Mr Slobodan Ilijić
Generalni sekretarijat Saveta ministara

Kada se 2002. godine dogodio aksident u železničkom saobraćaju u ekskluzivnom delu Beogradu, Vlada Republike Srbije reagovala je, između ostalog, donošenjem Uredbe o prevozu opasnih materija u drumskom i železničkom saobraćaju (“Službeni glasnik RS”, br. 53/2002) (u daljem tekstu: Uredba o prevozu). Uredbom o prevozu konstituisani su za teritoriju Republike Srbije bliži uslovi i način na koji se obavlja suvozemni prevoz opasnih materija, kao i nadzor nad prevozom tih materija. Već na prvi pogled za Uredbu o prevozu moglo bi se slobodno reći da - nužda zakon menja. Ova narodna uzrečica sadržala je u sebi upit na koji se traži odgovor u daljim redovima ovog rada. Pitanje glasi: kako optimalno regulisati suvozemni prevoz opasnih stvari na teritoriji Republike Srbije?

Sredinom 2003. godine dogodila se nova pretnja aksidenta na beogradskoj železničkoj stanici. Nešto pre toga, parlamenti obe države članice odvojeno, a zatim i Savezni parlament samostalno, doneli su Ustavnu povelju državne zajednice Srbije i Crne Gore i istovremeno Zakon o sprovođenju Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora. Članom 20. Zakona o sprovođenju Ustavne povelje regulisani su način i uslovi za usklađivanje saveznih i republičkih propisa sa tom poveljom i ratifikovanim međunarodnim ugovorima. Takođe, predviđen je 31. decembar 2003. godine kao rok za usklađivanje svih propisa sa Ustavnom poveljom i ratifikovanim međunarodnim ugovorima.

Donošenjem Zakona o sprovođenju Ustavne povelje niz saveznih zakona postali su zakoni obeju republika nove državne zajednice. Za pravni režim opasnih stvari u prevozu od tih saveznih zakona važan je Zakon o prevozu opasnih materija (“Službeni list SFRJ”, br. 27/90 i “Službeni list SRJ”, br. 24/94, 28/96 i 68/2002) (u daljem tekstu: ZOPOM). ZOPOM je za ovu temu značajan stoga što se njegov predmet regulisanja u izvesnoj meri poklapa sa predmetom Uredbe o prevozu. Poklapanje se odnosi, pre svega, na suvozemni prevoz opasnih materija, ali ZOPOM sadrži odredbe i o prevozu opasnih materija u svim drugim granama saobraćaja. Usklađivanje ova dva propisa sa Ustavnom poveljom i ratifikovanim međunarodnim ugovorima zahteva ekspeditivan, kreativan i multidisciplinaran rad. Usklađivanje ova dva propisa osvetliće i optimalno rešenje kojim treba regulisati prevoz opasnih stvari na teritoriji Republike Srbije.

Uredba o prevozu stupila je na snagu 10. septembra 2002. godine. Njenim stupanjem na snagu nije stavljen van snage neki drugi propis iste ili niže pravne stvari. To znači da je Uredba o prevozu bila i ostala samostalan pravni izvor u pravnom režimu opasnih stvari u prevozu za teritoriju Srbije. U momentu stupanja na snagu ona nije bila jedini pravni izvor za opasne stvari u prevozu, jer je još od 2. juna 1990. godine za celokupnu teritoriju SRJ, pa i za teritoriju Republike Srbije, egzistirao ZOPOM. Istine radi egzistencija ZOPOM je u kraćem periodu bila prekinuta 1999. godine. Donošenjem Zakona o sprovođenju Ustavne povelje ZOPOM i Uredba o prevozu postali su konkurenti u suvozemnom prevozu opasnih stvari. Na ovaj način važeći pravni režim opasnih stvari u suvozemnom prevozu postao je vrlo komplikovan, najblaže rečeno.

Iz samog pravnog osnova Uredbe o prevozu vidi se da je ona doneta na osnovu člana 90. tačka 2. Ustava Republike Srbije, a u vezi sa Zakonom o zaštiti životne sredine (“Službeni glasnik RS”, br. 66/91, 83/92 i 53/95), Zakonom o eksplozivnim materijama, zapaljivim tečnostima i gasovima (“Službeni glasnik RS”, br. 44/77), Zakonom o prevozu u drumskom saobraćaju (“Službeni glasnik RS”, br. 46/95,66/95 i 66/2001) i Zakonom o železnici (“Službeni glasnik RS”, br. 38/91, 41/91, 53/93, 67/93 i 48/94).

Članom 90. Ustava Republike Srbije propisana je ustavna nadležnost Vlade Republike Srbije u odnosu na ostale republičke organe, posmatrane u ustavno-pravnom smislu te reči. Tačka 2. člana 90. Ustava Republike Srbije predvidela je uredbu kao jedan od izvršnih propisa koji Vlada Republike Srbije može da donese za izvršenje ovlašćenja iz zakona. U slučaju Uredbe o prevozu uz navedena četiri republička zakona, koje je donosilac te uredbe citirao u pravnom osnovu, nisu označeni članovi ma koga od ta četiri republička zakona. Da je u ma kome od navedena četiri republička zakona postojao zakonski osnov za donošenje Uredbe o prevozu, kao izvršnog propisa, taj član, odnosno ti članovi bili bi citirani u pravnom osnovu Uredbe o prevozu.

Po mišljenju potpisnika ovog rada, u odredbama Ustava Republike Srbije, a naročito u pravnom sistemu SRJ, postojali su 2002. godine zakonski osnovi da se reguliše suvozemni prevoz opasnih materija na teritoriji Republike Srbije, tako da se korišćenjem nekog od tih osnova mogao da doda član 90. tačka 2. Ustava Republike Srbije. Ustav Republike Srbije nije sadržao generalno ovlašćenje Vladi Republike Srbije da donese izvršni propis. Dalje ulaženje u ova zakonodavnopravna pitanja izlazi izvan okvira ovog rada.

Smisao prethodnih razmatranja u tač. 2.1. sastojao se u tome što je ugovor o suvozemnom prevozu opasnih stvari već afirmisani sektor transportnog poslovnog prava, putem ratifikovanih međunarodnih ugovora, tako da je iz samog predmeta regulisanja proizilazio pravni osnov za donošenje propisa o suvozemnom prevozu opasnih stvari. Inače navedena četiri republička zakona su granični propisi sa propisom, koji će i ubuduće regulisati prevoz opasnih stvari. Dakle, u žiži ovog sektora transportnog poslovnog prava je opasna stvar, a ne opasna materija ili opasna roba. Opasna stvar je pravno-ekonomski pojam. Opasna materija je pojam primeren različitim granama i oblastima prirodnih i medicinskih nauka. Opasna roba je isključivo pojam različitih disciplina ekonomskih nauka.

Sasvim razumljivo je što je u sistematizaciji ZOPOM-a dominantan položaj imao ugovor o prevozu opasnih stvari u svim granama saobraćaja. Elementi ugovora o prevozu opasnih stvari iz ZOPOM-a su prihvatljivi i za budući zakon. Umesto pravnog termina - opasna stvar - u ZOPOM-u je korišćen termin - opasna materija. U cilju da se što korektnije u tom zakonu pravno izrazi mnoštvo štetnih i opasnih materija označenih u ratifikovanim međunarodnim multilateralnim ugovorima, često citiranim u ZOPOM-u, taj zakon je opasnoj materiji pridao važnost predmeta ugovora o prevozu. U jednoj stručnoj analizi (Hilmo Baručija, dipl. ing: Opasnosti i mjere zaštite pri radu sa opasnim materijama, Osiguranje u teoriji i praksi br. 3/91, str. 34 - 40) istaknuti su podaci da je u svetu porastao broj opasnih materija na 4,5 miliona, od čega je u svakodnevnoj upotrebi oko 60 000. Prema istoj analizi više od 9000 proizvedenih hemikalija koristi se u količinama većim od 500 kg, a oko 150 hemikalija u količinama preko 50 000 tona godišnje. Ova analiza je zaokružila kvantifikacije opasnih materija u svetu na sledeći način: posle 2000. godine procenjeno je da će se proizvodnja opasnih materija i otpadnih voda učetvorostručiti u odnosu na stanje iz 70-tih godina dvadesetog veka. Dakle, kvantitet opasnih materija u svetu uticao je na kvalitet života i propisa o tome, a u našem slučaju na prodor tehničkih i medicinskih pojmova u pravnu terminologiju ZOPOM-a.

Po jednoj definiciji (Prof. dr Boris Marović i doc. dr Nebojša Žarković: Leksikon osiguranja, N. Sad, DDOR Novi Sad AD i DP “ Budućnost” N. Sad, 2002, str. 200) “opasne stvari - opasna dobra (hazardos goods) su pokretne ili nepokretne stvari čije osobine, položaj, upotreba ili samo njihovo postojanje predstavljaju opasnost za okolinu. Zbog toga se moraju držati pod nadzorom i koristiti sa posebnom pažnjom. Opasnih stvari je izuzetno mnogo i njihov broj se s razvojem nauke i tehnike povećava. U njih spadaju brojna dobra, od, recimo, motornih vozila i mašina, preko raznih energenata, eksploziva i hemikalija, građevina i mnogih drugih stvari uključujući i žive životinje. Opasnost od neke stvari može takođe zavisiti od određenog slučaja. Za štete prouzrokovane opasnim stvarima odgovara njihov vlasnik na osnovu objektivne odgovornosti i opštih i posebnih pravnih propisa. Rizik - odgovornost za opasne stvari može se, a nekad i mora osigurati”.

Po drugoj definiciji (Prof, dr Ilija Babić: Leksikon obligacionog prava, drugo, dopunjeno i prošireno izdanje, Beograd, Javno preduzeće Službeni list SRJ, 2001, str 247 -248) opasna stvar je “stvar koja stvara štetu ili opasnost štete. Definisanje pojma opasne stvari prepušteno je sudskoj praksi i pravnoj književnosti (to nije učinio Zakon o obligacionim odnosima). U našem pravu se ističe definicija koju je u članu 136. stav 1. Skice dao prof. dr Mihajlo Konstantinović, a određuje da je opasna stvar pokretna ili nepokretna stvar, čiji položaj, ili upotreba ili osobine, ili samo postojanje predstavljaju opasnost štete za okolinu”.

Iz citiranih definicija jasno je da prva potiče iz ekonomske nauke, a druga iz pravne nauke. Uprkos razlikama, koje potiču iz različitih naučnih pogleda na svet, obe ove definicije imaju nešto zajedničko. Zajedničko je da se dosadašnja upotreba opasne materije i opasne robe može uspešno zameniti terminom - opasna stvar.

ZOPOM i docnije doneta Uredba o prevozu u svojim pojedinim odredbama pribegli su paušalnim pozivanjem na ratifikovane međunarodne multilateralne ugovore. Do sada u nacionalnom pravnom poretku ovo nije bio uobičajen normativno-pravni metod. U ovom metodu skriveno je pitanje mere u kojoj su SFRJ i SRJ, a danas SCG, uskladili svoje propise s ratifikovanim međunarodnim ugovorima. Iz krugova međunarodne zajednice stižu u našu stručnu javnost prigovori o neusklađenosti oba navedena propisa s tim ratifikovanim međunarodnim ugovorima. Ustavni osnov za to usklađivanje nalazi se u Zakonu o sprovođenju Ustavne povelje, te ove prigovore valja razrešiti u budućem zakonu o prevozu opasnih stvari.

U odredbama ZOPOM-a na više mesta citiran je paušalno Evropski sporazum o međunarodnom drumskom prevozu opasne robe, ali nije navedeno u kom broju službenog glasila je objavljena ratifikacija tog sporazuma. U odredbama ZOPOM-a bilo je na više mesta paušalnog citiranja i drugih ratifikovanih međunarodnih ugovora, ali ni u tim slučajevima nije bilo pozivanja na službena glasila.

Valja znati da je Uredba o ratifikaciji Evropskog sporazuma o međunarodnom drumskom prevozu opasne robe i Protokola o potpisivanju Evropskog sporazuma o međunarodnom drumskom prevozu opasne robe objavljena u “Službenom listu SFRJ - Međunarodni ugovori i drugi sporazumi” br. 59/72 od 9.11.1972. godine. To je službeno glasilo u kome je objavljen osnovni tekst ovog međunarodnog multilateralnog ugovora. Po nalazu potpisnika ovog rada kod nas su objavljene brojne izmene i dopune tog ugovora u vidu aneksa, rezervi i drugih priloga tom osnovnom međunarodnom ugovoru. Ratifikacije amandmana na osnovni tekst tog ugovora objavljivane su u “Službenom listu SFRJ - Međunarodni ugovori i drugi sporazumi “ br. 61/70, 8/77, 1/78, 6/78 i 11/80. Potpisnik ovog rada nije sasvim siguran da je sa napred označenim brojevima službenih glasila okončan spisak ratifikovanih međunarodnih ugovora o suvozemnom prevozu opasnih stvari. Događa se često da jedan izvor međunarodnog prava protivreči drugom ili se ograđuje od njega, tako da se posle proteka više od 20 godina od objavljivanja ratifikacije to može dogoditi i u slučaju ovog međunarodnog ugovora. Zbog brojnih amandmana, aneksa, priloga i drugog na osnovni tekst tog međunarodnog ugovora, budući zakon mora da ima u sebi ugrađene odredbe ovog međunarodnog ugovora, čime bi se izbeglo paušalno pozivanje na njegov naziv.

Uredba o prevozu definisala je da u opasne stvari spadaju i predmeti koji mogu biti gotov proizvod, poluproizvod, međuproizvod, nusproizvod, sirovine i otpad, a imaju karakteristike opasnih materija i u toku prevoza mogu dovesti do ugrožavanja života i zdravlja ljudi i zagađenja životne sredine. Ova dopunska definicija opasne materije u članu 2. stav 2. Uredbe o prevozu zaokružena je skraćenicom da se radi o - opasnom otpadu.

U vezi sa ovom dopunom definicije pojma opasne materije može se postaviti pitanje da li je na ovaj način proširen predmet Uredbe o prevozu ili se do izložene skraćenice došlo iz pravno-tehničkih razloga. Naime, uoči stupanja na snagu Uredbe o prevozu, SRJ je Zakonom potvrdila Bazelsku konvenciju o kontroli prekograničnog kretanja opasnih otpada i njihovom odlaganju (“Službeni list SRJ - Međunarodni ugovori br. 2/99). Drugim rečima, napred istaknuta dilema može se izraziti kroz pitanje: da li se u članu 2. stav 2. Uredbe o prevozu mislilo na opasni otpad iz navedenog ratifikovanog međunarodnog ugovora. Potpisnik ovog rada je mišljenja da u pristupu budući zakonodavac treba da povede računa o predmetu tog zakona, a da srodnim ili graničnim zakonima ostavi u nadležnost sprovođenje onih međunarodnih ugovora koji regulišu srodne ili granične oblasti zaštite životne sredine.

ZOPOM i Uredba o prevozu poklapaju se u jednoj vrlo važnoj tački. Oba ova propisa uvela su obavezno osiguranje u prevoz opasnih stvari. U realizaciji te početne ideje oba ova propisa se razlikuju, što je normalno s obzirom na vremensku razliku u kojoj su doneti. Te razlike mogu da posluže budućem zakonodavcu kao povod da ih niveliše u pozitivnom pravcu.

Sa gledišta osiguranja međunarodnog prevoza opasnih stvari i našeg daljeg uključenja u ove poslove osiguranja čini se da budući zakonodavac neće pogrešiti ako brižljivo prouči stavove struke iz jednog međunarodno-pravnog projekta nastalog u krilu Evropskog komiteta za osiguranje. Reč je o Projektu konvencije o građanskoj odgovornosti za štetu prouzrokovanu za vreme prevoza opasnih roba iz 1989. godine (Tomislav Petrović, Konvencija o građanskoj odgovornosti za štetu prouzrokovanu za vreme prevoza opasnih roba, Osiguranje u teoriji i praksi br. 4/90, str. 37 - 42). Ovaj pravni pisac nam je skrenuo pažnju da je SFRJ uzela učešće u pripremi te konvencije i da je bila zastupljena u Ženevi prilikom njenog razmatranja.

Član 20. Zakona o sprovođenju Ustavne povelje predstavlja zakonski osnov Republici Srbiji da od dva važeća propisa o prevozu opasnih stvari pripremi i donese jedan do 31. decembra 2003. godine. Najoptimalnije rešenje bi bilo da se za teritoriju Republike Srbije zakonom uredi materija onih grana saobraćaja za koje je ova republika zainteresovana. To znači da budućim zakonom ne bi bio regulisan pomorski prevoz opasnih stvari, ali bi bio regulisan prevoz opasnih stvari na unutrašnjim plovnim putevima.

Svaki zakon se donosi za neodređeni broj životnih situacija. To nikako ne znači da životne situacije na koje se zakon odnosi ne budu u njemu odredive. Budući zakonodavac u pogledu predmeta regulative treba unapred da se opredeli između dinamike i statike sa opasnim stvarima. Nesporno je da je prevoz opasnih stvari vid dinamike. Nesporno je da su stanja nekad ili sad prouzrokovana opasnim stvarima vid njihove statike. Budući zakonodavac treba da se oslobodi normativnih ambicija da u jednom zakonu može uspešno da reguliše dinamiku miliona opasnih materija koje su ranije nastale ili su tek u nastajanju. Takođe, budućeg zakonodavca treba osloboditi pritisaka pojedinih struka da u ovom zakonu reguliše opasne materije ili opasne robe ili opasna dobra, umesto opasnih stvari. Ovo stoga što u ugovoru o prevozu opasnih stvari opasna materija ništa ne znači kao što ne znači opasna roba. Prema tome, država putem zakonodavne vlasti treba da kreira pravila prevoza opasnih stvari i njihova osiguranja, a upravna i sudska vlast će kreirati pojam opasne stvari prema, položaju, osobinama, upotrebi i dr.

Svaki zakon se odnosi na odgovarajući obim društvenih odnosa. Ako budući zakon bude racionalno snabdeven svim izloženim komponentama, ostvariće osnove preventive za osiguranje. Koristeći se iskustvima iz napred navedenog Projekta konvencije o građanskoj odgovornosti za štetu prouzrokovanu za vreme prevoza opasnih roba, budući zakonodavac će ovaj prevoz opremiti odredbama o obaveznom i dobrovoljnom osiguranju. Dakle, obavezno osiguranje neće biti zakonska deklaracija.

Svaki zakon se donosi za neodređen broj situacija na koje se odnosi. Budući zakon o prevozu opasnih stvari treba lišiti dosadašnje citatomanije naziva ratifikovanih međunarodnih ugovora. Enorman fond tehničkih termina o opasnim materijama nije usklađivanje budućeg zakona sa ratifikovanim međunarodnim ugovorima. U budućem zakonu treba koristiti sintagmu - nadležno ministarstvo - čime bi se izbeglo da se u zakonu imenuje ministarstvo u čijem delokrugu je nadzor za jednu ili više klasa opasnih stvari. Takođe, treba u budućem zakonu predvideti ovlašćenja za donošenje podzakonskih propisa o tehničkim svojstvima i drugim parametrima opasnih stvari iz ratifikovanih međunarodnih ugovora. Ne čekajući novi ustav Republike Srbije, budući zakon treba snabdeti ovlašćenjem u korist Vlade Republike Srbije da donosi podzakonske propise za izvršenje tog zakona.