SMISAO I PRAKSA PRELAZNIH ZAKONSKIH ODREDABA

Dragoljub Simonović,
advokat

I

Gotovo u svakom našem zakonu poslednje poglavlje nosi naslov “Prelazne i završne odredbe”. Izuzeci su veoma retki.

Završne odredbe, po pravilu, obuhvataju dva člana. Jedan od njih (pretposlednji član zakona) uređuje pitanje derogacije, konkretno - koji zakon prestaje da važi stupanjem na snagu dotičnog (novog) zakona. U pitanju je derogacija istovrsnog zakona mada nije uvek tako. Ponekad jedan zakon derogira određene odredbe drugog zakona. Na primer, raniji savezni Zakon o zaštiti potrošača (“Sl. list SRJ”, br. 37/2002), kao naš prvi potrošački zakon, odredbom člana 57. derogirao je odredbe čl. 32-40, čl. 42. i čl. 51. st. 1. i 3. Zakona o trgovini, koje su se odnosile na zaštitu potrošača.

Poslednja zakonska odredba, gotovo bez izuzetka, reguliše pitanje stupanja na snagu zakona. Po pravilu, zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u službenom glasilu. To je klasični vacatio legis. Retko, u hitnim situacijama, zakonodavac odlučuje da zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja.

Međutim, ima slučajeva kada zakonodavac tačnim datumom označava stupanje na snagu zakona, bilo u roku kraćem od osam dana, bilo dužem. Na primer, u Zakonu o železnici (“Sl. glasnik RS”, br. 18/2005) propisano je u čl. 96. da on stupa na snagu 1. marta 2005. godine. Pošto je zakon objavljen 24. februara 2005. godine, znači da je stupio na snagu petog dana od dana objavljivanja. Dakle, ovde je u pitanju skraćeni vacatio legis.

S druge strane, znatno dužu vakaciju (period od dana objavljivanja do dana stupanja na snagu zakona) zakonodavac je utvrdio kod Krivičnog zakonika (“Sl. glasnik RS”, br. 85/2005), koji je objavljen 6. oktobra 2005, a stupa na snagu 1. januara 2006. godine (vakacija od 86 dana).

II

Prelazne odredbe uvek stoje ispred završnih i gotovo uvek sa njima čine pravno-tehničko jedinstvo normi izraženo poglavljem “Prelazne i završne odredbe”.

Koji je smisao prelaznih zakonskih odredaba?

One trasiraju put sprovođenja zakona. U prelaznim odredbama normiraju se konkretne pretpostavke za oživotvorenje zakona. Njima se propisuju razne obaveze za državne organe, druge organe i institucije u cilju utvrđivanja rokova i drugih aktivnosti koje treba da obezbede primenu zakonskih normi u praksi. Norma koja ne doživi “upotrebnu vrednost”, tj. ne bude primenjena u praksi, ostaje “gola norma” (nuda regula).

Bez prelaznih odredaba zakon je “pravni bogalj”, sa šansom da ostane “mrtvo slovo na papiru”, umesto da krene u primenu, u pravni život. Stoga, prelazne zakonske odredbe predstavljaju imperium. One su zakonska nužnost, te zakonodavac ne može imati diskreciono (ili kvazidiskreciono) pravo u smislu opcije hoće li utvrditi prelazne odredbe, ili neće.

Primer temeljnog, studioznog i odgovornog postupanja zakonodavca u pogledu prelaznih odredaba je Zakon o energetici (“SlI. glasnik RS”, br. 84/2004). Taj zakon u prelaznim i završnim odredbama ima dve klasične završne odredbe (čl. 181. i 182), koje se odnose na derogaciju ranijih zakona i stupanje na snagu zakona i 18 članova “čistih” prelaznih odredaba (čl. 163-180).

U tim prelaznim odredbama, između ostalog, regulisana su pitanja izbora Saveta Agencije za energetiku i roka za izbor; akata koje će Agencija doneti i roka za njihovo donošenje; roka u kome će Vlada Republike Srbije doneti akt o uslovima isporuke energije i akt o uslovima za sticanje statusa povlašćenog proizvođača električne energije; preuzimanja prava, obaveza, sredstava i zaposlenih od strane Agencije za energetsku efikasnost od Ministarstva rudarstva i energetike; roka za pribavljanje licence za obavljanje energetskih delatnosti; i rešavanja zahteva podnetih pre stupanja na snagu zakona.

Osim navedenih, u prelaznim odredbama Zakona o energetici sadržane su brojne obaveze sa konkretnim obavezama i rokovima u cilju sprovođenja zakona.

Sasvim suprotan primer (na žalost, i takvih ima) predstavljaju stari (savezni) i novi (republički) Zakon o zaštiti potrošača.

Zakon o zaštiti potrošača (“Sl. glasnik RS”, br. 79/2005) uopšte ne sadrži prelazne odredbe. Iako zvuči neverovatno, tako je. On u poslednjem - XI poglavlju pod nazivom “Završne odredbe” sadrži samo dve uobičajene završne odredbe (o derogaciji i stupanju na snagu).

Između brojnih pitanja, autor izdvaja samo dva, kao ilustraciju onoga što se moralo naći u prelaznim odredbama Zakona o zaštiti potrošača. U njima je zakonodavac morao da utvrdi rok u kom će Vlada Republike Srbije doneti Nacionalni program zaštite potrošača, kao i rok u kome će se osnovati Savet za zaštitu potrošača.

Prelazne odredbe su “azbuka prava” i materija koju studenti prava izučavaju na samom početku studija u predmetu “Uvod u pravo”. One su istinska nužnost, u pravno-tehničkom i sadržinskom smislu.

Zakon o zaštiti potrošača je civilizacijski, od Evropske unije sugerisan, kod nas dugo i željno iščekivan lex popularis, koji utvrđuje osnovna prava potrošača i ostala pitanja od životnog značaja za građane (“Svi smo mi potrošači” - izjava američkog predsednika Džona F. Kenedija, kad je inaugurisao četiri osnovna prava potrošača). Nažalost, on nema prelazne odredbe. Ostaje bojazan da taj zakon neće zaživeti u primerenom roku i u punom obimu.

Očigledna je nedoslednost zakonodavca u propisivanju prelaznih odredaba. Zakon o energetici i Zakon o zaštiti potrošača su ekstremni primeri, prvi u pozitivnom, a drugi u negativnom smislu. Između ta dva pola su slučajevi zakona sa manje ili više razrađenim prelaznim odredbama, ili bar označenim u naslovu poslednjeg zakonskog poglavlja. Da bi argumentovao nedoslednost (oscilacije) zakonodavca po ovom pitanju, autor će se poslužiti primerima zakona objavljenih u “Službenom glasniku RS”, br. 79/2005.

U navedenom glasilu objavljeno je sedam zakona, od kojih su prvenci oni koji regulišu zaštitu potrošača, zaštitnika građana (ombudsmana) i pitanja oglašavanja (reklamiranja) proizvoda i usluga. U šest zakona postoji poglavlje “Prelazne i završne odredbe”, a izuzetak je, kako smo videli, Zakon o zaštiti potrošača sa poglavljem “Završne odredbe”.

Doduše, Zakon o oglašavanju i Zakon o cenama sadrže prelazne i završne odredbe samo nominalno (u naslovu), a suštinski nemaju prelazne, već samo završne odredbe (po dva člana o derogaciji i stupanju na snagu zakona).

Zakon o zaštiti konkurencije sadrži 4 člana prelaznih i završnih odredaba, Zakon o zaštitniku građana 6, Zakon o državnoj upravi 8, a Zakon o državnim službenicima 16 članova.

Dakle, u ovoj problematici, “šampion” je Zakon o državnim službenicima i on je primer stručno relevantnog i odgovornog stava zakonodavca u pogledu prelaznih zakonskih odredaba. U 6 članova (od 14) prelaznih odredaba ovaj zakon utvrđuje rokove za postupanje nadležnih organa, čime se stvaraju preduslovi za oživotvorenje (primenu) zakona.

*  *  *

Ova kratka analiza i autorova opservacija u oblasti prelaznih zakonskih odredaba je dovoljno opominjujuća. Zakonodavac mora pokazati veću odgovornost i doslednost na ovom planu, a njegova pomoćna tela i prateće službe mu moraju ukazivati na optimalnu sadržinsku i pravno-tehničku strukturu zakona.