O pravnoj prirodi pojedinih akata preduzeĆa i drugih pravnih lica i kontroli ustavnosti i zakonitosti tih akata

Dr Bosa Nenadić,
sudija Ustavnog Suda Srbije

Nevenka Kovačević - Jakovljević,
savetnik Ustavnog Suda Srbije

Zaštita ustavnosti i zakonitosti ogleda se, pre svega, u oceni saglasnosti opštih pravnih akata s Ustavom Republike Srbije (kontrola ustavnosti), a zatim i u oceni saglasnosti opštih pravnih akata sa zakonom i drugim republičkim propisom (kontrola zakonitosti). Drugim rečima, u pravnom sistemu Republike nema nijednog opšteg pravnog akta koji je izuzet od kontrole ustavnosti i zakonitosti, koja je poverena Ustavnom sudu Srbije.1

Ocena zakonitosti pojedinačnih akata nije u nadležnosti Ustavnog suda Srbije, već je ta kontrola poverena sudovima i drugim državnim organima.

Ustav izričito pominje samo pojedine opšte pravne akte, kao što su npr. zakon, uredba, statut jedinice teritorijalne autonomije i lokalne samouprave (grada i opštine), a zatim opštom formulacijom govori i o “drugim propisima i opštim aktima”. Pri tom, ustavotvorac ne određuje bliže sadržinu pojma opšteg pravnog akta, niti navodi pojedine vrste akata koje smatra “drugim propisima i opštim aktima”, osim kolektivnog ugovora, kao opšteg akta sui generis.

Određenje pojma opšti pravni akt nije dato ni u jednoj opštoj pravnoj normi (zakonu), a za pojedine vrste pravnih akata koje donose državni organi, preduzeća i drugi subjekti zakonom, odnosno statutom, je izričito određeno da su opšti akti.2 Međutim, i dalje postoji značajan broj pravnih akata čija se ocena ustavnosti i zakonitosti pokreće pred Ustavnim sudom, za koje ni Ustavom, ni zakonom ili nekim drugim opštim aktom, nije određeno da predstavljaju opšte pravne akte.

U tom smislu, polazeći od Ustavom utvrđene nadležnosti da ocenjuje ustavnost i zakonitost (svih) opštih pravnih akata Ustavni sud se u praksi, u ne malom broju slučajeva, susreće sa pitanjem da li osporeni akt ima karakter opšteg akta. Ovo pitanje se, saglasno odredbama člana 125. Ustava i člana 19. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka (“Službeni glasnik RS”, br. 32/91 i 67/93), postavlja kao prethodno, odnosno kao pitanje postojanja procesnih pretpostavki za zasnivanje nadležnosti Ustavnog suda u svakom konkretnom slučaju3.

S obzirom da nijednom pravnom normom nije utvrđeno šta se smatra opštim aktom ili pojedinačnim aktom, Ustavni sud je polazeći od teorijskih gledišta o definisanju tih pojmova u dosadašnjoj praksi izgradio načelan stav da su, kada je reč o njegovoj sadržini, bitna obeležja opšteg pravnog akta, pre svega:

1) bezličnost i opštost njegovih normi, u tom smislu da se taj akt ne odnosi na jedno određeno lice ili određenu grupu lica, već da određene odnose uređuje na opšti način, i

2) stalnost, odnosno vremenska neodređenost, u tom smislu da se ne iscrpljuje jednom primenom na unapred određen slučaj, nego ostaje i posle te primene dok se ne izmeni ili ukine.

Pored toga, ovi akti, donose se u odgovarajućoj formi koja je određena nadležnošću subjekta za njegovo donošenje, postupkom donošenja i načinom materijalizacije (zakoni, uredbe, odluke, pravilnici i dr.). Dakle, sadržina odnosa koji su predmet uređivanja, po pravilu, opredeljuje formu akta kojim se ti odnosi uređuju. Drugim rečima, kod utvrđivanja pravne prirode jednog akta mora se imati u vidu ne samo njegova sadržina, već i forma akta kojom su određeni odnosi uređeni4.

Na kraju, jedan opšti akt može biti predmet kontrole ustavnosti i zakonitosti samo ako je na odgovarajući način objavljen, budući da je pravno dejstvo opšteg akta odredbom člana 120. Ustava uslovljeno i njegovim objavljivanjem5.

1. Pravna priroda osnivačkih akata preduzeća i drugih pravnih lica

1.1.   Osnivački akti preduzeća i drugih pravnih lica

Zakon o preduzećima nije izričito odredio pravnu prirodu osnivačkih akata preduzeća, a odgovor na ovo pitanje nije izričito dat ni u pravnoj teoriji. Analizom odredaba Zakona o preduzećima posredno bi se mogao izvući zaključak da zakonodavac akt o osnivanju privrednih društava ne smatra opštim aktom6.

Novi Zakon o privrednim društvima (“Sl. glasnik RS”, br. 125/04) utvrđujući akte privrednih društava, ne određuje njihovu pravnu prirodu, već ih samo imenuje (član 288. st. 1. Zakona). Pojam “opšti akt” Zakon pominje samo u jednoj odredbi, ali ni tada ne određuje koji su to opšti akti. Tako se privredno društvo i dalje osniva osnivačkim aktom, koji ima formu ugovora o osnivanju ili odluke o osnivanju (osnivački akt), s tim što pored osnivačkog akta ortačko i komanditno društvo mogu imati i ugovor ortaka društva, društvo s ograničenom odgovornošću i ugovor članova društva, a akcionarsko društvo i statut (član 7. st. 1. i 5. Zakona).

Prilikom odlučivanja po zahtevima za ocenu ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata privrednih društava i drugih pravnih lica, Ustavni sud je u dosadašnjoj praksi polazio od načelnog stava da osnivački akti nisu opšti akti, i da otuda Ustavni sud nije nadležan za ocenu ustavnosti i zakonitosti ovih akata. Od ovog načelnog stava Ustavni sud je odstupao u situacijama kad su osnivački akti sadržali odredbe koje imaju “karakter opštih pravnih normi”. U takvim slučajevima Sud je zasnivao svoju nadležnost i vršio ocenu ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata. Međutim, i kod postupanja po zahtevima za ocenu ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata koji su sadržali “opšte pravne norme”, praksa Suda nije bila ujednačena. Tako je u pojedinim slučajevima Ustavni sud zasnivao nadležnost, ali samo u odnosu na “norme” za koje je utvrđivao da su po svom karakteru “opšte pravne norme”, dok se u odnosu na preostali deo osnivačkog akta oglašavao nenadležnim. U drugim slučajevima, zasnivajući nadležnost za ocenu ustavnosti, odnosno zakonitosti opših pravnih normi sadržanih u osnivačkom aktu, Ustavni sud je dispozitivom svoje odluke obuhvatao osporeni osnivački akt u celini.

Navedena praksa Ustavnog suda u osnovi je izraz dva različita stanovišta koja su se ispoljila u radu i odlučivanju Ustavnog suda u vezi sa opredeljenjem karaktera osnivačkih akata privrednih društava. Jednog, prema kome je osnivački akt koji sadrži “norme opšteg karaktera” jeste “mešoviti pravni akt”, pa ocena opštih pravnih normi takvog akta kojima mogu biti učinjene povrede ustava i zakona nije članom 125. Ustava izuzeta iz nadležnosti Ustavnog suda, odnosno po ovom stanovištu “pravno je dopušteno” da takav akt podleže oceni Ustavnog suda i to samo u delu u kome sadrži norme opšteg karaktera. Prema drugom stanovištu, predmet ocene pred Ustavnim sudom, saglasno članu 125. Ustava nisu pravne norme, već opšti pravni akti, pa “stoga nema osnova ni za zasnivanje nadležnosti Ustavnog suda za ocenu ustavnosti i zakonitosti pojedinih odredaba osnivačkog akta - za koje Sud utvrdi da su opšte pravne norme, ako su te norme sadržane u aktu koji se po svojoj pravnoj prirodi smatra pojedinačnim aktom”.7

Kako bi se prevazišlo različito postupanje Ustavnog suda u praksi, Sud je na svojoj sednici od 19. marta 1998. godine, zauzeo stav po kojem “osnivački akti javnih preduzeća i ustanova nisu opšti pravni akti iz člana 125. Ustava Republike Srbije”8, pa će Sud sledstveno tome i zahteve za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata odbacivati zbog nenadležnosti.9 Ovaj stav Ustavni sud je u praksi “proširio” i na slučajeve kada se tražila ocena ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata ne samo drugih preduzeća, već i svih drugih oblika organizovanja pravnih lica (banaka, društava za osiguranje i drugih finansijskih organizacija i dr.).

1.2    Osnivački akti koje donose nadležni državni organi i organi jedinica teritorijalne autonomije i lokalne samouprave

Zakone kojima su osnovana javna preduzeća (i ustanove) Ustavni sud je polazeći od nadležnosti utvrđene članom 125. Ustava, ocenjivao kako u odnosu na odredbe koje su po svojoj sadržini odredbe osnivačkog akta, tako i u pogledu ocene ustavnosti ostalih odredaba zakona, odnosno zakona u celini. Drugim rečima, zakon je uvek opšti pravni akt bez obzira na predmet njegovog uređivanja, čiju ustavnost Ustavni sud na osnovu člana 125. Ustava uvek ocenjuje. Napose, Ustavni sud ne bi mogao da se oglasi nenadležnim ni u slučaju kada bi se tražila samo ocena onih odredaba zakona koje, saglasno Zakonu o preduzećima i Zakonu o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, predstavljaju “elemente osnivačkog akta preduzeća”.

Kada su u pitanju odluke skupština jedinica lokalne samouprave10 kao osnivački akt, Ustavni sud Srbije, a to je bila i praksa Saveznog ustavnog suda, zauzeo je stanovište po kome su odluke jedinica lokalne samouprave kojima se osnivaju javna preduzeća i ustanove (osnivački akti), pojedinačni pravni akti, te da za ocenu ustavnosti i zakonitosti ovih odluka, saglasno ustavu, ustavni sudovi nisu nadležni. Argumenti koji idu u prilog prihvaćenom stanovištu po kome je isključena ocena ustavnosti i zakonitosti ovih akata pred ustavnim sudom ogledaju se pre svega u tome da su osnivački akti predmet kontrole registarskog suda i da ti akti imaju značaja do upisivanja javnih preduzeća u sudski registar, kao i u tome da se pojedinačna prava po osnovu ovih akata, po pravilu, ne ostvaruju neposredno, već na osnovu zakona (o preduzećima, odnosno o javnim preduzećima i obavljanju javnih službi, odnosno delatnosti od opšteg interesa), kao i statuta i drugih opštih akata preduzeća, a ti akti se ocenjuju pred ustavnim sudom11. Na isti način Ustavni sud postupa i kada su u pitanju osnivački akti koje donose nadležni organi autonomne pokrajine.

2. Odluka o izdavanju akcija (deonica) i odluka o poništenju akcija

Pravna priroda odluka o izdavanju akcija (deonica) u praksi Ustavnog suda Srbije pojavila se kao otvoreno pitanje po donošenju zakona o uslovima i postupku pretvaranja društvene svojine u druge oblike svojine, povodom kojih je Ustavnom sudu podneto više zahteva za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka o izdavanju akcija (deonica) pojedinih preduzeća koja su vršila svojinsku transformaciju. Praksa Suda ukazivala je naime, na različito postupanje u tom smislu što je u pojedinim slučajevima Sud odbacivao ove zahteve iz razloga što je zaključio da akt u konkretnom slučaju predstavlja akt poslovne politike preduzeća, a u drugom slučaju, npr. intervenisao je u odnosu na završnu odredbu o stupanju na snagu odluke danom donošenja, iz čega se može zaključiti da je osporeni akt smatrao aktom podobnim za ustavnosudsku kontrolu. Radi prevazilaženja različitog postupanja Ustavni sud je na sednici od 14. decembra 1995. godine zauzeo stav da odluke o izdavanju deonica predstavljaju pojedinačne pravne akte i da će zahteve za ocenu ustavnosti i zakonitosti tih odluka odbacivati zbog stvarne nenadležnosti.12 Pri zauzimanju navedenog stava13 pošlo se od sadržine tih akata, odnosno prirode odnosa koji se tim aktima uređuju. Analizom njihove sadržine Sud je došao do zaključka da je pravna priroda odnosa koji se uređuju navedenom odlukom obligaciono-pravne prirode i da se svi elementi obligacije uređuju jednostranom izjavom volje donosioca. Drugim rečima, Sud je stao na stanovište da se odluka o izdavanju akcija (deonica) donosi u primeni zakona kojima su uređeni odgovarajući odnosi (Zakon o obligacionim odnosima, Zakon o hartijama od vrednosti, Zakon o postupku pretvaranja društvene svojine u druge oblike svojine i dr.) na konkretan slučaj izdavanja akcija (deonica) i u tom smislu odnosi se na jednu konkretnu emisiju akcija (deonica), jednog konkretnog preduzeća, na određeni iznos kapitala. Ova odluka nije akt opšteg dejstva te se kao takav ne odnosi na neodređen broj lica već samo na lica koja stupe u obligacioni odnos.

Ustavni sud je u više navrata ocenjivao ustavnost i zakonitost i odluka Agencije za sanaciju, stečaj i likvidaciju banaka, i to odluka kojim su proglašene nevažećim akcije određenih banaka. Ustavni sud je, imajući u vidu navedeni stav o pravnoj prirodi odluka o izdavanju deonica, zauzeo stav da i ove odluke Agencije predstavljaju pojedinačne pravne akte14, budući da se radi o akcijama određenih pravnih lica, čiji se imaoci, odnosno vlasnici mogu identifikovati, da se dejstvo tih odluka iscrpljuje jednom primenom na konkretan slučaj, jer se te odluke donose u primeni zakona kojima su odgovarajući odnosi uređeni. Pored toga, sadržina prava na akciji i iz akcija određena je zakonom i opštim aktima izdavaoca, a zaštitu tih prava vlasnici akcija mogu da ostvare u postupku pred drugim državnim organima.

3. Cenovnici i tarife

Predloge i inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti akata preduzeća i drugih pravnih lica kojima se utvrđuju tarife usluga, cene proizvoda ili usluga, elementi za određivanje cena i dr., Ustavni sud je u dosadašnjoj praksi odbacivao, jer ti akti po shvatanju Suda “nemaju značenje opšteg pravnog akta koji bi bio podoban za ustavno-sudsku kontrolu u smislu člana 125. Ustava, već se radi o aktu poslovanja za čiju ocenu nije nadležan Sud”.15

Međutim, kada je reč o uređivanju ovih pitanja aktima državnih organa Sud je u pojedinim slučajevima ocenjivao ustavnost i zakonitost akata kojim su ova pitanja uređena. Sud je, primera radi, ocenjivao Pravilnik o visini troškova privatizacije pred Agencijom za privatizaciju koje snose preduzeća i druga pravna lica, kojim je određen iznos troškova za određene poslove, koje u postupku privatizacije obavlja Agencija, kao jedan od subjekata nadležnih za sprovođenje privatizacije. Iako navedeni akt po sadržini odnosa koje uređuje predstavlja “cenovnik” poslova koje ta Agencija obavlja, ovaj akt donet je u formi pravilnika, odnosno kao vrsta akta koja po Zakonu o državnoj upravi predstavlja opšti akt16.

4. Pravna priroda pojedinih akata iz oblasti radno-pravnih odnosa i socijalnog osiguranja

4.1 Akt o sistematizaciji poslova, odnosno radnih mesta

Pitanje pravne prirode akta o sistematizaciji17 “otvorilo” se stupanjem na snagu Zakona o radu (“Službeni glasnik RS”, br. 70/01 i 73/01). Od akata za koje po tom Zakonu postoji obaveza donošenja (kolektivni ugovori, pravilnik o radu, akt kojim se utvrđuje vrsta posla, stručna sprema i drugi posebni uslovi za rad na tim poslovima i program rešavanja viška zaposlenih), opštim aktima, prema zakonu smatraju se samo kolektivni ugovori i pravilnik o radu. Svi ostali akti, dakle i akt o sistematizaciji18 i program rešavanja viška zaposlenih, nisu opšti akti saglasno Zakonu o radu. Pored toga, Zakon izričito ne određuje ni koji organ kod poslodavca donosi ovaj akt.

Prethodno važeći Zakon o radnim odnosima, akt o sistematizaciji je izričito opredeljivao kao opšti pravni akt za čije je donošenje nadležan direktor. Polazeći od navedenog Ustavni sud je u dosadašnjoj praksi, bez posebnog upuštanja u ocenu pravne prirode akta o sistematizaciji radnih mesta, ocenjivao ustavnost i zakonitost većeg broja tih akata, i time, istina ne eksplicitno, već prećutno, zauzeo stav o pravnoj prirodi tih akata kao opštih pravnih akata.

Međutim, posle donošenja Zakona o radu, kao osnovnog zakona kojim se uređuje oblast radnih odnosa i koji se kao supsidijeran zakon primenjuje i na zaposlene čiji je radno-pravni status uređen posebnim propisima, budući da Zakon ne opredeljuje izričito pravnu prirodu tog akta, postavilo se, kao prethodno pitanje pravne prirode akta o sistematizaciji i s tim u vezi i nadležnosti Ustavnog suda da ceni njegovu ustavnost i zakonitost19.

Zakon o radu, pored toga, ne određuje ni koji je organ poslodavca nadležan za donošenje akta o sistematizaciji, pa je, pored navedenog, upravo ta činjenica otvorila put različitim pristupima u nalaženju odgovora na ovo pitanje.20

U odnosu na pitanje pravne prirode akta o sistematizaciji egzistiraju u osnovi dva oprečna mišljenja.

Prema jednom mišljenju, bez obzira na rešenja sadržana u Zakonu o radu, akt o sistematizaciji jeste opšti pravni akt. U prilog takvog mišljenja ističe se da se ovim aktom na opšti, bezličan način uređuju odnosi unutar preduzeća - konkretno, utvrđuju poslovi, vrsta i stepen stručne spreme, kao i drugi uslovi za obavljanje poslova, koje svaki zaposleni, koji već radi, ili lica koja će se ubuduće zaposliti, treba da ispunjavaju. Dakle to je akt koji utvrđuje opšta i obavezujuća pravila ponašanja. Dalje, akt o sistematizaciji deluje prema svima zaposlenima, kako u sadašnjosti tako i u budućnosti, njegove norme ne iscrpljuju se jednom primenom, a njegovo je vremensko delovanje neograničeno, sve dok volja donosioca ne odluči drugačije. Norme ovog akta obavezujuće su za organ koji odlučuje o prijemu lica na rad, a odluke o zasnivanju radnog odnosa, kao i raspoređivanju zaposlenih, kao pojedinačni akti, moraju da se temelje na aktu o sistematizaciji. Akt o sistematizaciji u praksi se, po pravilu, donosi u formi opšteg akta. U prilog ovog mišljenja navode se i rešenja sadržana u odredbama pojedinih zakona, a ističe se i da se prema Uredbi o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade21, ova pitanja u državnim organima uređuju pravilnikom, koji je članom 67. Zakona o državnoj upravi izričito utvrđen kao vrsta opšteg akta. Otuda po ovom mišljenju akt o sistematizaciji može biti predmet ocene ustavnosti i zakonitosti, kako zbog svoje forme karakteristične za opšte akte, tako i sadržine kojom se na opšti način uređuju određena prava i obaveze zaposlenih, uređuju uslovi i pravila za prijem na rad, mogućnost napredovanja, omogućava da se utvrdi višak zaposlenih i sl.

Prema drugom mišljenju, akt o sistematizaciji nije opšti pravni akt. Ovaj pristup uporište nalazi pre svega u Zakonu o radu. O pravnoj prirodi tog akta Zakon o radu govori tako što izričito utvrđuje koji akti određeni tim Zakonom jesu opšti akti, a to su kolektivni ugovori i pravilnik o radu. S obzirom na to da Zakon o radu sistemski uređuje opšti režim radnih odnosa koji se, u celosti ili delimično, primenjuje na sve poslodavce i zaposlene, a da je to istovremeno i jedini propis koji utvrđuje pravnu prirodu akata radno-pravnog karaktera, znači i akta o sistematizaciji, iz navedenog se nedvosmisleno može zaključiti da akt o sistematizaciji nije opšti pravni akt. Pri tome se ukazuje da je u nizu drugih propisa predviđeno da opšta akta preduzeća, ustanove ili drugog pravnog lica donosi upravni odbor, a da je istovremeno tim propisima predviđeno da direktor donosi akt o organizaciji i sistematizaciji, iz čega se primenom odgovarajućih metoda tumačenja datih normi, može zaključiti da po tim zakonima akt o sistematizaciji nije opšti akt.

Aktom o sistematizaciji, po ovom mišljenju, ne uređuju se prava, obaveze i odgovornosti po osnovu rada, jer se ta prava prema Zakonu o radu i drugim zakonima uređuju samo zakonom, kolektivnim ugovorima, pravilnikom o radu (opšti akti) i ugovorom o radu. Drugim rečima, tim aktom ne uređuju se odnosi, već se samo utvrđuju određene činjenice - vrsta i opis posla, uslovi za njihovo obavljanje, struktura zaposlenih i sl. Posebno se ističe da ovaj akt ne sadrži norme opšteg karaktera, odnosno norme koje se odnose na neodređen broj lica koja se nalaze u istoj situaciji ili mogu doći u istu situaciju, odnosno ne predstavlja pravni akt kojim se propisuju pravila ponašanja za neodređeni broj subjekata i neodređeni broj slučajeva, već je interni akt jednog tačno određenog subjekta, tj. konkretnog poslodavca.

Saglasno izloženom zagovornici ovog stava smatraju da akt o sistematizaciji nije opšti pravni akt, već akt poslovođenja, i to pre svega akt organizaciono-tehničkog karaktera. On je specifičan interni akt koji deluje obavezujuće prema njegovom donosiocu, a u odnosu na treća lica ovaj akt deluje kao svojevrsna “ponuda” poslodavca koja sadrži konkretizovane uslove za zaključivanje ugovora o radu. S obzirom da akt kojim se uređuje vrsta posla, stručna sprema i drugi posebni uslovi za rad na tim poslovima ne predstavlja opšti akt, to akti koji uređuju ova pitanja ne podležu oceni ustavnosti i zakonitosti.

Ustavni sud je povodom navedenih otvorenih pitanja i različitih stavova o pravnoj prirodi ovog akta, do zauzimanja odgovarajućeg stava, zastao sa odlučivanjem povodom zahteva za ocenu njihove ustavnosti i zakonitosti22.

 4.2. Program rešavanja viška zaposlenih

Zakon o radu, u članu 108. stav 1. tačka 8), kao osnov za otkaz ugovora o radu od strane poslodavca predviđa i prestanak potrebe za obavljanjem određenog posla, usled tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena. S tim u vezi odredbama čl. 114. do 119. Zakona bliže je uređeno utvrđivanje viška zaposlenih i njihova prava u slučaju otkaza ugovora o radu po tom osnovu. U tom smislu zakonodavac utvrđuje obavezu donošenja programa rešavanja viška zaposlenih kod poslodavca koji ima u radnom odnosu na neodređeno vreme više od 50 zaposlenih, a namerava da otkaže ugovor o radu za više od 10% zaposlenih u toku kalendarske godine, zatim postupak donošenja programa i njegovu sadržinu. Program rešavanja viška zaposlenih na osnovu člana 116. Zakona sadrži: predlog mera i to naročito: premeštaj na druge poslove, rad kod drugog poslodavca, prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju, skraćeno radno vreme i druga prava u skladu sa zakonom, opštim aktom ili ugovorom o radu. Kao što je ranije navedeno, Zakon o radu program rešavanja viška zaposlenih, čije je donošenje za pojedine poslodavce zakonom propisano kao obaveza, ne određuje kao opšti akt u smislu tog Zakona.

Ustavni sud ocenjivao je ustavnost i zakonitost programa donetih na osnovu navedenih odredaba Zakona, zatim ustavnost i zakonitost programa kojim su u osnovi bila uređena ista pitanja, rešavanje viška zaposlenih usled organizacionih, tehnoloških i ekonomskih promena, koji su u pojedinim preduzećima doneti saglasno Socijalnom programu za zaposlene kojima prestaje radni odnos u procesu restrukturiranja preduzeća i pripreme za privatizaciju, stečaja i likvidacije, koji je Vlada Republike Srbije utvrdila Odlukom od 7. marta 2002. godine (“Službeni glasnik RS”, broj 12/02), kao i programe koje su, saglasno drugim zakonima (Zakon o privatizaciji), donela nadležna radna tela Vlade23. U tim predmetima Ustavni sud je, analizom sadržine osporenih akata, zaključio da oni predstavljaju u osnovi akte odgovarajuće poslovne politike i s tim u vezi skup mera i aktivnosti na obezbeđivanju zakonskih prava zaposlenih za čijim radom prestaje potreba zbog izvršenih organizacionih, tehnoloških ili drugih ekonomskih potreba u određenom pravnom licu, ali da je utvrđivanje tih prava i njihova zaštita uređena zakonom. Drugim rečima, ovi akti, po shvatanju Suda, po sadržini odnosa koje uređuju nemaju značenje opšteg pravnog akta koji bi bio podoban za ustavno-sudsku kontrolu u smislu člana 125. Ustava, “imajući u vidu da isti ne uređuje odnose vezane za način rešavanja prava zaposlenih za čijim je radom prestala potreba”, što je predmet uređivanja zakona i drugih opštih akata kao što su kolektivni ugovori i pravilnik o radu, ili pojedinačnih akata, kao što je ugovor o radu i sl.

4.3    Rešenja o usklađivanju penzija i drugih naknada iz oblasti penzijskog
i invalidskog osiguranja   

Analizom odredaba zakona u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja Ustavni sud je utvrdio da se prava po tom osnovu stiču i njihov obim određuje na osnovu zakona i da se visina utvrđenih prava (penzije i naknada određenih zakonom), aktom Fonda, koji donosi direktor, usklađuje tromesečno u skladu sa zakonom utvrđenim kriterijumima. Po shvatanju Suda ovi akti su tehničko sprovodbenog karaktera doneti u postupku izvršavanja zakonom utvrđenih prava osiguranika. Tim aktima ne uređuju se prava i obaveze osiguranika već se, saglasno načinu i metodu utvrđenim zakonom, utvrđuju konkretni procenti usklađivanja penzija i drugih naknada na osnovu zvaničnih statističkih podataka. Naime, ovim aktima se vrši jedna računska radnja sa ciljem izvršenja zakonom utvrđene obaveze periodičnog usklađivanja penzija i novčanih naknada. Prema tome, po shvatanju Ustavnog suda ovi akti, pre svega po sadržini, a i po formi u kojoj su doneti (donosi ih direktor Fonda u obliku rešenja) nemaju karakter opšteg pravnog akta, te ne podležu oceni ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda u smislu člana 125. Ustava Republike Srbije24.

*

*                              *

Pravna priroda osporenog akta postavlja se kao prethodno pitanje, odnosno kao pitanje procesno pravne prirode za zasnivanje nadležnosti Ustavnog suda u svakom konkretnom slučaju. S obzirom da o procesnim pitanjima Ustavni sud odlučuje u formi zaključka i da se ti akti Suda, saglasno Zakonu o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka, ne objavljuju, svrha ovog rada jeste upoznavanje naše pravne struke sa stavovima i praksom Suda, povodom ne malog broja zahteva za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedenih akata, koji po shvatanju Suda predstavljaju pojedinačne pravne akte, te ne podležu oceni ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda u smislu člana 125. Ustava Republike Srbije. Za ocenu zakonitosti ovih akata nadležni su, saglasno Ustavu, sudovi ili drugi državni organi.

____________________________________

1   B.Nenadić, Akti o osnivanju privrednih društava i kontrola njihove ustavnosti i zakonitosti, Pravo i privreda, br. 5-8/2004, str. 126. i d.

2   Zakonom o državnoj upravi (“Službeni glasnik RS”, br. 20/92...49/99), određene su vrste akata organa državne uprave. Iz sadržine odredaba čl. 67. do 71. Zakona proizlazi da organi državne uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, kao opšte pravne akte, a rešenjem odlučuju u pojedinačnim upravnim i drugim pojedinačnim stvarima. Zakon o preduzećima (“Službeni list SRJ”, br. 29/96...36/02), u odredbi člana 94. stav 2. određuje da su opšti akti preduzeća statut, pravilnik i odluka kojom se na opšti način uređuju određena pitanja, ako tim zakonom nije drukčije propisano. Zakonom o radu (“Službeni glasnik RS”, br. 70/01 i 73/01), kao opšti od akata za koje po tom zakonu postoji obaveza donošenja, smatraju se samo kolektivni ugovori i pravilnik o radu.

3   Odredbama člana 125. Ustava Republike Srbije utvrđeno je da Ustavni sud, pored ostalog, odlučuje i o: 1) saglasnosti zakona, statuta autonomnih pokrajina, drugih propisa i opštih akata s Ustavom; 2) saglasnosti propisa i opštih akata republičkih organa sa zakonom; 3) saglasnosti svih ostalih propisa, kolektivnih ugovora kao opštih akata i drugih opštih akata sa zakonom i drugim republičkim propisom.

4   Tako je zakon uvek opšti akt, bez obzira da li sadrži norme pojedinačnog ili opšteg karaktera.

5   Prema stavu Ustavnog suda od 15. maja 2003. godine, Ustavni sud će zaključkom odbaciti predlog, odnosno inicijativu za ocenu ustavnosti opšteg akta koji nije objavljen, jer takav akt nije stupio na snagu u skladu s ustavom i ne proizvodi pravno dejstvo. Isti stav, odnosno praksu imao je i Savezni ustavni sud. Do zauzimanja navedenog stava Ustavni sud Srbije je ocenjivao ustavnost i zakonitost opštih pravnih akata iako nisu objavljeni, ako je utvrdio da su se ti akti primenjivali i proizveli pravne posledice i odlukom utvrđivao da taj akt nije u saglasnosti s Ustavom.

6   Vid. I. Jankovec, Privredno pravo, Beograd, 2001, str. 43-49. i dr., M. Vasiljević, Komentar Zakona o preduzećima, Beograd, 1996, str. 114. i B. Nenadić, op. cit, str. 137. Do ovog stava autori dolaze pre svega, polazeći od člana 94. Zakona o preduzećima u kojem su utvrđene vrste akata preduzeća. Prema ovoj odredbi opšti akti preduzeća su: statut, pravilnik i odluka kojom se na opšti način uređuju određena pitanja. Osnivački akt, polazeći od njegove Zakonom određene sadržine (član 11. Zakona) predstavlja u osnovi izjavu volje osnivača društva, odnosno svojevrsni obligacioni odnos koji je uspostavljen između osnivača aktom o osnivanju, koji se nakon upisa privrednog društva u registar transformiše u statusni odnos. U tom smislu, društvo se upisom u registar “osamostaljuje u odnosu na osnivače”, pa osnivački akt nakon toga praktično i nema posebnu funkciju, a statut tog društva kao osnovni pravni akt “počinje da deluje prema svim članovima društva, a ne samo prema osnivačima”.

7   Vid. opširnije B. Nenadić, op. cit., str. 138. i d.

8   Vid. zaključke Ustavnog suda: IU broj 97/97 od 2. jula 1998. god, IU broj 268/95 od 23. aprila 1998. god, IU-274/05 od 12. marta 1998, IU-141/2003 od 2. oktobra 2003, i dr.

9   Vid. opširnije B. Nenadić, op. cit. str. 139. i d. Na ovom stavu bila je zasnovana i praksa Saveznog ustavnog suda, koji je po konkretnim zahtevima za pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti osnivačkih akata (osim zakona) donosio rešenje o odbacivanju inicijative, odnosno predloga za pokretanje postupka, sa obrazloženjem da osporeni akt “predstavlja pojedinačni pravni akt kojim se osniva određeno preduzeće, odnosno ustanova, čiju ustavnost i zakonitost Savezni ustavni sud nije nadležan da ocenjuje”. Vidi rešenja SUS-a: III U broj 88/94 od 13. oktobra 1994. i III U broj 48/98 od 24. aprila 2001. godine.

10 Osnivačke akte (preduzeća i ustanova) u formi odluke donosila je i Savezna vlada, a donose ih i Vlada Republike Srbije i nadležni organi jedinica teritorijalne autonomije. Vid. o tome B. Nenadić, Osnovne karakteristike javnih preduzeća koje je osnovala Savezna Republika Jugoslavija, Pravo i privreda, br. 5-8/99, str. 773-784.

11 Međutim, s obzirom da je donosilac ovih akata skupština jedinice lokalne samouprave, kao i da skupština navedene odluke donosi po istom postupku i u istoj formi kao i sve druge odluke iz svoje nadležnosti (i da odluke o osnivanju često sadrže i opšte pravne norme i odredbe o stupanju na snagu) jesu činjenice koje otvaraju dilemu, da li se navedeni stav ustavnih sudova bezrezervno i uvek može primeniti na odluke o osnivanju javnih preduzeća i ustanova od strane skupštine opštine. Vid. B. Nenadić, Akti o osnivanju privrednih društava i kontrola njihove ustavnosti i zakonitosti, str. 140-141.

12  Istovremeno, Ustavni sud je zauzeo stav da kada se odlukama o izdavanju deonica na opšti način uređuju statutarna pitanja ili drugi odnosi u preduzeću, da će Sud ceniti ustavnost i zakonitost tih odluka.

13 Vid. zaključke Ustavnog suda: IU broj 387/93 od 4. aprila 1996, i IU broj 163/03 od 30. oktobra 2003. godine.

14 Vid. zaključke Ustavnog suda: IU broj 207/03 od 13. novembra 2003, IU broj 241/04 od 14. oktobra 2004. godine.

15  Vid. zaključke Ustavnog suda: IU broj 206/96 od 16. januara 1997, IU broj 321/96 od 6. februara 1997, IU broj 230/02 od 29. maja 2003, IU broj 200/03 od 27. novembra 2003. i dr.

16 Vid. Odluku Suda IU broj 294/03 od 4. novembra 2004. godine.

17 U pojedinim propisima, a posebno u statutima preduzeća i drugih pravnih lica često se nailazi na rešenja da se jednim aktom uređuje “unutrašnja organizacija i sistematizacija” poslova u pravnom licu. U praksi, unutrašnja organizacija i sistematizacija se, po pravilu, uređuju jednim aktom.

18 Kada je reč o ovoj vrsti akta Zakon ga određuje “kao akt poslodavca kojim se utvrđuje vrsta posla, stručna sprema i drugi posebni uslovi za rad na tim poslovima”, dok Zakon o radnim odnosima u državnim organima i drugi propisi govore o “aktu o sistematizaciji radnih mesta”.

19 Vid. o tome opširnije B. Nenadić i R. Bezbradica, Pravna priroda akta o sistematizaciji radnih mesta i kontrola njegove ustavnosti i zakonitosti, u Zborniku radova “Stanje i promene u radnom zakonodavstvu”, Radno i socijalno pravo, br. 1-6/2004, str. 121. i d.

20  Pitanje postaje složenije ako se ima u vidu da je Zakonom o preduzećima, koji se primenjuje i u mnogim drugim oblastima (javne službe, banke, osiguranje i sl.), nadležnost za donošenje opštih akata utvrđena kao delokrug upravnog odbora, a da u praksi, u najvećem broju slučajeva, akt o sistematizaciji donosi direktor, na osnovu ovlašćenja određenog statutom preduzeća.

21  Uredbom o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade (“Službeni glasnik RS”, broj 78/04), utvrđeno je da se unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mesta u organima uprave i organizacijama uređuje pravilnikom koji donosi ministar, odnosno funkcioner koji rukovodi organom, odnosno organizacijom, uz saglasnost Vlade. Pravilnik, kao vrsta akta, prema Zakonu o državnoj upravi je opšti pravni akt, iz čega sledi zaključak da su akti državnih organa (pravilnici) kojima se uređuju ova pitanja opšti pravni akti.

22 Vid. više B. Nenadić i R. Bezbradica, op. cit., str. 148-152.

23 Vid. zaključke Ustavnog suda: IU broj 224/02 od 27. februara 2003, IU broj 245/02 od 13. marta 2003, IU broj 177/03 od 2. oktobra 2003, IU broj 273/03 od 27. maja 2004. i dr.

24  Vid. zaključke Ustavnog suda u predmetima: IU broj 371/95 od 15. maja 1997, IU broj 40/03 od 22. maja 2003. i IU broj 218/03 od 26. februara 2004. godine.