REŽIM GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA U NOVOM ZAKONU

Ljubodrag Pljakić,
sudija Vrhovnog suda Srbije

Donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji (“Službeni glasnik RS” br. 47/03) - u daljem tekstu: Zakon, koji je stupio na snagu 13.5.2003. godine prestala su da važe, između ostalog, tri ključna zakona koji su regulisali planiranje i uređenje prostora (Zakon o planiranju i uređenju prostora i naselja - “Službeni glasnik RS” br. 44/95...46/98), uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (Zakon o građevinskom zemljištu - “Službeni glasnik RS” br. 44/95 i 16/97) i izgradnju objekata (Zakon o izgradnji objekata - “Službeni glasnik RS” br. 4/95...43/01). Sve ove materije su sada objedinjene u jednom zakonu, što predstavlja sasvim dobar pristup, jer se o radi o materijama koje se međusobno prožimaju i od kojih ni jedna nije sebi cilj - planiranjem i uređenjem prostora preko određivanja režima građevinskog zemljišta na zakonit način se uređuje izgradnja objekata i uređivanje površina koje služe toj gradnji i opštim potrebama. Ostaje da se oceni da li je u Zakonu odnos poglavlja koji se tiče navedenih celina pravilno postavljen i na način da čine jednu zaokruženu celinu što je, nadamo se, i namera zakonodavca.

POJAM GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA

U samom nazivu Zakona pominju se dve od tri iskazane oblasti - planiranje i izgradnja. Ostaje da se zaključi da nije bila namera zakonodavca da u obradi građevinskom zemljištu dâ manji značaj u odnosu na druge dve oblasti.

Građevinsko zemljište je obrađeno u glavi IV Zakona kroz 20 članova (67-87). U odnosu na Zakon o građevinskom zemljištu (“Službeni glasnik RS” br. 44/95... 16/97) u daljem tekstu: prethodni zakon, ova materija je data u kraćoj verziji, a pogotovu u odnosu na ranije zakone koji su regulisali ovu materiju. Primena Zakona u praksi treba da pokaže da li je na ovaj način postignuta konciznost koja ne ide na uštrb kvaliteta.

Zakon definiše građevinsko zemljište kao: “zemljište na kojem su izgrađeni objekti i zemljište koje služi redovnoj upotrebi tih objekata, kao i zemljište koje je, u skladu sa Zakonom, odgovarajućim planom predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata.” Definicija je dakle, ista kao i u prethodnom zakonu. Osnovna zamerka ovakvom rešenju je u činjenici da se akcenat stavlja na izgrađeni objekat, a tek potom se, vezano za objekat, pominje i samo zemljište na kome se objekat nalazi i zemljište predviđeno za izgradnju. Polazeći od činjenice da je podela zemljišta odvajkada bila na poljoprivredno i šumsko prema njihovim prirodnim svojstvima, davanje karaktera građevinskom zemljištu samo kroz izgrađene objekte predstavlja termin iz svakodnevnog govora. Zbog toga pravni pojam građevinskog zemljišta treba prethodno vezati za donošenje odluka nadležnih organa kojima se određeno zemljište proglašava za građevinsko ili za usvajanje određenih planova od strane državnih organa koji mu takav karakter daju. Podsetimo se odredbe člana 2. tačka 22. sa početka ovog Zakona u kojoj se pod pojmom objekta podrazumeva i javna zelena površina. Javna zelena površina u običnom govoru ne predstavlja objekat već mu takav status daje ovaj zakon, i on se ne vezuje za bilo koju zelenu površinu već samo za onu koja je odgovarajućim aktom kao takva predviđena.

Iz svega rečenog, proizilazi da je u definisanju pojma građevinskog zemljišta pravo prepustilo primat građevinsko-urbanističkoj struci pa je, umesto preko donosioca jednog pravnog akta, karakter građevinskog zemljišta objašnjen kroz njegovu krajnju svrhu i to, videli smo kroz primer, na način koji nije sveobuhvatan.

VRSTE GRAĐEVINSKOG ZEMLJIŠTA

Zakon na nov način definiše dve vrste građevinskog zemljišta - kao javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište.

1. Javno građevinsko zemljište

U okviru ove kategorije, odredbom člana 69. Zakona su takođe, predviđene dve vrste javnog građevinskog zemljišta. Jedno je zemljište na kome su, do dana stupanja na snagu ovog zakona, izgrađeni objekti od opšteg interesa i javne površine. To zemljište je u državnoj svojini. Sa gledišta zakonodavno-pravne tehnike trebalo je u samoj odredbi člana 69. navesti da se ovo zemljište ne može otuđiti iz državne svojine, a ne da se ova zabrana unosi na kraju sledećeg člana 70. Zakona. Unošenje navedene zabrane u sam pojam javnog građevinskog zemljišta doprinelo bi potpunijem pravnom shvatanju njegove sadržine.

Druga vrsta ovog zemljišta je zemljište na kome nisu izgrađeni objekti, ali koje je planom, donetim na osnovu zakona, namenjeno za izgradnju javnih objekata od opšteg interesa i za javne površine. Ovo zemljište je takođe, u državnoj svojini i njegova definicija potvrđuje tezu sa početka ovog referata o pojmu građevinskog zemljišta. Ta teza se provlači i kroz sledeću odredbu člana 70. Zakona u kojoj je stavom 1. propisano da: “javno građevinsko zemljište određuje se opštim aktom opština, u skladu sa ovim zakonom i urbanističkim planom.” Akt je dakle, opšti i njegova zakonitost se može ispitivati u postupku kod Ustavnog suda Srbije.

Kakva je sadržina donetog akta? Zakonodavac navodi elemente koje ovaj akt naročito mora da sadrži. To su elementi bez kojih akta nema, a pored njih može da sadrži i neke druge elemente koji nisu uslov za njegovu pravnu valjanost, ali služe njegovom pojašnjavanju. Obavezni elementi opšteg akta su - opis granica zemljišta koje se određuje za javno građevinsko zemljište, naziv katastarske opštine i spisak brojeva katastarskih parcela. Posebno želimo da podvučemo značaj opisa granica zemljišta. Ukoliko bi se na primer, dogodilo da je neka parcela po svojoj katastarskoj oznaci bila izostavljena, to ne bi značilo da je ta parcela van javnog građevinskog zemljišta ukoliko se ona nalazi u opisu granica zemljišta. Kasnije navođenje parcele po njenoj oznaci bi značilo samo ispravljanje tehničke greške koja bi imala pravno dejstvo od donošenja opšteg akta. Ovo pitanje ima praktičan značaj, jer ukoliko parcela nije navedena u opštem aktu, ona ne bi mogla da se otuđi upravo sa razloga što je obuhvaćena opisom granica zemljišta.

Zakon u ovom delu sadrži jednu značaju novinu. Zakonodavac obavezuje opštinu da pre donošenja akta iz člana 69. stav 1. donese akt o izuzimanju zemljišta iz poseda korisnika tog zemljišta, uz plaćanje naknade po odredbama zakona kojim se uređuje eksproprijacija. Ako se zna da se radi o zemljištu na kome su već izgrađeni građevinski objekti, onda to predstavlja odstupanje od dosadašnjih zakonskih rešenja po kojima se iz poseda korisnika izuzimalo samo neizgrađeno građevinsko zemljište. Pitanja vezana za građevinsko zemljište na kojima su izgrađeni građevinski objekti rešavana su na drugi način na primer, u primeni Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske odnosno upotrebne dozvole za određene objekte (“Službeni glasnik RS” br. 16/97) pitanje dodele zemljišta na kome je izgrađen objekat koji se može usaglasiti, rešavano je u upravnom postupku donošenjem utvrđujećeg rešenja kojim je priznavano pravo korišćenja. Očigledno je u ovakvom zakonskom rešenju prevagnuo interes zakonodavca da pravno stanje uskladi sa faktičkim.

Polazeći od takvog interesa zakonodavac uvodi u Zakon jedan dosta strog rok od dve godine od stupanja na snagu u kome je opština dužna da donese opšti akt o određivanju građevinskog zemljišta iz člana 69. stav 1. za javno građevinsko zemljište. Pošto se radi o veoma obimnom poslu ostaje kao pitanje koliki broj opština u Srbiji će moći da uradi ovaj posao u predviđenom roku.

Zakonodavac, očigledno u želji da pooštri odgovornost opština oko okončanja zadatog posla u navedenom roku, predviđa i obavezu Vlade da ona odredi granice javnog građevinskog zemljišta ukoliko to opština ne uradi u zakonskom roku od dve godine od stupanja na snagu Zakona. Ovakvo rešenje otvara nekoliko pitanja na koja je zakonodavac morao da dâ odgovor. Čini se da zakonsko rešenje ima u vidu idealnu situaciju da je opština već donela akte o uzimanju zemljišta iz poseda, pa je samo ostalo da se zemljište proglasi za javno građevinsko što će učiniti Vlada, za slučaj da opština ne izvrši svoju zakonsku obavezu. Postavlja se pitanje šta će se desiti ako opština još uvek nije izuzela zemljište iz poseda, u celini ili delom, što je uslov za donošenje odgovarajućih akata od strane opštine, odnosno Vlade? Da li će Vlada u toj situaciji preuzeti i poslove izuzimanja zemljišta iz poseda i ko će biti u obavezi da plati naknadu za izuzeto zemljište? Posebno se otvara pitanje u kom roku Vlada mora da izvrši svoju obavezu, s obzirom da joj Zakonom taj rok nije ostavljen.

Pošto navedena zakonska odredba ima u vidu dovođenje u sklad faktičkog i pravnog stanja, što je od značaja i za uredno vođenje javnih knjiga, mišljenja smo da ukoliko opština u zakonskom roku ne odredi javno građevinsko zemljište (pošto ga prethodno izuzme iz poseda korisnika), Vlada ne može doneti odluku umesto opštine, a da prethodno zemljište nije izuzeto iz poseda. Zašto? Zbog toga što se proglašavanje za javno građevinsko zemljište vrši u javnom interesu, ali i u interesu poštovanja prava građana, korisnika zemljišta, da im iz poseda bude izuzeto zemljište koje se pravno vodi na njih iako faktički možda, predstavlja ulicu. Čitav postupak se ne sprovodi samo na relaciji dve stranke, opštine i Vlade, već se u istoj meri mora štititi i interes građana. Ukoliko bi se prihvatio stav da Vlada ne bi mogla da izvrši obavezu opštine, a da prethodno zemljište nije izuzeto iz poseda, onda se pitanje roka u kome Vlada može da izvrši svoju obavezu čini još diskutabilnijim. Ako se pođe od ciljnog tumačenja ove odredbe i značaja proglašavanja javnog građevinskog zemljišta, onda bi i za Vladu morao da postoji jedan razuman rok u kome bi svoju obavezu izvršila.

U praksi se može postaviti pitanje da li inicijativa za izuzimanje iz poseda zemljišta koje treba da bude proglašeno za javno građevinsko zemljište može da potekne i od same stranke - korisnika zemljišta. Mišljenja smo da takva ideja nije u suprotnosti sa ciljem postavljenim u odredbi člana 70. Zakona. Takođe, može se postaviti i pitanje, koje nije bilo retko u praksi, da li korisnik kome je zemljište faktički izuzeto iz poseda, može u roku iz člana 70. Zakona, vezanog za obavezu opštine, da vodi istovremeno parnicu radi isplate naknade štete zbog faktički izuzetog, a neisplaćenog zemljišta? Ranija sudska praksa je dozvoljavala vođenje parnice u takvim slučajevima s tim što visina pretrpljene štete ne bi mogla da bude veća od iznosa koji bi stranka dobila da je vođen postupak izuzimanja iz poseda. Čini se da, pošto je sada Zakonom predviđen postupak kroz obavezu opštine oko izuzimanja zemljišta iz poseda, u kome korisnik ima i položaj stranke, ne bi bilo moguće istovremeno da se vodi i parnica za naknadu štete zbog neisplaćenog, a faktički izuzetog zemljišta.

Što se tiče građevinskog zemljišta iz člana 69. stav 2. Zakona, odredbom člana 70. stav 6. je predviđeno da to zemljište opština određuje za javno građevinsko posle njegovog pribavljanja u državnu svojinu, a u skladu sa zakonom.

I na kraju, vezano za primenu odredbe člana 70. Zakona, ali i za Zakon u celini. Ozbiljna primedba je da postupak izuzimanja zemljišta nije detaljnije razrađen, već se on u ovoj odredbi samo uzgred napominje. Kao da je Zakon pisan samo za one koji su se i ranije bavili ovim pitanjima na osnovu dosadašnjih zakona, pa da u primeni ovoga zakona o tome mogu koristiti stečena znanja.

2. Ostalo građevinsko zemljište

Druga vrsta građevinskog zemljišta je ostalo građevinsko zemljište. Njegov status je regulisan odredbom člana 79. Zakona kao izgrađeno zemljište i zemljište namenjeno za izgradnju objekata u skladu sa zakonom, a koje nije određeno kao javno građevinsko. Karakteristike su mu slične kao javnom građevinskom zemljištu, a razlika je u tome što nije proglašeno za javno građevinsko. Iz toga proizilazi i bitna karakteristika ovog zemljišta: ono je u prometu i može biti u svim oblicima svojine dakle, i u državnoj. Ostalo građevinsko zemljište koje je do dana stupanja na snagu ovog zakona, na osnovu zakona određeno kao gradsko građevinsko zemljište u državnoj svojini, ostaje i dalje u državnoj svojini, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. Značajno ovlašćenje za ranijeg sopstvenika u ovoj odredbi je da može podneti zahtev za uspostavljanje režima svojine koji je bio pre stupanja na snagu odluke o određivanju tog zemljišta kao gradskog građevinskog, ukoliko do dana stupanja na snagu nije privedeno nameni u celini ili većem delu, uz uslov da ne čini urbanističku i funkcionalnu celinu sa gradskim građevinskim zemljištem.

U stavu 5. ovog člana je predviđeno da raniji sopstvenik odnosno njegov zakonski naslednik zahtev za donošenje rešenja o uspostavljanju režima svojine, mogu podneti najdocnije u roku od dve godine od dana donošenja odluke o određivanju građevinskog zemljišta za javno građevinsko zemljište. Ako se ima u vidu primena citirane odredbe člana 70. Zakona i obaveza opštine da takvu odluku donese u roku od dve godine od stupanja na snagu Zakona, rok za stranku je najdocnije čeriri godine po stupanja na snagu Zakona, a ako opština ne donese takvu odluku, već Vlada, taj rok će biti duži.

Na osnovu pravnosnažnog rešenja o usvajanju zahteva kao izvršnog naslova vrši se odgovarajuća promena u javnim knjigama. Zakon ništa ne kaže o tome kakva pravna situacija nastaje ukoliko ne bude udovoljeno zahtevu. Smatramo da je po takvom zahtevu odlučivano u upravnoj stvari i da doneto rešenje ima karakter upravnog akta protiv koga je moguće ulagati žalbu i koristiti vođenje upravnog spora.

Ostalo neizgrađeno građevinsko zemljište koje je u državnoj svojini, može se davati u zakup. Ukoliko je namena tog zemljišta za izgradnju, davanje u zakup se može vršiti isključivo na osnovu javnog nadmetanja ili prikupljanjem ponuda. Drugi način davanja u zakup ovog zemljišta je putem neposredne pogodbe i to u tri slučaja od kojih je jedan vezan za davanje zemljišta u zakup vlasniku objekta izgrađenog bez građevinske dozvole, radi pribavljanja odobrenja za izgradnju, ako je izgradnja tog objekta u skladu sa uslovima iz urbanističkog plana. Na ovaj način je zakonodavac preuzeo odredbu iz ranijeg Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske odnosno upotrebne dozvole... kojim je, pod određenim uslovima, usaglašavana bespravna gradnja.

Postupak, uslove, način kao i program davanja u zakup ovog zemljišta uređuje opština, ali se time postupak ne okončava. U Zakonu je predviđena pravna zaštita kao i u prethodnom zakonu. Dakle, povodom donete odluke o davanju zemljišta u zakup zaključuje se ugovor koji sadrži elemente bliže predviđene odredbom člana 82. stav 2. Zakona, a ako je zemljište dato u zakup suprotno odredbama Zakona, učesnik javnog nadmetanja odnosno prikupljanja ponuda, može podneti tužbu za poništaj ugovora nadležnom sudu u roku od 8 dana od saznanja za zaključenje ugovora, a najkasnije u roku od 60 dana od dana zaključenja ugovora. Dakle, sudska zaštita se ne obezbeđuje u upravno-sudskom postupku, već u postupku kod suda opšte nadležnosti. Mišljenja smo da, kada je već ostavljen maksimalan rok za podnošenje tužbe od 60 dana od dana zaključenja ugovora, onda je subjektivni rok od 8 dana za podnošenje tužbe, računajući od dana saznanja, prekratak i da bi morao da iznosi 30 dana.

Pravo vlasnika, čiji su objekti do dana stupanja na snagu Zakona izgrađeni u skladu sa zakonom na ostalom izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini, da koristi postojeće građevinske parcele dok taj objekat postoji, stiče se na osnovu samog Zakona - odredba člana 83.

Kada je u pitanju neizgrađeno ostalo građevinsko zemljište u državnoj svojini, zakonodavac utvrđuje da pravo korišćenja ima raniji sopstvenik kao i zakonski naslednik i lica na koja je raniji sopstvenik preneo pravo korišćenja, u skladu sa zakonom. U članu 84. stav 2. Zakona je navedeno koja se lica smatraju ranijim sopstvenikom na koji način su prenete odredbe iz ranijih zakona. Značajno je da stranka mora sama da podnese zahtev za utvrđivanje takvog statusa, jer budući da je pravo korišćenja ovog zemljišta u prometu, uslov za overu takvog ugovora je pravnosnažno rešenje o priznatom pravu ranijeg sopstvenika.

U prilog nesistematičnosti Zakona reći ćemo da su odredbe o naknadi za uređivanje građevinskog zemljišta, njegovom korišćenju i naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, koje su zajedničke za obe vrste građevinskog zemljišta, date uz odeljak o javnom građevinskom zemljištu, umesto da po sistematici budu iza odredbi obe vrste građevinskog zemljišta.

*          *          *

Ovim tekstom su obuhvaćena neka od pitanja iz režima građevinskog zemljišta kako su data u novom zakonu. Međutim, njihovom analizom mogu se uočiti karakteristike opštijeg značaja koje se tiču celog poglavlja Zakona:

-       budući da se materija planiranja i uređenja prostora, građevinskog zemljišta i izgradnje objekata međusobno prožimaju, za pohvalu je napor zakonodavca da ih objedini u jedan zakon;

-       zakonodavac je pokušao da sa relativno manjim brojem članova obradi ovu materiju na način da bude koncizna u čemu nije uspeo. Pojedina rešenja u svojoj obradi nisu dovedena do kraja, zbog čega su nepotpuna i stvaraju mogućnost za različita tumačenja;

-       nedovoljna sistematičnost Zakona stvara zabunu kod tumačenja pojedinih odredbi, pa su tako pojedini instituti generalne prirode obrađeni uz jedno uže poglavlje, umesto na kraju, na koji način bi se iskazao njihov opšti karakter;

-       institut izuzimanja zemljišta nije posebno obrađen, već je uzgred napomenut, tako da se o njemu može zaključivati na osnovu propisa koji su prestali da važe (ko podnosi zahtev, koje dokaze dostavlja uz zahtev ...);

-       Zakonom se isključuje vođenje upravnog spora i kada nije obezbeđena druga sudska zaštita (član 86. stav 10. Zakona);

-       izrečene primedbe nedvosmiselno upućuju na zaključak da pravna struka nije adekvatno bila zastupljena u kreiranju zakonskih rešenja, već je prevaga data urbanističko-inženjerskoj struci.

Na osnovu ovih zaključnih razmatranja može se pretpostaviti da će uspostavljanje upravne prakse u primeni ovog poglavlja Zakona biti dosta otežano, posebno u upravnom sporu kroz ocenu zakonitosti akata upravnih organa u kome stavovi iz presuda najvišeg suda treba da nadomeste nedostatak adekvatnih rešenja u samom Zakonu.