Pravni informator

	2007.
	2006.
	2005.
	2004.
	2003.
	2002.
	2001.
	2000.

	Pravne izreke
	Zanimljivosti

	Sugestije
	Prodaja

About us

RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA KOJIM BI SE REŠILO PITANJE POVRAĆAJA ODUZETE IMOVINE I OBEŠTEĆENJA

Jovanka Savinšek, advokat

Uvodne napomene

Konfiskacija, sekvestracija, nacionalizacija, agrarna reforma i eksproprijacija privatne imovine fizičkih i pravnih lica, bez naknade, predstavljali su “pravne” instrumente kojima se komunistička partija obračunala sa političkim neistomišljenicima i time im nanela dvostruki udarac: materijalno su upropašćeni i politički likvidirani. Primenom ovih instrumenata komunistička partija stvorila je materijalnu osnovu za oblikovanje društveno-ekonomskih odnosa u skladu sa svojim programskim opredeljenjima: diktatura proleterijata, jednopartijski sistem, državna (društvena) svojina nad sredstvima za proizvodnju, ograničena privatna svojina na nepokretnostima itd. Međutim, degeneracija i pad sistema koji je proizveo propise na osnovu kojih je od fizičkih i pravnih lica oduzimana imovina bez naknade, a čiji su materijalno-pravni efekti i danas prisutni, oduzimaju legitimitet tim propisima. Donošenje i sprovođenje zakona o restituciji i obeštećenju starih vlasnika predstavljao bi dokaz diskontinuiteta između starog i novog političkog sistema. Izgradnja demokratske građanske države podrazumeva višepartijski sistem, privatizaciju, slobodno tržište i zaštitu korpusa građanskih i ljudskih prava i sloboda pri čemu centralno mesto pripada građaninu i privatnoj svojini. Bez sprovođenja restitucije ne može da se govori o poštovanju ljudskih prava definisanih Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a posebno člana 1. Protokola i koji svakom fizičkom i pravnom licu jamči pravo na neometano uživanje svoje imovine. Država mora da se uzdržava od neopravdanog oduzimanja ili ograničavanja privatne imovine. Ako je to već učinila najbolje je restitucijom otkloniti posledice nelegitimnog postupanja. Svakako da je restitucija jedno od pitanja bez čijeg rešavanja ne može ni da se razmišlja o priključenju evropskim integracijama.

Da li je moguća uspešna privatizacija bez restitucije

Zakon o privatizaciji (“Službeni glasnik RS”, broj 38/2001) koji se primenjuje preko tri godine i na osnovu koga je izvršena privatizacija hiljadu preduzeća a među njima i znatnog broja onih koja u sebi sadrže kapital oduzetog porekla, u članu 15. propisuje:

“Kad postupak privatizacije obuhvata imovinu oduzetu od fizičkih i pravnih lica primenom propisa o oduzimanju imovine na teritoriji Republike Srbije, a koja je određena posebnim propisom kojim se uređuju pitanja vezana za vraćanje imovine (u daljem tekstu: nacionalizovana imovina), vrednost te imovine biće nadoknađena bivšim vlasnicima isključivo iz novčanih sredstava koja za te namene obezbeđuje Republika Srbija.”

Iz navedene odredbe proizlazi sledeće:

- Zakon obuhvata imovinu koja je prešla u društvenu i državnu svojinu oduzimanjem prava svojine od ranijih vlasnika, fizičkih i pravnih lica, primenom propisa o oduzimanju imovine;

- Pod propisima o oduzimanju imovine podrazumevaju se svi zakoni i podzakonski akti doneti u vreme konstituisanja komunističke vlasti i vladavine komunističke partije kojima je putem pravnih instrumenata sekvestracije, konfiskacije, nacionalizacije i eksproprijacije, bez naknade, fizičkim i pravnim licima oduzeta imovina, s tim što zakonodavac upotrebljava termin - nacionalizovana imovina. Od preko trideset propisa na osnovu kojih je vršeno oduzimanje privatne imovine svakako da su po svojoj sveobuhvatnosti i posledicama koje su proizveli najznačajniji sledeći propisi: Zakon o konfiskaciji imovine i izvršenju konfiskacije (“Službeni list DFJ”, broj 40/45 i 70/45 i Službeni list FNRJ broj 61/46); Zakon o agrarnoj reformi i kolonizaciji (“Službeni list DFJ”, broj 64/45, “Službeni list FNRJ”, broj 24/46, 101/47, 1 05/48, 21/56, 55/57, 10/65); Zakon o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća (“Službeni list FNRJ”, broj 98/46 i 35/48) i Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (“Službeni list FNRJ”, broj 52/58);

- Zakonodavac se poziva na poseban propis kojim se uređuju pitanja vezana za vraćanje imovine, koji nije donet ni dve i po godine posle stupanja na snagu ovog zakona, iako bi po samom predmetu regulisanja restitucija trebalo da prethodi privatizaciji;

- Analizirana odredba isključuje naturalnu restituciju u svim slučajevima, generalno, što znači i onda kada konkretni privredni objekat postoji u neizmenjenom ili neznatno promenjenom obliku;

- Zakon predviđa nadoknadu bivšim vlasnicima isključivo iz novčanih sredstava koje za te namene obezbeđuje Republika Srbija (prema članu 61. ovog zakona sredstva u visini od 5% od uplata po osnovu izvršene prodaje kapitala izdvojiće se za isplaćivanje naknade licima čija je imovina nacionalizovana) ne propisujući kriterijume i parametre na osnovu kojih će se utvrđivati vrednost oduzete imovine, ni rokove u kojima će se naknada isplatiti (da li pre ili posle prodaje kapitala, da li pre ili posle prenosa akcija na zaposlene i građane itd.);

- Navedenom odredbom subjekti privatizacije su ovlašćeni da prodaju imovinu koja je nasilno oduzeta bez ikakve mogućnosti starih vlasnika da uzmu učešća u odlučivanju (npr. nalaženje strateškog partnera, ostvarivanje bolje cene za kapital i sl.).

Dosadašnja privatizacija proizvela je mnogo negativnih efekata na privredni razvoj (namerno smanjivanje vrednosti preduzeća koja idu u privatizaciju, pa čak i dovođenje do stečaja; nepostojanje kontrole preduzeća posle privatizacije i provere da li novi vlasnici ispunjavaju investicione i socijalne programe itd.), tako da su nužne korekcije dosadašnjeg modela privatizacije. Međutim, često se zaboravlja da su preduslovi uspešne ekonomije raščišćeni i pravno uređeni imovinski odnosi, što kod nas, nažalost, nije slučaj. Najveća kočnica privatizacije je pravna nesigurnost. Sa aspekta privatizacije i interesa investitora svaka imovina koja je opterećena hipotekom starog vlasništva nosi u sebi pravni rizik koji obezvređuje cenu takve imovine na tržištu. Restitucija je trebalo da prethodi privatizaciji, ili da teče paralelno sa ovim procesom, kako je to bilo u drugim zemljama tranzicije. U interesu je države da što pre likvidira socijalističku materijalnu osnovu koja je nastala na diskriminaciji građana i privatne svojine.

Sadržina, pravna načela i principi na kojima treba da se zasniva zakon

Zakonom treba urediti uslove, način i postupak vraćanja imovine koja je na teritoriji Republike Srbije podržavljena oduzimanjem od bivših vlasnika - fizičkih i pravnih lica, primenom propisa o agrarnoj reformi, sekvestraciji, konfiskaciji, nacionalizaciji, eksproprijaciji i drugih propisa koji su doneseni i primenjivani u periodu od 1945. godine, kao i svim drugim aktima kojima je izvršeno podržavljenje bez tržišne naknade.

Imovina treba da se vraća u naturi, u vidu iste ili druge imovine, u onim slučajevima kada je to moguće, jer je to s jedne strane pravično, a s druge strane najjeftinije za državu, a ako to nije moguće pribeglo bi se drugim vidovima obeštećenja: akcije, obveznice, druge hartije od vrednosti ili novac.

Zakon bi trebao da počiva na sledećim načelima:

1. Načelo jednakog pravnog tretmana - svi raniji vlasnici treba da budu dovedeni u približno jednaku poziciju, što podrazumeva adekvatnost i alikvotnost njihovog obeštećenja, odsustvo bilo kakve diskriminacije i nedopustivost favorizovanja bilo kojih pojedinaca ili grupa;

2. Načelo poštovanja stečenih prava - postojeća privatna imovina i imovinska prava fizičkih lica stečenih na zakonit način (na primer vlasnici otkupljenih konfiskovanih i nacionalizovanih stanova i lokala) ne smeju se dovoditi u pitanje, jer oni nisu obveznici vraćanja;

3. Načelo ograničenog obeštećenja - cilj restitucije mora se ograničiti na to da se raniji vlasnik stavi u onaj pravni i ekonomski položaj u kome je približno bio u momentu oduzimanja imovine (ne priznaje se pravo na izmaklu dobit);

4. Načelo efikasnosti: restitucija mora biti sprovedena efikasno i uz minimalne troškove po državu.

5. Načelo usaglašenosti restitucije i privatizacije - restitucija i privatizacija moraju da budu kompatibilni procesi, niti restitucija treba da ugrozi ili uspori privatizaciju, niti treba dozvoliti da privatizacija isključi restituciju, kakav je upravo sada slučaj. Restitucija treba da bude efikasan oblik privatizacije (isplata ranijih vlasnika putem određenog broja akcija oduzetog pre-duzeća) i ujedno preduslov za uspešnu i vlasnički čistu privatizaciju i za pravnu sigurnost kupaca preduzeća.

Zakon bi trebao da uvaži sledeće principe:

1. Procena imovine treba da se vrši prema stanju te imovine u vreme njenog oduzimanja, a prema cenama u momentu vraćanja;

2. Naturalna restitucija treba da ima prioritet u odnosu na obeštećenje;

3. Obeštećenje treba da obuhvati tržišnu naknadu koja se daje u vidu akcija, obveznica i drugih hartija od vrednosti za koje garantuje država, a izuzetno u novcu;

4. Obveznik vraćanja i obeštećenja treba da bude država;

5. Pravo na povraćaj imovine treba da ostvaruju vlasnici, njihovi naslednici i pravni sledbenici koji imaju državljanstvo Republike Srbije (odnosno SCG) i strani državljani ako im to pravo bude priznato međudržavnim sporazumima.

Postupak vraćanja i obeštećenja treba da bude pojednostavljen i hitan, uz obezbeđenje sudske kontrole donetih akata. Predug postupak bi produžio pravnu neizvesnost. Većina ponuđenih modela zakona zagovara primenu upravnog postupka, odnosno da prvostepeni postupak vodi opštinski organ uprave nadležan za imovinsko-pravne poslove, što je prihvatljivo iz više razloga: budžet se ne opterećuje novim izdacima, postojeće službe i zaposleni obavljaju predviđene poslove; nacionalizaciju i eksproprijaciju su sprovodili upravo organi uprave, pa mogu i denacionalizaciju i deeksproprijaciju; u pitanju su nepokretnosti koje se nalaze na njihovoj teritoriji itd. Jedino se može postaviti pitanje da li su zaposleni u opštinskoj upravi osposobljeni za obavljanje tako delikatnih poslova, ali uz odgovarajuću edukaciju i ovaj problem može da se prevaziđe.

Paralelno sa donošenjem zakona treba pokrenuti i pitanje formiranja posebne republičke agencije za restituciju i obeštećenje koja bi vršila stručne poslove koji se odnose na: ustanovljavanje evidencije i vršenje procene vrednosti imovine koja je na teritoriji Republike Srbije podržavljena oduzimanjem od bivših vlasnika primenom propisa o agrarnoj reformi, konfiskaciji, sekvestraciji, nacionalizaciji i eksproprijaciji (prema našim saznanjima Direkcija za imovinu RS ne raspolaže nikakvim podacima o navedenoj imovini); obavljanje stručnih i tehničkih poslova u pripremi propisa (podzakonski akti) koji se odnose na povraćaj imovine i obeštećenje i poslove državne uprave koji se odnose na sprovođenje postupka i odlučivanje o zahtevima za povraćaj imovine odnosno obeštećenje (drugostepeni organ), kao i druge poslove koji bi se uredili zakonom. Ovo stoga što je materija restitucije vrlo složena i specifična, te je potrebno formirati posebnu republičku agenciju koja bi bila nadležna za obavljanje kako stručnih poslova, tako i poslova državne uprave u ovoj oblasti i koja bi po prirodi stvari neposredno sarađivala sa nizom ministarstava (za finansije i ekonomiju, pravdu, poljoprivredu i šumarstvo, privredu i privatizaciju, urbanizam i građevine, kulturu itd).