Prilog reformi pravosudnih izbora

PRAVO I KRIVDA

Prof. dr Zoran R. Tomić,
Redovni profesor državnog Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu
i stalni član Visokog saveta pravosuđa

“Iskustvo nam je palanačko”, a “banalnost - prvo načelo ništavila”
(Radomir Konstantinović, Filosofija palanke)

1. Prva premisa-aksiom: ukupno stanje u ovdašnjem pravosuđu je nezadovoljavajuće. Druga premisa-aksiom: srbijansko pravosuđe nije nezavisno. Zaključak: sâmo pravosuđe ne može da bude primarno odgovorno za svoj sadašnji položaj i funkcionisanje. Što nipošto ne znači da svaki pravosudni poslenik nije višestrano i višestruko lično odgovoran za savesno, ažurno, znalačko, moralno i zakonito obavljanje svoje funkcije.

2. Ustav Srbije utvrđuje da “sudska vlast pripada sudovima” (član 9. stav 4). “Sudovi štite slobode i prava građana, zakonom utvrđena prava i interese pravnih subjekata i obezbeđuju ustavnost i zakonitost” (član 95). “Sudovi su samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata” (član 96. stav 1). Ujedno, “sudijska funkcija je stalna” (član 101. stav 1). a “javno tužilaštvo je samostalni državni organ koji goni učinioce krivičnih i drugih zakonom određenih kažnjivih dela i ulaže pravna sredstva radi zaštite ustavnosti i zakonitosti” (član 103. stav 1). “Javno tužilaštvo vrši svoju funkciju na osnovu Ustava i zakona” (član 103. stav 2). “Funkcija javnog tužioca je stalna” (član 106, prva rečenica).

S druge strane, pošto je domaće pravosuđe po Ustavu i merodavnim zakonima materijalno-finansijski i personalno-izborno vazda bilo i jeste podređeno zakonodavnoj i izvršnoj vlasti (v. član 73. tač. 3. i 10. i član 90. tačka 3. Ustava Srbije), ne može biti govora o njegovoj istinskoj nezavisnosti. To ne znači da su sudije, prilikom suđenja, po pravilu poslušnici dominantne političke (ili neke druge) volje, već da su - svaki ponaosob - u prvome redu prepušteni svojoj savesti i stepenu profesionalnosti. Dakle, oni deluju pretežno kao pojedinci neujednačenog rejtinga, kao državni funkcioneri na nesigurnom tlu, a ne kao respektabilna, zasebna, samostalna i zaokružena grana vlasti. Otuda ih ima i “ovakvih” i “onakvih”, biranih u različitim razdobljima, od strane najmanje četiri dubinski raznorodne, poslednjih decenija sukcesivno dejstvujuće skupštinske političke vladajuće garniture.

U postupak izbora nosilaca pravosudnih funkcija, normativno od 2001. godine (praktično od početka 2002), umetnut je za naše prilike jedan nov, Ustavu nepoznat organ - Visoki savet pravosuđa (VSP). Svojom poglavito predlagačkom ulogom, on je, po samo delimično preuzetim evropskim uzorima, trebalo da - prethodno pomno “pretresajući” stručnost i dostojnost prijavljenih kandidata - naglasi sposobnost, rezultate i etičko držanje budućih predsednika sudova, sudija, tužilaca i zamenika tužilaca. Njihov izbor, međutim, ostao je do danas u rukama Parlamenta, po Ustavu iz 1990. godine. U vezi s tim, poslednjih meseci bivaju učestala “trenja” na liniji VSP - Odbor za pravosuđe i Parlament. Jer, brojni predlozi VSP bivaju osporeni već na samom Odboru. To se u množini slučajeva čini na podlozi diskreditujućih činjenica po te kandidate, ili prosto paušalno. Za narečene opredeljujuće podatke VSP, bar njegova većina, uopšte nije znala, a neretko i nije ni mogla da zna - bilo bez pravovremenog njihovog dokumentovanja od drugih, bilo bez sopstvene opsežne istrage “na terenu”. A za nju obično nema dovoljno vremena i logističke podrške. Uopšteno uzev, neznanje ne opravdava, ali je za prekor i naknadno “obaveštavanje” VSP o ključnim personalnim momentima od strane subjekata kojima su oni poznati. Nadalje, znatan broj predloženih lica ne biva izabran, neretko bez ikakvog obrazloženja, a neke svoje predloge, uvidevši njihovu manjkavost, i sam VSP povlači pre skupštinskog glasanja. Nisu retka ni nezadovoljstva odabirom kandidata i u njihovim radnim ili/i određenim lokalnim sredinama, iz kojih kao po pravilu nisu stizala prethodna alarmirajuća upozorenja. Kao odgovor na teške kritike, pre nekoliko nedelja usledilo je jedno javno saopštenje VSP sa ukazivanjem da nijedno pravo nije bezobalno, pa da se ni ono aktivno poslaničko izborno pravo ne sme zloupotrebljavati, posebno “epidemijom” uzdržavanja od glasanja. Nisu izostale ni oštre poslaničke replike sa akcentom na navodno nedozvoljeno zalaženje VSP u suvereno polje skupštinske nadležnosti. I tako dalje. Sve u svemu, stvorena je nedopustiva neizvesnost, pometnja i raznostrano međusobno nepoverenje, šta više realna opasnost od pogubne lukrativne sprege pravosudnih kadrova i njihovih starešina sa političko-partijskim klanovima i moćnim, bogatim pojedincima.

Znano je: sastav Parlamenta menja se na izborima, dok narod, građane valja prosvećivati, a potencijalne pravosudne kadrove podrobnije i praktičnije obrazovati i neprekidno usavršavati, i kada stupe na funkciju. Razume se, i procesuirati i striktno kažnjavati sve one za koje se dokaže ogrešenje o zakon. A da bismo konačno krenuli putem nezavisnosti pravosuđa - ne samo sudstva! - neophodno je da se u novom Ustavu i sam izbor pravosudnih funkcionera prepusti toj “trećoj vlasti”, tačnije VSP kao “pravosudnoj vladi”. Ali, ona mora tada da bude tome dorasla, doista ljudski operativna, umešna, poštena i maltene ekspertski potkovana - a pravnički objektivna i nepristrasna, stranački i regionalno bespogovorno neutralna. I u svemu tome od svih političkih moćnika podržavana, a ne saplitana!

U svrhu uzdizanja pravosuđa na poziciju na kojoj na ovome prostoru nikada nije bilo, valja preobraziti što pre, pored ostalog, i sam VSP i neke elemente toka pravosudnih izbora. Da ne bi čak i “siroto” pravo pogodovalo krivdi, ako već ne može, samo po sebi, da garantuje pravdu! To bi se dalo, za početak (u jednom cugu se dakako ne može sve!), učiniti odgovarajućim zakonskim izmenama (o formiranju relativno odvojenog i po obimu pristojnog pravosudnog budžeta, o promenama u pravnoj svesti, kulturi i još mnogo čemu - drugi put) i pre donošenja novog Ustava. Odnosna reforma bi mogla da se odvija bar u sedam pravaca: Iz mog insajderskog ali nadstranačkog ugla, ona bi se - za sada samo skiciram! - sastojala ponajviše u sledećem:

1) Dosledno zakonsko razrađivanje, tj. preciznije definisanje legitimnih kriterijuma za predlaganje i izbor kandidata za sve pravosudne javne funkcije;

2) Uspostavljanje primerene pomoćne, svekoliko opremljene i ekspeditivne tehničke službe samog VSP (sada je on uopšte nema!), personalno razdvojene od činovničke aparature ministarstva pravde s kojom neophodne komunikacione ne bi smele da budu prekidane. A sednice VSP je nužno zakazivati dovoljno unapred, u terminu da se ostavi razumno vreme (tako, ne manje od 14 dana) za temeljne i svestrane pripreme članova. Samo po naročito opravdanom izuzetku, period od zakazivanja i slanja kompletnog materijala do same sednice, mogao bi da iznosi okvirno minimum 5-7 dana. Nažalost, u celokupnom proteklom razdoblju bilo je preterano mnogo sednica, i to neuporedivo više onih iz tužilačke sfere rešavanja, koje su zakazivane naprečac, neretko samo dan-dva unapred, i sa dnevnim redom i pratećim spisima podeljenim tek na samome sastanku;

3) De lege ferenda, ministar pravosuđa ne bi bio stalni član VSP po položaju. Za takvo njegovo sudelovanje, ako su i postojali nekakvi taktički razlozi u početnom periodu rada VSP, ne od skora više nema ni potrebe (osim ako nije posredi varljivo merilo političke celishodnosti?!), ni principijelnog opravdanja. A ni ustavnog oslonca! Štaviše, učešće predstavnika izvršne vlasti u jednom organu pravosudne autonomije nespojivo je s geslom nezavisnosti pravosuđa, a posebno sa načelom podele vlasti. Ministar (ma ko to lično bio) unosi po prirodi stvari i svojoj vokaciji u VSP ne samo dah i duh egzekutive, već i osetne sledstvene partijske tonove i standarde. I to u trouglu VSP, Odbor za pravosuđe, Parlament, odnosno vladajuća politička struktura. Resorni ministar ne može i ne sme da bude bilo kakav korektiv i kontrolor rada VSP! On nije most od VSP prema Vladi i partijskoj oligarhiji i obrnuto, niti spona između pravosuđa i zakonodavne vlasti. Jer, ako se uticaj predmetnog ministra, de lege lata stalnog člana VSP - koji maltene više nego ravnopravno (s obzirom na svoju obaveštenost!) zajedno sa ostalima formuliše sve njegove izborne predloge (pa, primerice, i odluku po zahtevu za izuzeće republičkog javnog tužioca) - recimo ne oseća u radu VSP, onda i nije neophodno da on u njemu sedi, gubeći vreme. Pri obrnutoj hipotezi, ukoliko je pak ministrov upliv značajan - a jeste! - onda to nije dobro i ruši čitavu koncepciju samosvojnosti i samostalnosti pravosuđa. Čak bi se, iako sa zakašnjenjem ali ne prekasno, moglo osnovano postaviti pitanje ustavnosti člana 3. Zakona o VSP (koji nabraja njegove stalne članove, među njima i “ministra nadležnog za pravosuđe”) s gledišta temeljne ustavne postavke o nezavisnosti sudstva (član 96. stav 1) i globalne raspodele funkcija vlasti (član 9), kao i opštepriznatih pravila međunarodnog prava i ratifikovanih međunarodnih konvencija. Kao što ministar prosvete (i sporta) - u ambijentu autonomije univerziteta - ne bi smeo i ne sme da na bilo koji način usmerava izbor univerzitetskih nastavnika i saradnika, tako ni ministar pravosuđa - ako želimo čvrstinu jednog od stubova prave pravne, depolitizovane i odgovorne sudske vlasti - ne bi bio vlastan da se meša u predlaganje i izbor pravosudnih funkcionera.

Prema Preporuci Komiteta ministara Saveta Evrope: “državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija” (iz oktobra 1994. godine), “telo koje odlučuje o izboru sudija je nezavisno od vlade i uprave” (“Opšti principi”, pod 2.c). U Evropskoj povelji o statutu za sudije (iz jula 1998) stoji da je: “pravosudni savet ili slično telo”...”nezavisno od zakonodavne i izvršne vlasti prilikom donošenja svake odluke o izboru (sic!!), regrutovanju, postavljenju, napredovanju ili razrešenju sudija” (“Opšta načela”, pod 1.3). Potonje klauzule ugrađene su i konkretizovane u sijaset uporednih pozitivno-pravnih zakonskih rešenja. Takva su, uzmimo, ona posvećena Višem savetu magistrature Francuske, Višem savetu magistrature Italije, Višem pravosudnom savetu Portugala. Isto važi i za pravne regule iz ovdašnjeg (naj)bližeg okruženja: o Sudskom savetu Slovenije, Državnom sudbenom vijeću Hrvatske, Republičkom sudskom savetu Makedonije, Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine, kao i Visokom sudskom i tužilačkom savetu Republike Srpske. Interesantno je da je u Crnoj Gori u periodu od 1991. do 2002. godine ministar pravde bio član Sudskog savjeta po položaju, da bi Zakonom o sudovima 2002. - izgubio takav status! Kuriozitet je, takođe, da u Bugarskoj ministar pravosuđa prisustvuje sednicama Visokog pravosudnog saveta - ali bez prava glasa! Ukratko, inostrana zakonodavstva skoro bez izuzetka (suprotno je, primerice, u Mađarskoj i Poljskoj) ne uključuju ministra pravosuđa u sastav tamošnjeg vodećeg tela pravosudne samouprave! Međunarodnopravno, u osnovi svega toga su: Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih slooboda iz 1950. godine (član 6. - “Pravo na pravično suđenje”) i “Osnovna načela vezana za nezavisnost sudstva” sadržana u dvema rezolucijama GS UN (40/32 i 40/146) iz 1985. godine.

Ustavna povelja državne zajednice Srbija i Crna Gora (iz 2003. godine) utvrđuje “neposrednu primenu međunarodnih ugovora” (član 10): “Odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama koji važe na teritoriji Srbije i Crne Gore neposredno se primenjuju”. Istim dokumentom garantuje se i “primat međunarodnog prava” (član 16): “Ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju primat nad pravom Srbije i Crne i pravom država članica”. Najzad, domaća Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama sadrži i postulat “prava na pravično suđenje” (član 17) čija je konstitutivna komponenta pravo svakoga “da o njegovim pravima, obavezama, kao i optužbama protiv njega, bez odlaganja, odlučuje nezavisan, nepristrasan i zakonom ustanovljen sud” (stav 2. toga teksta);

4) Razmotriti mogućnost da VSP pro futuro ima dva izabrana stalna člana iz pravničke vanpravosudne branše (ovde trenutno ne ubrajam predstavnika advokature čije je učešće dragoceno). Tog novopridošlog drugog (jednog, sadašnjeg Parlamentu predlaže Opšta sednica Vrhovnog suda Srbije) mogao bi da predloži, iz univerzitetskih profesorskih pravničkih redova, saziv dekana svih državnih pravnih fakulteta u Srbiji;

5) Kod predlaganja tužilaca, naročito, ne bi se smelo zakonski ubuduće dopustiti (imajući u vidu dosadašnja iskustva) da se sednice uopšte održavaju bez prisustva članova VSP izvan tužilačke organizacije (ne računajući resornog ministra). Jednostavnom matematikom: sada tri tužioca plus ministar pravde uvek mogu, ne samo preglasati ostale članove VSP, već oni sami u svakom slučaju čine i kvorum za rad (četiri od sedam). Ukratko: kvorum prisutnih (da bi se uopšte moglo punovažno pristupiti glasanju) morao bi koliko sutra zakonski iznositi minimum 2/3 ukupnog broja članova VSP koji imaju pravo da o datoj temi odlučuju. To bi važilo kako za sudijska, tako i za tužilačka pitanja. Da bi svi zaista podjednako snosili odgovornost za odluke koje ovo kolektivno telo donosi, pri pretpostavci da se za jedan uveća broj stalnih članova izvan pravosuđa - a da resornom ministru isto svojstvo po položaju zakonski prestane - bilo bi držim umesno pridodati, radi obezbeđenja stabilnog većinskog uskostrukovnog (tužilačkog, odnosno sudijskog) jezgra, još dva pozivna člana iz tužilačkog sastava (birana od strane samih viših tužilaca, odnosno zamenika tih tužilaca), kada se odlućuje o tužilačkim kadrovskim stvarima,. Takođe, dva iz sudijskog sastava (primerice: jedan biran od strane Vrhovnog suda Srbije, a drugi - od kolegijuma predsednika okružnih, odnosno najavljenih apelacionih sudova i Upravnog suda, a na osnovu mišljenja svih pripadajućih sudija), kada su na redu čisto sudijske “tačke”;

6) Neizostavna je, tvrdim, i zakonski jasno predviđena i uređena tešnja saradnja VSP sa Odborom za pravosuđe, uz obostrano valjanim dokazima šire potkrepljena, partijski nemotivisana izjašnjavanja “za” i “protiv” određenih lica. Osobito je važno da VSP blagovremeno upućuje Odboru listu prijavljenih kandidata, a da Odbor, pre odlučivanja na VSP, njemu dostavlja sve dostupne respektabilne podatke. Rečju, sve to jedino ima smisla činiti pre nego što o listi predloga VSP Skupština plenarno bude u prilici da se izjašnjava;

7) Najzad, smatram da bi i sam Parlament, de le ferenda, ako ne prihvati neki predlog VSP, bio dužan da se o eventualnom ponovljenom istom kadrovskom predlogu opet (još jednom!) izjašnjava i da - u slučaju i ponovnog tj. konačnog njegovog neprihvatanja - takav svoj potvrđeni stav tada ozbiljno i celovito argumentuje. U suprotnom, stekao bi se utisak da Parlament nosioce pravosudnih funkcija (ne)bira krajnje arbitrerno i nedopustivo diskreciono, bez ikakvog pouzdanog, saznatljivog i proverljivog kriterijuma, lišen svake pravne kontrole. Isključivo stranački ukusi i nekakva “osvetoljubivost” i ne daj Bože “trgovina”, ne bi smeli ni da postoje, a kamoli da prevagnu! Podsećam, protiv akata Skupštine o (ne)izboru određenih kategorija lica (tu spada i pravosudni personalni svežanj) nije moguće izjaviti ni žalbu, a ni pokrenuti upravni spor. A šansa da u tom kontekstu nezadovoljni pojedinci dobiju pravnu zaštitu pred Ustavnim sudom Srbije ili/i Sudom SCG - je u današnjem sistemu krajnje neiezvesna i dubiozna, da ne kažem pretanušna. Kod svega toga, VSP i Parlament, kao i njegov matični odbor nisu nikakvi protivnici već bona fide “partneri” - saradnici, svako sa stanovišta sopstvenog delokruga, u jednom krucijalnom i krajnje delikatnom društvenom procesu.

Dakle, moje je mišljenje da bi, za razliku od sadašnjih zakonskih solucija po kojima je, kada određeni njegov predlog ne prođe u Skupštini, VSP dužan da predloži (“predlaže drugog kandidata”, odnosno “ponovo utvrđuje predlog sa novim kandidatom”) novo ime za isto mesto - trebalo VSP pružiti noveliranu zakonsku mogućnost (ne bude li njegov prvobitni odabir ipak bio poljuljan stavom i podacima koji su izneti u Odboru i Parlamentu) da po drugi put još detaljnije i razložnije predloži, eventualno još jednom istog kandidata za upražnjenu funkciju. Ovo podrazumeva izmenu i dopunu pojedinih odredaba Zakona o sudijama (člana 46. stav 3) i Zakona o javnom tužilaštvu (člana 62).