PRAVNI ASPEKTI NADZORNE FUNKCIJE NARODNE BANKE SRBIJE

Mr Zoran Reljić,
savetnik u Ustavnom sudu Srbije

Položajem centralne banke kao vrhovne monetarne vlasti zemlje opredeljena je i sadržina njene nadzorne funkcije u okviru koje uređuje i nadzire poslovanje banaka i drugih finansijskih subjekata pod svojom jurisdikcijom. Razloge posebnog interesa države za zakonito postupanje bankarskog sektora treba tražiti u potrebi zaštite deponenata i kreditora banaka od eventualnih gubitaka u poslovanju banaka koji uzrokuju ozbiljne potrese u privrednom, socijalnom i političkom životu zemlje. Zato je kontrola poslovanja banaka nastajala i razvijala se kao posledica bankrotstva i slomova čitavih bankarskih sistema. Vršenje nadzora nad bankarsko-finansijskim sistemom zemlje jedna je od osnovnih funkcija i naše centralne banke - Narodne banke Srbije (NBS). Čini se, međutim, da postojeća zakonska regulativa nadzorne funkcije NBS, a naročito rezultati sudske kontrole toga rada, s jedne i aktuelna svetska dešavanja u oblasti institucionalnog ustrojstva nadzora nad finansijskim uslugama, s druge strane, nameću potrebu preispitivanja postojećih zakonskih rešenja prema kojima je prudencijalni nadzor nad bankama i osiguravajućim društvima u isključivoj nadležnosti Narodne banke Srbije.

Pozitivna zakonska regulativa nadzorne funkcije NBS - dileme

Zakonom o bankama (“Službeni glasnik RS”, broj 107/05) propisano je da Narodna banka Srbije vrši kontrolu boniteta i zakonitosti poslovanja banaka i da u tom postupku odlučuje konačnim rešenjem protiv koga se može voditi upravni spor, ali da tužba protiv ovog rešenja ne može sprečiti ni odložiti njegovo izvršenje, kao i da u tom upravnom sporu sud ne može rešiti upravnu stvar za čije je rešavanje ovim zakonom utvrđena nadležnost Narodne banke Srbije (član 9).

Podvrgnimo analizi navedene zakonske odredbe kroz prizmu dosadašnjih rezultata sudske kontrole rada Narodne banke Srbije.

1. Odredbu prema kojoj je rešenje NBS doneto u vršenju kontrole boniteta i zakonitosti poslovanja banaka konačno, što će reći da se protiv njega ne može izjaviti žalba drugostepenom organu, smatramo nekonzistentnom, s obzirom na to da je obezbeđivanje dvostepenosti u postupcima u kojima se odlučuje o vitalnim interesima pravnih i fizičkih lica elementarna pretpostavka ostvarivanja pravne sigurnosti i zalog obezbeđivanja vladavine prava u jednom sistemu. Žalba na rešenje guvernera o oduzimanju dozvole za rad predstavljala bi kopču sa drugostepenim organom unutar banke (što je u ranijim zakonskim režimima bio slučaj), čijim bi se odlučivanjem po žalbi banke kojoj je oduzeta dozvola za rad vršilo “konačno” oblikovanje upravnog rada Narodne banke Srbije u postupku vršenja kontrolne funkcije, ali i izvršila depersonalizacija diskrecionog odlučivanja guvernera NBS. Principijelno postavljen, navedeni stav svoje opravdanje ima nezavisno od institucionalnog aranžmana kojim je uređeno pitanje nadzora nad bankarsko-finansijskim sistemom zemlje, što će reći i u slučaju izmeštanja nadzorne funkcije iz nadležnosti Narodne banke Srbije i njenog poveravanja za to specijalizovanoj instituciji.

2. Zaštita prava i interesa banaka i osiguravajućih društava u postupku prudencionog nadzora NBS vrši se u upravnom sporu. Kakvi su rezultati sudske kontrole nadzorne funkcije Narodne banke Srbije? Ilustrativnim nam se čini izvod iz dopisa Saveznog suda iz 2001. godine, upućenog Saveznoj skupštini, u kome se, između ostalog, navodi da je Savezni sud u devetnaest predmeta poništio rešenja guvernera Narodne banke Jugoslavije o oduzimanju dozvole za rad i pokretanju postupka likvidacije nad bankama zbog toga što pobijana rešenja nisu bila doneta u zakonom propisanom postupku, predlažući da “Savezna skupština sagleda stanje u Narodnoj banci Jugoslavije sa gledišta zakonitosti njenog rada”.1 Situacija se, nažalost, nije izmenila ni prelaskom nadležnosti za sudsku kontrolu upravnog rada Narodne banke Srbije na Vrhovni sud Srbije kod koga su poništena (više puta) rešenja guvernera o oduzimanju dozvole i pokretanju postupka likvidacije “Astra banci”, “Kapital banci”..., kao i rešenja o oduzimanju dozvole za rad osiguravajućih društava nad kojima NBS počev od 2004. godine vrši nadzor (“Plava tačka osiguranje”, “Ekos osiguranje”, “Imperijal” ad za osiguranje, Beograd i “Top gan osiguranje”...).

3. Problem sudske kontrole nadzorne funkcije NBS ne iscrpljuje se u samom poništavanju rešenja NBS. Složeniji je i dublji, jer ga karakteriše narušavanje osnovnih principa na kojima počiva sudska kontrola uprave, odnosno ignorisanje zakonskih obaveza učesnika tog postupka. Obaveza donosioca osporenog akta, poništenog u postupku sudske kontrole, je da donese drugi akt, i to bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je taj organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka. Reč je o principu obaveznosti presuda donetih u upravnom sporu prema kome pravno stanovište koje sud zauzima u presudi tumačeći propis koji se u konkretnom slučaju primenjuje, nadležni organ mora prihvatiti i na osnovu takvog tumačenja u ponovnom postupku rešiti upravnu stvar. Praksa, međutim, pokazuje da se naša centralna banka u više navrata ogrešila o ovaj princip. Pomenimo, primera radi, presudu Vrhovnog suda Srbije, U br. 3626/03 od 29.04.2004. godine u postupku odlučivanja po rešenjima guvernera NBS o oduzimanju dozvole za rad “Kapital banci”, kojom je konstatovano da “tuženi organ (NBS) ni ovog puta nije postupio u svemu po pravnom shvatanju i primedbama suda iz presude u čijem je izvršenju doneto osporeno rešenje”. Ilustrativnim nam se čini i stav Saveznog suda sadržan u presudi, Us broj 907/2001 od 19. decembra 2001. godine, da “obaveza Narodne banke Jugoslavije je da kontrolu banaka sprovede u svemu po postupku i na način kako je to Zakonom i Odlukom propisano, a ne može da raspravlja sa sudom o tome kako su utvrđene činjenice i da su se stekli uslovi koji tuženom omogućavaju izricanje navedene zakonske mere suprotno onim koje je sud utvrdio u upravnom sporu. Navedene zakonske odredbe su obavezujuće, a njihova pravilna primena garantuje kontrolisanim bankama pravnu sigurnost i mogućnost da, ukoliko u svemu postupe po nalogu Narodne banke Jugoslavije u određenom roku i time otklone razloge za oduzimanje dozvole za rad i otvaranje postupka likvidacije, odnosno stečaja, nastave rad. Prema odredbama čl. 4, 61. i 62. Zakona o upravnim sporovima presuda suda je obavezna kako za same stranke tako i za sud koji je tu presudu doneo. S obzirom na to nijedan državni organ, pa ni Narodna banka Jugoslavije, ni njen guverner, ne može da bude iznad i izvan zakona i Ustava i da ne poštuje obaveznost sudskih odluka”.

4. Osnovni pravac delovanja suda u upravnom sporu je ispitivanje zakonitosti osporenog akta bez meritornog rešavanja predmetne upravne stvari. Zakonodavac, ipak, predviđa mogućnost da sud u određenim (izuzetnim) slučajevima sâm meritorno reši upravnu stvar, pri čemu tuženi organ ne sme donositi novi akt u istoj stvari! Izuzetnost meritornog odlučivanja sudova u upravnim stvarima Narodne banke izraz je nužnosti da se u cilju pravne sigurnosti i afirmisanja pravne države okončaju slučajevi višestrukog poništavanja rešenja NBS od strane suda. Pomenimo slučaj “Astra banke” u kome je Sud nakon višestrukog poništavanja rešenja guvernera o oduzimanju dozvole za rad sâm rešio ovu upravnu stvar i vratio tužiocu oduzetu dozvolu za rad, a tadašnja Narodna banka Jugoslavije “ne poštujući i ne postupajući po presudi Saveznog suda, ponovo donosi rešenje o oduzimanju dozvole za rad tužiocu i pokreće postupak za njenu likvidaciju, iako za to nema zakonskog osnova, već je obaveza tužene NBJ da postupi i izvrši odluku ovoga suda”.2

Nije nam poznato da li je upravo navedena praksa motivisala zakonodavca da prilikom donošenja Zakona o bankama propiše da u upravnom sporu sud ne može rešiti upravnu stvar za čije je rešavanje ovim zakonom utvrđena nadležnost Narodne banke Srbije (član 9. stav 6) i time praktično eliminiše mogućnost primene spora pune jurisdikcije iz postupka sudske kontrole rada NBS. Celishodno ili ne, vreme će pokazati. Ono što je, međutim, izvesno je to da se iz izloženog može zaključiti da u oblasti sudske kontrole (upravnog) rada Narodne banke Srbije postoje značajni problemi koji ukazuju na potrebu njihovog multidimenzionalnog sagledavanja koje se ne sastoji samo u podizanju nivoa kvaliteta nadzora nad bankarsko-finansijskim subjektima zemlje, već i u neminovnosti posebnog zakonskog i institucionalnog uređenja sudske kontrole rada naše centralne banke.

Centralna banka i nadzor nad finansijskim konglomeratima današnjice

Ostavljajući za trenutak po strani stanje sudske kontrole rada naše centralne banke, pogledajmo određena uporedna iskustva koja se odnose na uređenje nadzora nad finansijskim sistemima vodećih svetskih ekonomija, odnosno na procese koji ih karakterišu. Pre svega, valja konstatovati da je centralna banka danas prevashodni nosilac prudencionog nadzora nad bankarsko-finansijskim sistemima današnjice, ali ne i jedini. Pored nje ovu funkciju u pojedinim zemljama vrše ministarstva (ministarstvo finansija u Austriji) i specijalizovane institucije, što kao izražen trend zavređuje posebnu pažnju. No, najpre valja razmotriti razloge pro et contra za poveravanje funkcije nadzora nad bankarsko-finansijskim sistemom zemlje centralnoj banci. Delovanje centralne banke kao nosioca prudencionog nadzora najčešće se zasniva na činjenici da sve zemlje imaju centralnu banku, što omogućuje da se na međunarodnom nivou stvori jedinstvena mreža prudencionih institucija.3 Značajan razlog je i taj da delovanje centralne banke na makro planu, usmereno ka očuvanju stabilnosti bankarskog sistema, podrazumeva korišćenje instrumenata monetarne politike (krediti iz primarne emisije, obavezna rezerva i operacije na otvorenom tržištu) i instrumente prudencione regulacije (zahtev za minimalnim iznosom kapitala i zahtev za određenom strukturom bilansa stanja). Mogućnost korišćenja navedenih instrumenata od strane jedinstvene monetarne institucije stvara uzajamne pozitivne efekte, s obzirom da informacije koje centralna banka pribavi vršeći svoju funkciju prudencionog nadzora omogućuju adekvatniji izbor instrumenata monetarne politike.4 Treće, u periodu kada finansijski sistem zapada u krizu centralna banka je neposredno uključena u proces zaštite sistema platnog prometa. Najzad, centralna banka je spona između finansijskog i realnog sektora. Osnovni razlog za izdvajanje funkcije prudencionog nadzora iz nadležnosti centralne banke vezuje se za potencijalni konflikt unutar centralne banke koji se odnosi na njeno delovanje na makro i mikro planu, odnosno na mogućnost delovanja centralne banke kao “zajmodavca poslednje instance” koja se može odraziti na ponašanje subjekata pod njenom kontrolom, u smislu ulaženja u rizičnije plasmane motivisane mogućnošću delovanja centralne banke u slučaju nastupanja nelikvidnosti banaka koja je iz njih nastala. Kao drugi razlog za izdvajanje nadzorne funkcije nad finansijskim sistemom jedne zemlje iz nadležnosti centralne banke, može se navesti i mogućnost da, usled koncentracije nadležnosti za davanje i oduzimanje dozvola za rad i vršenja regulatorne i nadzorne funkcije u jednom subjektu, dođe do nekontrolisanog vršenja navedenih ovlašćenja koje dovodi do pravne nesigurnosti, što se vidi iz prikaza sudske kontrole rada NBS. Najzad, valja imati u vidu promene koje u razvijenim sistemima nastaju, a sastoje se u “gubljenju granica u pogledu poslova koje obavljaju različite vrste finansijskih posrednika. Bankarstvo je počelo da se prepliće sa poslovima osiguranja, upravljanja fondovima i aktivnostima vezanim za hartije od vrednosti.”5 Iz ove konstatacije proizlazi i potreba postojanja jedinstvene specijalizovane institucije kvalifikovane za nadzor nad različitim finansijskim aktivnostima, a ne samo bankarskom, odnosno za formiranjem sistema integrisane finansijske supervizije. Ilustrujmo navedenu tvrdnju nastankom nemačke Savezne službe za nadzor nad finansijskim uslugama (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht), nastale spajanjem nadzornih agencija u oblasti bankarstva (Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen), osiguranja (Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen) i hartija od vrednosti (Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel). Glavni razlog za stvaranje jedinstvene finansijske nadzorne službe proističe iz rastuće integracije finansijskih sektora u oblasti bankarstva, osiguranja i hartija od vrednosti i formiranju finansijskih konglomerata koji označavaju grupe kompanija sa zajedničkom strategijom i centralnom upravljačkom strukturom i nude širok spektar finansijskih proizvoda. Poseban aspekt ove unifikacije vezuje se za činjenicu da kanali distribucije finansijskih proizvoda nisu više specijalizovani kao nekada. Banke koriste svoje mreže filijala da prodaju, na primer “proizvode” iz oblasti osiguranja, pa čak i nefinansijske proizvode. Štaviše može se primetiti brisanje granica između samih finansijskih proizvoda.

Pored Nemačke, nadzor nad bankarsko-finansijskim sistemom poveren je specijalizovanim institucijama i u drugim zemljama: u Francuskoj je Zakonom o bankama (1984) i Zakonom o modernizaciji finansijske delatnosti (1996) ustanovljen moderan sistem nadzora nad bankarsko-finansijskim institucijama osnivanjem nadzornih organizacija koje koordinišu saradnju između centralne banke, ministarstva finansija i predstavnika finansijskog sektora. Osnovani su: Komitet za bankarsku i finansijsku regulaciju (Comité de la réglementation bancaire et financière CRBF), Komitet kreditnih institucija i investicionih preduzeća (Comité des établissements de crédit et des enterprises d´investissement CECEI) i Bankarska komisija (Commission Bancaire CB). U Australiji je funkcija prudencionog nadzora poverena Australijskoj prudencionoj regulatornoj vlasti (The Australian Prudential Regulation Authority APRA), dok je u Sjedinjenim američkim državama regulisanje nadzora nad bankarsko-finansijskim sistemom podeljeno između više institucija. Sistem federalnih rezervi (Federal Reserve System) je nadležan i za nadzor nad bankama koje obavljaju delatnost na području pojedinih država i ujedno su članice FED-a, kao i za nadzor nad bankarskim holding kompanijama. Federalna korporacija za osiguranje depozita (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC) je nezavisna federalna agencija koja, zajedno sa ovlašćenim organima na nivou pojedinih federalnih država, vrši nadzor nad bankama koje su u svom poslovanju ograničene na teritoriju pojedinih država, a nisu članice FED-a i čiji su depoziti osigurani kod FDIC. Office of Thrift Supervision - Odeljenje pri federalnom trezoru koje vrši nadzor nad raznim štednim institucijama, u koje spadaju: štedne i kreditne asocijacije (savings and loan associations); štedionice (mutual savings banks); kreditne zadruge (credit unions). Pored navedenih federalnih tela, koja predstavljaju glavne nosioce nadzorne funkcije u SAD, treba još pomenuti i: Savet za ispitivanje (kontrolu) federalnih finansijskih institucija (Federal Financial Institutions Examination Council) i Državne regulatorne agencije (State regulatory agencies).

U Finskoj prudencioni nadzor vrše Agencija za finansijski nadzor i centralna banka Finske (Suomen Pankki). Pomenimo najzad da je i u Republici Srpskoj posebnim zakonom osnovana Agencija za bankarstvo koja je, između ostalog, nadležna za davanje i oduzimanje dozvola za rad banaka i nadzor nad poslovanjem banaka.

Zaključak

Sudska kontrola prudencionog nadzora Narodne banke Srbije nad bankama i osiguravajućim društvima ukazuje na nepoštovanje zakonom utvrđene procedure kao zaloga pravne sigurnosti kontrolisanih subjekata, odnosno njihove zaštite od diskrecionog i voluntarističkog postupanja guvernera NBS prilikom donošenja konačnog rešenja o oduzimanju dozvole za rad i rešenja o ispunjenosti uslova za otvaranje stečajnog postupka, odnosno postupka likvidacije. Kao posledica navedenog dolazi do toga da se gotovo svako rešenje NBS o oduzimanju dozvole za rad nadziranim subjektima poništava od strane suda. Poseban problem koji ishodi sudska kontrola upravnog rada Narodne banke Srbije vezuje se za nepoštovanje principa obaveznosti odluke donete u upravnom sporu koji Narodnu banku obavezuje da u ponovljenom postupku donese rešenje u skladu sa pravnim shvatanjem suda i primedbama u pogledu postupka. Dosadašnja sudska praksa u ovoj oblasti pokazuje ne samo nepoštovanje navedenog načela obaveznosti, već i “raspravljanje” sa sudom koje za posledicu ima ignorisanje sudskih zahteva. U toj situaciji postupanje sudova u sporu “pune jurisdikcije” se javlja kao iznuđen korak kojim se okončava jedna, ne samo pravna, situacija koja je u suprotnosti sa osnovnim postulatom nadzorne funkcije centralne banke, a sastoji se u očuvanju stabilnosti i efikasnosti bankarsko-finansijskog, monetarnog sistema kao jednog od ključnih elemenata celokupnog privrednog i državnog sistema. Ukoliko se NBS poima kao državni subjekt i to kao poseban organ državne (monetarne) vlasti, onda je tim pre nedopustivo nepoštovanje odluka sudske vlasti koja je slovom Ustava Republike Srbije ovlašćena da štiti slobode i prava građana, zakonom utvrđena prava i interese pravnih subjekata i obezbeđuje ustavnost i zakonitost. Navedene konstatacije ukazuju na nužnost podizanja nivoa kvaliteta nadzora nad bankarsko-finansijskim sistemom zemlje. Shodno uporednim iskustvima u ovoj oblasti, jedan od mogućih koraka je i osnivanje posebne, kadrovski i tehnički, visoko specijalizovane institucije za vršenje prudencionog nadzora. Složenost i značaj prudencionog nadzora otvara i pitanja reforme sudova kao nosilaca kontrole nad institucijom koja vrši prudencioni nadzor. Iako pre par godina zakonski najavljeno, u Republici Srbiji još uvek nije zaživelo upravno sudstvo kao institucionalno i proceduralno specijalizovan oblik sudske kontrole rada uprave. Navedenom promenom bi se, po našem mišljenju, stvorila pretpostavka za prevazilaženje ili bar smanjenje jaza koji između Narodne banke i sudova postoji.
 

___________________________

1 U dopisu se navodi da “takvo stanje je u sledećim predmetima: Us br. 355/01 “Jugoslovenska mediteranska banka”; Us br. 544/01 i Us 455/01 “Kontrol banka” Beograd; Us br. 617/01 i Us br. 618/01 “International Investment bank” Beograd; Us br. 635/01 i Us br. 667/01 “Beogradska banka” Požarevac; Us br. 665/01 i Us br. 874/01 “Srpska komercijalna banka” Niš; Us br. 671/01 i Us br. 901/01 “Beogradska banka” Šabac; Us br. 675/01 i Us br. 676/01 “Pešter banka” Novi Pazar; Us br. 834/01 i Us 873/01 “Izvozna banka” Beograd; Us br. 835/01 i Us br. 836/01 VS “Bank Credit” Beograd; kao i Us br. 905/01 “Omega banka” Beograd; MB “Union banka” u Beogradu (Us br. 308/01 i Us br. 447/01) i “Resavska banka” Despotovac (Us br. 710/00 i Us br. 534/01)”.

2 Dopis Saveznog suda Su broj 61/2003 od 31.01.2003. godine. U navedenom dopisu se navodi da je istovetna situacija bila i u predmetu “AIK BANKE” a.d. Niš u vezi sa davanjem saglasnosti na predlog odluke upravnog odbora te banke da se lice Lj.J. imenuje za direktora banke o čemu je na kraju odlučio i traženu saglasnost dao Savezni sud svojom presudom, Us broj 889/2002 od 27.12.2002. godine.

3 Jozefina Beke, “Prudenciona regulacija i nadzor nad bankama”, Beograd, 1999, str. 42.

4 Dušan Mešić, “Prudencijalna kontrola banaka i finansijskih konglomerata”, Novi Sad, 2004, str. 61.

5 Dušan Mešić, op. cit. str. 62.