Branka Ćurčija

SISTEM KONTROLE CENA  REGULATIVA I MOGUĆE PROMENE

Uzimajući da pod pojmom "sistem kontrole cena" podrazumevamo ovlašćenja i mere državnih organa izražene pravnim aktima kojima se ograničava sloboda privrednih subjekata da cene svojih proizvoda i usluga obrazuju slobodno, izložićemo osvrt na stanje zakonske uređenosti odnosa u pitanju, sa uočenim problemima njenog kvaliteta u načelu, i posebno, u pogledu načina primene putem podzakonskih akata (uredbi).

U dugogodišnjem periodu iza nas, kao i sada, traje stanje odnosa u kojem se temeljnim političkim i pravnim aktima države deklariše uvažavanje tržišnih odnosa na principima slobode privređivanja i jednakosti položaja svih privrednih subjekata. Da bi se te vrednosti ekonomskog i pravnog sistema ostvarivale, prvi uslov je da sama ekonomska politika, kao i mere koje se propišu za njeno ostvarivanje, u najmanjoj meri ograničavaju ustavne slobode privrednih subjekata, što se postiže sagledavanjem neposrednih efekata dejstva mera, kao i posrednih efekata koje određena mera uzrokuje.

U tim odnosima, pravo se pojavljuje kao instrument reda, bez kojeg se nijedna prinudna mera ne može sprovesti, pa ni u odnosima na tržištu čije su zakonitosti često pravu suprotstavljene. I pored takvog značaja pravnog reda, postoji problem njegovog narušavanja koji potiče najviše iz činjenice da brzina tokova na tržištu uveliko prevazilazi mogućnost pravnog reagovanja države na te tokove. Otuda, ekonomske mere izražene državnim propisima uvek diktiraju neki "srednji tok stvari", koji, za neke subjekte predstavlja balast u poslovanju, a za druge je uslov preživljavanja na tržištu. Za državu, pak, očuvanje oba je važno, jer samo ona ima odgovornost da obezbedi kontinuitet celine privređivanja, vodeći računa i o trećoj strani – korisnicima proizvoda i usluga.

Ostavljajući po strani raspravu po pitanju koja mera državnog uplivisanja u tržišne odnose znači etatizam, a koja nužno usmeravanje tokova, pokušaćemo da osvetlimo dosadašnje kretanje zakonske regulative po ovom pitanju, u relevantnom periodu. To kretanje jeste atipično, kao što su to i ukupni uslovi privređivanja, ali je ono i pravna realnost koja, u određenoj meri, usmerava pravac potrebnog preuređivanja odnosa u ovoj oblasti, čim se za to steknu uslovi.


ZAKONI I UREDBE

Pred nastupanje dezintegracije ranije federalne države, na snazi su bili savezni Zakon o sistemu društvene kontrole cena ("Službeni list SFRJ", br. 84/89; “Službeni list SRJ”, br. 32/93, 24/94 i 28/96) i republički Zakon o društvenoj kontroli cena ("Službeni glasnik SRS", br. 28/87, 25/89 i 55/90; “Službeni glasnik RS”, br. 6/90, 53/93, 67/93 i 48/94), koji i sada važe.

Cenjeno sa stanovišta kasnijeg toka stvari u pravnoj regulativi, ta dva zakona činila su konzistentan sistem. Naročito je u njima bila jasno razgraničena nadležnost organa federacije, republike i opštine, vrste mera koje se mogu preduzimati, uslovi za njihovo uvođenje i ograničenja njihovog trajanja.

U 1990. godini, Republika Srbija je u smislu člana 135. sopstvenog Ustava, koji joj dopušta, odnosno nalaže, da preko svojih organa preduzima mere zaštite sopstvenih interesa, donela novele navedenog republičkog zakona ("Službeni glasnik RS", broj 6/90), kojima je zasnovala sopstvenu nadležnost u oblasti kontrole cena nad svim proizvodima i uslugama na svojoj teritoriji, preuzimajući na taj način ovlašćenja organa savezne države.

Istovremeno sa tim zahvatom koji se tiče neposredno oblasti cena, u Republici Srbiji donose se i zakoni koji i šire no što je oblast cena, ustanovljavaju različita ovlašćenja državnih organa u brojnim oblastima privređivanja. Regulativa tih posebnih zakona predstavljala je reakciju na, takoreći, dnevne promene uslova privređivanja. Podsetimo, to je vreme raspada tržišta bivše savezne države pa s tim u vezi i raspada pravne infrastrukture u normativnom i sprovodbenom delu.

U Republici Srbiji donose se stoga (1990, 1991, 1992. i 1998. godine), zakoni koji sa visokim stepenom opštosti uređuju opšte okvire odvijanja privrednog života, dajući obimna ovlašćenja Vladi da svojim aktima uređuje određene odnose. Zakonske norme kojima su uvedena ta ovlašćenja, po pravilu, su tako visokog stepena opštosti da se mogu smatrati "blanketnim" normama. Takvu situaciju zakonske regulative ilustruje sadržina Zakona o merama za sprečavanje ili otklanjanje narušavanja ekonomskih i drugih interesa Republike Srbije, koji je prvobitno egzistirao pod nazivom  Zakon o merama koje se mogu preduzimati radi sprečavanja poremćaja proizvodnje, prometa i razvoja u Republici Srbiji (vid. "Službeni glasnik RS", br. 6/90 i 66/91), kao i Zakona o merama za otklanjanje i ublažavanje posledica primene sankcija međunarodnih organizacija ("Službeni glasnik RS", broj 46/92), te Zakona o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenje usluga u prometu robe i inspekcijskom nadzoru ("Službeni glasnik RS", br. 39/96, 20/97, 46/98 i 34/2001).

Ovlašćenja data tim zakonima bila su osnov za donošenje odgovarajućih brojnih uredbi kojima se uređuje obrazovanje cena. Shodno vremenskom sledu donošenja ovih zakona, njihove su odredbe označavane kao osnov za donošenje akata o obrazovanju cena, a kako su u pojedinim periodima neki od tih zakona bili istovremeno na snazi, to je značilo da je ostavljeno donosiocu da izabere, koji će, od ovih zakona, uzeti kao osnov za donošenje interventne mere.

U novije vreme (2000/2001. godine), kao neposredni zakonski osnov za donošenje akata o cenama, navodi se član 8a. Zakona o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenju usluga u prometu robe i inspekcijskom nadzoru (vid. član 4. Zakona o izmenama i dopunama Zakona ...  "Službeni glasnik RS", broj 46/98), koji utvrđuje da "ako na tržištu nastanu poremećaji u proizvodnji i prometu određenih roba, i ako se poremećaji ne mogu otkloniti merama tekuće ekonomske politike, Vlada Republike Srbije može propisati privremene mere za sprečavanje i otklanjanje poremećaja dok oni traju".

Radi ilustracije načina primene ovih zakona, vid. Uredbu o davanju saglasnosti na cene određenih proizvoda i usluga  "Službeni glasnik RS", broj 15/93, ili Uredbu o maksimiranju cena usluga u unutrašnjem železničkom saobraćaju  "Službeni glasnik RS", br. 4/94, Uredbu o merama za sprečavanje i otklanjanje poremećaja na tržištu izazvanih zloupotrebom monopolskog položaja  "Službeni glasnik RS", br. 8/95 ... 42/95 ... 29/2000, Uredbe o cenama objavljene u "Službenom glasniku RS", br. 6, 15, 27, 44. i 51. iz 2000. godine, ili one objavljene u brojevima 17, 22, 44. iz 2001. godine

Takvo stanje je trajalo i traje u regulativi Republike Srbije, dok se organi savezne države povremeno aktiviraju, donošenjem svojih akata o cenama pojedinih proizvoda i usluga, na osnovu saveznog Zakona o društvenoj kontroli cena. Pri tome, organima savezne države stoje na raspolaganju i mere iz oblasti cena utvrđene saveznim Antimonopolskim zakonom ("Sl. list SRJ", br. 29/96).

Uz nespornu osnovanost ocene da na tržištu republike, odnosno federacije i dalje traju odnosi koji su daleko od stabilnih uslova privređivanja, moguće je postepeno uvođenje pravnog reda u ovim odnosima. To bi, mišljenja smo, zahtevalo takav redosled preuređivanja zakonske regulative kojim bi se broj zakona kojima se uređuje ova oblast sveo na manju meru, što u prvom redu uključuje odlučivanje o potrebi postojanja saveznog zakona i o sudbini zatečenog zakona koji uređuje odnose vezano za vanredne okolnosti kakvo je "trajanje posledica" sankcija međunarodnih organizacija. Po prirodi stvari, takvi zahvati zahtevaju ispunjenje složenijih pretpostavki, jer se tiču bazičnih odnosa u saveznoj državi i odnosa sa inostranstvom.


MOGUĆA UNAPREĐENJA REGULATIVE

Moguće je, možda, učiniti unapređenja pravnog uređivanja odnosa iz oblasti cena u segmentima koji zahtevaju manje zahvate.

Kao primer za to, navodimo obrazovanje cena komunalnih proizvoda i usluga, gde imamo pravnu situaciju da, pored matičnog zakona koji to uređuje (vid. Zakon o komunalnim delatnostima  "Službeni glasnik RS", broj 16/97), postoji i Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa ("Službeni glasnik RS", broj 25/2000), koji uređuje ista pitanja na drugačiji način, ili, blaže rečeno, "dovršava" njegovu regulativu. Naime, dok prvi upućuje na obrazovanje cena uz saglasnost organa opštine, drugi predviđa, osim toga, i pribavljanje saglasnosti Vlade, a po predlogu nadležnog ministarstva. Međutim, ni postojanje ovakvog, višestepenog postupka obrazovanja cena (koji i sam po sebi izaziva pitanje celishodnosti, racionalnosti, pa čak i realne ostvarljivosti s obzirom na brojnost donosilaca akata o cenama u opštinama), još uvek ne znači da obrazovanje cena neće biti i dodatno, korigovano posebnom merom, po osnovu nekog od zakona koji posebno ovlašćuju na intervencije u oblasti cena.

U pojedinim periodima, pravna aktivnost države u ovoj oblasti odnosa bivala je opterećena nedoslednostima različite vrste. Primera radi, samo u 1994. godini, doneta je i dva puta menjana Uredba o načinu obrazovanja cena u određenim delatnostima iz nadležnosti opština, tako što je obrazovanje cena najpre povereno skupštini opštine, zatim nadležnom organu skupštine opštine, a zatim, opet, skupštini opštine uz obavezu obaveštavanja nadležnog ministarstva (vid. "Službeni glasnik RS", br. 10/94, 13/94, 58/94). Kad je izričito stavljena van snage (posebnom Uredbom  vid. "Službeni glasnik RS", broj 15/96), na snazi je već uveliko bila tzv. Antimonopolska uredba, koja je takođe uređivala odnos u pitanju (vid. "Službeni glasnik RS", broj 42/95), dakle, istovremeno i na drugačiji način. Kad je i Antimonopolska uredba stavljena van snage ("Službeni glasnik RS", broj 36/2000) nastupio je "prazan prostor" tj. situacija u kojoj nema uredbe ali ima zatečene zakonske "uređenosti" odnosa na način koji smo opisali sadržinom Zakona o komunalnim delatnostima i Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa.

Izložena situacija pravnog uređivanja odnosa u pitanju čini izlišnim eventualni kritički osvrt. Stoga, smatramo, prvi korak u uređivanju odnosa mora se učiniti na nivou zakona, svođenjem regulative na nužnu meru i jasnu sadržinu. Pri tome, treba razdvojiti redovan postupak obrazovanja cena (sa ili bez učešća organa države odnosno lokalne samouprave), od mera neposredne kontrole cena kao preventivne mere ili mere za otklanjanje ili ublažavanje dejstva već nastalog poremećaja.