NOVA REGULATIVA OSIGURANJA

Mr Slobodan Ilijić

1. Uvodne napomene

1.1. Zakon o osiguranju objavljen je u “Službenom glasniku RS”, br. 55/2004, a stupio je na snagu 29. maja 2004. godine. Njegovim stupanjem na snagu prestao je da važi Zakon o osiguranju imovine i lica (“Službeni list SRJ”, br. 30/96, 57/98, 53/99 i 55/99), osim dve grupe odredaba, od kojih se jedna odnosi na obavezno osiguranje u saobraćaju, a druga na vršenje javnih ovlašćenja od strane Udruženja osiguravajućih organizacija Jugoslavije. Koncipiran na izloženi način, Zakon o osiguranju bio je predodređen za promene, ali je bilo samo pitanje vremena kada će do njih da dođe i u kom obimu će promene uslediti.

Do 30. maja 2005. godine, odnosno do isteka godine dana od njegovog donošenja, u Zakonu o osiguranju nije bilo očekivanih promena, osim jedne ispravke. Ispravka je objavljena u “Službenom glasniku RS”, br. 70/2004, a sastojala se u tome što je produžena važnost još dvema odredbama Zakona o osiguranju imovine i lica.

Do promena u Zakonu o osiguranju je došlo posle 30. maja 2005. godine. Na sednici Narodne skupštine RS od 15. jula 2005. godine doneta su dva zakona, kojim je promenjen Zakon o osiguranju. Oba su objavljena u “Službenom glasniku RS”, br. 61/2005 i oba su predmet ovog rada samo u meri promena u Zakonu o osiguranju. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osiguranju (skraćeno: Novela zakona) je stupio na snagu 19. jula 2005. godine, a Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje stupio je na snagu 26. jula 2005. godine.

1.2. Koncepcijski, Zakon o osiguranju je tranzicioni zakon i kao takav uneo je čitav niz novina u materiju osiguranja. On je regulisao nadzornu ulogu Narodne banke Srbije (skraćeno: NBS) u delatnosti dobrovoljnog osiguranja, a ostavio je Ministarstvu finansija nadzornu ulogu u delu koji se odnosi na vršenje javnih ovlašćenja prema garantnom fondu i prema zelenoj karti u autoodgovornosti. Ministarstvu finansija je poverena inicijalna uloga u privatizaciji osiguranja, ali bližih odredaba u tom pogledu Zakon o osiguranju nije sadržao. Sa koncencijskog stanovišta bilo je jasno da su promene u Zakonu neminovne, jer je privatizacija zahvatila niz grana i privrednih oblasti.

Novine iz Zakona o osiguranju ogledale su se i primeni njegovih odredaba o oduzimanju dozvola za rad. Primera radi, za vreme važenja većine odredaba Zakona o osiguranju imovine i lica, odnosno u periodu 1996-2003. godina oduzeto je 40 dozvola za rad organizacijama za osiguranje. Otuda, po stupanju na snagu Zakona o osiguranju u delatnosti osiguranja zatečeno je u Srbiji 38 društava za osiguranje, dva društva za reosiguranje i 152 agencije za posredovanje, zastupanje i ostale poslove u vezi sa delatnošću osiguranja. Za nepunih sedam meseci od stupanja na snagu Zakona o osiguranju NBS je najpre oduzela sedam dozvola za rad, a osam meseci od stupanja na snagu ovog zakona oduzeto je još osam dozvola za rad, odnosno ukupno je oduzeto 15 dozvola za rad za nepunih godinu dana od stupanja na snagu ovog zakona.

1.3. Zakonom o osiguranju prvi put je kod nas uvedeno pravo državnom organu za nadzor u delatnosti osiguranja da vrši inspekcijski nadzor nad svakim subjektom iz delatnosti osiguranja, a po potrebi i šire kad to okolnosti slučaja zahtevaju. Rezultati početnog kruga primene inspekcijskog nadzora u delatnosti osiguranja ne mogu se svesti samo na 15 oduzetih dozvola za rad, već su oni ugrađeni i u pravcima promena Zakona o osiguranju, o čemu će biti reči u daljem tekstu. Inače, smatra se u stručnoj javnosti da su društva za osiguranje, kojima je NBS oduzela dozvole za rad, zauzimala 36% tržišta osiguranja u Republici Srbiji. Najavljeno je iz NBS da će od juna 2005. godine početi novi krug vršenja inspekcijskog nadzora nad subjektima u delatnosti osiguranja, tako da treba očekivati dalje promene Zakona o osiguranju.

1.4. Pre nego što je objavljen, na Zakonu o osiguranju rađeno je nešto manje od dve godine. Predstavnici stranih konsultantskih firmi i domaći eksperti u dva maha različite tekstove Nacrta tog zakona iznosili su na stručnu javnu raspravu. Međutim, pokazalo se da su pisci Nacrta tog zakona u javnoj raspravi beskompromisno i uporno branili svako svoje rešenje. To su činili usmeno, ali i kroz Izveštaje o neprihvaćenim predlozima i primedbama, uz potpis odnosnog ministra. Odbijanje da se prihvati predlog, primedba ili sugestija obrazlagano je na način da nije saglasan sa uputstvima o osiguranju EU.

Dešavalo se i u drugim državama kandidatima za članstvo u EU da se priprema domaći propis kao čisto otelotvorenje odnosne grane prava EU, posle čega je takav domaći zakon ili drugi propis dobijao naziv - standardizovani zakon ili drugi propis. Uprkos pretenzijama njegovih sastavljača, Zakon o osiguranju nije standardizovani zakon, jer je, primera radi, materija privatizacije u osiguranju bila samo ovlaš dodirnuta u jednoj od prelaznih i završnih odredaba tog zakona.

2. Pravci promena u Zakonu o osiguranju

2.1. Dosadašnja primena Zakona o osiguranju, a naročito inspekcijski nadzor nad subjektima u delatnosti osiguranja, ukazali su na prvi pravac u kome je valjalo izmeniti i dopuniti ovaj zakon. To su pitanja imovine i poslovanja akcionarskog društva za osiguranje. Javila su se mišljenja da je prvi put sprovedeni inspekcijski nadzor sprečio ponovnu pojavu piramidalnog sistema u osiguranju. Ovo mišljenje zasnivalo se na zatečenom stanju kod nekih društava za osiguranje u odnosu na sredstva tehničkih i garantne rezerve.

Konstanta zakonodavstva o osiguranju je da je svako društvo za osiguranje dužno da obezbedi sredstva tehničkih rezervi, koja će u zavisnosti od preuzetih obaveza moći o roku i u celini da izmire obaveze po izdatim polisama. Otuda, društvo za osiguranje je dužno da sredstva tehničkih rezervi uloži na način da obezbedi njihovu sigurnost i očuva realnu vrednost. Takođe, konstanta zakonodavstva o osiguranju je da društvo za osiguranje posebno vodi računa o garantnoj rezervi. Ona predstavlja kapital vlasnika društva za osiguranje i služi pre svega za pokriće eventualnog gubitka.

U stručnoj javnosti je prisutno da je sprovedeni inspekcijski nadzor otkrio niz protivpravnih pojava u odnosu na sredstva tehničkih rezervi i garantnu rezervu. Kod nekih društava za osiguranje sasvim je izostalo formiranje evidencije o preuzetim obavezama po izdatim polisama. Zatim, umesto da se za sredstva tehničkih rezervi obezbedi sigurnost ulaganja i očuvanje realne vrednosti, vlasnici su sredstva povlačili i trošili ili pozajmljivali povezanim licima, bez utvrđenja roka za vraćanje ili čak bez evidencije o visini potraživanja društva za osiguranje. Kad bi došlo do zahteva za veću isplatu štete, tada likvidnih sredstava ne bi bilo uopšte ili bi ona bila nedovoljna na računu društva za osiguranje, što je uslovljavalo duge sudske sporove, a na kraju šteta bi bila isplaćivana iz priliva od novih polisa.

Novela zakona nastojala je da eliminiše protivpravne pojave u odnosu na sredstva tehničkih rezervi i garantnu rezervu. Član 115. st. 1. i 2. Zakona o osiguranju do u najsitnije detalje regulisao je ograničenja za pojedina deponovanja i ulaganja sredstava tehničkih rezervi. Može se reći da je u pitanju prenormiranost, jer se za različita deponovanja i ulaganja u hartije od vrednosti procenat ograničenja kretao od 1% do 30%. Sve to Novela zakona je zamenila novim stavom 1. člana 115. Zakona o osiguranju, kojim je NBS dobila ovlašćenje da propisuje ograničenja za pojedina deponovanja i ulaganja sredstava tehničkih rezervi. U odnosu na garantnu rezervu Novela zakona je postupila na sličan način. Naime, stav 1. člana 116. Zakona o osiguranju sadržao je imperativnu obavezu, kojom je obavezano svako društvo za osiguranje da ima garantnu rezervu, a u stavu 2. tog člana u pet tačaka propisana je struktura garantne rezerve. Stavu 2. tog člana Novela zakona dodala je šestu tačku, u kojoj je NBS ovlašćena da može da propiše i druge oblike sredstava koja čine garantnu rezervu, kao i iznos učešća tih sredstava u garantnoj rezervi. Novela zakona poboljšala je važeća rešenja u vezi sa sredstvima tehničkih rezervi i garantnom rezervom.

I do sada Zakon o osiguranju sadržao je jedan broj odredaba, koje su regulisale položaj povezanih lica. Tako je u članu 35. Zakona o osiguranju definisano šta čini pojam povezanih lica. Novelom zakona upravo je taj član dopunjen pravnim pravilom da društvo za osiguranje ne može sa povezanim pravnim licem zaključivati poslove “kojim se posredno ili neposredno obezbeđuju sredstva tim licima, kao što su pozajmica, jemstvo, zaloga, namenski depozit i sl.” Na temu povezanih lica Novela zakona intervenisala je još na jednom mestu u Zakonu o osiguranju. Radi se o članu 51. Zakona o osiguranju. U tom članu definisane su obaveze i odgovornosti članova uprave društva za osiguranje. Novelom zakona u tom članu dodat je novi stav, koji predviđa da su članovi uprave društva za osiguranje dužni da obezbede “da pravni poslovi zaključeni sa akcionarima, povezanim licima i drugim licima koja imaju dužnost prema društvu ne bude nepovoljniji po društvo od istih poslova zaključenih po tržišnim uslovima.” Novela zakona je upotpunila važeća zakonska rešenja u meri na koju ukazuje dosadašnja primena ovog instituta.

Navedenim odredbama Novele zakona poboljšana su u celini zakonska rešenja u pitanjima imovine i poslovanja akcionarskog društava za osiguranje.

2.2. Drugi pravac promena u Zakonu o osiguranju odnosio se na odredbe Novele zakona, kojima se išlo za tim da se pooštri odgovornost kod svakog od subjekata angažovanog u delatnosti osiguranja.

Već je napred istaknuto da je tokom sprovedenog nadzora u društvima za osiguranje zapaženo da neka od njih nemaju evidenciju o izdatim polisama. Pravni osnov za rešenje tog problema tražen je u članu 58. Zakona o osiguranju, gde su propisane vrste osnovnih i opštih akata, koje društvo za osiguranje mora da donese. Međutim, u strukturi 15-16 opštih akata u tom članu zaista nije bio predviđen opšti akt društva za osiguranje, kojim bi postalo obavezno evidentiranje izdatih polisa. Novelom zakona predviđeno je da se donese pravilnik o postupanju sa obrascima evidencije o polisama. Time je stvoren zakonski osnov da se ubuduće suzbije jedna skoro do tada nezamisliva pojava, koja sprečava uvid u imovinu i poslovanje društva za osiguranje.

Druga odredba Novele zakona inspirisana pooštrenjem odgovornosti zasnovana je, takođe, na primeru iz prakse. Na javnom skupu u Privrednoj komori Srbije, između ostalih, iznet je i podatak da je u sedam od 15 oduzetih dozvola za rad društava za osiguranje reviziju vršio isti revizor. Kako bi se ubuduće obezbedilo da će se ovakvim revizorima stati na put, Novelom zakona dopunjen je član 197. Zakona o osiguranju, s obzirom da je inače tema tog člana obaveza društva za osiguranje da obaveštava NBS o svom izboru revizora. Po istom članu pravo je i dužnost NBS da se saglasi ili da se ne saglasi sa izborom revizora koji će podneti izveštaj o tom društvu za osiguranje. Stoga, Novelom zakona dodat je novi stav 3. u članu 197. tog zakona, koji glasi: “Prilikom odlučivanja o davanju saglasnosti iz stava 2. ovog člana Narodna banka Srbije polazi od stručne osposobljenosti revizora i istinitosti i objektivnosti ranije datih izveštaja, odnosno od toga da li su raniji izveštaji revizora izrađeni u skladu sa međunarodnim standardima”. Cilj ove odredbe Novele zakona je u preventivnom delovanju države prema nesavesnom radu revizora.

2.3. Treći pravac promena u Zakonu o osiguranju obuhvatio je odredbe Novele zakona o privatizaciji u osiguranju. Do sada je Zakon o osiguranju sadržao samo jedan član, tj. član 243. kojim je nagoveštavano da će biti iniciran postupak o privatizaciji. Novelom zakona stari tekst zamenjen je novim članom 243, a zatim dodati su čl. 243a do 243ž, odnosno desetak potpuno novih članova za koje se može reći da su u stvari novi Zakon o privatizaciji u osiguranju.

Odredbe Novele zakona prvi put su u nas regulisale postupak privatizacije u osiguranju, a kako proizilazi iz izjave zvaničnika NBS, privatizacija u osiguranju zahvatiće najpre osiguravajuća društva Dunav a.d. iz Beograda i DDOR iz Novog Sada. Prostor ne dozvoljava da se izlože sve odredbe Novele zakona o postupku privatizacije u osiguranju, već će biti reči, kao i kod prethodna dva pravca promena u Zakonu o osiguranju, o zakonskim rešenjima koja su pobudila najveću pažnju javnosti.

2.4. Prema novom članu 243. Novele zakona predmet privatizacije je društveni, odnosno državni kapital u društvima za osiguranje i njega zakonodavac naziva - kapital. Postupak privatizacije tog kapitala pokreće rešenjem Ministarstvo finansija, a dalje sprovođenje postupka i njegova organizacija spadaju u delokrug Agencije za osiguranje depozita (skraćeno: Agencija).

U istom broju službenog glasila u kome je objavljena Novela zakona objavljen je i Zakon o Agenciji za osiguranje depozita, s tim što je taj zakon stupio na snagu 26. jula 2005. godine.

Uz član 243. Novele zakona može se postaviti pitanje da li pravo Ministarstva finansija da vrši nadzor nad sprovođenjem postupka privatizacije od strane Agencije podrazumeva i pravo na žalbu tom ministarstvu protiv akta Agencije. Nesporno je da je društvo za osiguranje aktivno legitimisano na tužbu u upravnom sporu.

2.5. U članu 243a Novele zakona bliže je određen predmet privatizacije. Stav 1. tog člana utvrdio je pravilo da se prodaje celokupan kapital društva za osiguranje i taj kapital društva za osiguranje zakonodavac je označio pojmom - subjekat privatizacije. Međutim, pravilo u pogledu predmeta privatizacije ili pravilo šta je subjekat privatizacije, trpi u stavu 2. istog člana proširenje. Prema stavu 2. tog člana “Agencija je ovlašćena da sprovede postupak prodaje delova imovine društva za osiguranje koje posluje društvenim kapitalom, ako proceni da bi se postupak privatizacije na taj način efikasnije sproveo”. Stav 3. člana 243a Novele zakona izgleda tumači razloge kojim se zakonodavac rukovodio proširujući pravno pravilo iz stava 2. tog člana. Taj stav 3. istog člana glasi: “Predmet prodaje u smislu stava 2. ovog člana ne mogu biti nepokretne ili pokretne stvari koje neposredno služe obavljanju delatnosti subjekta privatizacije”. Zatim, stav 4. ovog člana reguliše metod prodaje, odnosno predviđa da se prodaja kapitala, odnosno imovine ili dela imovine iz st. 1. i 2. tog člana sprovodi metodom javnog tendera, a u stavu 5. ovog člana predviđeno je ovlašćenje za Vladu RS da propiše postupak prodaje kapitala i imovine iz stava 4. ovog člana.

Uz član 243a Novele zakona može se postaviti niz pitanja. Na neka od pitanja već je ukazao sam prikaz odredaba tog člana, a neka od pitanja su već postavljena u najširoj javnosti.

2.6. Član 243g. Novele zakona regulisao je prava zaposlenih u društvima za osiguranje u postupku privatizacije. Stav 1. tog člana konstituisao je pravo zaposlenog državljanina RS u subjektu privatizacije na naknadu iz kupoprodajne cene ostvarene prodajom kapitala iz člana 243a stav 1. ovog zakona putem javnog tendera, koja je prethodno umanjena za troškove prodaje utvrđene u Agenciji. Prema stavu 2. tog člana naknada iz stava 1. iznosi 200 evra u dinarskoj protivvrednosti za svaku punu godinu radnog staža u subjektu privatizacije, a najviše za 35 godina, s tim da ukupan iznos naknade ne može da pređe 15% od kupoprodajne cene prethodno umanjene u smislu stava 1. ovog člana. Po stavu 3. člana 243g Novele zakona u slučaju da ukupan iznos isplate iz stava 2. ovog člana prelazi 15% od kupoprodajne cene, koja je prethodno umanjena u smislu stava 1. ovog člana, naknada svakom zaposlenom će se srazmerno smanjiti. Najzad, u stavu 4. istog člana predviđeno je ovlašćenje Vlade RS da propiše postupak ostvarivanja naknade iz st. 1. do 3. ovog člana.

U vezi sa članom 243g Novele zakona valja istaći da kod jednog dela zaposlenih u društvima za osiguranje postoji uverenje da će u smislu ovog člana zaposleni dobiti akcije. Ovakvo uverenje nema zakonskog osnova u citiranom članu Novele zakona, niti postoji zakonski osnov za Vladu RS da podzakonskim propisom konstituiše takvo pravo u korist zaposlenih u društvima za osiguranje.

3. Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje

3.1. Posle donošenja Zakona o osiguranju tokom 2004. godine doneti su Zakon o stečajnom postupku (“Službeni glasnik RS”, br. 84/2004) i Zakon o privrednim društvima (“Službeni glasnik RS”, br. 125/2004), tako da je u nizu pravnih instituta došlo, najblaže rečeno, do neusklađenosti između Zakona o osiguranju i svakog od ova dva zakona posebno i sva tri zajedno. U stručnoj javnosti, najverovatnije pod uticajem inercije, pojavila su se mišljenja da se ove neusklađenosti mogu rešavati kroz upravnu i sudsku vlast, zatim da se te neusklađenosti mogu rešavati putem tumačenja koji je zakon lex specijalis, a koji je lex generalis, odnosno koji je zakon lex prior, a koji je lex posterior. Dakle, za navedena mišljenja je zajedničko da isključuju potrebu noveliranja Zakona o osiguranju.

3.2. Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje donet je, između ostalog, sa ciljem da se u jednom delu otklone neusklađenosti između sva tri napred navedena zakona. U tom sklopu član 31. Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje uticao je direktno na promene u Zakonu o osiguranju. Stoga, iz člana 31. Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje biće prikazano samo direktno dejstvo na pojedine odredbe Zakona o osiguranju. Najpre će biti prikazane odredbe tog člana, kojim prestaju da važe u celini članovi Zakona o osiguranju, a zatim odredbe tog člana, kojim su prestali da važe samo delovi dva člana u Zakonu o osiguranju.

3.3. Po osnovu člana 31. Zakona o stečaju i likvidaciji banaka i društava za osiguranje prestali su da važe u celini sledeći članovi iz Zakona o osiguranju. Najpre, prestao je da važi član 177. Zakona o osiguranju, kojim su regulisani uslovi za određivanje stečajnog upravnika za stečajni postupak nad društvom za osiguranje. Dalje, prestali su da važe član 203. Zakona o osiguranju, kojim je bio regulisan prestanak društva za osiguranje koje obavlja poslove životnog osiguranja i član 204. Zakona o osiguranju, u kome je bio predviđen način smanjenja ugovorne sume osiguranja, kao i član 205. Zakona o osiguranju, kojim je bilo regulisano mirovanje postupaka iz čl. 203. i 204. Zakona o osiguranju. Najzad, prestali su da važe član 206. Zakona o osiguranju, kojim je bio predviđen redosled namirenja iz stečajne mase i član 207. Zakona o osiguranju, kojim je bilo uređeno posebno pravilo za likvidaciju društva za uzajamno osiguranje.