okvira prava i dužnosti Republike, poverava određene poslove, pa ni poslove državne uprave, organima grada Beograda ili, autonomne pokrajine. Ostavljajući po strani pitanje kako je Vrhovni sud Srbije mogao da prihvati Odluku Vlade Republike Srbije o poveravanju poslova državne uprave, organima Autonomne pokrajine Vojvodine donete na osnovu čl. 100 Zakona o državnoj upravi, kada je u vreme zauzimanja stava 14. aprila 1993. godine već bila objavljena Odluka Ustavnog suda Republike Srbije od 22. januara iste godine, postavlja se suštinsko pitanje, kako je i na osnovu čega sud zaključio da pitanje sudske nadležnosti u upravnom sporu ostaje prema republičkim organima, odnosno prema ministarstvima koja su pomenuta u toj odluci Vlade.

Jer prema članu 21. Zakona o državnoj upravi, kada se radi o poveravanju poslova državne uprave, ovlašćenja, odnosno prava i dužnosti koje ima organ državne uprave prema organima i organizacijama iz čl. 2 toga zakona, ne odnose se na akte donete u upravnom postupku. To znači ni na akte donete po žalbi u drugostepenom postupku. Izričito je rečeno, tačkom 9 stav 1 člana 21. da može da ukine ili poništi akte organa, odnosno organizacije donete u vršenju poverenih poslova, ali osim akata donetih u upravnom postupku. Stoga se i sudska nadležnost u upravnom sporu ima odrediti prema organu koji je akt doneo jer ga donosi kao svoj a ne u ime organa koji mu je posao državne uprave poverio.

Novim Zakonom o uređenju sudova (Sl. glasnik RS, br. 63/01, 42/02 i 27/03) predviđeno je osnivanje posebnog suda, Upravnog suda koji u prvom stepenu sudi u upravnim sporovima (član 26). Upravni sud osnovan je za teritoriju Republike Srbije sa sedištem u Beogradu. Dakle jedan jedini za celu teritoriju, za razliku od takođe novoosnovanih apelacionih koji su po prvobitnoj verziji trebali imati sedište u Beogradu, Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu. Međutim iako je prvobitno bilo predviđeno da počinju da rade još 1. oktobra 2002. godine, njihovo osnivanje odnosno početak rada je već po drugi put odložen, tako da su ostale na snazi u tom delu odredbe starog Zakona o sudovima, a time i sva gorepostavljena sporna pitanja, do 1. januara 2004. godine.

Osnivanje Upravnog suda je neosporno jedna značajna novina u pravosudnom sistemu ali to ne isključuje mogućnost postojanja nekih rešenja, bar za jedan prelazni period, rešenja koja mogu doprineti što boljem regulisanju njegove nadležnosti.

Upravni sud će suditi u prvom stepenu u upravnim sporovima, to znači u svim upravnim sporovima po Zakonu o upravnim sporovima, dakle o zakonitosti svih upravnih akata, kojima državni organi i preduzeća ili druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima ili obavezama fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka u pojedinim upravnim stvarima. A tih upravnih akata ima sve više kao što je i broj subjekata koji ih donose, što stvaraju i neke probleme kako kvantitativne tako i kvalitativne. Brojčano će biti veoma veliki broj sporova, na šta ukazuje već sada veoma veliki broj pravnih sporova kod Vrhovnog suda Srbije a i kod okružnih sudova, sa tendencijom rasta. Pošto se radi o prvostepenom sudu (jedina vrsta takvog suda u pravosudnom sistemu jer sve ostale vrste sudova nisu takve) po izuzetno redovnim, ali svakako i po vanrednim pravnim sredstvima, opet će kod Vrhovnog suda Srbije pojačati i povećati priliv velikog broja predmeta. Zakonom o lokalnoj samoupravi (Sl. glasnik RS br. 9/02) sada je konkretno rečeno da svako Opštinsko veće rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima i obavezama građana, preduzeća i ustanova i drugih organizacija iz izvornog delokruga opštine, a to znači velika potencijalna mogućnost mnogobrojnih sporova. Sa druge strane, sa stanovišta upravne funkcije, organi državne uprave dužni su da svakome obezbede jednaku pravnu zaštitu u ostvarivanju njegovih prava, obaveza i interesa, a to važi i za sud, veoma je važno hitno rešavanje stvari, a njihov veliki broj neće tome doprineti. U vezi sa tim je i pitanje približavanja suda građanima, pravnim licima itd. koje pitanje ne treba zanemariti. Konačno, ponekad u izuzetnim uslovima i zbog izuzetnih razloga treba ostaviti mogućnost prioritetne nadležnosti kao što je predviđeno (starim Zakonom) nadležnost okružnog suda o zakonitosti upravnih akata Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja prema prebivalištu osiguranika, odnosno korisnika prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, iako se radi o aktu republičkog organa za koji je nadležan Vrhovni sud Srbije. Tako određena posebna mesna nadležnost nije nepoznata u našem pravu. U ovom slučaju zbog olakšanja položaja osiguranika odnosno korisnika prava (penzionera).

Zbog svih tih razloga možda je trebalo okružnim sudovima ostaviti privremeno, dok se ne vidi stvaran broj predmeta, prvostepenu nadležnost u upravnim sporovima, kao što je ta nadležnost ostavljena u ostalim materijama. Bilo po vrsti organa koji donose takve akte (recimo opštinskih ili gradskih organa) bilo prema određenoj upravnoj stvari. U tom slučaju opet bi Upravni sud imao poslednju reč jer bi rešavao po vanrednim pravnim sredstvima. To bi bilo jeftinije rešenje.

Ili, drugo rešenje bilo bi osnivanje Upravnog suda sa sedištem ne samo u Beogradu već i u Kragujevcu, Nišu i u Novom Sadu, ili pak sa odeljenjima u Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu. U oba slučaja bila bi izbegnuta situacija da zbog stambenih mogućnosti budu izabrane sudije samo iz sedišta suda, ako je on jedan jedini. I ne samo zato. Zbog toga je trebalo ostaviti da se to posebnim zakonom uredi kao za ostale sudove.

Kada bude došlo do početka rada ovog posebnog Upravnog suda sva istaknuta problematika biće verovatno prevaziđena, što će sudska praksa najbolje pokazati. Trebaće, s jedne strane, precizno odrediti u svakom materijalnom zakonu postupak ostvarivanja i zaštite prava određujući kako prvostepeni a tako i drugostepeni organ državne uprave odnosno preduzeća, ustanove i druge organizacije kada su im zakonom određeni poslovi kao upravna ovlašćenja. Sa druge strane po potrebi odrediti nadležnost drugog, posebnog ili redovnog suda ili pak najvišeg suda u Republici Srbiji. Novim ustavom a i zakonom treba, celovito regulisati sva pitanja vezana za državnu upravu, jer je ona značajan instrument demokratizacije društva.

Do tada, odnosno do početka rada Upravnog suda i do nove regulative u ovoj oblasti, ostaju diskutabilna sva pitanja koja su ovde istaknuta, kao pokušaj da se doprinese pravilnom uređivanju.

Ovo tim pre, što se pojavljuju u praksi nova pitanja sudske nadležnosti u upravnom sporu. Tako na primer, određena pitanja mogu se postaviti povodom Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti, autonomne pokrajine (Sl. glasnik RS, br. 6/2002 od 7. februara 2002) koji u celini govori o nadležnosti organa pokrajine ali ne i o sudskoj nadležnosti, verovatno polazeći od osnivanja Upravnog suda. Kako do početka rada ovog suda nije došlo, sporna pitanja, koja su gorepostavljena utiču da pokrajinski organi (Odluka o pokrajinskoj upravi - Sl. list APV, br. 10/92, 12/92, 2/95, 3/02) daju pogrešne pravne pouke o pravnom leku.

Po članu 2. ovog Zakona autonomna pokrajina, u skladu sa Statutom, svojim propisima, uređuje pojedina pitanja od interesa za svoje građane, kao i način njihovog ostvarivanja, a posebno nadležnost organa i obrazovanje organizacija i ustanova i obezbeđivanje njihovog funkcionisanja, u skladu sa Ustavom, i zakonom. Po odredbi člana 3. određeno je da organi autonomne pokrajine u ostvarivanju nadležnosti utvrđene ovim zakonom i drugim propisima bliže uređuju način sprovođenja propisa, vode upravni postupak i rešavaju u poslovima iz svoje nadležnosti, preduzimaju upravne radnje i mere za koje su ovlašćeni, kao i sve druge radnje i mere za izvršenje poslova, u skladu sa Ustavom, zakonom i Statutom. Vezano za upravni postupak podrazumeva se naravno i prvostepeni a i drugostepeni postupak, a iz daljeg teksta zakona proizlazi da je u nekim stvarima pokrajinskim organima povereno vršenje prvostepenog rešavanja a u nekim rešavanje u drugostepenom postupku. Od toga zavisi i sudska nadležnost u upravnom sporu, u smislu člana 7. već citiranog Zakona o upravnim sporovima, po kojem se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donesen u drugom stepenu, ali i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku.