PREKOVREMENI RAD U ZDRAVSTVENOJ USTANOVI

Dragoljub Simonović,
advokat

Pojam i cilj prekovremenog rada

Prekovremeni rad je rad u dužem trajanju od punog (redovnog) radnog vremena. Njega treba uvoditi restriktivno, u opravdanim i vanrednim radnim situacijama, uz strogo poštovanje zakonskih i podzakonskih propisa.

Prekovremenom radu treba prilaziti oprezno i uvoditi ga izuzetno, s obzirom da on radniku smanjuje garantovani dnevni ili sedmični odmor i time negativno utiče na njegovu radnu sposobnost.

S obzirom da je ograničeno radno vreme ustavna i zakonska kategorija, a ono se narušava uvođenjem prekovremenog rada, shodno načelu uskog tumačenja i primene izuzetaka, rad duži od punog radnog vremena ne može se uvoditi mimo slučajeva propisanih zakonom i kolektivnim ugovorom.

S obzirom na karakter i cilj prekovremenog rada, može se zaključiti da je njegova dozvoljenost izuzetak, a zabrana pravilo. Pri tome, ne misli se na generalnu zabranu ovog rada, već za pojedine kategorije radnika (omladinu, trudnice), kao i na zabranu olakog i nekontrolisanog uvođenja prekovremenog rada. U svakom slučaju, radnike treba štititi od nezakonitog i prekomernog uvođenja prekovremenog rada.

U vršenju nadzora nad primenom radnih propisa, inspekcija rada treba da obezbedi pravilnu primenu zakonskih i autonomnih odredaba o prekovremenom radu.

Prekovremeni rad treba shvatiti kao “nužno zlo” i izbegavati ga u situacijama kada se poslovi za koje se on uvodi mogu obaviti racionalnijom organizacijom, preraspodelom radnog vremena ili zapošljavanjem novih radnika.

Zakon o radu Srbije i bivŠih republika SFRJ

Prema članu 53. stavu 1. Zakona o radu (“Sl. glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005) zaposleni je dužan da radi duže od punog radnog vremena u slučaju više sile, iznenadnog povećanja obima posla i u drugim slučajevima kada je neophodno da se u određenom roku završi posao koji nije planiran. Prekovremeni rad ne može da traje duže od osam časova nedeljno, niti duže od četiri časa dnevno po zaposlenom (član 53. stav 2).

Sasvim je jasno iz zakonske odredbe da je prekovremeni rad obaveza radnika, a ne pravo, kako se on u praksi često shvata, kada se radnici prosto “otimaju” ko će i kada raditi prekovremeno, ne vodeći računa o svom zdravlju i optimalnom odmoru od rada. Otuda se prekovremeni rad, shvaćen kao nužnost, zakonski ograničava u pogledu mogućnosti uvođenja i dužine, kako se ne bi znatnije poremetila psiho-fizička ravnoteža radnika kome je naređen prekovremeni rad.

Zakon o radu prekovremeni rad ograničava na osam časova nedeljno, odnosno četiri časa dnevno po zaposlenom. Pravno logičnije bi bilo da je zakonodavac umesto dedukcije primenio metod indukcije, tj. da je prvo ograničio dnevni, pa onda sedmični prekovremeni rad. Zakon o radu iz 2001. godine prekovremeni rad je ograničavao na godišnjem nivou (najviše 240 časova u kalendarskoj godini).

Zakon o radnim odnosima Makedonije ograničava prekovremeni rad na 10 časova sedmično. Istu meru određuje Zakon o radu Bosne i Hercegovine, s tim što on naglašava da ako takav rad traje duže od tri uzastopne sedmice ili više od deset sedmica u toku kalendarske godine, o prekovremenom radu poslodavac obaveštava inspekciju rada.

Brojčano određivanje granice prekovremenog rada nije sasvim kompatibilno pravnom biću i prirodi tog radnopravnog instituta. Njega treba uvoditi kad je neophodno i poslodavac o tome treba strogo da vodi računa. Brojčano ograničenje se, najverovatnije, vrši zbog mogućih zloupotreba u praksi. Crnogorski zakonodavac veruje u disciplinu poslodavaca i ne “plaši se” potencijalnih zloupotreba u praksi, pošto nije prekovremeni rad numerički ograničio, već se opisno izrazio. Prema Zakonu o radu Crne Gore, prekovremeni rad može trajati samo onoliko vremena koliko je neophodno da se otklone uzroci zbog kojih je uveden.

Za neke kategorije radnika prekovremeni rad je bezuslovno zabranjen. Tako, radniku mlađem od 18 godina zabranjeni su prekovremeni rad i preraspodela radnog vremena (član 88. stav 1. Zakona o radu). Za vreme poslednjih osam nedelja trudnoće radnici je bezuslovno zabranjen prekovremeni rad i rad noću (član 90. stav 2. Zakona o radu).

Kako se uvodi prekovremeni rad

Kad se ostvare zakonski razlozi za njegovo uvođenje, prekovremeni rad je obavezan za radnika koga poslodavac odredi. Dakle, radnik je dužan da radi duže od punog radnog vremena kad je to neophodno i kad mu ga poslodavac naloži. Reč je o tipičnoj ius cogens normi. Tako je u našem Zakonu o radu i u uporednom radnom pravu.

Zbog toga je značajno pitanje forme prekovremenog rada. Da li poslodavac prekovremeni rad uvodi formalnim pravnim pojedinačnim aktom ili to može neformalno da učini (usmenim nalogom)?

Prema članu 193. stavu 1. Zakona o radu, zaposlenom se u pismenom obliku dostavlja rešenje o ostvarivanju prava, obaveza i odgovornosti, s obrazloženjem i poukom o pravnom leku.

Prekovremeni rad je obaveza radnika, te je osnovan zaključak da je poslodavac dužan da rešenje o prekovremenom radu donese u pismenoj formi i da ga blagovremeno uruči radniku. Takva dužnost je u neposrednoj korelaciji sa objektivnom mogućnošću. To znači da poslodavac, kad god je u mogućnosti (naročito vremenskoj) treba da donese pismeni pojedinačni akt o uvođenju prekovremenog rada (pismenu naredbu, nalog, rešenje) i da upozori radnika na obavezu njegovog obavljanja.

Međutim, u životu (realnosti) stvari nisu uvek tako jednostavne kao što je to bilo izvođenje malopređašnjeg zaključka. U našoj judikaturi davno je zauzet stav da prekovremeni rad može biti određen i usmenim nalogom poslodavca.

Radniku pripada lični dohodak na osnovu faktički obavljenog prekovremenog rada, iako je on obavljen po usmenom nalogu ili bez naloga, ali sa znanjem odgovarajućeg organa u organizaciji (odluka Saveznog suda, Gzs.4/75).

Dakle, pre više od tri decenije, u vremenu slabije tehnike i pravne komunikacije, a naglašenije primene stroge zakonske forme, sudskim precedentom zauzet je stav koji priznaje usmeno naloženi prekovremeni rad i obavezuje poslodavca na plaćanje povećane zarade za isti.

Takav stav se može smatrati radikalnim, s obzirom da je donet u vremenu socijalističkog samoupravljanja u kome se više “robovalo” formi, nego suštini stvari. Kod ovog stava upravo je u prvi plan izbila suština stvari. Poslodavac je dužan da plati radniku zaradu za faktički obavljene časove prekovremenog rada čak i kad on nije usmeno naložen, već je obavljen sa znanjem odgovarajućeg organa u organizaciji (direktora, tehničkog direktora ili drugog lica koje po opštem aktu poslodavca može biti ovlašćeno da nalaže uvođenje prekovremenog rada).

Za višu silu može se reći da predstavlja klasičan razlog za uvođenje prekovremenog rada. Tako viša sila (vis maior), relevantna u mnogim oblastima prava, naročito u obligacionom (ugovornom) pravu, nalazi primenu i u radnom pravu kod instituta prekovremenog rada.

Zakon o radu ne propisuje slučajeve više sile u funkciji prekovremenog rada, te poslodavcu preostaje da ih predvidi autonomnom regulativom ili upućivanjem na slučajeve više sile poznate u građanskom (obligacionom) pravu. U našoj ranijoj radnoj legislativi bilo je propisivanja slučajeva više sile. Tako, prema Zakonu o radnim odnosima iz 1977. godine, kao slučajevi više sile (elementarne nepogode) bili su utvrđeni: zemljotres, poplava, odron zemljišta, suša, erupcija prirodnih gasova i tečnosti, provala oblaka, snežna lavina.

U obligacionom pravu kao viša sila smatraju se: zemljotres, poplava, suša, udar groma, snežna lavina, rat, blokada, propisi kojima država utiče na uvoz, izvoz ili finansijsku politiku (Ilija Babić, Leksikon obligacionog prava, “Službeni list SRJ”, Beograd, 2001., str. 442).

U gornjim “lepezama” slučajeva više sile nije pomenut požar. Interesantno je da Zakon o radu Bosne i Hercegovine, u normi koja uređuje prekovremeni rad, pod višom silom podrazumeva samo tri slučaja: požar, zemljotres i poplavu (član 32. stav 1).

Ovim je isprovocirano pitanje: da li se požar uzima kao slučaj više sile i kako postupiti u praksi? Po shvatanju autora, požar predstavlja višu silu samo ako je izazvan prirodnim faktorima na koje čovek ne može uticati niti ih može izbeći (na primer, požar izazvan udarom groma). U suprotnom, požar izazvan ljudskim faktorom (namerno ili iz nehata), što se češće dešava kod poslodavca, ne može se smatrati višom silom.

Kao slučajeve više sile kod uvođenja prekovremenog rada Zakon o radnim odnosima Makedonije predviđa: zemljotres, poplavu, požar, epidemiju i druge nesreće koje su pogodile poslodavca ili neposredno predstoje. Osim više sile, ovaj zakon kao razloge za uvođenje prekovremenog rada, između ostalih, utvrđuje: pružanje pomoći drugom poslodavcu u slučaju nesreće; sprečavanje rastura sirovina i otklanjanje kvara na sredstvima rada; zamena iznenadno odsutnog radnika u neprekidnom procesu proizvodnje; hitna medicinska (veterinarska) intervencija ili druga neodložna zdravstvena mera. Crnogorski zakonodavac je u ovom pogledu postupio slično makedonskom, čak je detaljniji. U članu 43. Zakon o radu Crne Gore propisao je u osam tačaka razloge za uvođenje prekovremenog rada.

Kako smo videli, Zakon o radu Srbije se opredelio za drugačiji koncept regulative slučajeva u kojima poslodavac uvodi prekovremeni rad. Umesto detaljnog propisivanja razloga, on uopštenim formulacijama utvrđuje tri slučaja za uvođenje prekovremenog rada, a odrednicom “i u drugim slučajevima kada je neophodno da se u određenom roku završi posao koji nije planiran” zakonodavac otvara prostor za autonomno regulisanje ove problematike od strane poslodavca.

Stavovi sudske prakse i miŠljenja Ministarstva rada

U relativno oskudnoj zakonskoj regulativi prekovremenog rada, stavovi judikature i mišljenja resornog ministarstva mogu poslužiti kao koristan putokaz poslodavcu u autonomnom uređivanju ove problematike, a radniku kao kratak informator za ostvarenje prava koja mu pripadaju.

Ako je prekovremeni rad obavljen u slučajevima u kojima ga je po zakonu mogućno odrediti, radniku pripada lični dohodak uvećan za koeficijent prekovremenog rada. U suprotnom, pripada mu lični dohodak bez navedenog koeficijenta (pravni stav kolegijuma sudske prakse Suda udruženog rada Srbije iz decembra 1983).

Ne može se uvesti rad duži od punog radnog vremena (prekovremeni rad) za poslove koji imaju trajan karakter (presuda Okružnog suda u Valjevu, Gž. 334/76).

Okolnost da radnik za obavljanje poslova van sedišta radne organizacije prima dnevnicu, ne može isključiti njegovo pravo na povećano učešće u raspodeli zarade za rad duži od punog radnog vremena (odluka Ustavnog suda Vojvodine, U-59/81 od 15.9.1981).

Ako radnik radi duže od punog radnog vremena, organizacija mu mora obezbediti ili slobodne dane u preraspodeli radnog vremena ili povećani lični dohodak za prekovremeni rad (odluka Suda udruženog rada Srbije, br. 10476/84 od 4.4.1985).

Pravo na uvećani lični dohodak po osnovu prekovremenog rada ne može se kompenzirati korišćenjem slobodnih dana (odluka Suda udruženog rada Makedonije, br. 1101/86 od 5.6.1986).

Opštim aktom ne mogu se utvrđivati drugi slučajevi uvođenja rada dužeg od punog radnog vremena osim onih utvrđenih zakonom (odluka Ustavnog suda Makedonije, U-10/87 od 5.11.1987).

Ako se rad duži od punog radnog vremena vrednuje kao poseban uslov rada, onda radniku pripada lični dohodak po tom osnovu, a ne po osnovu prekovremenog rada (odluka Suda udruženog rada Srbije, br. 2438/88 od 18.8.1988).

Ako se radniku ne omogući korišćenje slobodnih dana zbog dužeg rada usled preraspodele radnog vremena, isplaćuje mu se zarada po osnovu prekovremenog rada (rešenje Vrhovnog suda Srbije, Rev. 4241/92 od 24.12.1992).

Prekovremeni rad može da se uvede samo izuzetno, u zakonom utvrđenim slučajevima. Nema smetnje da se prekovremeni rad obavlja subotom (mišljenje Ministarstva rada br. 011-00-105/2003-02 od 23.4.2003).

Ukoliko je poslodavac uputio zaposlenog na službeni put u subotu, a po rasporedu radnog vremena subota je neradni dan, zaposlenom, osim dnevnice za službeni put, pripada i uvećana dnevnica za prekovremeni rad (mišljenje Ministarstva rada br. 120-01-227/2002-02 od 19.8.2002).

Zaposleni može da radi prekovremeno najduže četiri časa dnevno, odnosno 240 časova u kalendarskoj godini. To znači, ako je kod poslodavca uvedena petodnevna radna nedelja, a zaposleni je svih pet dana radio prekovremeno, ne može mu se odrediti da radi i u subotu (mišljenje Ministarstva rada, br. 011-00-144/2002-02 od 10. 9. 2002).

Prekovremeni rad u zdravstvenoj ustanovi

Dosadašnje izlaganje, de facto, predstavljalo je uvod u odnosu na centralni problem ovog članka. U žiži interesovanja autora je pitanje prekovremenog rada u zdravstvenoj ustanovi prema Zakonu o radu i Zakonu o zdravstvenoj zaštiti, a pravni podsticaj za opserviranje tog problema proistekao je iz prakse.

Prema Zakonu o radu

O prekovremenom radu u zdravstvenoj organizaciji Zakon o radu sadrži jednu kratku upućujuću odredbu. Dežurstvo u zdravstvenim ustanovama, kao prekovremeni rad, uređuje se posebnim zakonom (član 54).

Navedena odredba je po karakteru upućujuća, a može se označiti da joj je priroda deklaratorna, budući da samo informiše o činjenici da je dežurstvo u zdravstvenim ustanovama prekovremeni rad i da se kao takvo uređuje posebnim zakonom (u pitanju je Zakon o zdravstvenoj zaštiti).

Prilično zbunjuje ovakav potez zakonodavca. Upućujuća odredba, sa deklarativnom dimenzijom, čini se nepotrebnom u matičnom radnom zakonu. U suprotnom, ako bi se ovakav potez zakonodavca smatrao opravdanim, moglo bi se sa puno opravdanja, postaviti pitanje zašto nije tako postupio sa prekovremenim radom (dežurstvom) u drugim radnim sferama koje karakteriše mobilnost (u policiji, u vatrogasnim službama i slično).

Ako je, pak, zakonodavac želeo da ovakvom upućujućom odredbom “privileguje” zdravstvenu delatnost, mogao je da bude “darežljiviji”, pa da uredi ovo pitanje kompleksnije, poput svojih prethodnika. Primera radi, Zakon o radnim odnosima iz 1996. godine zdravstvenom dežurstvu posvetio je jedan celovit član (čl. 44) sa četiri stava, regulišući: fakultativan princip u uvođenju dežurstva kao prekovremenog rada u zdravstvenoj ustanovi; obim dežurstva; organ odlučivanja i gornju vremensku granicu (deset časova sedmično) za ovaj specifičan oblik prekovremenog rada.

Ovako, u stanju de lege lata, odredbe o prekovremenom radu (dežurstvu) iz Zakona o zdravstvenoj zaštiti, koji predstavlja lex specialis, imaju apsolutni primat u primeni nad opštim normama Zakona o radu.

Na ovom mestu autor će skrenuti pažnju na dve odluke iz kosovske i makedonske ustavno-sudske prakse koje će označiti uvod ka odgovoru na osnovno pitanje koje proističe iz ovog članka, a odnosi se na krug lica na koje se primenjuju odredbe o prekovremenom radu u zdravstvenoj ustanovi. Konkretno, pitanje glasi: Može li čistačica u domu zdravlja da radi prekovremeno?

Opštim aktom može se predvideti mogućnost uvođenja dežurstva za pojedine stručne kadrove u zdravstvenim ustanovama i utvrditi pravo na naknadu za obavljeni posao za vreme dežurstva (odluka Ustavnog suda Makedonije, U-65/89).

Zdravstvena organizacija može da utvrdi dežurstvo samo za lekare i druge zdravstvene radnike, a ne i za ostale radnike (odluka Ustavnog suda Kosova, U-92/87).

Prema Zakonu o zdravstvenoj zaŠtiti

U problematici prekovremenog rada Zakon o zdravstvenoj zaštiti (“Sl. glasnik RS”, br. 107/2005) ima položaj specijalnog zakona, sa prvenstvom primene u odnosu na Zakon o radu, u skladu sa principom Lex specialis derogat legi generali (osim kod plaćanja naknade, gde Zakon o zdravstvenoj zaštiti upućuje na primenu odredaba Zakona o radu).

Zakon o zdravstvenoj zaštiti (u daljem tekstu:ZZZ) brojne odredbe posvećuje dežurstvu kao prekovremenom radu, zatim pripravnosti i radu po pozivu, kao oblicima dežurstva. Za potrebe ovog članka autor će se skoncentrisati samo na one odredbe koje su u vezi sa centralnim pitanjem.

Zdravstvena ustanova može da odredi dežurstvo kao prekovremeni rad, ako organizacijom rada u smenama ili preraspodelom radnog vremena nije u mogućnosti da obezbedi zdravstvenu zaštitu. Dežurstvo može da se odredi noću, u dane državnog praznika i nedeljom (član 77. st. 1. i 3. ZZZ).

Odluku o uvođenju i obimu dežurstva na nivou zdravstvene ustanove, kao i po zdravstvenom radniku, donosi direktor zdravstvene ustanove. Zdravstvenom radniku dežurstvo ne može trajati duže od deset časova nedeljno (član 77. st. 5. i 6. ZZZ).

Zdravstveni radnik za koga je odlukom direktora zdravstvene ustanove uvedeno dežurstvo ima pravo na uvećanu naknadu za dežurstvo kao prekovremeni rad, u skladu sa zakonom i drugim propisima kojima se uređuje rad (član 77. stav 9. ZZZ).

Zapisnik inspekcije rada

(primer iz prakse)

U zapisniku o izvršenom inspekcijskom pregledu u domu zdravlja, inspektor rada je naveo da je nadzor vršen u vezi utvrđivanja prekovremenog rada nemedicinskog osoblja.

Zapisnik samo reprodukuje odredbe Pravilnika o radu doma zdravlja, činjenično stanje i izjavu glavne medicinske sestre da je čistačicama određeno da rade po njenom usmenom nalogu.

Zahtev za pokretanje prekrŠajnog postupka

 (primer iz prakse)

Zapisnik inspekcije rada i zahtev za pokretanje prekršajnog postupka potiču iz istog primera iz prakse. Zahtev je upravo proistekao iz gore navedenog zapisnika o izvršenom inspekcijskom pregledu.

Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka podnet je od strane inspektora rada protiv doma zdravlja kao pravnog lica i direktora kao odgovornog lica zato što je po usmenom nalogu glavne medicinske sestre naloženo da čistačice rade prekovremeno, suprotno odredbi člana 53. Zakona o radu.

U obrazloženju zahteva za pokretanje prekršajnog postupka inspektor rada je naveo da je poslodavac postupio suprotno odredbi člana 53. Zakona o radu, kojom je propisano da prekovremeni rad ne može da traje duže od osam časova nedeljno niti duže od četiri časa dnevno po zaposlenom, te da je učinio prekršaj iz člana 274. stava 1. tač. 4. Zakona o radu.

Jedini dokaz koji je inspektor rada podneo uz zahtev za pokretanje prekršajnog postupka je sopstveni (“mršav” i pravno neubedljiv) zapisnik o izvršenom inspekcijskom nadzoru.

Replika autora

Iako autor nije legitimisan da ceni osnovanost navedenog zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, izneće svoje pravno uverenje o njegovoj slaboj pravnoj utemeljenosti koja bi morala za posledicu da proizvede njegovu neosnovanost i odbijanje od strane nadležnog prekršajnog organa.

Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka zasnovan je na pogrešnoj primeni materijalnog prava, proistekloj zbog lošeg tumačenja odredaba Zakona o radu i Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kao i nepravilnog shvatanja međuodnosa ta dva zakona.

Dovoljno je jezičko tumačenje prava za zaključak da se u domu zdravlja prekovremeni rad (dežurstvo) može uvesti samo za stručno medicinsko osoblje, odnosno za zdravstvene radnike koji neposredno pružaju zdravstvenu zaštitu.

Nesporno je da se čistačica ne može podvesti pod stručno medicinsko osoblje. Takođe, jasno je da prekovremeni rad (dežurstvo) u domu zdravlja može da naloži samo direktor i to pismenim rešenjem.

Inspektor rada je podneo zahtev za pokretanje prekršajnog postupka uprkos činjenici da je u opserviranom slučaju navodni prekovremeni rad (zapravo, radilo se o preraspodeli radnog vremena čistačice) usmeno naložila glavna medicinska sestra.

Može se pronaći još pravnih argumenata za repliku, ali to bi bilo suvišno. Ukazivanje na osnovne greške koje je inspektor rada učinio u pravnim kvalifikacijama, tumačenju i primeni materijalnog prava dovoljne su za zaključak da zahtev za pokretanje prekršajnog postupka treba odbiti.

Pitanje:

Može li čistačica u domu zdravlja da radi prekovremeno?

Odgovor:

Ne može.

Nema ni jednog zakonskog osnova koji bi upućivao na suprotan odgovor. Čistačica pripada nemedicinskom osoblju. Ona je potpuno van sfere neposredne (stručne) zdravstvene zaštite za koju je isključivo vezan institut prekovremenog rada (dežurstva).

Zaključak inspektora rada, donet u vršenju inspekcijskog nadzora, da je čistačica doma zdravlja radom u subotu radila prekovremeno na osnovu usmenog naloga glavne medicinske sestre i da se na taj slučaj primenjuje Zakon o radu, u svim elementima predstavlja pogrešnu primenu materijalnog prava.

Zaključak inspektora rada je pogrešan iz četiri razloga.

Prvo, na prekovremeni rad (dežurstvo) u domu zdravlja primenjuje se Zakon o zdravstvenoj zaštiti, a ne Zakon o radu (sam Zakon o radu upućuje na tu primenu).

Drugo, prekovremeni rad u domu zdravlja može se naložiti samo stručnom medicinskom osoblju (lekarima i medicinskim sestrama), a ne može čistačici koja spada u nemedicinsko osoblje.

Treće, prekovremeni rad u domu zdravlja nalaže samo direktor, a za to nije ovlašćena glavna medicinska sestra.

Četvrto, prekovremeni rad se određuje pismenim aktom (rešenjem), a ne može usmenim nalogom.

Navedena četiri razloga, istovremeno, obrazlažu odgovor autora prema kome čistačica u domu zdravlja ne može da radi prekovremeno.