Jovanka Savinšek, advokat
 

U Republici Srbiji, počev od 1991. godine do danas materija svojinske transformacije društvenog kapitala bila je regulisana u tri, koncepcijski potpuno različita zakona (Zakon o uslovima i postupku pretvaranja društvene svojine u druge oblike svojine ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 75/91, 48/94, 51/94) Zakon o svojinskoj transformaciji ("Službeni glasnik RS", br. 32/97 i 10/2001) i Zakon o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 38/2001). Međutim, tek sa usvajanjem i stupanjem na snagu Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 38/2001) stvoreni su uslovi za privatizaciju društvene i državne imovine širih razmera, a u cilju restruktuiranja i stvaranja efikasnije privrede, priliva investicionog kapitala i uključivanja u šire integracione procese. Predmet privatizacije, u smislu ovog Zakona, je društveni i državni kapital (izuzev prirodnih bogatstava i dobara u opštoj upotrebi, kao dobra od opšteg interesa koji su izuzeti iz privatizacije). Subjekti koji mogu biti predmet privatizacije su, pored pravnih lica koja obavljaju privrednu delatnost (preduzeća) i ustanove i sva druga pravna lica. Predmet privatizacije nije samo kapital, već i imovina ili deo imovine subjekta privatizacije. Zakon predviđa rok od četiri godine za privatizaciju subjekata sa društvenim kapitalom.

Otpočinjanjem procesa sveobuhvatne privatizacije po novom zakonu subjekti privatizacije dovedeni su u situaciju da, pored legalno stečene imovine, prodaju i imovinu koja je nasilno oduzeta od ranijih vlasnika primenom velikog broja zakona i drugih propisa donetih po uspostavljanju komunističke vlasti, od kojih su po sveobuhvatnosti i posledicama koje su proizveli najznačajniji: Zakon o konfiskaciji imovine i izvršenju konfiskacije ("Službeni list DFJ" br. 40/45 i "Službeni list FNRJ", br. 61/46), Zakon o agrarnoj reformi i kolonizaciji ("Službeni list DFJ"br. 64/45 i "Službeni list FNRJ" br. 24/46, 101/47, 105/48, 21/56, 55/57, 10/65), Zakon o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća ("Službeni list FNRJ" br. 98/46 i 35/48), Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta ("Službeni list FNRJ"br. 52/58) i Osnovni zakon o eksproprijaciji ("Službeni list FNRJ", br. 28/47). Putem pravnih instituta sekvestracije, konfiskacije, nacionalizacije i eksproprijacije, privatna imovina fizičkih i pravnih lica oduzimana je bez naknade i pretvarana, prvo u opštenarodnu, a potom u društvenu i državnu svojinu.

Imovina oduzetog porekla, aktima nadležnih državnih organa u doba uspostavljanja socijalističkog društveno-ekonomskog sistema, predata je na upravljanje, korišćenje i raspolaganje određenim pravnim licima, koja se sada pojavljuju kao subjekti privatizacije.

Pravna sigurnost je jedan od preduslova privatizacije, te je potrebno prethodno obezbediti takvu zakonsku regulativu koja će garantovati i poštovati elementarna svojinska prava pravnih i fizičkih lica, te u tom smislu privatizacija mora biti povezana sa povraćajem oduzete imovine i obeštećenjem starih vlasnika.

Bivše istočnoevropske komunističke države, kao i bivše republike SFRJ su donele zakone o denacionalizaciji i obeštećenju pre nego što su pristupile procesu privatizacije ili paralelno sa ovim procesom.

Polazeći od toga da u Srbiji još nije postignut politički dogovor o neophodnosti donošenja zakona o denacionalizaciji i obeštećenju, a da se postupak privatizacije po novom zakonu sprovodi više od pola godine, te da se tokom 2002. godine očekuje intenziviranje privatizacije, smatramo da bi Narodna skupština, po hitnom postupku, trebalo da donese zakon kojim bi se privremeno obustavio promet imovine fizičkih i pravnih lica koja je prešla u opštenarodnu, društvenu i državnu svojinu oduzimanjem po osnovu sekvestracije, konfiskacije, nacionalizacije i eksproprijacije bez naknade. Zabrana prometa imovine koja je vlasnicima oduzeta od strane države bila bi vremenski ograničena - važila bi do stupanja na snagu zakona koji će regulisati sva relevantna pravna pitanja vezana za denacionalizaciju i obeštećenje, s tim što bi zakonodavac odredio rok u kome će se takav zakon doneti (na primer tri meseca ili šest meseci). Pod pojmom "promet imovine" svakako treba podrazumevati prodaju, poklon, zakup, hipotekarno opterećenje, zalogu ili bilo koji drugi teretni ili besteretni pravni posao sa ovom imovinom. Zakon bi se primenjivao na državne organe, organe autonomne pokrajine, organe lokalne samouprave, kao i na sva pravna lica u smislu Zakona o preduzećima ("Službeni list SRJ", br. 29/96), ukoliko imaju pravo korišćenja, upravljanja i raspolaganja na imovini koja je vlasnicima oduzeta od strane države primenom gore navedenih propisa i pravih instituta.

U prilog navedenog ide i nedavno negativno iskustvo u procesu privatizacije. Naime na javnom tenderu za prodaju pojedinih beogradskih hotela našli su se i hoteli "Astorija", "Splendid" i "Prag". Kako su u pitanju nacionalizovani hoteli, to su se raniji vlasnici oglasili upozorenjem eventualnim kupcima da je reč o imovini oduzetog porekla. Svakako da je ovo upozorenje imalo ođeka među potencijalnim kupcima, te je ubrzo javnost obaveštena da su ovi hoteli povučeni iz prodaje. Ovakva i slična postupanja mogu da naškode privatizaciji, jer je očigledno da do regulisanja pitanja povraćaja oduzete imovine i obeštećenja vlasnika, ne može da se govori o pravnoj sigurnosti potencijalnih kupaca kapitala i imovine.

Donošenje ovakvog zakona se, po našem mišljenju, postavlja kao neminovnost, ukoliko se i dalje prolongira donošenje sveobuhvatnog zakona o povraćaju imovine i obeštećenju. U našoj zakonodavnoj praksi su poznati slučajevi donošenja tzv. privremenih mera u formi zakona.

Tako je, na primer, obustavljena primena autonomnih transformacija donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o svojinskoj transformaciji ("Službeni glasnik RS" br. 10/2001) do donošenja novog zakona kojim će se urediti privatizacija državnog i društvenog kapitala. Ovaj zakon donet je sa ograničenim vremenskim važenjem - šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu do donošenja novog zakona, u kom periodu nije bilo privatizacija. U odnosu na ustavni osnov za donošenje ovakvog zakona ukazali bi smo na stav 2. člana 12. Ustava Republike Srbije prema kome se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih sloboda i prava kad je to neophodno za njihovo ostvarivanje, kao i na tačku 4. stava 1. člana 72 Ustava, prema kome Republika pored ostalog, uređuje i obezbeđuje svojinske odnose i zaštitu svih oblika svojine.

Napominjemo da ni Crna Gora još nema zakon o denacionalizaciji i obeštećenju, ali je Skupština Republike Crne Gore donela Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja bivšom društvenom imovinom koja je kao društvena postala oduzimanjem zakonom, drugim propisima i protivpravnim radnjama ("Službeni list RCG" br. 55/2000). Ovim Zakonom zabranjuje se promet nepokretnosti i prava na imovini i sa imovinom koja je kao bivša društvena imovina to postala zakonom, drugim pravnim propisom ili protivpravnom radnjom oduzimanja države i njenih organa od privatnih vlasnika, a koja nije imovina Republike Crne Gore i koja se nalazi u posedu drugih pravnih ili fizičkih lica. Pri tome se imovinom u smislu ovog Zakona smatra bivša društvena imovina koja je to postala na osnovu propisa o konfiskaciji privatne imvine kao glavna ili sporedna kazna, eksproprijaciji gde je promenjen javni interes, nacionalizaciji i sekvestru izvršenim bez zamene imovine ili tržišne naknade ili protivpravnom radnjom oduzimanja. Pod pravnim licima smatraju se državni organi i institucije, javna preduzeća, državna i privatna preduzeća, preduzeća sa mešovitim vlasništvom i sva druga pravna lica, koja su kao takva registrovana u sudskoj ili administrativnoj evidenciji. Zabrana prometa nepokretnosti odnosi se na otuđenje, zakup, hipotekarno opterećenje, zalogu, poklon ili bilo koju pravnu radnju, teretni ili besteretni pravni posao sa ovom imovinom. Ovim Zakonom obavezana je Vlada Republike Crne Gore da Skupštini dostavi predlog zakona kojim će se celovito regulisati svojinski i drugi pravni odnosi na navedenoj imovini, kada će Skupština odlučiti o ukidanju ili produženju važenja ovog zakona.

U međuvremenu, pre donošenja zakona o povraćaju imovine, Ustavni sud Republike Crne Gore je Odlukom U-br. 93/2000 od 15. 5. 2001. godine utvrdio da navedeni Zakon nije u skladu sa Ustavom Republike Crne Gore iz sledećih razloga:

Iz Ustava Republike Crne Gore proizlazi da se zakonom, u skladu sa Ustavom, uređuje način ostvarivanja sloboda i prava, ako je to neophodno za njihovo ostvarivanje i druga pitanja od interesa za Republiku, da se jamči pravo svojine, da niko ne može biti lišen prava svojine niti mu se pravo svojine može ograničiti, osim kad to zahteva javni interes, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da se pravo svojine i sloboda privređivanja mogu ograničiti zakonom za vreme vanrednog stanja, neposredne ratne opasnosti ili ratnog stanja. Nasuprot tome, osporenim zakonom zabranjuje se promet nepokretnosti i prava na imovinu i sa imovinom koja je kao bivša društvena imovina to postala zakonom, drugim pravnim propisom ili protivpravnom radnjom oduzimanja države i njenih organa od privatnih vlasnika, a koja nije imovina Republike Crne Gore, koja se nalazi u posedu drugih pravnih ili fizičkih lica. Ovakvim propisivanjem, po oceni Ustavnog suda, titulari prava svojine se ograničavaju u svojinskom ovlašćenju raspolaganja imovinom. Stoga osporeni Zakon nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Crne Gore.