SMISAO I SUŠTINA LOKALNE SAMOUPRAVE

(neke osnovne odrednice)

Dr Zdravko Jež

Na početku, želim da naznačim strukture, kroz osnovne elemente, o kojima će biti reči u ovom tekstu, a to su sledeća pitanja:

a) smisao i suština lokalne samouprave i stvaranje osnovnih pretpostavki za njen nastanak i funkcionisanje;

b) značaj demokratskih društvenih odnosa za njen nastanak i funkcionisanje;

c) razlike između evropsko-kontinentalnog i anglosaksonskog koncepta lokalne samouprave;

d) kriza lokalne samouprave u savremenim uslovima;

e) mogući pravci i rešenja za dalji razvoj i unapređenje lokalne samouprave i uloga političkih stranaka u lokalnoj samoupravi.

Proučavanje, nastanak, razvoj i funkcija lokalne samouprave smatra se jednim od najtežih i najsloženijih pitanja teorije ustavnog prava, teorije države i prava, a ponajviše i same političke prakse.

Sa teritorijalno-političko pravnog stanovišta lokalna samouprava predstavlja lokalno organizovanje vlasti koja ima određeni stepen slobode, samostalnosti i materijalnih mogućnosti za ostvarivanje, svojih, izvornih i pravnim sistemom garantovanih funkcija.

Osnovna i najbitnija pretpostavka od suštinskog značaja za autentično autonomno ostvarivanje lokalne samouprave jeste postojanje i garantovanje ljudskih prava i sloboda, kao i postojanje demokratskih društvenih odnosa.

Međutim, sociološko-hronološki posmatrano može se slobodno reći da, sve do 14. veka, u istoriji razvoja ljudskog društva preovlađuje period nedemokratskih i uglavnom totalitarnih društvenih sistema u kojima je bila neograničena vlast vladara kao pojedinca ili oligarhijskih grupa, jer su posedovali suverenu izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast, tako da nije bilo uslova za razvoj lokalne samouprave, pošto nisu bila zagarantovana ljudska prava i slobode, a o demokratiji nije bilo ni pomena. Takvi oblici totalitarnog sistema ogledali su se kroz:

a) antičku stalešku plutokratsku oligarhiju;

b) diktaturu u Rimu;

c) despotsku monarhiju u Vizantiji i

d) apsolutističke monarhije u kasnom Srednjem veku u Evropi.

To je tako bilo u političkoj i pravnoj sferi, a u društvenoj svesti vladale su mitske ideje i religijska svest sa dogmatskim idejama, izuzimajući, naravno, društvenu realnost i karakter društvene svesti u antičkoj Grčkoj, gde je egzistiralo naučno i umetničko stvaralaštvo.

Međutim, u periodu od 14. do 16. veka nastaje i traje značajan društveni pokret poznat u istoriji pod nazivom: Humanizam i Renesansa.

On se pojavljuje početkom novih društvenih - kapitalističkih odnosa i pojavom mlade trgovačke buržoazije u Italiji. Ovde je bitno napomenuti, sa stanovišta nastanka i razvoja lokalne samouprave, da prve opštine - gradovi nastaju kao nukleus i začetak lokalne vlasti, ali još uvek ne i lokalne samouprave. U stvari, u Italiji u 12. veku, opštinska vlast je vojnog, administrativnog feudalnog karaktera, gde nema govora o lokalnoj samoupravi, jer sadržina te lokalne vlasti nisu bili interesi slobode i prava građana, nego, isključivo interesi apsolutističke i despotske monarhističke vlasti.

Međutim, Humanizam je, u stvari, predstavljao, pre svega, izraz otpora ljudskog duha na viševekovno ropstvo i obespravljenost pred dogmama hrišćanske religije koja je čoveka potpuno podredila Bogu i odvojila od ovozemaljskog sveta i prirode. Upravo zato su protagonisti Humanizma tražili uzore u kulturi starih Grka, koja je, sva, bila okrenuta prirodi i čoveku zahtevajući da oni, ponovo, postanu središte intelektualne preokupacije. Posebno je doba Renesanse uslovilo preporod u nauci i društvene svesti. Tako dolazi do buđenja nauke i uspostavljanja racionalističkog i kritičkog pogleda na svet, čiji će sinonim ostati Dekart svojom poznatom sentencom - Cogito ergo sum - Mislim, dakle postojim. Samim tim u društvu se stvaraju, sasvim, nove vrednosti i pogled na svet. Nakon promene tih totalitarnih sistema koji su, izuzetno, dugo trajali u istoriji (punih 14 stoleća nove ere) i nagoveštaja demokratskih društvenih odnosa u prvi plan izbijaju ideje i učenja o ljudskim pravima, kao i zalaganja za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda i ograničavanje političke vlasti. Zato u tom periodu, opšteg humanističkog preporoda, ponovo oživljava škola prirodnog prava.

Stoga, neosporno je da je pod okriljem prirodnog prava stvorena, dobro, poznata individualistička atmosfera Renesanse koja je utrla put oslobađanju čoveka od mnogostrukih srednjevekovnih “okova” i ograničenja. Tako su u ime prirodnog prava ukinute ustanove ropstva i kmetske potčinjenosti; razbijene su esnafske korporacije, postignuta sloboda trgovine i privređivanja; omogućene lične slobode - sloboda svesti, sloboda ispoljavanja mišljenja, sloboda štampe i sloboda nauke. Posebno je pravo na slobodu svesti i izbor religije uzdrmalo duhovnu i ideološku monističku dominaciju Katoličke crkve koja je bila najmoćniji duhovni oslonac svetovnog apsolutizma feudalnih monarhija i političke zavisnosti ljudi u njihovom okrilju. Prvo pravo koje je čovek imao bilo je pravo na izbor veroispovesti, a u tome će značajnu ulogu odigrati Protestantizam i reforma Katoličke crkve u XVI veku1.

Nakon svih ovih, zaista, renesansnih promena na humanističkoj osnovi, tek tada su slobodni ljudi, oslobođeni u duhovnom smislu ortodoksnih dogmi Katoličke crkve, koje nisu bile, uvek, utemeljene na osnovama Novog zaveta - odnosno Biblije, imali uslove da stvaraju i razvijaju vidove lokalne vlasti neposredno lokalnom samoupravom. Nakon toga, duhovni izraz novih kapitalističkih građanskih odnosa postaju vladavina prava i uvažavanje stručne i naučne svesti.

Tada lokalna samouprava - opštine i gradovi nastaju kao autentični oblici organizovanja u lokalnim naseljenim mestima.

Uvek je zanimljiv i aktuelan odnos lokalne samouprave i demokratije, jer nisu bila retka razmišljanja teoretičara koji se bave lokalnom samoupravom u smislu da je ona jedan od autentičnih vidova škole demokratije. Ne bi trebalo da bude čudno takvo stanovište, jer lokalna samouprava sadrži uslove za postojanje i razvoj demokratije. Očigledno je da su ti uslovi sadržani u tome što je ona najbliža i u neposrednom dodiru sa narodom i njegovim izvornim, autentičnim i neposrednim interesima, a i u rad njenih organa i institucija uključeni su milioni ljudi. Na kraju krajeva lokalna samouprava se može razvijati samo u demokratskom društvu sa visokim stepenom učešća građana u procesu političkog odlučivanja i vezana je, uglavnom, za borbu protiv autokratije, birokratizma i drugih oblika nedemokratske vlasti.

Kao originalni i autentični vid demokratije i političkog odlučivanja osnovne vrednosti i institucije lokalne samouprave postale su predmet zaštite međunarodnog prava, odnosno određenih njenih dokumenata. Tako je jedan od najpoznatijih međunarodnih dokumenata o lokalnoj samoupravi Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, doneta u Strazburu -15.10.1985. godine. Ovde je bitno naglasiti da najveći broj demokratskih država ima razvijeno zakonodavstvo o lokalnoj samoupravi.

U ovom radu treba istaći dva sasvim različita koncepta kao i suštinske razlike u osnovama lokalne samouprave i to sa jedne strane na evropskom kontinentu a sa druge strane na području anglosaksonskog sistema lokalne vlasti - konkretno reč je o Engleskoj.

Za evropski kontinetalni sistem lokalne samouprave važi koncept koji inauguriše lokalnu samoupravu kao oblik decentralizacije državne vlasti, iako je lokalna samouprava starija od države. Međutim, kada se govori o lokalnoj samoupravi kao decentralizovanom obliku vlasti teško je razgraničiti decentralizaciju državne vlasti od pojma lokalne samouprave; jer je decentralizacija administrativno-upravni pojam, a samouprava politički, tako da to zaslužuje posebno sagledavanje i dovođenje na naučnu pojmovnu ravan.

Stoga, lokalna samouprava više odgovara anglosaksonskoj, a pre svega engleskoj teoriji i praksi lokalne vlasti. Naime, opštine i gradovi koji će tek kasnije, na tlu evropskog kontinenta poprimiti oblike lokalne samouprave javljaju se još u 12. veku u feudalnom društvu i kada još uvek nema govora o državi kao političkoj zajednici. Razvojem širih društvenih zajednica kao što su nacije i kapitalističkim načinom proizvodnje u sferi ekonomije nastaju države koje centralizuju vlast. U tim uslovima, kada država, od 18. veka, izražava najvišu vlast, tada lokalna samouprava, na teritoriji evropskog tla, čini decentralizovan oblik lokalne vlasti, u svakom slučaju dimenzioniran državnim zakonima.

Međutim, lokalna samouprava na tlu Engleske ima sasvim drugo utemeljenje. Naime, osnovna paradigma na kojoj se izvodi čitav sistem vlasti izvire iz instituta Common Low, odnosno iz nepovredivosti i zaštite ljudskih prava i sloboda. Tako čitav pravni sistem ovih država kao sistem vladavine prava - Rulle of Low, počiva na Common Low-u.

Drugim rečima, na evropskom delu kontinenta, lokalna vlast je dobijena zakonskim prerogativima države, a na anglosaksonskom tlu ona je nastala slobodnom voljom građana samoupravno organizovanih na lokalnom nivou i zato se u Engleskoj više govori o lokalnoj vlasti, a ne lokalnoj samoupravi. Lokalna vlast u Engleskoj nije nastala kao posledica decentralizacije nego demokratizacije, u vođenju društvenih poslova na lokalnom nivou. Lokalni organi imaju značajna izvorna ovlašćenja i sve lokalne jedinice imaju autonomni status i ne postoje organi lokalne vlasti imenovani od centralnih državnih organa. Najznačajnija na lokalnom nivou su predstavnička tela, dok lokalne poslove obavljaju brojni i različiti komiteti birani od strane lokalnog predstavničkog tela. Centralni - državni organi imaju samo neka, i vrlo precizno određena, ovlašćenja u pogledu uticaja i kontrole na lokalnu vlast, međutim, kod bilo kakvih sporova odlučujuću ulogu imaju sudske instance, a sprovođenje državne kontrole se vrši radi održavanja jedinstva funkcionisanja pravnog sistema i principa ustavnosti i zakonitosti.

Međutim, u velikom broju evropskih kontinentalnih država u lokalnim zajednicama, postoje pored lokalnih samoupravnih organa i lokalni upravni organi kao institucije centralnih državnih organa. Lokalni predstavnici državne vlasti nadziru rad samoupravnih lokalnih organa i obavljaju druge poslove iz nadležnosti centralnih državnih organa. Takav dvostruki kolosek postoji i najizraženiji je u Francuskoj, mada se i tu postepeno gubi lokalna autonomnost u svim onim slučajevima gde lokalna samouprava prerasta u izvršnu instancu centralnih organa državne vlasti.

Sociologija lokalnih zajednica kao posebna naučna disciplina, ističe određene bitne pretpostavke za konstituisanje lokalnih zajednica, a to su: teritorija - prostorna određenost; postojanje brojnih zajedničkih interesa, kao uslov zajedničkog života na datom prostoru; izgrađenost svesti stanovnika o zajedničkim interesima i mogućnostima njihovog zajedničkog rešavanja; identičnost potreba i mogućnosti njihovog zadovoljenja i intenzitet komuniciranja i bliskost međuljudskih odnosa. U praktičnom i funkcionalnom smislu, lokalnu upravu čine uglavnom aktivnosti vezane za izdavanje pojedinačnih pravnih akata kojima se na lokalnom nivou zadovoljavaju izvorni neposredni interesi i potrebe građana.

Treba istaći da ima mišljenja da je lokalna samouprava prevaziđena i anahrona i da ona, u stvari, praktično ne postoji, ili ukoliko postoji predstavlja smetnju procesu globalizacije, integracije, planiranju ekonomskog i sveukupnog razvitka zemlje; racionalnoj organizaciji uprave, a naročito onih javnih službi koje mogu efikasno funkcionisati samo po kriterijumima tehničkih pravila: Tehnička baza javnih službi ne poznaje i ne priznaje tradicionalno političko-teritorijalne granice, protivna je lokalnim i sitnim merilima i nema vremena da čeka, a još manje da prihvati raspravljanje o odlučivanju u okviru malih i tradicionalnih jedinica i od strane nekompetentnih i često nezainteresovanih političara koji su amateri u pogledu efikasnog rešavanja stvarnih problema i zahteva upravljanja vitalnim službama, organima i institucijama savremenog društva.

Ovi navodi i praktična iskustva razvijenih zemalja i savremena teorijska saznanja pokazuju da je razvoj lokalne samouprave potrebno postaviti na nove i šire osnove. Tako jedan od realnih načina prevazilaženja kriza u kojima se nalaze pojedine zemlje i regioni moguće je izvesti rekonceptualizacijom i novim vidovima ovlašćenja lokalnih zajednica sa aspekta nacionalnih, ekonomskih, kulturnih i drugih oblika u cilju decentralizacije. Takav je i koncept novih ovlašćenja lokalne vlasti i opština na teritoriji Kosmeta koji je ponuđen od strane Vlade Republike Srbije, što bi bio i početak realnog i optimalnog rešavanja međuetničkih i drugih sukoba na Kosmetu. U takvim slučajevima stabilnost društvenih sistema moguće je postići homogenizacijom novih lokalnih zajednica sa razvijenom lokalnom samoupravom i mehanizmima njene efikasne zaštite. Takve lokalne zajednice imaju veći stepen protivteže centralnoj vlasti i izraženiji oblik autonomije.

Rešavanje globalne krize u koju je zapala lokalna samouprava, zbog urbanizacije, industrializacije i brojnih drugih razloga, čini se da je moguće prevazići na dva načina: a) planiranjem razvoja novih kvalitativnih i kvantitativnih zajednica ljudi na području mesta stanovanja i b) davanje i rešavanje novih sadržaja lokalne samouprave na tim područjima. Drugim rečima to znači da političko teritorijalna organizacija lokalnih zajednica treba da se zasniva na formiranju optimalnih urbanističkih, ekonomskih, socioloških jedinica u kojima se bitno poboljšavaju uslovi za jačanje zajedništva među ljudima u realizaciji njihovih brojnih, autentičnih interesa i potreba. Lokalna samouprava je nezamenjljiv oblik teritorijalno-društvenog organizovanja, samo treba realno i optimalno organizovati i dati sadržinu tim zajednicama, jer život u svakoj državi se odvija u lokalnim zajednicama i tu se zadovoljavaju osnovne, bolje reći nasušne potrebe građana a država obavlja one osnovne funkcije vlasti koje su zajedničke za sve građane a to su: odbrana, bezbednost, spoljna politika, jedinstvena moneta, globalni razvoj i osnove fiskalne i monetarne politike i stvaranje legislativno-zakonodavno pravnog miljea za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda i organizacije državne vlasti.

Ovde se može postaviti i još jedno krucijalno pitanje, a to je koliko političke partije - stranke podstiču ili sputavaju demokratske procese u lokalnim zajednicama jer pitanja iz nadležnosti lokalne vlasti kao što su uređenje zelenih površina, centralno grejanje, pitanje čistoće, gradski javni prevoz, uređenje grobalja, sportskih igrališta, trotoara i dr. da li treba da budu pitanja političko-interesnog i ideološkog karaktera što je osnova rada i delovanja političkih partija. Ako višepartijski sistem omogućava i podstiče demokratizaciju društvenih odnosa u lokalnim zajednicama i obezbeđuje brži ukupni društveni napredak onda je on bitan uslov postojanja lokalne samouprave. Drugim rečima, političko partijski i ideološki i interesni partikularizam gubi značaj na lokalnom nivou i on treba da bude u funkciji pluralizma ideja lišenih političko-ideološkog karaktera, koje su u funkciji afirmacije najboljih i demokratskih rešenja o istoj stvari u zadovoljavanju neposrednih i autentičnih interesa građana u lokalnoj zajednici.

_________________________

1  Protestantizam je naziv za više hrišćanskih crkava, koje su se tokom Reformacije u XVI veku odvojile od Katoličke crkve. Na nemačkom državnom saboru u Špajeru - 1529. godine pristalice Martina Lutera protestvovale su protiv državnih odluka da se spreči širenje njihovog učenja. Tako se pojavilo nekoliko pravaca protestanata: luterani, kalvinisti, anglikanci koji su se i dalje diferencirali u niz malih sekti: baptiste, metodiste, adventiste, mormone i dr.

   Drugim rečima, protestantizam je istupao protiv papske vlasti; monaštva, nekih svetih tajni; glavnih katoličkih dogmi; ikonosvetaca; svešteničkog celibata; posebnosti svešteničkog staleža, kao posredništva između božanstva i ljudskog roda a zahtevao je nacionalnu crkvu, maternji jezik u bogosluženju, iskrenu veru i čestitost, “jeftinu, a ne skupu Crkvu”. Pri sprovođenju mera protestantizma lišavana je Katolička crkva rukovodeće uloge u kulturno-političkom životu. Tako su nosioci protenstatizma u periodu od 16. do 17. veka bili snažno ideološko oruđe revolucionarnog građanstva protiv feudalizma i Katoličke crkve. Stoga je u periodu od 16. do 17. veka postojao protestantski blok razvijenih država sa Engleskom i Holandijom na čelu, nasuprot katoličkom bloku koji su sačinjavali Španija i Austrija. Danas su protestantske zemlje uglavnom: Nemačka, Engleska, Slovačka, Švedska, Danska i SAD. U SAD je 60 % protestantskog stanovništva.