O RESTITUCIJI IMOVINE CRKVAMA I VERSKIM ZAJEDNICAMA

Jovanka Savinšek,
advokat iz Beograda

UVODNE NAPOMENE

Stupanje na snagu Zakona o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama (“Službeni glasnik RS”, br. 46/2006) otvara nadu da će se pitanje povraćaja imovine oduzete vlasnicima bez naknade primenom preko 40 propisa i drugih akata u periodu od 1945. godine konačno rešiti donošenjem još jednog zakona o restituciji koji bi se odnosio na vraćanje oduzete imovine fizičkim licima, odnosno odgovarajuće obeštećenje. Već 15 godina se u našoj stručnoj javnosti ukazuje da bez celovitog rešavanja pitanja restitucije oduzete privatne imovine ne može da se govori o razvoju demokratskih institucija. Neregulisani svojinsko-pravni odnosi se već niz godina pokazuju kao kočnica procesa privatizacije, jer su kapitalne investicije u srpsku privredu izostale upravo usled odsustva pravne sigurnosti i garancija da je privatna svojina nepovrediva. Dalji razvoj Srbije kao moderne građanske države podrazumeva garanciju univerzalnih ljudskih prava i sloboda, kao što su pravo na život, pravo na slobodu i pravo na privatnu svojinu. Bez sprovođenja restitucije ne može da se govori o poštovanju ljudskih prava definisanih Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a posebno člana 1. Protokola I koji svakom fizičkom i pravnom licu jamči pravo na neometano uživanje svoje imovine. Država mora da se uzdržava od neopravdanog oduzimanja ili ograničavanja privatne imovine. Ako je to već učinila najbolje je restitucijom otkloniti posledice nelegitimnog postupanja.

Zakonom o vraćanju (restituciji) imovine crkvama i verskim zajednicama uređeni su uslovi, način i postupak vraćanja imovine koja je na teritoriji Srbije oduzeta od crkava i verskih zajednica, kao i od njihovih zadužbina i društava, primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji i drugih propisa koji su doneseni i primenjivani u periodu od 1945. godine, kao i svim drugim aktima kojima je vršeno oduzimanje te imovine, bez tržišne naknade. I pored toga što je u Republici Srbiji i dalje na snazi Ustav iz 1990. godine, smatramo da i pored evidentnih manjkavosti, on sadrži osnov za donošenje ovog zakona u članu 72. stav 1. tačka 4, prema kome Republika, pored ostalog uređuje i obezbeđuje svojinske odnose i zaštitu svih oblika svojine.

Najveći deo ukupno oduzete imovine crkvama i verskim zajednicama, kao i njihovim zadužbinama i društvima, odnosi se na primenu propisa o agrarnoj reformi i nacionalizaciji. Na osnovu Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji (“Službeni list DFJ” br. 64/45 i “Službeni list FNRJ” br. 16/46 sa kasnijim izmenama i dopunama) oduzeti su veliki kompleksi zemljišnih poseda crkava, manastira, verskih ustanova i svih vrsta zadužbina, svetovnih i verskih. Od postojećih poseda pojedinih bogomolja, manastira i verskih ustanova oduzet je višak preko 10 ha njihove ukupne površine njiva, bašta, vinograda, voćnjaka, utrina i šuma. Zakonodavac je predvideo mogućnost da verskim ustanovama (bogomoljama, manastirima, organima verskih zajednica i sl. ) većeg značaja ili veće istorijske vrednosti, a na osnovu rešenja Ministra poljoprivrede (po pribavljenom mišljenju Ministra prosvete), može da bude ostavljeno od njihovog poseda do 30 ha obradive zemlje i do 30 ha šume. Danom stupanja na snagu Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća (13.12.1946. godine) nacionalizovana su i prešla u državnu svojinu sva privatna privredna preduzeća opštedržavnog i republičkog značaja u 42 grane privrede - od rudarstva, preko svih industrijskih grana, bankarstva, osiguranja, saobraćaja, trgovine na veliko, transporta, do iskorišćavanja banja i lekovitih voda. Posle privatnih preduzeća nacionalizovane su zgrade, poslovni prostor, stanovi i građevinsko zemljište i to posebnim Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta iz 1958. godine. Ovim zakonom nacionalizovane su: tzv. najamne stambene zgrade tj. zgrade u građanskoj svojini sa više od dva stana ili sa više od tri mala stana; sve stambene zgrade i stanovi kao posebni delovi zgrade, koji su u svojini građanskih pravnih lica, društvenih organizacija i drugih udruženja građana, ako ne služe njihovoj dozvoljenoj delatnosti; višak preko dva stana u svojini jednog građanina; poslovne prostorije u stambenoj zgradi u svojini građana; sve poslovne zgrade u građanskoj svojini koje služe za vršenje privrednih, administrativnih, prosvetnih, kulturnih, zdravstvenih, socijalnih i drugih sličnih delatnosti; sva izgrađena i neizgrađena zemljišta koja se nalaze u užim građevinskim reonima gradova i naselja gradskog karaktera. Kada je u pitanju imovina crkava i drugih verskih zajednica, valja naglasiti da se odredbe ovog zakona nisu primenjivale na zgrade i prostorije koje su služile verskim zajednicama za vršenje njihove verske delatnosti, kao što su crkve, hramovi, kapele, bogomolje, manastiri, samostani, semeništa i verske škole, niti na zgrade koje su služile kao župski, parohijski, biskupski, patrijaršijski i drugi slični dvorovi, ali su se primenjivale na svu drugu nepokretnu imovinu koja je bila do tada u njihovom vlasništvu.

OSNOVNA ZAKONSKA REŠENJA

1. Pravo na vraćanje imovine pripada crkvama i verskim zajednicama, odnosno njihovim pravnim sledbenicima, u skladu sa važećim aktima crkava i verskih zajednica;

2. Predmet vraćanja su nepokretnosti koje su u momentu oduzimanja bile u vlasništvu crkava i verskih zajednica, i to: poljoprivredno zemljište; šume i šumsko zemljište; građevinsko zemljište; stambene i poslovne zgrade, odnosno idealni delovi takvih zgrada; stanovi i poslovne prostorije; pokretne stvari od kulturnog, istorijskog ili umetničkog značaja;

3. Oduzeta imovina vraća se, po pravilu, u naturalnom obliku ili se naknađuje u vidu druge odgovarajuće imovine, a tržišna novčana naknada isplaćuje se samo ako vraćanje u naturalnom obliku ili u vidu druge odgovarajuće imovine nije moguće; Izuzetno, nepokretnost se ne vraća u naturalnom obliku, ako je izvan pravnog prometa, odnosno ako se na njoj ne može steći pravo svojine, odnosno pravo korišćenja, kao i ako bi usled njenog vraćanja došlo do bitnijeg ometanja rada i funkcionisanja državnih organa, javnih zdravstvenih, kulturnih ili obrazovnih institucija ili drugih javnih službi i ako bi u tom slučaju nastupila nesrazmerna šteta. Nepokretnost se ne vraća ni ako bi njenim vraćanjem bila bitno narušena ekonomska, odnosno tehnološka održivost i funkcionalnost privrednog subjekta u čijoj se svojini nalazi i ako bi se znatno otežalo poslovanje tog subjekta (enormnim gubicima, otpuštanjem većeg broja zaposlenih, nemogućnošću obavljanja delatnosti i sl.).

4. Obveznik vraćanja nepokretnosti, odnosno isplate novčane naknade je Republika Srbija, privredno društvo ili drugo pravno lice koje je u momentu stupanja na snagu ovog zakona vlasnik oduzete imovine; Obveznik vraćanja dužan je da crkvi, odnosno verskoj zajednici vrati pravo svojine i državine na nepokretnosti koja je bila oduzeta, ako je u približno istom obliku i stanju u kome je bila u vreme oduzimanja. Ako se imovina ne može vratiti u celini, moguće je delimično vraćanje, s tim da se za razliku u vrednosti plati tržišna naknada.

5. Fizička lica, koja su zakonitim (teretnim ili besteretnim) pravnim poslom stekla pravo svojine na imovini koja je bila oduzeta crkvama i verskim zajednicama, nisu obveznici njenog vraćanja ili isplate novčane naknade;

6. Ako je imovina koja je predmet vraćanja prešla iz državne, odnosno društvene u privatnu svojinu na osnovu nezakonitih, odnosno fiktivnih pravnih akata i poslova, obveznik vraćanja ili isplate tržišne novčane naknade je pravno, odnosno fizičko lice koje je na dan stupanja na snagu ovog zakona neosnovano obogaćeno od te imovine. Ako takvo lice ne postoji, obveznik plaćanja novčane naknade je Republika Srbija;

7. Zakupac nepokretnosti koja je predmet vraćanja ima pravo da, pod uslovima predviđenim ugovorom, koristi nepokretnost za svoju delatnost za period koji je neophodan za prilagođavanje njegovog poslovanja izmenjenim uslovima, ali ne duže od dve godine od dana pravnosnažnosti rešenja o vraćanju imovine, s tim što se crkva, odnosno verska zajednica i zakupac mogu i drukčije sporazumeti;

8. Nepokretnosti se vraćaju oslobođene hipotekarnih tereta koji su nastali od momenta njihovog oduzimanja do dana stupanja na snagu zakona. Za potraživanja koja su bila obezbeđena ovim teretima garantuje Republika Srbija, uz pravo regresa prema hipotekarnom dužniku;

9. Visina naknade za novčano obeštećenje za oduzetu imovinu utvrđuje se prema stanju te imovine u momentu oduzimanja, a prema njenoj vrednosti u vreme donošenja prvostepenog rešenja;

10. Crkva, odnosno verska zajednica ima pravo na novčanu naknadu za nepokretnost koja je predmet vraćanja, a ne može se vratiti u naturi, u državnim obveznicama kada je obveznik vraćanja Republika Srbija, odnosno u novcu ako je obveznik isplate naknade fizičko ili pravno lice.

POSTUPAK ZA OSTVARIVANJE PRAVA

Zakonodavac je propisao da se prava i obaveze iz ovog zakona ostvaruju, po pravilu, u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku. Zakonom je obrazovana Direkcija za restituciju, kao posebna organizacija, koja vodi postupak i odlučuje o zahtevima za vraćanje imovine, odnosno za isplatu novčane naknade ili obeštećenje, pruža stručnu pomoć podnosiocima zahteva i obveznicima vraćanja, vodi propisane evidencije, izveštava Vladu tromesečno o obavljenim poslovima iz svoje nadležnosti i obavlja druge poslove propisane zakonom.

Postupak za vraćanje imovine, odnosno isplatu naknade ili obeštećenje pokreće se zahtevom koji se podnosi Direkciji, najkasnije do 30. septembra 2008. godine. S obzirom da se Zakon primenjuje od 1. oktobra 2006. godine crkvama, odnosno verskim zajednicama, ili njihovim pravnim sledbenicima je ostavljen rok od dve godine da pokrenu postupak za povraćaj imovine.

Stranke u postupku za vraćanje imovine su: 1. crkva, odnosno verska zajednica, ili njen pravni sledbenik; 2. obveznik vraćanja i 3. drugo pravno ili fizičko lice koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da učestvuje u postupku.

Zahtev za vraćanje imovine, odnosno isplatu naknade ili obeštećenje treba da sadrži sledeće podatke:

1) o vrsti, veličini i lokaciji imovine na koju se zahtev odnosi i

2) o aktu oduzimanja, načinu i vremenu oduzimanja.

Stranke u postupku povodom zahteva za vraćanje imovine ne plaćaju administrativne takse.

Uz zahtev se prilaže:

1) isprava o oduzimanju imovine ili navod o službenom glasilu u kome je objavljen akt, uz konkretno navođenje predmeta oduzimanja;

2) dokaz o svojstvu podnosioca zahteva, tj. da li je on neposredni raniji vlasnik ili njegov pravni sledbenik;

3) ako se zahtev odnosi na nepokretnost podnosi se i izvod iz javne knjige u koju se vrši upis nepokretnosti, kao i podaci iz katastra zemljišta ili druge isprave koje bliže određuju te podatke;

4) zahtev može da sadrži i druge podatke koji su od značaja za utvrđivanje opravdanosti zahteva.

Treba napomenuti da, ukoliko podnosilac zahteva ne poseduje tražene podatke ili su mu nedostupne pojedine isprave, Direkcija će po službenoj dužnosti od obveznika vraćanja ili trećih lica da zahteva dokaze o verovatnosti postojanja prava. Obveznici vraćanja i treća lica dužni su da Direkciji podnesu sve dokaze i dozvole uvid u isprave i podatke koji su potrebni za kompletiranje dokumentacije o zahtevu, pod pretnjom novčane kazne. Uz zahtev za vraćanje imovine i u toku postupka do donošenja rešenja stranke u postupku mogu predložiti sporazumno rešenje o imovinskim pitanjima. Postignuti sporazum ili poravnanje ima snagu izvršne isprave.

Direkcija utvrđuje sve činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje o zahtevu, donosi rešenje kojim odlučuje o oduzetoj imovini, o subjektu prava na restituciju, o obliku, obimu i vrednosti imovine, o obveznicima za predaju imovine i uslovima vraćanja, kao i o načinu i rokovima za izvršenje rešenja. U rešenju o vraćanju imovine se označava da se imovina vraća ili da se daje naknada, odnosno obeštećenje. U rešenju se izdaje i nalog nadležnim organima za izvršenje rešenja, kao i za brisanje eventualnih tereta i odlučuje o troškovima postupka.

Rešenjem se, takođe, nalaže subjektu obaveze da u roku ne dužem od tri meseca izvrši svoju obavezu, pod pretnjom prinudnog izvršenja. Izmene stanja u zemljišnim ili drugim javnim knjigama na osnovu izvršnog rešenja Direkcije, sprovode se po službenoj dužnosti.

Zakonodavac je propisao obavezu Direkcije da rešenje povodom zahteva donese i dostavi strankama u postupku najkasnije u roku od šest meseci od dana podnošenja uredno sastavljenog zahteva.

Protiv rešenja Direkcije ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor. Ovo zakonsko rešenje zahteva odgovor na pitanje da li se zakonom može propisati da se protiv rešenja Direkcije ne može izjaviti žalba. Izuzetak od načela dvostepenosti u rešavanju sadržan je u članu 214. Zakona o opštem upravnom postupku. Iz navedene odredbe proizlazi sledeće: a) protiv prvostepenog rešenja ministarstva ili drugog samostalnog organa uprave, odnosno upravne organizacije ne može se izjaviti žalba, osim u sledećim slučajevima: 1) ako je zakonom predviđeno da se protiv prvostepenog rešenja navedenih organa i organizacija može izjaviti žalba i 2) kad se radi o upravnoj stvari u kojoj je isključen upravni spor; b) protiv rešenja vlade ne može se izjaviti žalba.

Upravne organizacije su republički zavodi, sekretarijati, direkcije koji se obrazuju zakonom, a u cilju vršenja određenih stručnih poslova od interesa za republiku. Tako su Zakonom o ministarstvima Republike Srbije za vršenje stručnih poslova od interesa za Republiku obrazovane posebne organizacije, kao što su, na primer, Sekretarijat za zakonodavstvo, Poreska uprava, Zavod za statistiku, Direkcija za imovinu RS. Nadležnost svake od ovih organizacija regulisana je zakonom.

Na osnovu izloženog proizlazi da Republika može zakonom da obrazuje Direkciju za restituciju, kao posebnu upravnu organizaciju, te da joj u nadležnost stavi, između ostalog, i donošenje rešenja o povraćaju imovine, odnosno obeštećenju, koje je konačno, a protiv koga se može pokrenuti upravni spor. Ovakva regulativa ne bi bila u nesaglasnosti sa odredbom stava 2. člana 12. ZUP-a, kojom je propisano da se samo zakonom može propisati da u pojedinim upravnim stvarima žalba nije dopuštena i to ako je na drugi način obezbeđena zaštita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zaštita zakonitosti. U konkretnom slučaju zaštita prava i pravnih interesa obezbeđuje se u upravnom sporu.

Izvršno rešenje ima snagu izvršne isprave i na osnovu njega može se sprovesti sudsko ili administrativno izvršenje. Ovo rešenje izvršavaju: 1. sudovi, ako se vraća nepokretnost, odnosno uspostavlja pravo svojine na drugoj nepokretnosti ili ako se vraćaju pokretne stvari od kulturnog, istorijskog ili umetničkog značaja i 2. Ministarstvo finansija, ako se daje naknada u obveznicama ili isplaćuje novčana naknada.