Hilari Rodam Klinton

Autor analizira složene pravne, finansijske i funkcionalne aspekte sanacije i stečaja banaka, kao i planirane reforme bankarskog sistema. Sagledava se pozicija Narodne banke Jugoslavije (NBJ) u ulozi regulatornog i supervizorskog sistema, uloga pravosuđa i pravnog konsaltinga. Osnovna je poruka da će u ovaj proces biti uključeni mnogi zainteresovani, hteli ili ne, od regulatornih institucija, sudstva, zaposlenih, sindikata, dužnika i poverilaca, poslovnih partnera, javnosti. Uključivanje javnosti u ovaj proces omogućava njegovu transparentnost, smanjuje voluntarizam, razvija demokratske institucije građanskog društva i ubrzava proces privrednih reformi i tranzicije.

 

Banka koja ne posluje sa uspehom, što znači da ne ostvaruje profite i ugrožena joj je likvidnost i/ili solventnost je u prilici da u dogovoru sa svojim poveriocima kreira nove pravno-finansijske aranžmane dobrovoljnog snižavanja dugova prema kreditorima. Suština je da se tržišni sistem i institucije oslanjaju na stabilnost ugovora, visokoj veri, poverenju i oslanjaju na funkcionisanje pravnog sistema i javnih finansijskih institucija. Takav model važi u čisto tržišnoj privredi jasno definisanog i relativno visoko efikasnog pravnog sistema kao što je slučaj u SAD. Privreda Srbije, finansijski sektor, banke i država su i dalje posmatrano uslovno rečeno u domenu taksonomije pretežno socijalistički definisani sa orijentacijom reformi i tranzicije ka tržištu. Da bi onemogućili potencijalne kritičare ove teze u samom startu da je osporavaju, navešćemo sledeći kontra argument. Ukoliko nacionalna privreda, finansije i pravni sistem nisu socijalistički pretežno determinisani i na toj osnovi funkcionišu, ne bi bilo potrebe za ekonomskim reformama i intenzivnim procesom tranzicije od socijalizma ka tržištu i demokratskim institucijama.

Kreditori su slobodni da u slobodnom tržišnom okruženju diskreciono odlučuju da li će i u kojoj meri u svojstvu poverilaca snižavati svoja potraživanja. U svemu tome je centralna uloga poverilaca, mada se smatra da od trenutka kada bilo koji transaktor postane veliki dužnik u suštini postaje ravnopravni partner u poslu. Za banke u Srbiji se može slobodno tvrditi da su veliki poverioci, ali uslovno rečeno, ukoliko se prihvate bilansi koji su kreirani u periodu socijalizma i koji nisu stvarno bili predmet objektivne revizije. U praksi nacionalne revizije kvalitet revizorskih izveštaja je skoro zanemarivo mali, jer su skoro apsolutno za sve banke bili pozitivni, jer su potvrđivali da su finansijski iskazi "istina i poštena slika" finansijske kondicije i rezultata poslovanja. Pri tom su banke za koje su revizorska mišljenja bila pozitivna relativno brzo bile predmet javnog podsmeha, interventnih regulatornih mera centralne banke i prestanka rada. U suštini u našem društvu ne postoji društvena grupa stvarnih vlasnika kapitala, investitora odnosno građana čije je interese potrebno štititi, pa su poverioci pre svega kvazi-poverioci, to jest pretežno država. Mada se smatra da država ne treba i ne sme biti ekonomski transaktor i agens jer to nije njen posao, uz to je kao "homo economicus" neefikasna, što ne treba dokazivati jer je aksiom.

Kreditori s pravom mogu zahtevati od dužnika (banke od svojih klijenata) da firme preduzeća koja su prezadužena obave duboke organizacione, pravne i suštinske promene u svom poslovanju. Time se u prvi plan dovode pitanja negativne ili ugrožene likvidnosti komitenata banaka koje su upravo iz tih razloga ušle i same u zonu sanacije i stečaja. Interes i motiv banaka i komitenata u privredi je zajednički - uspešna reforma i tranzicija privrede. Samo navođenje reči reforma i tranzicija automatski ne znači da će proces sam po sebi uspeti, već samo da je započet sa rezultatom koji će se oceniti na kraju, prema onoj mudrosti - konac delo krasi. Samo zdrava privreda, sektor stanovništva i država mogu biti pravo okruženje za finansijski zdrave banke, obrnuto ne važi. Banke mogu pomoći komitentima da se usko fokusiraju na podizanje profita i održavanje likvidnosti, jer je to jedini način da maksimiziraju svoje profite i održavaju apsolutnu likvidnost. Firme i banke koje su u beznadežnoj finansijskoj situaciji proglašavaju da su bankrotirale te mogu izabrati ili put finansijske sanacije ili postupak likvidacije i prestanka rada. Logika je da je prvi korak postupak dobrovoljnog poravnanja između banaka i dužnika po odobrenim zajmovima, jer je to društveno i ekonomski efikasniji i najjeftiniji način. Time se izbegavaju visoki troškovi stečajnih sporova, i dugotrajni sudski procesi.

Banka kao i sve druge statusne forme pravnih lica zapadaju u finansijske teškoće, to se čak dešava i mnogim centralnim bankama pa i državama, što jeste razlog za program pravno-poslovne reorganizacije (na primer: postupak reinženjeringa banke ili likvidiranje što zavisi od interesa svih učesnika u ovom procesu). Korisni interes označava zainteresovanost pojedinca, institucije ili organizacije za ishod određenog pravnog, finansijskog, društvenog ili nekog drugog procesa. Bitno je za sve koji su uključeni u proces sanacije i stečaja banaka da shvate da se radi o njihovim konkretnim interesima koje treba štititi. Američka diplomatija i vojna doktrina štiti samo "američki korisni nacionalni interes" što je legitimno pravo i obaveza federalne administracije. Konkretno, u Srbiji bi učešće američkih kompanija u našim firmama u periodu pre 1999. bio legitimni američki interes, pa nikome u Vašingtonu ne bi ni palo na pamet da bombarduje sopstvene firme, što Amerika nije radila čak ni tokom bombardovanja Nemačke tokom 1942-45. Bombardovane su samo one oblasti u kojima su bile firme čiji vlasnici nisu bili američki investitori.

Svi zainteresovani za dobrobit banaka (akcionari), širi krug zainteresovanih (poverioci, kupci, menadžeri, zaposleni, sindikati, javnost) treba da se uključe u ovaj proces kroz institucije sistema, posebno pravnog. Relativno rudimentarne pravne institucije u ovoj oblasti, uz mali broj isuviše slabih javnih finansijskih institucija (vlade, NBJ, Savezna komisija za hartije od vrednosti i finansijsko tržište, ministarstva finansija, različite inspekcije, i sl.) su razlog više za uključivanje svih koji su sudbinski ili interesno uključeni u njega. To je pravi i jedini način stvarne, duboke izgradnje demokratskog društva i institucija. Stoga bi svako protivljenje bilo kog učesnika da se svi navedeni akteri u njega uključe bilo jednako izjavi da je protiv izgradnje demokratije i institucija građanskog društva, što je moguće želeti i činiti, ali nije moguće na javnoj sceni braniti i odbraniti.

Glavna poruka NBJ je da je za sanaciju banaka potrebno šest milijardi dolara, dok su pitanja likvidacije ostavljena za januar 2002. Ovo je pitanje o kome odlučuje savezna Vlada, uz koordinaciju sa rukovodećim timom NBJ, uz polaznu platformu da banke koje će biti u ovom "paketu" već godinama nisu banke. Računovodstveno posmatrano bilansi banaka nisu reprezentativni, ne u estetskom već u funkcionalnom smislu. Analitičari NBJ su u prvoj iteraciji "obrisali" prema inostranim poveriocima i štedišama, posle čega su iskazali cifru gubitaka od 6 milijardi dolara. Savezni i republički budžeti su sa čvrstim budžetskim ograničenjem i pod kontrolom eksternih poverilaca i donatora što onemogućava vladu da interveniše. Procena je da svaki zaposleni u ovim bankama u proseku "košta" 510 maraka mesečno. To je razlog što su vlade i NBJ ponudile socijalni program zaposlenim, posebno Agencija za sanaciju banaka. U svemu tome treba sagledavati relativno teške pregovore sa Londonskim klubom poverilaca, što situaciju ne čini uopšte ružičastom, naprotiv. Standardno rešenje po recepturi profesora Džona Keneta Gelbrajta, inače Nobelovca iz ekonomije, je tripartitni odnos: vlasnici-zaposleni - država. U konkretnom slučaju nema vlasnika banaka ni socijalističkih preduzeća, ima zaposlenih i sindikata u povoju, sa državom koja još nije izašla iz stare uloge, težeći ka novoj koja je veoma složena i odgovorna. Ukoliko svi akteri ne igraju prema standardnom scenariju i to svoje osnovne uloge, proces će izgubiti dinamiku i dobiće dodatne elemente nestabilnosti i rizika. Za sada je u Srbiji tripartitni odnos: NBJ-Vlada-međunarodni poverioci. Ko će se još priključiti i/ili ispasti iz ovog višeugaonika videće se na srednji rok.

U toku 2001. godine NBJ se povremeno, u nepravilnim intervalima javljala i stupala na scenu svojim interventnim merama, analitički posmatrano prema vremenskom rasporedu koji je usaglašen sa metodologijom Svetske banke za obnovu i razvoj, kao deo srednjoročnog paketa ekonomskih reformi. Iz tih razloga je NBJ ukazala na rast dugova banaka, posebno da 97,4% svih dugova apsorbuje devet banaka. NBJ je u svojstvu regulatornog tela oličenog u centralnoj monetarnoj vlasti donela odluku Guvernera da se devet najzaduženijih banaka prenose u nadležnost savezne Agencije za sanaciju i osiguranje depozita. U toj informaciji se pominje gubitak od osam milijardi maraka, dok Savezna vlada navodi podatak da je za sanaciju bankarskog sistema potrebno šest milijardi dolara, mada više nije bitno koja je valuta u pitanju, jedino se postavlja pitanje kada se ne podudaraju informacije da li se iza toga ne kriju mnogo dublje i veće razlike i problemi koji će tek kasnije izaći na videlo dana.

NBJ planira da glavne bankarske reforme okonča do kraja prvog kvartala 2002. godine. Prema zvaničnoj informaciji Guvernera NBJ nepokriveni gubitak bankarskog sektora iznosi 5,3 milijarde maraka. Bitno je istaći da preveliko oslanjanje NBJ i vladinih ekonomista na različite setove podataka, kao i nedovoljno precizne izjave za štampu pred sudovima izgledaju sasvim drugačije i otvaraju novi set pitanja. NBJ je uverena da je povratila poverenje građana u bankarski sistem, mada je ovo previše čvrsta tvrdnja, jer nije moguće povratiti nešto što je bilo neznatno ili čak nikada nije ni postojalo, odnosno bar prethodne dekade. Ocena o poverenju štediša u banke se može dati tek po nastanku prvih par bankarskih kriza tokom narednih godina kada će se videti u kojoj će meri čak i novo registrovane banke biti u stanju da održe apsolutnu likvidnost na udare stihijnog povlačenja depozita. Iskustvo prakse banaka u Hrvatskoj ukazuje da je udar na bankarski sistem pre svega udar na koji su poklekle i inostrane banke, ograničavajući u značajnoj meri neotuđivo pravo štediša da raspolažu svojim ulogom u neograničenom iznosu, u skladu sa ugovorom koji su sklopili.

Ukoliko se primenjuje princip da je banka kao celina predmet uspele ili neuspele sanacije, potom stečaja, zbog "planina" dugova i negativne neto imovine, logikom ovih rezona moglo bi se postaviti pitanje - zar nije bolje proglasiti stečaj bankarskog sistema, pa početi iz početka sa svim bankama? Ili je u suštini to već način rada, tako da su inostrane filijale banaka u Beogradu vesnici takvog pristupa, odnosno prvih banaka iz novog bankarskog sistema, sa značajnim perspektivama da više i ne bude nacionalnih banaka. Ima mišljenja bar na političkom planu da u fazi globalizacije nije ni bitno čiji je kapital, mada se time izbegava odgovor na ključno pitanje - da li postoji i kako je moguće definisati minimalni nacionalni interes i suverenitet.

Zbog nemogućnosti primene čistog pravnog i finansijskog pristupa stečajnoj prava, što je jedini i najbolji način civilizovanog i institucionalizovanog rešavanja sloma bankarskog sistema, moguće je predložiti i sledeće rešenje. Da banke ostanu sa svojim značajno netačnim bilansima mesto gde se kumuliraju gubici privrede, posebno javnog sektora i socijalističkih državnih preduzeća. Tu se ne bi proveravalo sa pravne tačke gledišta šta su potraživanja, obaveze, imovina i šteta. Svemu tome bi se prišlo kao apstraktnom pojmu. Pristupilo bi se formiranju novih banaka od ostatka svežeg kapitala na njihovim računima. Problem je u ogoljenom rešenju koje propagira NJB koristeći ga svesno ili nesvesno bar delimično i to u značajnoj meri, što niko, naglašavamo niko iz toga ne izvlači pravnu, ekonomsku, moralnu i društvenu poruku i pouku. Bez povratnog mehanizma konsekvenci i nagrada ne može da funkcioniše ni jedno stabilno društvo. Bez prave pouke i epiloga ni jedna basna pa ni ova neće imati konsekventno rešenje.

Za struku koja teži ugledu, javnom uticaju i značajnoj poziciji u društvu poput pravne, potrebni su pre svega kredibilni potezi. To su ona dela, bolje rečeno činjenja koja visoko i racionalno uveravaju javnost da pred sobom ima društvenu grupu koja štiti konkretni i apstraktni javni interes. Uloga je sudstva, advokata i pravnih savetodavaca, kao i drugih profesija koje pomažu pravnoj, da u konkretnom slučaju pokažu i dokažu pred očima javnosti svoju profesionalnu kompetentnost, neutralnost i nepristrasnost. To je jedino moguće pokazati kroz uspešna dela, to jest visoko kvalitetne sudske procese, zastupanja oštećenih, podizanje optužnica za teška krivična dela, kao i svega ostalog što je usko povezano sa konceptom zaštite javnog interesa u sferi veoma velike pravne i finansijske krize nacionalnog bankarskog sistema.

U svetu, posebno u SAD i zemljama EU najveće nadoknade naplaćuju upravo advokati za stečaj, posebno za stečaj banaka, menadžere i akvizicije preduzeća, pravo hartija od vrednosti, bankarsko i berzansko pravo, što su kod nas do sada pretežno oblasti intelektualne univerzitetske gimnastike. Vodeći stručnjaci za stečajno pravo iz SAD ukazuju da će na stečaju naftne korporacije Enron tokom naredne četiri godine biti angažovano par hiljada pravnika. To vreme će im biti potrebno samo da steknu sliku o dubini problema. Sudski sporovi i presude će tek dolaziti godinama kasnije, sa verovatnoćom da mnogo toga neće biti rečeno i rešeno do kraja. Stoga je ovo podstrek da stečaj banaka tretiramo nacionalnom katastrofom, uz posebno angažovanje pravne struke i pravosudnog sistema, jer će u suprotnom korist od svega toga biti neznatna. Uz to su sporovi u ovoj oblasti način da se usavršava pravna profesija, stiču nova znanja i praktična iskustva koja su nezamenljiva.

Svaki put omogućava više od jednog, u ekstremnim slučajevima čak i četiri rešenja ili pravca: napred, nazad, kretati se u mestu, ne prihvatiti se puta uopšte, što važi i u konkretnom slučaju. Američki pragmatični pristup nalaže da rešavanje problema posrnulih banaka i firmi treba tražiti u ekonomiji a ne u politici. Stečaj banaka u paketu pred kojim stojimo na pragu 2002. godine će biti najveći u istoriji srpskog pravosuđa i finansijskog sistema. Zbog toga će ovi događaji, ličnosti i dela biti deo naše budućnosti koja će za naredne generacije biti istorija a za mnoge involvirane sudbina. U svetu je dilema šta raditi sa nesolventnim firmama da li ih prepustiti da potonu ili im dobaciti pojas za spasavanje? Prema mišljenju ekonomiste Miluna Vasiljevića dobro rešenje je da alternativne institucije i društvene grupe daju modele rešavanja problema banaka u sanaciji i stečaju, na osnovu istog seta finansijskih podataka, što bi bilo predmet visoko stručne javne rasprave. Inače, ovo je pristup koji neguje američki Kongres. Zbog toga bi verovatno bilo oportuno i najbolje da se u Skupštini Srbije u nadležnom odboru razmotre ova pitanja u javnoj raspravi koja bi se javno emitovala. Naš predlog svesno ne predviđa odbor za kreditno-monetarnu politiku Skupštine Jugoslavije, mada je nadležan, ali funkcionalno takva rasprava ne vodi ničemu, posebno što Savezna vlada naglašava da je to država u procesu demontaže, posebno budžet i ekonomske funkcije. Stoga ne bi bilo oportuno revitalizovati nešto čemu je prošao predviđeni rok upotrebe, mada je korisni vek saveznih institucija nešto duži ili kraći što je teško definisati.

U Americi je bankrotstvo druga šansa da se banke povrate na noge, da se dužnici postave na nešto zdravije finansijske osnove. Banke su u ovom slučaju poverioci, pa imaju dugove na osnovu nenaplaćenih potraživanja (samo sud može reći da su nenaplativa) što znači da im treba pružiti šansu da pregovaraju samostalno sa klijentima. Evropski pristup u pravnom i funkcionalnom smislu ide ka tome da se pronađu i kazne krivci, a da se spasu delovi koji se mogu spasti. Osnovno je pitanje za Agenciju koji su to delovi koji se mogu spasti (banaka i klijenata), ko je kriv za šta i u kojoj meri. To su pitanja na koja će inicijalno morati da odgovori Agencija jer je za to plaćaju poreski obveznici. U zemljama EU banke poseduju snažna pravna ovlašćenja da svoje dužnike stave pod nadzor stečajnih upravnika, što kod nas nije slučaj. Uz to sindikalne centrale, zaposleni, poverioci često u svetu tuže revizorske kuće da su zbog netačnih revizorskih izveštaja pretrpeli štetu, dobijajući sporove i sve više nadoknade.

Ukoliko u kratkom roku ne donesemo novi paket usklađene i ispeglane regulative bankrotstva, preti nam opasnost da postanemo zemlja u kojoj lokalno stanovništvo i država rešavaju stvari na lokalni način. Tada investitori nemaju poverenje u dotičnu zemlju. Uvođenje reda u oblasti bankrotstva je najbolji način zaštite inostranih i domaćih investitora. Nije moguće štititi inostrane ako se ne štite domaći investitori, što je aksiom koji ne treba dokazivati. Zemlje koje su pružale specijalne režime pravne zaštite inostranim investitorima više ne postoje osim u geografskom pogledu ili kao lepi predeli za obilazak turista koji se prikazuju na sateliskim kanalima.

U budućnosti će grešiti svi, neki manje neki više, pri čemu će svako odgovarati za svoje greške. Zadatak je sudova i pravnika da krivci ne izbegnu zasluženu kaznu i da ne budu osuđeni nevini. To znači da ne treba zatvoriti one delove banaka koji su dobro poslovali, sa naporom da se izbegnu i druge greške. Ukoliko proces sanacije i stečaja banaka bude usko fokusiran na forsirane stečajeve, biće situacija u kojoj hirurg duboko zakopava svoje promašaje. Ključno je pitanje ko će pokriti dugove firmi prema bankama, ako neće niko, ko će izgubiti i šta, jer tada se postavlja pitanje da li su to i kakvi dugovi. Država u budžetu nema manevra da subvencioniše propale banke što je evidentno. U čistom i jasnom kategorijalnom pravnom sistemu Francuske, kada je počeo da se drma gigant kućanskih aparata "Muline" država je pokušala da se umeša. Poverioci su glat, glasno i jasno odbili njenu sestrinsku ruku pomagačicu. Znači da pravni sistem funkcioniše. Trend je u zemljama EU, kao i šire OECD-a da se ide ka američkom modelu bankrotstva, čiji je "advokat" upravo ovaj traktat. Bankrotstvo je druga šansa koja se pruža onim bankama koje se nisu bavile kriminalom, mada privredna statistika pokazuje da od 10 slučajeva firmi 9 propada i tada. U Evropi je naglasak na osveti prevarenih kreditora, u SAD na gubitku novca i pokušaju spašavanja šta se spasti može, a šta će biti pristup kod nas videćemo. Najbolje bi bilo prihvatiti američki pristup pružanja druge šanse i zaštite interesa poverilaca, kombinovano sa pronalaženjem i kažnjavanjem krivaca.

Mnoge banke u Srbiji će se suočavati tokom narednih godina sa produbuljujućom finansijskom krizom, opasnošću kolapsa, sanacijama i stečajevima, od čega će se teško bilo ko zaštititi. Međunarodni monetarni fond se zalaže da zemlje koje imaju nepodnošljivo visok teret dugova treba da dobiju mogućnost olakšica, uz kreiranje novih mehanizama restruktuiranja dugova. Ovo rešenje bi moglo važiti i za banke u sanaciji i stečaju, jer popuštanje spoljne omče dugova nalaže i nešto manje labavljenje unutrašnje. Suština je da onaj koji je bankrotirao traži zaštitu suda, jer više nije u stanju da plaća dug, da pregovara sa kreditorima u dobroj veri i nameri, a u međuvremenu da primenjuje zdravu bankarsku politiku i menadžment. Nacionalni sistem rešavanja dugova nije čak ni uspostavljen, kamoli da funkcioniše sa nedostacima. Uz to, dužnički finansijski instrumenti postaju sve kompleksniji što zahteva razvoj teorije i prakse u čemu sasvim zaostajemo za svetom. Kriza bankarskog sektora u koju ulazimo je izazov da odgovorimo na pravi način. Tako je na primer u Južnoj Koreji gde su banke bile prezadužene omogućeno kreditorima da ponude nove injekcije gotovine. Ekonomska tuga i bol zbog gubitaka i šteta sa kojima ćemo se tek suočavati će biti enormni, jer ma koliko bile blage izjave vlade i NBJ stvarnost je više nego stvarna. Biće tu šteta svih tipova i kalibara, a i dosta "kolateralne štete", o čemu malo ko razmišlja u ovom trenutku. Potrebno je kreirati nova jasna pravila koja važe za sve i uvek. Kako bi lepo rekao ugledni američki pravnik Klark Kliford, kada su ga nedavno pitali na CNN-u o sudu u Hagu, odgovori je sledećim rečima: "Pristalica sam međunarodnog suda pravde, ali u Rimu, prema maksimisud za sve, svi na sudu, sud za uvek". To bi trebali biti kriteriji za sve buduće poteze koji uravnoteženo poštuju prava poverilaca i dužnika. Ukoliko se ne ostvari visok stepen zaštite poverilaca nastaviće se ubrzani beg kapitala u inostranstvo. Od teorije do prakse put je predug, jer se često "đavo krije u detaljima."

U ovom trenutku je NBJ glavni regulator i supervizor, istovremeno institucija sa snažnom političkom moći i uticajem u javnom životu, što joj smanjuje toliko potreban oreol nepristrasnosti i neutralnosti. Ove dve karakteristike su bitne za stvarni uticaj i ugled regulatornih tela u praksi, uz to su osnovni postulati demokratskih javnih institucija. Kad god se govori o stečajevima banaka debata je primarno pravna i politička. To je neraskidivo, uz to i uslov javne debate. Sa druge strane ukoliko se predugo odlaže potreba ratne hirurgije u bankarstvu problemi će biti još veći i još manje rešivi. Pitanje je kada ćemo preći od fragmenata i parcijalnih pristupa u integralni sistem pravno regulisanog bankrotstva koji je jedini i nenadomestivi okvir za stvarnu reformu bankarskog sistema. Suština je da će reforma i tranzicija doći i proći, a pravni sistem, finansijske institucija, država i javni interes treba da imaju nešto duži "rok trajanja" odnosno preživljavanja što će za mnoge u bankama biti prekasna uteha.